Справа № 240/25876/24
Суддя: Майстренко Наталія Миколаївна
Дата ухвалення: 2025-10-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 жовтня 2025 року м. Житомир справа № 240/25876/24

категорія 109020100

Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Майстренко Н.М., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісового та мисливського господарства; Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства; Державної екологічної інспекції Поліського округу до Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,

встановив:

В провадженні Житомирського окружного адміністративного суду знаходиться справа № 240/25876/24 за позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури Житомирської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісового та мисливського господарства; Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства; Державної екологічної інспекції Поліського округу до Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області про визнання протиправною бездіяльності щодо неприйняття рішення про віднесення земельних ділянок, зазначених в повторному поданні Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 12.07.2024 року № 04-17/728, до самозалісених; зобов`язання Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області розглянути на сесії ради повторне подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 12.07.2024 року № 04-17/728 про віднесення земельних ділянок до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2-5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

В обґрунтування позову зазначено, що Центральним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства (далі Центральне МУЛМГ) на виконання Указу Президента України "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" від 07.06.2021 року № 228/2021, статті 57-1 Земельного кодексу України здійснений аналіз та виявлені самозалісені земельні ділянки на території Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (далі Станишівська сільська рада) загальною площею 2011,7441 га, в зв`язку з чим на адресу Станишівської сільської ради двічі направлялися подання за № 04-17/1136 від 21.11.2023 року та № 04-17/728 від 12.07.2024 року щодо розгляду питання про віднесення земель до самозалісених, однак, сільською радою з цього питання досі не прийняте рішення.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито спрощене провадження у справі без повідомлення учасників справи.

Відповідач у відзиві на позов просив відмовити у задоволенні позовних вимог із зазначених у відзиві підстав.

Вказав, зокрема, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень є такою, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо певні дії повинні були бути вчинені, але не вчиняються суб`єктом владних повноважень на реалізацію покладеної на нього компетенції.

Водночас, як стверджує відповідач, посилання керівника Житомирської окружної прокуратури на той факт, що подання Центрального МУЛМГ від 21.11.2023 та 12.07.2024 року не були належним чином розглянуті на засіданні сесії з обов`язковим прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених, є безпідставним та необґрунтованим, оскільки перелік земельних ділянок, які пропонувалися раді віднести до самозалісених земельних ділянок, підлягали обстеженню та проведенню інвентаризаційних заходів з метою їх ідентифікації.

За твердженням відповідача, з урахуванням відомостей, наданих Центральним МУЛМГ, утвореною згідно рішення від 15.12.2023 року № 1333 комісією проводились відповідні заходи щодо ідентифікації зазначених земельних ділянок, інвентаризації наявних земель для можливого подальшого віднесення їх до самозалісених, проте, додана зазначеним державним органом до повторного подання інформація про самозалісені земельні ділянки містила некоректні дані, в тому числі задубльовані кадастрові номери, що унеможливило належну інвентаризацію цих земельних ділянок.

В зв`язку з цим, вказує сільська рада, направлявся відповідний лист з проханням надати відповідного представника до складу створеної комісії, зважаючи на що доводи про бездіяльність органу місцевого самоврядування не відповідають дійсності.

Окрім іншого, відповідач вважає, що прокурор належно не обґрунтував підстави для представництва ним інтересів держави в суді та безпідставно залучив в якості співпозивачів Державну екологічну інспекцію Поліського округу і Державне агентство лісових ресурсів України разом з його територіальним органом, звернувшись таким чином самостійно з цим позовом без підтвердження належних повноважень.

Представник Житомирської окружної прокуратури подав клопотання про повернення без розгляду відзиву відповідача як такого, що поданий з порушенням встановленого судом строку.

Однак, суд вважає, що підстави для задоволення вказаного клопотання відсутні з огляду на забезпечення права відповідача на участь у процесі та закріплений в КАС України принцип офіційного з`ясування обставин справи, який передбачає надання судом правової оцінки всім аргументам сторін.

Дослідивши письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив такі обставини справи та відповідні правовідносини.

Центральним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства на виконання Указу Президента України "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" від 07.06.2021 року №228/2021, Закону України від 20.06.2022 року №2321-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів", статті 57-1 Земельного кодексу України здійснений аналіз та виявлені самозалісені земельні ділянки загальною площею 2011,7441 га на території Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області, внаслідок чого направлено відповідачу лист від 21.11.2023 року №04-17/1136 з проханням розглянути на сесії сільської ради питання щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених.

У відповідь листом від 30.11.2023 року № 11-18/3202 відповідач повідомив, що для вирішення означеного питання відділом земельних ресурсів розроблений проект рішення про утворення комісії з виявлення самозалісених земельних ділянок та проведення їх інвентаризації на території Станишівської сільської ради. Просив надати ПІБ та посаду представника Центрального МУЛМГ для участі в комісії.

Як вбачається з матеріалів справи, 15.12.2023 року тридцять другою сесією восьмого скликання Станишівської сільської ради було прийнято рішення № 1333, яким взято до відома листи Центрального МУЛМГ, Житомирської окружної прокуратури, Житомирської районної військової адміністрації та утворено комісію з виявлення самозалісених земельних ділянок та проведення їх інвентаризації на території Станишівської сільської ради.

В зв`язку невирішенням по суті питання, порушеного Центральним МУЛМГ в поданні від 21.11.2023 року, зазначеним органом було внесено на розгляд відповідача подання від 12.07.2024 року № 04-17/728, де, посилаючись на необхідність дотримання законодавчих актів та запитів прокуратури стосовно направлених подань і результатів їх розгляду, з проханням повернення до вирішення питання щодо віднесення земельних ділянок орієнтовною площею 2011,7441 га до самозалісених та першочергово опрацювати земельні ділянки площею 667,0218 га, що входять до загальної площі 2011,7441 га.

Водночас, у матеріалах цієї справи відсутні докази на підтвердження того, що відповідач прийняв відповідне рішення стосовно віднесення земельних ділянок, зазначених у поданні Центрального МУЛМГ, до самозалісених.

До матеріалів позову надано лист Станишівської сільської ради від 03.10.2024 року № 11-1/2842, адресований Заступнику керівника Житомирської окружної прокуратури, у якому повідомляється, що за наслідками розгляду вищевказаних подань територіального органу Держлісагентства надіслано листи з готовністю до співпраці та проханням надати представника для участі у комісії з інвентаризації земельних ділянок.

11.102024 року Заступником керівника Житомирської окружної прокуратури складено повідомлення в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", адресоване Державному агентству лісових ресурсів, у якому поінформовано про бездіяльність Станишівської сільської ради у вирішенні питання, порушеного територіальним органом Держлісагентства, а також висунуто останньому вимогу щодо надання інформації про вжиття або невжиття заходів щодо усунення виявленого з боку органу місцевого самоврядування порушення. Крім того, попереджено, що у разі невжиття Держлісагентством таких заходів окружна прокуратура ініціюватиме пред`явлення до суду відповідного позову щодо бездіяльності Станишівської сільської ради.

Такого ж змісту повідомлення були направлені Житомирською окружною прокуратурою Державній екологічній інспекції Поліського округу та Центральному МУЛМГ.

Своєю чергою, Держлісагентство листом від 07.11.2024 року, а Центральне МУЛМГ листом від 06.11.2024 року повідомили окружну прокуратуру про те, що з питань, зазначених у повідомленні від 11.10.2024 року, до суду не звертались та не заперечили щодо представництва Житомирською окружною прокуратурою інтересів держави в особі Державного агентства лісових ресурсів, Центрального МУЛМГ з цих питань.

Державна екологічна інспекція Поліського округу у листі від 18.10.2024 року №5455/11-05 зазначила, що до її повноважень не належить питання щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, разом з тим, щодо здійснення заходів прокурорського реагування та вжиття заходів представницького характеру не заперечила.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам сторін, суд зазначає таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частинами 1, 2 статті 1 Лісового кодексу України (далі ЛК України) визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Згідно зі статтею 7 ЛК України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Указом Президента України "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" №228/2021 від 07.06.2021 року (далі - Указ), з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля започатковано з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи "Масштабне залісення України". З цією метою Кабінету Міністрів України доручено:

1) розробити у двомісячний строк та внести на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем;

2) розробити та затвердити державну цільову програму "Масштабне залісення України", спрямовану на розв`язання проблемних питань лісовпорядкування, насамперед щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

3) ужити в установленому порядку заходів щодо:

- реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами;

- ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України;

- забезпечення належного фінансування у 2022 році та наступних роках заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- запровадження механізмів залучення інвестицій для відновлення лісів та лісорозведення.

20.06.2022 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів" (далі - Закон №2321-IX), який набрав чинності 10.07.2022 року.

Цим Законом, зокрема, у Лісовому кодексі України статтю 1 доповнено частиною дванадцятою такого змісту:

"Самозалісена ділянка - земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом."

Також доповнено главу 11 Земельного кодексу (далі - ЗК) України статтею 57-1 такого змісту: "1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру".

Крім того, з метою реалізації вказаної норми, частину 4 статті 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" доповнено абзацом 4, яким передбачено, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 ЗК України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної.

Також внесено відповідні доповнення і до статті 184 ЗК України, за змістом яких "визначення самозалісених ділянок" віднесено до змісту землеустрою.

Цим же Законом внесено доповнення в частину 1 статті 36 Закону України "Про землеустрій". Відповідно до такого доповнення зазначена норма викладена так: "грунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ.".

Відповідно до підпункту 1 пункту 2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону №2321-IX Кабінету Міністрів України вказано у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Кабінет Міністрів України на реалізацію зазначеної функції окремого нормативно-правового акту не приймав.

Відповідно до частини 4 статті 21 Закону України від 07.07.2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр" відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до статті 22 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): " 005.05. Самозаліснені землі", які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до статей 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Отже, у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з урахуванням статей 57-1, 122 ЗК України та частини 4 статті 21 Закону України "Про державний земельний кадастр", є Станишівська сільська рада Житомирського району Житомирської області.

Крім того, слід зазначити, що наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 року № 404 затверджено "Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України" (далі Положення № 404).

Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Відповідно до пункту 4 Положення № 404 Управління, серед іншого:

- здійснюють державний контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин);

- вирішують в межах повноважень, передбачених законом, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів, що перебувають у державній власності.

- розглядають клопотання разом з матеріалами до них про віднесення лісів до відповідної категорії та надсилають їх у встановленому порядку до Держлісагентства;

- здійснюють інші повноваження, визначені законами України.

Управління та його посадові особи в межах своїх повноважень мають право:

- залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками), представників інститутів громадянського суспільства;

- одержувати в установленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на них завдань;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, а також у галузі мисливського господарства та полювання;

- користуватися інформаційними базами даних державних органів, державною системою урядового зв`язку та іншими технічними засобами;

- видавати обов`язкові для виконання приписи з питань, що належать до їх повноважень.

Згідно пунктів 7, 8 Положення № 404 Управління здійснюють свої повноваження безпосередньо. Управління під час виконання покладених на них завдань у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць взаємодіють з місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями згідно із законодавством.

Аналогічні функції має Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, діяльність якого регламентується відповідним Положенням, затвердженим наказом Державного агентства лісових ресурсів № 1005 від 09.11.2022 року.

Підсумовуючи наведене, суд зазначає, що сільська рада є уповноваженою особою щодо ухвалення рішення у спірних правовідносинах, а алгоритм віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

- ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

- направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

- віднесення залісених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

- прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Статтею 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Оскільки за приписами Лісового кодексу України, ліси України є її національним багатством та джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, питання щодо їх охорони потребує особливої уваги.

Щодо розгляду позовних вимог в частині визнання протиправною бездіяльності Станишівської сільської ради щодо невнесення на розгляд сесії ради подання Центрального МУЛМГ від 12.07.2024 року та зобов`язання відповідача розглянути на сесії зазначене подання щодо віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2-5 статті 57-1 Земельного кодексу України, суд дійшов такого висновку.

За положеннями статті 122 ЗК України Станишівська сільська рада є органом місцевого самоврядування, який уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності в її адміністративних межах, зокрема приймати рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.

Відповідно до частини 5 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством (ч. 17 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до частин 1- 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Приписами частини десятої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Отже, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.

З урахуванням викладеного, подання Центрального МУЛМГ мало бути винесено на розгляд та обговорення Станишівської сільської ради у пленарному засіданні з прийняттям рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин.

Судом встановлено, що подання Центрального МУЛМГ від 21.11.2023 року № 04-17/1136 та від 12.07.2024 року № 04-17/719 належним чином розглянуті не були (Станишівською сільською радою рішення по суті не прийнято).

Суд зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Особливістю адміністративного судочинства є те, що тягар доказування у спорі покладається на відповідача - суб`єкта владних повноважень, який повинен надати суду всі матеріали, які свідчать про його правомірні дії.

Водночас, в матеріалах цієї справи відсутні докази результатів натурних обстежень відповідної ділянки, будь-які інші матеріали чи дані про ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель, які вимагаються для виявлення самозалісених ділянок, відсутні даних про фотофіксацію самозалісення, інформація про земельно-кадастрові, топографо-геодезичні, інші зйомки тощо.

Станом на момент звернення прокурора до суду сільська рада не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 12.07.2024 року № 04/04-17/728, відповідно, не ухвалила рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні.

Отже, в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області.

З урахуванням викладеного, суд дійшов висновку, що відповідач, як суб`єкт владних повноважень, не діяв відповідно до вимог чинного законодавства.

Стосовно доводів прокурора про те, що за таких фактичних обставин та правового регулювання єдиним правомірним та законно обґрунтованим варіантом поведінки суб`єкта владних повноважень є ухвалення радою рішення про віднесення земельних ділянок площею 2011,7 га до самозалісених земель у порядку, визначеному частинами 2- 5 статті 57-1 ЗК України, суд зазначає таке.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом вказаної правової норми, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями, визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином, адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Враховуючи повноваження суду та предмет доказування у цій справі, суд дійшов висновку, що в даному випадку слід зобов`язати відповідача повторно розглянути на найближчій сесії ради подання з ухваленням відповідного рішення.

Доводи відповідача про те, що факт бездіяльності спростовується прийняттям сільською радою рішення про утворення комісії з виявлення самозалісених земельних ділянок та проведення їх інвентаризації на території Станишівської сільської ради, яка не змогла належним чином здійснити інвентаризацію самозалісених земельних ділянок через неявку запрошеного представника Центрального МУЛМГ, висновків суду не спростовують.

Посилання відповідача на те, що сільська рада запросила представника Центрального МУЛМГ, який не з`явився, судом не може бути розцінене як виправдання бездіяльності. Відповідач не навів доказів того, що було вжито достатніх заходів для забезпечення участі представника міністерства, зокрема не доведено, що були повторні звернення, узгодження дати, надання альтернативних варіантів участі або залучення інших уповноважених осіб.

Крім того, чинне законодавство, зокрема, "Порядок проведення інвентаризації земель", затверджений постановою КМУ від 5 червня 2019 року № 476, не ставить у залежність проведення інвентаризації самозалісених земель виключно від участі представника центрального органу виконавчої влади у сфері лісового та мисливського господарства. Сільська рада як орган місцевого самоврядування має достатній обсяг повноважень і інструментів для здійснення первинного обліку земель.

Невиконання цих дій протягом тривалого часу свідчить не про об`єктивні труднощі, а саме про бездіяльність органу, яка, у свою чергу, призвела до неналежного виконання своїх повноважень.

Суд також критично ставиться до тверджень сільської ради щодо підстав представництва прокурором інтересів держави у суді у вказаних правовідносинах та залучення позивачами Державної екологічної інспекції Поліського округу та Державного агентства лісових ресурсів і його територіального органу з огляду на таке.

За змістом статті 103 Лісового кодексу України до органів, що вирішують спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів віднесено також центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державна екологічна інспекція України відповідно до Положення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 року № 275, є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з підпунктами 3, 5 пункту 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань: 3) проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням і здійснює лабораторні вимірювання (випробування); 5) звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно до пункту 7 Положення № 275 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Як передбачено пунктом 2 розділу ІІ "Положення про Державну екологічну інспекцію Поліського округу" (далі - Інспекція), затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 20 лютого 2023 року № 32, Інспекція здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону, захист, використання та відтворення лісів, зокрема щодо пошкодження дерев і чагарників, знищення або пошкодження лісових культур, сіянців або саджанців у лісових розплідниках і на плантаціях, природного підросту та самосіву на землях, призначених під відновлення лісу, законності вирубування; повноти та законності здійснених заходів щодо відтворення лісів, зокрема цінними та рідкісними породами дерев, породами, притаманними відповідному регіону, та повноти заходів з догляду за лісовими культурами на землях, призначених під відновлення лісу; раціонального та невиснажливого використання лісових ресурсів.

Відповідно до пунктів 6, 7 цього Положення Інспекція звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища; вносить у встановленому порядку територіальним органам центральних органів виконавчої влади, місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань, що належать до компетенції Інспекції.

Аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень Державної екологічної інспекції та її територіальних органів, суд вважає, що законодавець наділив зазначені органи правом на звернення до суду із позовом щодо оскарження бездіяльності органів місцевого самоврядування в частині неприйняття рішення про віднесення земель до самозалісених.

Своєю чергою, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 2014 року № 521 "Про затвердження Положення про Державне агентство лісових ресурсів України» (далі - Положення №521) Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 521).

Держлісагентство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема:

- узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавчих актів, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, нормативно-правових актів міністерств і в установленому порядку подає їх Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів;

- вносить Міністрові захисту довкілля та природних ресурсів пропозиції щодо загальнодержавних і регіональних (місцевих) програм з охорони, захисту, використання та відтворення лісів, розвитку мисливського господарства;

- здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин);

- веде державний лісовий кадастр та облік лісів;

- здійснює моніторинг лісів;

- вирішує в межах повноважень, передбачених законом, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів, що перебувають у державній власності;

Відповідно до статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 року № 3166-VІ міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Центральне МУЛМГ підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом, який забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів, бере участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо.

Центральне МУЛМГ зобов`язане вживати заходи щодо подання клопотань до органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування стосовно прийняття рішень про віднесення земельних ділянок до самозалісених.

Отже, суд, з огляду на наведене правове регулювання, яке регламентує порядок звернення прокурора до суду з адміністративним позовом, дійшов висновку, що Державне агентство лісових ресурсів є тим державним органом, який забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів, бере участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів тощо, має право здійснювати захист інтересів держави у сфері охорони лісів через утворений територіальний орган - Центральне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства та звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Суд звертає увагу, що згідно з частиною 3 статті 23 Закону від 14.10.2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, подаючи позов до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення законодавства, виявлені прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Обґрунтовуючи позовну заяву, Житомирська окружна прокуратура зазначала, що на Станишівську сільську раду Житомирського району Житомирської області покладено обов`язок із вчинення дій щодо виконання вимог ст. 57-1 Земельного кодексу України та прийняття рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених. Водночас, тривала бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства, щодо зміни угідь земельних ділянок на угіддя самозалісених земель призводить до порушення інтересів держави та створює передумови незаконного використання ділянок, можливості передання у приватну власність чи оренду та подальшого знищення лісових насаджень.

Таким чином, через протиправну бездіяльність органу місцевого самоврядування порушуються інтереси держави у сфері лісового господарства, а також раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема охорони, збереження та відтворення лісових ресурсів та рослинного світу, що в комплексі сприяє забезпеченню оптимальної лісистості України та відповідно забезпеченню екологічної безпеки і підтриманню екологічної рівноваги у державі, що також становить суспільний інтерес у збереженні навколишнього природного середовища та біорізноманіття.

В той же час, Державна екологічна інспекція Поліського округу, до повноважень якої віднесено контроль за використанням та охороною довкілля, за наявності факту порушення інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів не здійснює заходів на захист державних інтересів, зокрема щодо звернення до суду з відповідним позовом, що свідчить про неналежне виконання своїх повноважень.

Таким чином, підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку є пасивна поведінка Державної екологічної інспекції Поліського округу, а саме її бездіяльність, про що свідчить зміст листа Інспекції № 5455/11-05 від 18.10.2024 року.

Так само не вживалися заходи в частині пред`явлення позову в судовому порядку до відповідача й Держлісагентством та його територіальним органом (листи, відповідно, від 07.11.2024 року №12-12/6391-24 та від 08.11.2024 року № 9555-24).

Отже, в контексті обставин даної справи судом надана належна оцінка доводам учасників справи, які можуть вплинути на правильне вирішення спору.

За наведених обставин справи суд дійшов висновку про часткове задоволення позовних вимог.

Прокурор при зверненні до суду сплатив судовий збір у розмірі 3028,00 грн.

Згідно з частиною 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

З урахуванням наведеного, оскільки прокурор звернувся до суду з цим позовом в інтересах суб`єктів владних повноважень в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу, Державного агентства лісових ресурсів України та Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, підстави для стягнення судових витрат з відповідача відсутні.

Керуючись статтями 2, 9, 72, 76, 77, 78, 80, 120, 139, 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Адміністративний позов Керівника Житомирської окружної прокуратури (10014, вул. Леха Качинського, 2, м. Житомир, ) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Поліського округу (10014, вул. Леха Качинського, 12а, м. Житомир, ); Державного агентства лісових ресурсів (01023, вул. Шота Руставелі, м. Київ, ); Центального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (10029, вул. Степана Бандери, 8, м.Житомир, ) до Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області (12430, вул. Кооперативна, 3, с. Станишівка, Житомирський район, Житомирська область, ) про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Станишівської сільської ради Житомирського району Житомирської області щодо неналежного розгляду на сесії ради подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 12.07.2024 року № 04-17/728 з прийняттям відповідного ршення.

Зобов`язати Станишівську сільську раду Житомирського району Житомирської області повторно розглянути на найближчій сесії подання Центрального міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 12.07.2024 року № 04-17/728 та прийняти за результатами розгляду рішення по суті з урахуванням висновків суду.

У іншій частині позовних вимог відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя Н.М. Майстренко