Справа № 826/5693/18
Суддя: Оксененко Олег Миколайович
Дата ухвалення: 2025-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 826/5693/18 Суддя (судді) першої інстанції: Діска А.Б.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Оксененка О.М.,

суддів: Ганечко О.М.,

Кузьменка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ради прокурорів України, Офіса Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення та наказу, поновлення на посаді, -

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Ради прокурорів України, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати рішення Ради прокурорів України від 16.02.2018 №12;

- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України від 20.02.2018 №26к;

- поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що вжиті ним з метою організації роботи прокуратури заходи, видані накази та розпорядження, проведені спільні з профільними органами державної влади наради, а також показники роботи прокуратури Радою прокурорів України не взято до уваги, тому оскаржуване рішення прийнято протиправно.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року у задоволенні позовних вимог - відмовлено.

Позивач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги - задовольнити.

Вказана апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не було враховано той факт, що позивачем належним чином виконувались свої обов`язки як керівником Тячівської місцевої прокуратури.

На думку апелянта, недоліки, які до нього застосовувались у поданні до Ради прокурорів про звільнення були предметом звернення прокурора Томишинець (Іляшко) А.О. до дисциплінарної комісії прокурорів за наслідками розгляду якого було прийнято рішення про закриття дисциплінарного провадження у зв`язку з відсутністю доказів вчинення останнім дисциплінарного проступку, що також не було проаналізовано судом першої інстанції.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідачем звернуто увагу на те, що за результатами перевірки подання відносно ОСОБА_1 . Радою прокурорів України надано оцінку викладеним доводам, які входили у площину виконання, невиконання або ж неналежного виконання безпосередньо його посадових обов`язків як керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області, тобто здійснення адміністративних повноважень.

Як вказує відповідач, оскільки відповідно до наказу Генерального прокурора від 17.02.2021 № 40 «Про день початку роботи окружних прокуратур» днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15.03.2021, а отже відповідно до Закону № 113- IX місцеві прокуратури припинили своє існування, тому правові підстави для поновлення ОСОБА_1 на адміністративній посаді відсутні.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.07.2025 прийнято до провадження дану справу та призначено апеляційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження з 19 серпня 2025 року.

У силу вимог частини першої статті 309 КАС України апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.

Частиною другою наведеної статті передбачено, що у виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п`ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.

Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги, згідно норм ст. 309 КАС України.

Згідно п.3 частини першої ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) також у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

З огляду на викладене, колегія суддів визнала за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступного висновку.

Як вбачається з матеріалів справи, Наказом Генерального прокурора України від 03.12.2015 №702к за результатами конкурсного відбору ОСОБА_3 призначено на посаду керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області строком на п`ять років з 15 грудня 2015 року.

Надалі, 14.12.2017 прокурор Закарпатської області звернувся до Генеральної прокуратури України з поданням № 11-744 вих.17 (21) про звільнення молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням ним посадових обов`язків.

За результатами розгляду подання прокурора Закарпатської області та долучених до нього матеріалів, рішенням Ради прокурорів України від 16.02.2018 № 12 рекомендовано звільнити ОСОБА_3 з адміністративної посади керівника Тячівською місцевої прокуратури у зв`язку з неналежним виконанням ним посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Як наслідок, Наказом Генерального прокурора України від 20.02.2018 №26к, керуючись пунктом 3 частини першої статті 9, статті 41 Закону України «Про прокуратуру», звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Не погоджуючись з такими діями відповідача та вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржувані рішення є правомірними, законними та ґрунтуються виключно на вимогах Закону України «Про прокуратуру», а тому позовні вимоги визнаються судом необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції з огляду на таке.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Статтею 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон №1697-VII).

Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена, є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У свою чергу, повноваження керівника місцевої прокуратури визначені статтею 13 Закону № 1697-VII, зокрема керівник місцевої прокуратури:

1) представляє місцеву прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями;

2) організовує діяльність місцевої прокуратури;

3) у десятиденний строк із дня вивільнення посади повідомляє Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів про наявність вакантної або тимчасово вакантної посади у місцевій прокуратурі;

4) забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури;

4-1) призначає на адміністративні посади та звільняє з адміністративних посад прокурорів у випадках та порядку, встановлених цим Законом;

4-2) контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій;

5) виконує інші повноваження, передбачені цим та іншими законами України.

Керівник місцевої прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.

Втім, приписами частин першої, третьої статті 41 Закону № 1697-VII передбачено, що звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6 - 8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором за рекомендацією Ради прокурорів України з таких підстав:

1) подання заяви про дострокове припинення повноважень на адміністративній посаді за власним бажанням;

2) переведення на посаду до іншого органу прокуратури (крім адміністративної посади, передбаченої пунктами 1-3 частини третьої статті 39 цього Закону);

3) неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

У свою чергу, наявність підстави, передбаченої пунктом 3 частини першої цієї статті, встановлюється Радою прокурорів України з дотриманням передбачених статтею 47 цього Закону гарантій особи щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотань та відводів, отримання копії відповідного рішення.

Відтак, з аналізу наведених законодавчих положень вбачається, що підставою для звільнення прокурора з адміністративної посади, зокрема, є неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади, що встановлюється за відповідною рекомендацією Ради прокурорів України, а безпосереднє звільнення з такої посади здійснюється Генеральним прокурором, у тому числі щодо посади керівника місцевої прокуратури.

Отже, процедура звільнення прокурора з адміністративної посади безпосередньо не пов`язана зі здійсненням дисциплінарного провадження відносно такого прокурора.

У свою чергу, Всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 затверджено Положення про Раду прокурорів України (надалі - Положення), яким визначаються організаційні засади діяльності, повноваження та порядок роботи Ради.

За змістом пункту 2.4 Положення участь у призначенні та звільненні прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом, є одним з основних завдань Ради прокурорів України (далі по тексту - Рада прокурорів).

Підпунктами 1, 2 і 9, 10 п. 4.1 Положення встановлюється, що Рада прокурорів вирішує питання внутрішньої діяльності прокуратури, а також інші питання, безпосередньо не пов`язані з виконанням повноважень прокурорів, зокрема: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; співпрацює з Генеральною прокуратурою України з питань призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених Законом; у передбачених Законом випадках розглядає звернення щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади; у випадках та в порядку, визначених законом, встановлює наявність підстав для звільнення прокурора з адміністративної посади за неналежне виконання посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Порядок роботи Ради прокурорів визначається розділом 6 Положення, у відповідності до змісту пункту 6.1 якого, Рада прокурорів здійснює свою роботу у формі засідань, що проводяться за необхідності, як правило, не рідше одного разу на квартал.

Пунктом 6.4 Положення встановлюється, що для внесення питань на розгляд Ради прокурорів її голові членом Ради подається відповідна інформація, у якій викладається суть питання, його обґрунтування, додаються матеріали, необхідні для розгляду, та перелік нормативних актів, що регулюють зазначене питання, списки запрошених осіб.

У відповідності до підпунктів 1, 5 частини дев`ятої статті 71 Закону № 1697-VII Рада прокурорів: вносить рекомендації про призначення та звільнення прокурорів з адміністративних посад у випадках, передбачених цим Законом; розглядає звернення щодо неналежного виконанням прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, встановлених для відповідної адміністративної посади.

При цьому, законом не визначено (не обмежено) коло осіб, звернення яких розглядаються Радою прокурорів.

Відтак, враховуючи повноваження керівника регіональної прокуратури, передбачені частиною першою статті 11 Закону України № 1697-VII, у разі наявності підстав, право на таке звернення до Ради прокурорів має не лише Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, відповідно до частини шостої статті 49 Закону № 1697-VII, а й керівник регіональної прокуратури, як безпосередній керівник у розумінні положень частини третьої статті 17 Закону України «Про прокуратуру».

Як свідчать матеріали справи, прокурор Закарпатської області звернувся до Генеральної прокуратури України з поданням від 11.12.2017 № 11-744 вих.17 (221) про звільнення молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області у зв`язку з неналежним виконанням ним посадових обов`язків.

У даному поданні наголошено, зокрема, що за недоліки в роботі до керівника Тячівської місцевої прокуратури ОСОБА_1 упродовж 2016 та 2017 років неодноразово вживалися заходи, передбачені Положенням про преміювання працівників органів прокуратури; наказом прокурора Закарпатської області від 01.03.2017 №109к за неналежне виконання службових обов`язків, недоліки та прорахунки в організації діяльності Тячівської місцевої прокуратури, незабезпечення дієвого контролю за діяльністю підпорядкованих працівників ОСОБА_1 оголошена догана; не зважаючи на зауваження прокуратури області, керівником Тячівської місцевої прокуратури належних висновків не зроблено, дієвих організаційних та практичних заходів щодо покращення стану організації роботи очолюваної ним прокуратури не вжито; перевіркою стану організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності у Тячівський місцевий прокуратурі встановлені суттєві порушення Закону України «Про прокуратуру», наказів Генеральної прокуратури України, а також наявність організаційних та практичних прорахунків у роботі Тячівської місцевої прокуратури.

Зазначено, що на оперативній нараді у прокурора Закарпатської області 29.11.2017 відбулося обговорення результатів вказаної перевірки та засвідчено, що істотні прорахунки в організації роботи очолюваної прокуратури, відсутність дієвого керівництва підпорядкованими працівниками допущені керівником Тячівський місцевий прокуратури унаслідок неналежного виконання ним своїх посадових обов`язків: керівнику місцевої прокуратури не вдалось забезпечити своєчасності та якості розподілу обов`язків між керівництвом та працівниками місцевої прокуратури.

Зокрема, в розподілі не знайшло свого відображення питання нагляду за станом та умовами зберігання речових доказів, вилучених у кримінальному провадженні; така бездіяльність керівника Тячівської місцевої прокуратури призвела до системного привласнення (розтрати) невстановленими особами складових частин транспортних засобів, розміщених на майданчику для тимчасового утримання речових доказів Тячівського ВП ГУНП в Закарпатський області; встановлено факт видання керівником місцевої прокуратури наказів поза межами своїх адміністративних повноважень; при виданні окремих наказів не враховано зміни у чинному законодавстві, зокрема те, що органи прокуратури не здійснюють нагляд за додержанням та застосуванням законів, а також представництво інтересів громадян; не налагоджено дієвої системи контролю за своєчасним та ефективним виконанням контрольних документів, що призводить до несвоєчасного та неякісного їх виконання; незадовільною є робота керівника прокуратури щодо оперативного обговорення питань прокурорської діяльності, на нарадах важливі питання прокурорської діяльності не розглядаюся, не виявляються ініціатива щодо ix виокремлення та розв`язання; у діяльності з питань роботи з кадрами керівником місцевої прокуратури допущено ряд суттєвих прорахунків; керівником прокуратури належним чином не забезпечується виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів місцевої прокуратури; стан ділових процесів не відповідає вимогам Інструкції з діловодства в органах прокуратури України; не забезпечено належну організацію нагляду за додержанням за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням; виявлені суттєві прорахунки організації нагляду за додержанням законів при прийманні, реєстрації, розгляді та вирішенні заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, своєчасності внесення відомостей до Єдиного реєстру досудового розслідування; не забезпечено ефективного процесуального керівництва у кримінальних провадженнях, що розслідуються піднаглядними територіальними органами поліції, чим порушуються вимоги статей 2, 9, 28, 36 КПК України; виявлено факти недотримання вимог КПК України у кримінальних провадженнях, у яких нагляд за додержанням законів у формі процесуального керівництва здійснюється безпосередньо керівником Тячівської місцевої прокуратури; не забезпечується дієвий контроль та організація роботи на напрямку підтримання публічного обвинувачення та представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень.

При цьому, результати перевірки стану організації роботи на основних напрямах прокурорської діяльності у Тячівській місцевій прокуратури 29.11.2017 заслухано на оперативній нараді у прокурора Закарпатської області, про що свідчить протокол оперативної наради у прокурора Закарпатської області від 29.11.2017 №25.

За результатами розгляду вказаного подання та долучених до нього матеріалів рішенням Ради прокурорів України від 16.02.2018 № 12 рекомендовано звільнити позивача з адміністративної посади керівника Тячівською місцевої прокуратури у зв`язку з неналежним виконанням ним посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.

Як наслідок, у зв`язку з отриманням подання прокурора Закарпатської області щодо внесення рекомендації про звільнення позивача з посади керівника Тячівської місцевої прокуратури з підстав неналежного виконання посадових обов`язків, листом від 31.01.2018 №01/1/5-30 за підписом голови Ради прокурорів України повідомлено позивача про розгляд звернення 16.02.2018.

Вказаним листом також надано роз`яснення гарантій, передбачених статтею 47 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлень, отримання копій документів, які стали підставою для перевірки, участі у засіданні та залучення представника, надання пояснень, висловлення заперечень, клопотання та відводів, отримання копії відповідного рішення, що свідчить про помилковість доводів позивача щодо порушення Радою прокурорів України приписів статті 41 Закону України «Про прокуратуру».

Крім того, згідно протоколу засідання Ради прокурорів України від 16.02.2018 №2, в якому безпосередньо взяли участь позивач та його представник, внесені усні заперечення позивача, що свідчить про врахування їх при прийнятті оскаржуваного рішення.

З огляду на встановлені відповідачем порушення, вчинені позивачем, та наявні прорахунки в організації діяльності Тячівської місцевої прокуратури, які не заперечуються скаржником, оскаржуване рішення про звільнення позивача, є правомірним та такми, що не підлягає скасуванню.

Водночас, правовідносини, які склалися між позивачем та прокурором Закарпатської області, у результаті яких ініційовано розгляд Радою прокурорів України питання звільнення позивача за неналежне виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади та закріплених статтею 13 Закону № 1697-VI, відносяться до дискреційних повноважень відповідачів, які передбачені Законом України «Про прокуратуру», зокрема статями 11, 41, 71 Закону № 1697-VI.

У даному випадку, законодавством не визначено право адміністративного суду переймати на себе функції та повноваження інших органів державної влади, які реалізуються відповідними суб`єктами владних повноважень в межах закону на власний розсуд (дискреційні повноваження), без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами.

Відтак, під час звільнення позивача з адміністративної посади керівника Тячівської місцевої прокуратури Закарпатської області фактично було здійснено прокурорське самоврядування, яке здійснюється на власний розсуд, а не застосовано до позивача дисциплінарне стягнення.

Дана позиція узгоджується з постановою Верховного Суду від 24.04.2019 у справі № 808/1350/17 та постановою Верховного Суду від 15.01.2019 у справі № 826/13848/17.

З огляду на доведеність відповідачами факту неналежного виконання позивачем своїх посадових обов`язків, наявні підстави для звільнення його з адміністративної посади керівника Тячівської місцевої прокуратури, наслідком чого стало прийняття правомірного наказу Генеральним прокурором України від 20.02.2018 №26к про звільнення позивача з адміністративної посади.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що наказом Генерального прокурора України від 20.02.2018 № 26к позивача було звільнено з посади керівника регіональної прокуратури та позивач продовжив працювати в органах прокуратури.

Втім, як свідчить наказ № 558к від 07.08.2018 позивача було звільнено з посади прокурора Міжгірського відділу Хустської місцевої прокуратури та з органів прокуратури Закарпатської області за власним бажанням на підстваві пункту 7 статті 51 Закону України «Про прокуратуру», а поновлення позивача на посаді керівника Тячівської місцевої прокуратури як адміністративній посаді може бути лише особа, яка є прокурором.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів вважає вірним висновок суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Доводи апеляційної скарги не заслуговують на увагу, оскільки не впливають на висновки суду, викладені в оскаржуваному судовому рішенні.

За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, і доводи апелянта, викладені у скарзі, не свідчать про порушення судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.

Отже при ухваленні оскаржуваної постанови судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому відсутні підстави для її скасування.

За правилами статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України суд,

УХВАЛИВ :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 13 вересня 2024 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 частини п`ятої ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя О.М. Оксененко

Судді О.М. Ганечко

В.В. Кузьменко