Справа № 922/2158/24
Суддя: Яковенко М.М.
Дата ухвалення: 2025-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 жовтня 2025 року

м. Київ

справа № 922/2158/24

адміністративне провадження № К/990/31801/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Васильєвої І. А., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 922/2158/24

за адміністративним позовом Харківської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей до Товариства з обмеженою відповідальністю «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» про стягнення заборгованості,

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду (суддя Пасечнік О. В.) від 02 травня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі суддів: Спаскін О. А., Любчич Л. В., Присяжнюк О. В.) від 30 червня 2025 року,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2024 року Харківська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (далі - КРАІЛ) звернулась до Господарського суду Харківської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» (далі - ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ»), в якому просила стягнути з відповідача до Державного бюджету України заборгованість з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у розмірі 58 494 000 грн, 3% річних у розмірі 1 926 203,61 грн, інфляційні втрати у розмірі 1 885 813,79 грн, а також судові витрати.

2. Підставою для звернення до суду слугувало те, що відповідач в порушення вимог Закону України від 14 липня 2020 року № 768-ІХ «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 58 494 000 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор. Таким чином, на переконання позивача, очевидним є порушення відповідачем майнових прав держави, що в свою чергу, підлягають судовому захисту, шляхом пред`явлення до ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» вимоги про стягнення коштів за нездійснену щорічну плату за провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор, з нарахуванням на вказану заборгованість 3% річних та інфляційні втрат.

Водночас, обґрунтовуючи підстави представництва прокуратурою інтересів держави в особі КРАІЛ, Харківська обласна прокуратура зауважила, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, незважаючи на очевидність порушення інтересів держави, та наявність необхідних повноважень, не вжито всі належні заходи для їх захисту. При цьому, за позицією прокурати, під невжиттям всіх належних заходів розуміється те, КРАІЛ не зверталася до суду з відповідним позовом про стягнення з організатора азартних ігор заборгованості, яка виникла перед Державним бюджетом України.

3. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 24 вересня 2024 заяву ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» про закриття провадження у справі (вх. № 20359 від 13 серпня 2024 року) задоволено. Провадження у справі № 922/2158/24 за позовом Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі КРАІЛ до ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» про стягнення 62 306 017,40 грн закрито, оскільки спір не підвідомчий господарським судам, а підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

4. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 12 листопада 2024 року апеляційну скаргу Харківської обласної прокуратури залишено без задоволення, а ухвалу Господарського суду Харківської області від 24 вересня 2024 року у справі № 922/2158/24 залишено без змін.

5. Постановою Верховного Суду від 12 березня 2025 року касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишено без задоволення, а ухвалу Господарського суду Харківської області від 24 вересня 2024 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 12 листопада 2024 року у справі № 922/2158/24 - без змін.

6. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 10 квітня 2025 року справу № 922/2158/24 за позовом Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі КРАІЛ до ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» про стягнення заборгованості з плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у сумі 58 494 000 грн, 3% річних у сумі 1 926 203,61 грн та інфляційних втрат у розмірі 1 885 813,79 грн передано за встановленою юрисдикцією до Харківського окружного адміністративного суду.

7. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року, адміністративний позов повернуто позивачу з підстав передбачених пунктом 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

8. Не погодившись із ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року та постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року, заступник керівника Харківської обласної прокуратури 25 липня 2025 року звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права просив їх скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

9. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 серпня 2025 року для розгляду адміністративної справи № 922/2158/24 визначено склад колегії суддів: суддя-доповідач Чиркін С. М., судді: Берназюк Я. О., Кравчук В. М.

10. До початку розгляду справи по суті суддею-доповідачем - Чиркіним С. М., суддями: Берназюком Я. О., Кравчуком В. М., заявлено самовідводи, що обґрунтовані порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без урахування спеціалізації.

11. Ухвалою Верховного Суду від 13 серпня 2025 року заяви суддів Чиркіна С. М., Берназюка Я. О., Кравчука В. М. про самовідвід задоволено та відведено вказаних суддів від участі у розгляді касаційної скарги заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року у справі № 922/2158/24.

12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 серпня 2025 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.

13. Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2025 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву. Витребувані матеріали справи.

14. 22 серпня 2025 року до Верховного Суду від ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» надійшло клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 339 КАС України у зв`язку з відсутністю повноважень на підписання касаційної скарги у особи, яка її подала.

15. 01 вересня 2025 року до Верховного Суду від ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить відмовити у задоволенні касаційної скарги заступника керівника Харківської обласної прокуратури, а ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року залишити без змін.

16. Також, 08 вересня 2025 року до Верховного Суду від Державного агентства України ПлейСіті (правонаступник КРАІЛ) надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останнє просить задовольнити касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури, ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року у справі № 922/2158/24 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

17. 01 жовтня 2025 року Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 1230/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл справи, з підстави обрання до Великої Палати Верховного Суду судді Дашутіна І. В., що унеможливлює його участь у розгляді справи.

18. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 жовтня 2025 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Васильєва І. А., Шишов О. О.

19. Ухвалою Верховного Суду закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.

IІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

20. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, повертаючи позовну заяву Харківської обласної прокуратури, виходив з того, що заступником керівника Харківської обласної прокуратури не доведено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання КРАІЛ, яке є самостійною юридичною особою з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави, як підстави для звернення до суду з позовною заявою у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

21. Судами зауважено, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

22. При цьому, за висновками судів попередніх інстанцій, недостатнє фінансування органу державної влади, відсутність у нього коштів для сплати судового збору не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, наданих йому законодавством функцій.

IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

23. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

24. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права (статті 53,72-77, 90, 169, 242, 244 КАС України, стаття 131-1 Конституції України, статті 11, 23, 24 Закону України «Про прокуратуру»).

25. Крім того, судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосовано положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», без урахування висновків щодо її застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, зокрема: у постановах Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 922/3025/20, від 30 березня 2021 року у справі № 920/266/19, від 01 червня 2021 року у справі № 910/11956/20, від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18, від 31 березня 2021 року у справі № 805/430/18-а, та постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, в яких надано висновок щодо застосування приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

26. Водночас скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень не було враховано, що наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в особі КРАІЛ шляхом подання адміністративного позову ґрунтується на наступних обставинах:

- наявним порушенням майнових інтересів держави у бюджетній сфері та необхідністю їх комплексного захисту, оскільки ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» усупереч вимогам Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» не сплатило до спеціального фонду Державного бюджету України коштів у сумі 58 494 000 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, будучи поінформованим про таке порушення, не здійснював захисту інтересів держави.

27. Ураховуючи викладене, скаржник вважає, що оскільки КРАІЛ не здійснювала заходів щодо звернення з позовом до суду з вимогою стягнути заборгованість з ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ», прокурор набув повноважень на представництво держави у цих правовідносинах.

28. При цьому, тривале листування між прокурором та позивачем, а також між позивачем та відповідачем не може вважатися ефективним заходом правового захисту інтересів держави, з огляду на його без результативність.

Перед зверненням з позовом до суду органи прокуратури пересвідчилися в наявності факту порушень інтересів держави, переконалися в тому, що уповноваженому органу про наявність порушень відомо досить тривалий час та з`ясували, що належні заходи реагування уповноваженим органом самостійно не вживалися.

29. За таких обставин, у спірних правовідносинах інтереси держави за відсутності заходів прокурорського реагування залишалися незахищеними.

30. Отже, прокурором дотримано вимоги абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру». А також, на виконання зазначених норм Харківською обласною прокуратурою заздалегідь, до пред`явлення позову, листом від 19 квітня 2024 року № 15/2-256вих-24 повідомлено позивача про прийняття рішення про представництво інтересів держави шляхом пред`явлення до суду цього позову.

31. Таким чином, зважаючи на згадані вище обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженим органом функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

32. За викладених вище обставин скаржник вважає, що прокурор правомірно звернувся з вказаним позовом до суду та вірно визначив суб`єктний склад сторін спору. Проте суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави в суді.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

33. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

34. Питанням, яке слід вирішити у межах касаційного перегляду, є право звернення прокурора до суду з цим позовом.

35. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. З цього приводу у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

37. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

38. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

39. В силу частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

40. Приписами частини п`ятої статті 53 КАС України обумовлено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

41. За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

42. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру»), статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

43. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

44. За приписами абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

45. Отже, з наведеного правового регулювання випливає, що виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

46. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

47. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

48. Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

49. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18, від 04 листопада 2022 року у справі № 420/18905/21, від 01 грудня 2022 року у справі № 360/4969/21 та від 14 лютого 2023 року у справі № 580/1374/22.

50. Колегія суддів звертає увагу, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

51. Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини 2 статті 129 Конституції України).

52. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 05 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

53. Водночас системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

54. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту підлягають інтереси держави у бюджетній сфері, зокрема щодо забезпечення виконання організатором азартних ігор зобов`язань перед державою в умовах воєнного стану щодо внесення плати за ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор.

55. Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним із поняттям «інтереси держави».

56. Судом встановлено, що за положеннями частини п`ятої статті 6 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (тут і далі в редакції чинній на час звернення до суду з цим позовом КРАІЛ є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерей, та утворюється Кабінетом Міністрів України відповідно до Конституції України, цього Закону та інших законів України. Діяльність Уповноваженого органу спрямовується i координується Кабінетом Міністрів України.

57. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 8 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» саме КРАІЛ надано повноваження у випадках, визначених законом, звертатись до суду.

58. Повноваження КРАІЛ у сфері організації та проведення азартних ігор, також, визначено вищевказаним законом та Положенням про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 року № 891 (далі - Положення).

59. Пунктом 3 Положення встановлено, що основним завданням КРАІЛ є здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також у лотерейній сфері.

60. Відповідно до пункту 4 Положення КРАІЛ реалізує державну політику у сфері організацій та проведення азартних ігор шляхом, зокрема, звернення до суду у випадках, визначених законом.

61. Постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 року № 106 «Деякі питання ведення обліку податків, зборів, платежів та інших доходів бюджету» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що КРАІЛ контролює справляння надходжень бюджету платежів за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та повинна забезпечити відповідно до законодавства здійснення постійного контролю за правильністю та своєчасністю надходження до державного бюджету платежів.

62. Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2025 року № 336 «Про ліквідацію Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей» Ліквідовано Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей, встановлено що правонаступником майна, прав і обов`язків Комісії, що ліквідується є Державне агентство ПлейСіті. Постанову Кабінету Міністрів України від 23 вересня 2020 року №891 «Про Комісію з регулювання азартних ігор та лотерей» визнано такою, що втратила чинність.

63. Відповідно до Положення про Державне агентство України ПлейСіті, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 травня 2025 року № 505 Державне агентство України ПлейСіті є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем`єр міністра України з інновацій, розвитку освіти, науки та технологій - Міністра цифрової трансформації і який реалізує державну політику у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері.

64. Пунктом 3 Положення про Державне агентство України ПлейСіті зокрема передбачено, що Основними завданнями Агентства ПлейСіті є: 1) реалізація державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор та лотерейній сфері; 2) здійснення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор, а також за проведенням лотерей в Україні.

65. Відповідно до пункту 4 Положення про Державне агентство України ПлейСіті Агентство ПлейСіті відповідно до покладених на нього завдань виконує функції органу ліцензування господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, приймає рішення про залишення заяви про отримання ліцензії без руху або без розгляду, видачу ліцензії або відмову у видачі ліцензії, припинення дії ліцензій, а також здійснює інші повноваження органу ліцензування в межах та порядку, встановлених Законом України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор».

66. Підпунктом 8 пункту 5 вказаного Положення установлено, Агентство ПлейСіті з метою організації своєї діяльності забезпечує в установленому порядку самопредставництво Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, зокрема через посадових осіб юридичної служби апарату Агентства ПлейСіті або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Агентства ПлейСіті в судах та інших органах через представників.

67. Кабінет Міністрів України розпорядженням від 30 травня 2025 року № 519-р «Про можливість забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті функцій і повноважень» погодився з пропозицією Міністерства цифрової трансформації щодо можливості забезпечення здійснення Державним агентством ПлейСіті покладених на нього згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 02 травня 2025 року № 505 «Про затвердження Положення про Державне агентство України ПлейСіті» функцій і повноважень.

68. Таким чином, відповідно до вказаних положень Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», КРАІЛ наділена повноваженнями щодо правового регулювання господарської діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор, здійсненням контролю за нею, та звернення до суду.

69. Стосовно наявності підстав, визначених частиною 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.

70. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

71. Суд також враховує, що у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

72. У справі, що розглядається, судами попередніх інстанцій було встановлено, що звернення до суду з відповідним позовом прокурор обґрунтовує невиконанням з боку ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» вимог пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 173 від 28 лютого 2023 року та частин четвертої та шостої статті 49 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор», що полягає у невнесенні до Державного бюджету України щорічної плати за ліцензію у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, з огляду на що 08 серпня 2023 року Комісією з регулювання азартних ігор та лотерей на підставі пункту 6 частини першої статті 51 Закону України «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» прийнято рішення від № 108 «Про анулювання ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор у гральних закладах казино та ліцензій на гральні автомати, на гральні столи, на гральні столи з кільцем рулетки».

73. Разом з тим, в обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає, що через невнесення до спеціального фонду Державного бюджету України щорічних платежів за другий рік дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензії, у ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» наявна заборгованість на загальну суму 58 494 000 грн.

74. Таким чином, прокурор стверджує, що відповідач усупереч вимогам Закону не сплатив до спеціального фонду Державного бюджету України кошти на загальну суму 58 494 000 грн за ліцензії у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор, що є порушення майнових інтересів держави в бюджетній сфері.

75. Водночас Харківська обласна прокуратура на виконання вимог, установлених абзацом 4 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», листом від 19 квітня 2024 року №15/2-256вих-24 повідомила КРАІЛ про порушення інтересів держави невиконанням організатором азартних ігор - ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» зобов`язань зі своєчасного внесення плати за отримані ліцензії на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор і наявність підстав для стягнення відповідних сум у судовому порядку. Зазначеним листом також витребувано відомості щодо вжитих і запланованих заходів із захисту порушених інтересів держави.

76. У відповіді від 16 травня 2024 року № 12-9/1699 КРАІЛ проінформувала Харківську обласну прокуратуру про те, що у зв`язку з нездійсненням до спеціального фонду Державного бюджету України щорічної плати за ліцензії у сфері діяльності з організації проведення азартних ігор, строк сплати за які настав на день анулювання ліцензій ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» наявна заборгованість на загальну суму 58 494 000 грн. Водночас згідно вказаного листа КРАІЛ із позовом до суду не зверталась у зв`язку з відсутністю коштів на сплату судового збору.

77. Суди першої та апеляційної інстанцій, повертаючи позов дійшли висновку, що відсутність у КРАІЛ коштів на сплату судового збору не може бути розцінено як безумовна підстава для представництва прокурором інтересів держави в суді.

78. Проте такий висновок судів попередніх інстанцій не узгоджується із сталою судовою практикою, що сформулювалась під час вирішення спорів, що виникли у подібних правовідносинах.

79. Зокрема, відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.

80. Суд також звертає увагу на те, що Верховним Судом у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 920/821/18 за позовом Заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб`єкта господарювання про стягнення коштів висловлена подібна правова позиція щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

81. Варто зазначити, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

82. Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 910/11956/20, від 10 січня 2024 року у справі № 120/1829/23 та від 28 лютого 2024 року у справі № 200/13144/21.

83. На цій підставі колегія суддів доходить висновку про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.

84. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми процесуального права, а саме статтю 131-1 Конституції України, статтю 53 КАС України у сукупності зі статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на неврахування при цьому правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15 та від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18, та Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 926/14/19 та від 09 червня 2021 року у справі № 920/839/20.

85. Порушення вищезазначених норм процесуального права призвело до постановлення незаконної ухвали судом першої інстанції та постанови судом апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі.

86. Відповідно частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

87. З огляду на викладене, Верховний Суд встановив неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що є підставою для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваний судових рішень із направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

88. Щодо заявленого ТОВ «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» клопотання про закриття касаційного провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури у цій справі, то Верховний Суд не знаходить підстав для його задоволення з огляду на таке.

89. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо після відкриття касаційного провадження виявилося, що касаційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.

90. Як свідчить зміст вказаного клопотання, відповідач вказує, що зі змісту поданої Прокуратурою касаційної скарги вбачається, що остання подана за підписом ОСОБА_1, який вказав в скарзі про те, що він є Заступником керівника Харківської обласної прокуратури. Разом з тим, на підтвердження своїх повноважень щодо підпису та подання касаційної скарги у справі № 922/2158/24 не надано жодного документу. ОСОБА_1 , не брав раніше участі у судовому розгляді справи № 922/2158/24 та не подавав раніше ніяких процесуальних документів від Харківської обласної прокуратури, а відтак в матеріалах справи також відсутні документи підтверджуючі право підпису касаційної скарги Харківської обласної прокуратури.

91. При цьому, за відомостями Єдиного державного реєстру, у ОСОБА_1 відсутні повноваження на подання процесуальних документів.

92. Наведене, на переконання відповідача, свідчить про те, що у ОСОБА_1. відсутні повноваження на підписання касаційної скарги від імені Харківської обласної прокуратури.

93. Вирішуючи це клопотання, колегія суддів зауважує, що згідно із пунктом 10 частини першої статті 15 Закону України «Про прокуратуру» прокурором органу прокуратури є, зокрема, заступник керівника обласної прокуратури.

94. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» установлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

95. Згідно з частиною першою статті 24 Закону України «Про прокуратуру» право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається, зокрема, керівникам окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників обласних прокуратур, керівнику, заступникам керівника, керівникам підрозділів Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (частина четверта статті 24 Закону України «Про прокуратуру»).

96. Отже, наведені у статті 24 Закону України «Про прокуратуру» перелік, визначає посадових осіб прокуратури, які мають право самостійно подати позовну заяву, апеляційну та касаційні скарги (в якому, зокрема, указана і посада заступника керівника обласної прокуратури) і ці повноваження указаними особами реалізуються без необхідності дотримуватися ієрархічного принципу.

97. Приписи указаної норми кореспондуються з окремими положеннями наказу Офісу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» (далі - Наказ № 389), який прийнято відповідно до вимог статті 131-1 Конституції України, статей 1-3, 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» та з метою забезпечення належної організації діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді.

98. Так, за приписами пункту 8.6 Наказу № 389 касаційні скарги на судові рішення, у тому числі на ухвали процесуального характеру, які за законом можуть бути оскаржені, подавати керівникам, першим заступникам, заступникам керівників обласних прокуратур, працівники яких брали участь у розгляді справи судом апеляційної інстанції, зокрема й у справах за позовами прокурорів обласних і окружних прокуратур інших регіонів та у справах, у які прокурором прокуратури іншого регіону здійснено вступ.

99. Ураховуючи те, що у межах цієї справи позовну заяву подано та підписано заступником керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави, то в цьому випадку застосуванню підлягають саме приписи частини першої статті 24 Закону України «Про прокуратуру», Наказу № 389 та частини третьої статті 53 КАС України.

100. Таким чином твердження відповідача, що у заступника керівника Харківської обласної прокуратури ОСОБА_1. відсутні повноваження на підписання касаційної скарги від імені Харківської обласної прокуратури, є помилковими.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «ХАРКІВ ПАЛАС КЛУБ» про закриття касаційного провадження у справі відмовити.

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 02 травня 2025 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 30 червня 2025 року скасувати, а справу № 922/2158/24 направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. А. Васильєва

О. О. Шишов