Справа № 990/82/25
Суддя: Король Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2025-10-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Короля В. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2025 року у справі № 990/82/25 (провадження № 11-160заі25) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та нечинною Постанови Верховної Ради України від 19 вересня 2024 року № 3984-ІХ у частині
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2025 року
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ), у якому просив визнати протиправною та нечинною Постанову ВРУ від 19 вересня 2024 року № 3984-ІХ «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» у частині перейменування Червоноградського району на Шептицький район та міста Червоноград Червоноградського району на місто Шептицький (далі - Постанова № 3984-ІХ).
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Постанова № 3984-ІХ порушує конституційні права мешканців міста Червонограда, оскільки прийнята з порушенням визначеної процедури Законом України від 15 червня 2023 року № 3005-ІХ «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії» (далі - Закон № 3005-ІХ), згідно з якою жодних законних підстав включати місто Червоноград до переліку міст, які підлягають перейменуванню, не було, що підтверджується рішенням Національної комісії зі стандартів державної мови від 30 червня 2023 року № 236, яка своїм рішенням виключила м. Червоноград з переліку міст, які підлягають перейменуванню, а також витягом з «Історії міст і сіл України», за яким місто Червоноград - це новозбудоване шахтарське місто.
3.Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 березня 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі № 990/82/25 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправною та нечинною Постанови № 3984-ІХ у частині.
4.Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції навів такі мотиви:
- у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (повноваження);
- здійснюючи законотворчий процес, ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій. Оскільки позивач оскаржує Постанову № 3984-ІХ з підстав її невідповідності Конституції України, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
5. Позивач не погодився з таким рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просив скасувати зазначену ухвалу.
6. ОСОБА_1 посилався на відсутність законних підстав, визначених Законом № 3005-ІХ, для перейменування м. Червонограда. Позивач зазначав, що Національна комісія зі стандартів державної мови своїм рішенням від 30 червня 2023 року № 236 виключила м. Червоноград з переліку міст, які підлягають перейменуванню.
7.Також позивач стверджував, що включення м. Червонограда до переліку міст, які необхідно перейменувати, відбулося на підставі прохання державного органу - листа керівника юридичного відділу Львівської обласної ради, який був без реєстраційного номера та не розглядався вказаною обласною радою, а за цим фактом ГУ НП у Львівській області було відкрито кримінальне провадження за статтею 364 Кримінального кодексу України.
8.Загалом позивач вказував на те, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, підтверджують порушення процедури, визначеної Законом № 3005-ІХ, щодо включення м. Червонограда до переліку міст, які підлягають перейменуванню; порушення статті 19 Конституції України; порушення його конституційних прав та прав жителів м. Червонограда.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
9. Постановою від 18 вересня 2025 року Велика Палата Верховного Суду залишила апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2025 року у справі № 990/82/25 - без змін.
10.Велика Палата Верховного Суду визнала обґрунтованим висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в ухвалі від 17 березня 2025 року про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.
11.У постанові Велика Палата Верховного Суду зазначила, що предметом цього спору є оскарження позивачем Постанови № 3984-ІХ, яку він просить визнати протиправною та нечинною, та зауважила, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
12.Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
13. Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
14. За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
15. Також Велика Палата Верховного Суду послалась на Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 і від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 та зауважила, що Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
16. Під терміном «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.
17.Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.
18. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
19. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
20. Оскільки позивач оскаржує Постанову № 3984-ІХз підстав, зокрема, невідповідності процедури її прийняття (законодавча процедура), Велика Палата Верховного Суду виснувала, щоперевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.
21. Підсумовуючи, Велика Палата Верховного Суду зазначила, щосуд першої інстанції дійшов правильного висновку, що Постанова № 3984-ІХ може бути лише предметом перевірки Конституційним Судом України на відповідність Конституції України (конституційність). Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності.
22.На переконання Великої Палати Верховного Суду, суд першої інстанції правомірно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
23.У контексті наведеного Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне зазначити, що законодавчі обмеження можливості оскарження діяльності суб`єкта владних повноважень не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки така діяльність, зокрема, ВРУ може бути оскаржена в суді, якщо вона допущена у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
24.Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачала підстав для задоволення апеляційної скарги та зазначила, що оскаржувану ухвалу суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження не спростовують правильності висновків суду.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
25. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
26. З мотивами, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 вересня 2025 року у справі № 990/82/25 (провадження № 11-160заі25), не погоджуюся, з огляду на таке.
27.Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
28. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).
29. Статтею 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
30. Водночас частиною другою статті 19 КАС України встановлено застереження у вигляді того, що у порядку адміністративного судочинства не можуть бути розглянуті спори щодо визнання протиправними та скасування нормативно-правових та індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень, розгляд яких віднесено до конституційної юрисдикції.
31. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, у тому числі, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.
32. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя (пункт 2 частини першої цієї статті).
33.Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративної справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
34. У позовній заяві ОСОБА_1 просив визнати протиправною та нечинною Постанову № 3984-ІХ у частині, обґрунтовуючи тим, що вона прийнята з порушенням передбаченої Законом № 3005-ІХ процедури та за відсутністю законних підстав.
35.З огляду на норми статей 22 та 266 КАС України тазмістпозовних вимог, вважаю, що до визначених цим Кодексом повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду належить перевірка Постанови № 3984-ІХ на відповідність Закону № 3005-ІХ, про що йшлося в позовній заяві.
36. Разом з тим, у цій справі потрібно було вирішити питання, чи наявне порушення права чи інтересу позивача на момент звернення до суду, як обов`язкової умови надання йому правового захисту судом.
37. З огляду на те, що у цій справі спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, вважаю, що у Великої Палати Верховного Суду були передбачені статтею 320 КАС України підстави для скасування ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 березня 2025 року і направлення справи № 990/82/25 до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Суддя Великої Палати Верховного Суду В. В. Король