Справа № 320/20387/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2025 року

м. Київ

справа №320/20387/24

адміністративне провадження № К/990/13894/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Міністерства внутрішніх справ України

про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою Міністерства внутрішніх справ України

на рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2024 року (ухвалене суддею-доповідачем Дудіним С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року (прийняту суддями у складі колегії: Ключковича В.Ю., Грибан І.О., Кузьмишиної О.М.),

У С Т А Н О В И В :

Короткий зміст позовних вимог

1. У травні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС, скаржник, відповідач), в якому просив:

визнати протиправними дії МВС - Департаменту охорони здоров`я щодо відмови у гарантованому безоплатному медичному обслуговуванні у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України на підставі пункту 4 Розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Бюро економічної безпеки України» від 28 січня 2021 року №1150-IX (далі - Закон №1150-IX);

зобов`язати МВС - Департамент охорони здоров`я надати на підставі пункту 4 Розділу VI Прикінцеві та перехідні положення Закону №1150-IX гарантоване безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

2. Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач повідомив, що він був звільнений з органів податкової міліції у відставку за віком, перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в місті Києві з 01 жовтня 2005 року та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09 квітня 1992 року №2262-ХІІ (далі - Закон №2262-ХІІ). Позивач стверджує, що у зв`язку з прийняттям та набранням чинності Законом №1150-ІX він має право на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС України, проте відповідачем відмовлено у реалізації такого права з посиланням на відсутність фінансування МВС України.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2024 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року, позов задоволено повністю.

4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що положеннями частини другої статті 51 Бюджетного кодексу України визначено, що витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно із законодавством України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу, поліцейські, співробітники Служби судової охорони (крім категорій, пільги яким передбачаються пунктом «ї» частини першої статті 77 Основ законодавства України про охорону здоров`я, частиною четвертою статті 29 Основ законодавства України про культуру, абзацом першим частини третьої статті 57 Закону України «Про освіту»), а також у частині медичної допомоги і санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення - члени сімей військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони, пенсіонерів з числа військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони та члени їхніх сімей, здійснюються за рахунок бюджетних асигнувань на функціонування цих бюджетних установ.

5. На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли висновку про законодавчо закріплене за звільненими за віком у відставку працівниками податкової міліції пільг, компенсацій і гарантій, передбачених для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб, встановлені Законом України «Про Національну поліцію», зокрема, і гарантій на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права, Міністерство внутрішніх справ України звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року у справі №320/20387/24 і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

7. На обґрунтування касаційної скарги зазначено, що оскаржувані судові рішення ухвалено з неправильним застосуванням положень абзацу другого пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1150-IX, Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року №2801-XII (далі - Закон №2801-XII), частини другої статті 51 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної фіскальної служби» від 21 травня 2014 року №160 (далі - постанова КМУ №160), постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України» від 18 грудня 2018 року №1200 (далі - постанова КМУ №1200), постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної податкової служби» від 19 червня 2019 року №537 (далі - постанова КМУ №537), постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання територіальних органів Державної податкової служби» від 30 вересня 2020 року №893 (далі - постанова КМУ № 893), наказу Державної податкової служби України «Про початок забезпечення здійснення територіальними органами ДПС повноважень та функцій» від 24 грудня 2020 року №755 (далі - Наказ №755), за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах та без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03 травня 2018 року у справі №404/251/17, від 05 грудня 2018 року у справі №346/5603/17, від 10 квітня 2019 року у справі №145/474/17, від 19 листопада 2019 року у справі №826/12675/15, від 17 червня 2020 року у справі №826/4364/17, від 04 червня 2021 року у справі №160/2734/20.

8. У касаційній скарзі Міністерство внутрішніх справ України вважає необґрунтованими висновки судів першої і апеляційної інстанцій про те, що у відповідача відсутні правові підстави для відмови позивачу у наданні йому безоплатного медичного обслуговування як ветерану податкової міліції.

9. На обґрунтування касаційної скарги зазначено, що прикріплення на безоплатне медичне обслуговування до Міністерства внутрішніх справ України зазначеної категорії осіб (колишніх працівників податкової служби) за рахунок видатків Міністерства внутрішніх справ України буде порушенням статті 51 БК України, оскільки особи рядового і начальницького складу податкової міліції, звільнені із служби за віком, через хворобу, не були працівниками органів Міністерства внутрішніх справ.

10. Скаржник наголошує, що не є правонаступником Державної податкової служби України та Державної фіскальної служби України. При ліквідації податкової міліції відповідним актом Кабінету Міністрів України Міністерство внутрішніх справ України не визначено державним органом - правонаступником податкової міліції чи державним органом, якому передано її функції. Кошти від інших державних органів (бюджетних установ) на забезпечення медичного обслуговування осіб рядового і начальницького складу податкової міліції, звільнених із служби, з моменту набрання чинності Законом №1150-IX не надходили.

11. При цьому судами першої та апеляційної інстанції залишено поза увагою, що питання правонаступництва податкових органів неодноразово було предметом розгляду Верховним Судом, зокрема у постановах від 06 жовтня 2022 року у справі №600/2258/21, від 16 серпня 2023 року у справі №640/23268/21, від 05 грудня 2023 року у справі №240/21521/22, від 21 грудня 2023 року у справі №460/2112/21 зазначено, що органи Державної фіскальної служби (які є правонаступниками органів Державної податкової адміністрації), які реорганізовуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень органам Державної податкової служби.

12. Разом з тим, положення абзацу другого пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1150-IX встановлює гарантію для осіб рядового і начальницького складу податкової міліції, звільнених зі служби за віком, через хворобу, на безоплатне медичне обслуговування в закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України, поряд із цим не визначає державний орган за рахунок якого має бути реалізована дана гарантія та здійснено таке медичне обслуговування.

13. Між тим пунктом 9 Інструкції про порядок медичного обслуговування в закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 03 червня 2016 року №462, обумовлено, що громадяни України, які не входять до переліку осіб, зазначеного в цьому розділі, працівники закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління Міністерства внутрішніх справ, Національної гвардії України, Національної поліції, Державної міграційної служби та не відносяться до бюджетних закладів, установ і підприємств, обслуговуються за договорами згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних і комунальних закладах охорони здоров`я та вищих медичних навчальних закладах» від 17 вересня 1996 року №1138.

14. Відтак, відповідач вважає, що безкоштовне медичне обслуговування позивача Центральною поліклінікою Міністерства внутрішніх справ України та Центральним госпіталем Міністерства внутрішніх справ України можливе за наявності укладених між Державною фіскальною службою України, що реорганізовується та продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної податкової служби або новоствореним державним органом, юридичною особою публічного права (наприклад Бюро економічної безпеки) та відомчими медичними закладами системи Міністерства внутрішніх справ України договорів та в межах перерахованих відповідним державним органом на рахунки медичних закладів коштів.

15. Подібний правовий висновок сформовано Верховним Судом у постанові від 17 червня 2020 року у справі №826/4364/17.

16. Крім того, скаржник вказує на відсутність висновку щодо застосування вищезазначених норм права в контексті реалізації гарантій колишніх працівників податкової міліції на безкоштовне медичне обслуговування Центральною поліклінікою Міністерства внутрішніх справ України та Центральним госпіталем Міністерства внутрішніх справ України.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

17. Касаційна скарга надійшла до суду 02 квітня 2025 року.

18. Ухвалою Верховного Суду від 16 квітня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі № 320/20387/24, витребувано адміністративну справу та запропоновано учасникам справи надати відзив на касаційну скаргу.

19. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 30 вересня 2025 року.

20. При розгляді цієї справи в касаційному порядку скаржником заявлено клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень, у задоволенні якого було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2025 року.

21. Крім того скаржником також заявлено клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Позиція інших учасників справи

22. Від позивача 23 квітня 2025 року надійшов відзив на касаційну скаргу МВС. Позивач вказує, що відповідно до Закону №1150-ІХ, з моменту набрання ним чинності за колишніми працівниками податкової міліції, у тому числі пенсіонерами, збережено пільги та гарантії, передбачені для поліцейських, зокрема право на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС. Аналогічні положення закріплені у статті 3 Закону України «Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист» від 24 березня 1998 року № 203/98-ВР (далі - Закон № 203/98-ВР) у редакції з урахуванням змін, внесених Законом №1150-ІХ.

23. Водночас, як підкреслює позивач, МВС України не виконало покладений на нього законом обов`язок забезпечити реалізацію цього права: не внесло необхідних змін до внутрішніх відомчих актів, не здійснило розрахунків потреб у фінансуванні, не звернулося з відповідними бюджетними пропозиціями до Міністерства фінансів України чи КМУ. Відтак, бездіяльність Міністерства, яке не забезпечило медичне обслуговування зазначеної категорії осіб, розцінюється як протиправна та така, що порушує безпосередньо гарантоване законом право позивача на отримання безоплатної медичної допомоги у закладах охорони здоров`я МВС України, включно з правом на доступ до профілактичних, лікувальних і реабілітаційних послуг, передбачених для ветеранів служби.

Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

24. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Наказом Державної податкової адміністрації України від 06.06.2006 №560-о внесено зміни до наказу ДПА України від 23.09.2005 №1702-0 «Про звільнення ОСОБА_1 », виклавши абзаци 1-й та 2-й в такій редакції:

25. «Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 30 жовтня 1998 року №1716 «Про проходження служби особами начальницького складу податкової міліції та обчислення їм вислуги років, призначення та виплати пенсій і грошової допомоги», Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ Української РСР, затвердженим постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29.07.1991 року №114, звільнити з органів податкової міліції у відставку за пунктом 65 підпунктом «а» (за віком): підполковника податкової міліції ОСОБА_1 (Н-875623) - заступника начальника відділу - начальника відділення організації оперативного супроводження ВПП відділу організації оперативного супроводження ВПП та банківських установ оперативного управління Головного управління податкової міліції, 30 вересня 2005 року».

26. Позивач є пенсіонером та отримує пенсію за вислугу років, на підтвердження чого матеріали справи містять копію пенсійного посвідчення № НОМЕР_1 , виданого 16 лютого 2016 року.

27. Листом відповідача від 21 грудня 2023 року №С-37927 за результатами розгляду звернення позивача щодо безоплатного медичного обслуговування у закладах охорони здоров`я, що належать до сфери управління МВС України, ветеранів податкової міліції згідно із Законом України «Про Бюро економічної безпеки України», повідомлено, що раніше медичне обслуговування пенсіонерів та ветеранів податкової міліції в закладах охорони здоров`я, що належать до сфери управління МВС України, здійснювалось на підставі укладання договорів між Державною фіскальною службою України та закладами охорони здоров`я МВС України. Тобто, фінансування витрат на реалізацію пільги з медичного обслуговування для пенсіонерів та ветеранів податкової міліції здійснювалося ДФС. Департамент вважає, що прикріплення на безоплатне медичне обслуговування до закладів охорони здоров`я МВС зазначеної категорії осіб за рахунок видатків МВС є порушенням частини другої статті 51 Бюджетного кодексу України, оскільки такі особи не були працівниками МВС, а МВС не є правонаступником ДФС України.

28. Означеним листом позивачу запропоновано звернутися за місцем реєстрації (проживання) до лікаря закладу охорони здоров`я будь-якої організаційно-правової форми, та оформити декларацію на медичні послуги.

29. Не погоджуючись з правомірністю відмови відповідачем у наданні гарантованого безоплатного медичного обслуговування, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Позиція Верховного Суду

30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

31. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

32. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме - бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

34. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

35. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

36. Відповідно до частин першої - третьої статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

37. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 29 травня 2002 року у справі № 10-рп/2002 положення частини третьої статті 49 Конституції України «у державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно» слід розуміти так, що така допомога надається всім громадянам незалежно від її обсягу та без будь-яких платежів - ні під час, ні до, ні після її отримання. Конституційний Суд підкреслив, що поняття «безоплатності» означає неможливість стягування плати в будь-якій формі, у тому числі як добровільних внесків чи страхових платежів.

38. Водночас у рішенні Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року у справі № 3-рп/2012 визначено, що Україна як соціальна держава забезпечує соціальний захист громадян за рахунок коштів Державного бюджету України, виходячи з фінансових можливостей. Держава має право змінювати механізми реалізації соціально-економічних прав, забезпечуючи баланс суспільних інтересів та дотримуючись принципу законності. Подібну позицію висловив ЄСПЛ у рішенні від 03 червня 2014 року у справі «Великода проти України», вказавши у п. 16 цього рішення, що соціально-економічні права не є абсолютними, а порядок та умови їх реалізації можуть змінюватися з огляду на фінансові можливості держави.

39. Отже, з аналізу наведених рішень Конституційного Суду України та ЄСПЛ убачається, що навіть за наявності законодавчої гарантії реалізація соціально-економічних прав прямо залежить від фінансових можливостей держави та визначеного нею порядку їх забезпечення. Такі гарантії не мають абсолютного характеру і можуть бути реалізовані лише у спосіб, передбачений законом, з урахуванням принципу справедливого та збалансованого розподілу бюджетних ресурсів. Зокрема, конституційна гарантія безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охорони здоров`я реалізується виключно через визначені законом механізми фінансування та в межах бюджетної компетенції розпорядників коштів, що передбачає наявність договірних відносин і нормативно закріплених джерел фінансування.

40. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач є особою, звільненою з органів податкової міліції у відставку за віком, перебуває на обліку в Управлінні з 01 жовтня 2005 року та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону № 2262-ХІІ.

41. Податкова міліція на момент проходження служби позивачем функціонувала у складі органів державної податкової служби. Її правовий статус було визначено статтею 19 Закону України «Про державну податкову службу в Україні» від 04 грудня 1990 року № 509-XII, згідно з якою у складі державних податкових адміністрацій створювалися спеціальні підрозділи з боротьби з податковими правопорушеннями - податкова міліція. Ці підрозділи здійснювали контрольні та правоохоронні функції у сфері оподаткування, проте організаційно не належали до системи Міністерства внутрішніх справ України.

42. У подальшому, у 2012 році, в результаті адміністративної реформи було утворено Міністерство доходів і зборів України. Указом Президента України від 24 грудня 2012 року №726/2012 «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» визначено, що новостворене міністерство перебирає на себе функції Державної податкової служби та Державної митної служби, включаючи й діяльність податкової міліції. Таким чином, з 2012 року податкова міліція була інтегрована до структури Міністерства доходів і зборів України.

43. Після ліквідації Міністерства доходів і зборів у 2014 році, постановою КМУ №160 було створено Державну фіскальну службу України як центральний орган виконавчої влади. До складу цього органу увійшли підрозділи податкової міліції, які продовжили виконувати завдання у сфері запобігання і розслідування податкових правопорушень уже в системі ДФС.

44. 18 грудня 2018 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову №1200, відповідно до якої утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України шляхом реорганізації Державної фіскальної служби України поділом.

45. Разом з тим, положеннями цієї постанови передбачено, що ДФС України продовжує здійснювати свої повноваження у сфері податкової та митної політики, адміністрування єдиного внеску, а також боротьби з правопорушеннями у відповідних сферах до завершення створення нових органів - ДПС, ДМС та центрального органу виконавчої влади, на який покладено обов`язок здійснювати запобігання, виявлення та розслідування кримінальних правопорушень у сфері економіки.

46. Постановою КМУ №537 визначено правонаступництво майна, прав та обов`язків територіальних органів ДФС за територіальними органами ДПС у відповідних сферах діяльності. Водночас у частині правоохоронних функцій, які раніше виконувала податкова міліція, правонаступника безпосередньо визначено не було.

47. Подальші постанови та накази Кабінету Міністрів України і ДПС (зокрема постанова №893 від 30 вересня 2020 року та наказ ДПС № 755 від 24 грудня 2020 року) деталізували завершення реорганізації територіальних органів, що фактично призвело до припинення діяльності ДФС як центрального органу виконавчої влади з 01 січня 2022 року.

48. Водночас Законом №1150-ІХ передбачено створення нового правоохоронного органу, уповноваженого здійснювати функції з протидії кримінальним правопорушенням у сфері економіки. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 листопада 2021 року №1493-р підтверджено початок діяльності Бюро економічної безпеки України.

49. Таким чином, із завершенням процесу реорганізації ДФС у 2021- 2022 роках її функції були розподілені між трьома новими органами: у сфері адміністрування податків та зборів - Державною податковою службою України, у сфері митної справи - Державною митною службою України, у сфері протидії правопорушенням у сфері економіки - Бюро економічної безпеки України.

50. Зазначене в цілому узгоджується з висновками Верховного Суду, що викладені у постановах від 31 січня 2022 року у справі № 420/8922/20, від 06 жовтня 2022 року у справі №600/2258/21, від 16 серпня 2023 року у справі №640/23268/21, від 14 вересня 2023 року у справі № 240/11567/21, від 26 жовтня 2023 року у справі №240/3354/21, від 05 грудня 2023 року у справі №240/21521/22, від 21 грудня 2023 року у справі №460/2112/21.

51. При цьому, дійсно, Міністерство внутрішніх справ України у зазначеній схемі жодним нормативно-правовим актом не визначалося правонаступником ДФС чи її підрозділу - податкової міліції, про що правильно вказує скаржник у касаційній скарзі.

52. Разом з тим пунктом 4 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1150-ІХ встановлено, що за колишніми працівниками податкової міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб, встановлені Законом України «Про Національну поліцію».

53. Особам рядового і начальницького складу податкової міліції, звільненим із служби за віком, через хворобу, гарантується безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

54. Відповідно до статті 95 Закону України «Про Національну поліцію» поліцейським гарантується безоплатне медичне забезпечення в закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

55. Положеннями частини другої статті 51 БК України визначено, що витрати на безоплатне або пільгове матеріальне і побутове забезпечення, на яке згідно із законодавством України мають право окремі категорії працівників бюджетних установ, військовослужбовці, особи рядового і начальницького складу, поліцейські, співробітники Служби судової охорони (крім категорій, пільги яким передбачаються пунктом «ї» частини першої статті 77 Основ законодавства України про охорону здоров`я, частиною четвертою статті 29 Основ законодавства України про культуру, абзацом першим частини третьої статті 57 Закону України «Про освіту»), а також у частині медичної допомоги і санаторно-курортного лікування та відпочинку для оздоровлення - члени сімей військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони, пенсіонерів з числа військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, співробітників Служби судової охорони та члени їхніх сімей, здійснюються за рахунок бюджетних асигнувань на функціонування цих бюджетних установ.

56. Визначення медичного обслуговування міститься у приписах статті 3 Закону №2801-XII в редакції, на момент виникнення спірних правовідносин, та означає діяльність закладів охорони здоров`я та фізичних осіб - підприємців, які зареєстровані та одержали відповідну ліцензію в установленому законом порядку, у сфері охорони здоров`я, що не обов`язково обмежується медичною допомогою.

57. Своєю чергою під медичною допомогою в розумінні положень статті 3 Закону №2801-XII в редакції, на момент виникнення спірних правовідносин, є діяльність професійно підготовлених медичних працівників, спрямована на профілактику, діагностику, лікування та реабілітацію у зв`язку з хворобами, травмами, отруєннями і патологічними станами, а також у зв`язку з вагітністю та пологами.

58. Порядок медичного обслуговування певних категорій осіб, яким таке право встановлено відповідно до законодавства, та порядок їх прикріплення до закладів охорони здоров`я МВС передбачено Інструкцією про порядок медичне обслуговування в закладах охорони здоров`я МВС України, затвердженої наказом МВС України від 03 червня 2016 року № 462 (далі - Інструкція № 462).

59. Пунктом 1 розділу ІІ вказаної Інструкції визначено коло осіб, яким надано право на медичне обслуговування в закладах охорони здоров`я МВС та в якому не передбачені працівники податкової міліції.

60. Відповідно до пункту 9 Інструкції № 462 громадяни України, які не входять до переліку осіб, зазначеного в цьому розділі, працівники закладів, установ і підприємств, що належать до сфери управління МВС, НГУ, Національної поліції, ДМС та не відносяться до бюджетних закладів, установ і підприємств, обслуговуються за договорами згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 1996 року № 1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних і комунальних закладах охорони здоров`я та вищих медичних навчальних закладах".

61. За змістом статті 18 Закону №2801-XII в редакції, на момент виникнення спірних правовідносин, передбачено, що фінансування охорони здоров`я здійснюється за рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів, фондів медичного страхування, благодійних фондів та будь-яких інших джерел, не заборонених законодавством. Кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів, асигновані на охорону здоров`я, використовуються для забезпечення населенню гарантованого рівня медичної допомоги, фінансування державних цільових і місцевих програм охорони здоров`я та фундаментальних наукових досліджень з цих питань. Медична допомога надається безоплатно за рахунок бюджетних коштів у закладах охорони здоров`я, з якими головними розпорядниками бюджетних коштів укладені договори про медичне обслуговування населення. Особливості укладення договорів про медичне обслуговування населення визначаються законом. За рахунок Державного бюджету України та місцевих бюджетів фінансуються загальнодоступні для населення заклади охорони здоров`я. Кошти, не використані закладом охорони здоров`я, не вилучаються, і відповідне зменшення фінансування на наступний період не проводиться.

62. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 2 Бюджетного кодексу України бюджетні установи - органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також організації, створені ними у встановленому порядку, що повністю утримуються за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевого бюджету. Бюджетні установи є неприбутковими.

63. Зі змісту наведених правових норм вбачається, що фінансування державних та комунальних закладів охорони здоров`я здійснюється за рахунок державного бюджету та бюджетів місцевого самоврядування, що є однією з гарантій реалізації конституційного права громадян на безоплатну медичну допомогу. При цьому законодавець розмежовує безоплатну медичну допомогу та платні послуги, актуальні в умовах приватної та страхової медицини.

64. Колегія суддів зазначає, що спірним у цій справі питанням є наявність права у позивача на безкоштовне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

65. Суд вказує, що подібне питання вже розглядалося Верховним Судом, зокрема у постанові від 17 червня 2020 року у справі №826/4364/17.

66. У цій справі предметом судового розгляду було питання щодо надання пенсіонеру органів прокуратури безоплатного медичного обслуговування у Центральній поліклініці МВС України та Центральному госпіталі МВС України. Позивач обґрунтовував свої вимоги положеннями Закону України «Про прокуратуру», відповідно до якого за прокурорами та членами їх сімей після виходу на пенсію зберігається право на безоплатне медичне обслуговування, в той же час відповідач у справі наголошував, що Інструкція №462 не передбачає можливості безоплатного медичного обслуговування прокурорів або пенсіонерів прокуратури.

67. Верховний Суд, вирішуючи спірне правове питання, зазначив, що реалізація такого права можлива виключно за наявності укладених між органом прокуратури та відомчими медичними закладами системи МВС України договорів, а також у межах цільових коштів, перерахованих органом прокуратури на рахунки цих закладів. Суд вказав, що наявність законодавчої гарантії сама по собі не створює для МВС України обов`язку фінансувати медичне обслуговування осіб, які не перебували у його штаті та не є працівниками системи МВС, оскільки таке фінансування повинно здійснюватися за рахунок асигнувань відповідного органу, з яким пов`язана служба чи трудова діяльність таких осіб.

68. Правова природа спірних відносин у справі, рішення у якій оскаржується, є подібною до відносин, що розглядалися у справі №826/4364/17. У обох випадках йдеться про колишніх працівників державних органів (прокуратури чи податкової міліції), які претендують на безоплатне медичне обслуговування у закладах МВС України.

69. Враховуючи уже сформульовану Верховним Судом позицію про те, що така гарантія не може реалізовуватися без укладення відповідних договорів та без забезпечення цільового фінансування, колегія суддів вказує, що сам факт її закріплення у пункті 4 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1150-ІХ не може тлумачитися як безпосереднє покладення на МВС обов`язку фінансувати медичне обслуговування колишніх працівників податкової міліції за рахунок власних бюджетних асигнувань. Такий підхід суперечив би частині другій статті 51 БК України, яка чітко визначає, що витрати на безоплатне або пільгове забезпечення здійснюються в межах асигнувань бюджетної установи, у якій особи проходили службу.

70. Повертаючись до спірних правовідносин, Суд зазначає, що предметом позову є оскарження бездіяльності МВС України, яка полягає у незастосуванні положень пункту 4 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1150-ІХ, які передбачають збереження за колишніми працівниками податкової міліції, у тому числі пенсіонерами, пільг, компенсацій і гарантій, установлених для колишніх поліцейських, зокрема права на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС України.

71. Колегія суддів зазначає, що у результаті проведених у 2012- 2021 роках реорганізаційних заходів податкова міліція втратила свій статус як окремий підрозділ у системі органів державної влади. Спочатку її було включено до складу Міністерства доходів і зборів України, згодом - до структури Державної фіскальної служби України, яка у 2018- 2021 роках була остаточно реорганізована шляхом поділу на Державну податкову службу України, Державну митну службу України та створення нового органу - Бюро економічної безпеки України. Фактичного правонаступника податкової міліції нормативно-правовими актами визначено не було, а Міністерство внутрішніх справ України у цій схемі правонаступником не призначалося.

72. Судами встановлено та не заперечується жодним з учасників справи, що позивач за своїм статусом належить до кола осіб, на яких поширюється дія пункту 4 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1150-ІХ. Зазначена норма гарантує колишнім працівникам податкової міліції, у тому числі пенсіонерам, а також членам їхніх сімей, право на пільги, компенсації та гарантії, передбачені для колишніх поліцейських, включаючи безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України. Таким чином, існування відповідного суб`єктивного права позивача підтверджується прямим приписом закону.

73. Разом з тим Суд звертає увагу, що відсутність органу-правонаступника податкової міліції та нормативно визначеного механізму фінансування робить реалізацію цього права неможливою у спосіб, на який посилається позивач, без ухвалення додаткових рішень законодавця або Кабінету Міністрів України. Прикінцеві положення Закону №1150-ІХ, зокрема пункт 4 розділу VI, хоча й підтверджують матеріальне право визначеної категорії осіб на пільги, компенсації і гарантії (у тому числі право на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС України), однак не є нормою прямої дії стосовно Міністерства внутрішніх справ України. Вони передбачають необхідність створення належного бюджетно-правового механізму реалізації таких прав, який включає визначення відповідального розпорядника коштів та укладення договорів із закладами охорони здоров`я МВС України. За відсутності такого механізму покладення на МВС України обов`язку фінансувати медичне обслуговування колишніх працівників податкової міліції виключно на підставі названої норми є юридично необґрунтованим.

74. Системне тлумачення положень Закону №1150-ІХ у поєднанні з вимогами частини другої статті 51 Бюджетного кодексу України свідчить, що витрати на пільгове чи безоплатне забезпечення можуть здійснюватися виключно в межах асигнувань тих бюджетних установ, у яких особи проходили службу. Оскільки позивач ніколи не був працівником системи МВС України, а податкова міліція організаційно належала до системи органів податкової служби, відсутні підстави для покладання на МВС України прямого фінансового зобов`язання забезпечувати його медичне обслуговування.

75. Таким чином, прикінцеві положення Закону №1150-ІХ підтверджують саме існування права позивача на безоплатне медичне обслуговування як колишнього працівника податкової міліції.

76. Законодавець прямо відніс цю категорію осіб, у тому числі пенсіонерів, до кола суб`єктів, які прирівнюються у пільгах та гарантіях до колишніх поліцейських, що передбачає, зокрема, право на обслуговування у закладах охорони здоров`я Міністерства внутрішніх справ України.

77. Разом із тим, сам факт наявності законодавчої гарантії не породжує автоматичного обов`язку МВС України фінансувати таке медичне обслуговування. Відповідно до частини другої статті 51 БК України витрати на пільгове чи безоплатне забезпечення здійснюються виключно в межах бюджетних асигнувань тієї установи, у якій особи проходили службу. Оскільки податкова міліція організаційно належала до системи органів державної податкової служби, а Міністерство внутрішніх справ України жодним нормативно-правовим актом не визначалося її правонаступником, покладення на цей орган прямого фінансового зобов`язання суперечило б конституційному принципу дії державних органів лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

78. Отже, право позивача формально існує і підтверджується безпосереднім приписом Закону №1150-ІХ, проте його фактична реалізація є неможливою у зв`язку з відсутністю визначеного правонаступника податкової міліції, законодавчо закріпленого механізму фінансування та уповноваженого суб`єкта, відповідального за укладення договорів із закладами охорони здоров`я МВС України.

79. У зв`язку із цим, суд доходить висновку, що у спірних правовідносинах позивач дійсно належить до категорії осіб, яким гарантовано право на безоплатне медичне обслуговування, однак це право не може бути реалізоване у спосіб, запропонований у позові - шляхом покладення на МВС України обов`язку забезпечити таке обслуговування за рахунок власних бюджетних асигнувань.

80. На підставі викладеного, з урахуванням установлених обставин справи та наведеного правового регулювання, Суд доходить висновку, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про задоволення позовних вимог, оскільки правові підстави для покладення на Міністерство внутрішніх справ України обов`язку щодо забезпечення фінансування медичного обслуговування позивача відсутні.

81. Враховуючи зазначене Суд вказує, що доводи касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій положень абзацу другого пункту 4 Прикінцевих та перехідних положень Закону №1150-IX, Закону №2801-XII, частини другої статті 51 БК України, постанови КМУ №160, постанови КМУ №1200, постанови КМУ №537, постанови КМУ № 893, наказу №755 та неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 03 травня 2018 року у справі №404/251/17, від 05 грудня 2018 року у справі №346/5603/17, від 10 квітня 2019 року у справі №145/474/17, від 19 листопада 2019 року у справі №826/12675/15, від 17 червня 2020 року у справі №826/4364/17, від 04 червня 2021 року у справі №160/2734/20 знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень.

82. У зв`язку із цим, рішення судів першої та апеляційної інстанції необхідно скасувати та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

83. Подібний підхід уже був висловлений Верховним Судом у справах щодо перерахунку пенсій державним службовцям (постанови Верховного Суду від 14 серпня 2018 року у справі № 555/2531/16-а, від 31 липня 2018 року у справі № 509/3378/16-а, від 27 листопада 2019 року у справі №345/4689/16-а, від 19 березня 2025 року у справі №?300/936/23). Суд вказав, що сам факт наявності законодавчо встановленої гарантії підвищення розміру пенсійного забезпечення не створює автоматичного обов`язку для органів Пенсійного фонду України здійснювати його перерахунок за відсутності належного нормативного регулювання порядку і механізму такого перерахунку. У таких випадках відсутність спеціального підзаконного акта, прийняття якого віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України, виключає можливість реалізації відповідного права у судовому порядку. Таким чином, Верховний Суд виходив із того, що гарантія, закріплена у законі, потребує додаткового нормативного забезпечення, без якого вона не може бути застосована на практиці.

84. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

85. При цьому колегія суддів також відхиляє клопотання скаржника про передачу цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки для такої передачі відсутні критерії та підстави, визначені частиною п`ятою статті 346 КАС України,

86. Так, відповідно до вимог частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

87. Доводи вказаного клопотання фактично зводяться до необхідності визначення Судом бюджетної установи, за рахунок асигнувань якої мають здійснюватися видатки на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС України осіб рядового і начальницького складу податкової міліції, звільнених зі служби за віком чи через хворобу.

88. Колегія суддів зазначає, що згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

89. В силу частини другої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

90. За змістом наведених процесуальних норм, вирішуючи питання щодо наявності чи відсутності підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, суд, керуючись внутрішнім переконанням, у кожному конкретному випадку, з урахуванням змісту спірних правовідносин та їх предмету правового регулювання оцінює наявність виключної правової проблеми та необхідність передачі справи для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

91. Проаналізувавши зазначені у клопотанні підстави, якими обґрунтована необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми, оскільки такі правовідносини врегульовано нормами права, які не містять колізій, та з урахуванням обставин цієї справи в повній мірі дозволяють вирішити спір. Крім того, колегія суддів визначення бюджетної установи, за рахунок асигнувань якої мають здійснюватися видатки на безоплатне медичне обслуговування у закладах охорони здоров`я МВС України осіб рядового і начальницького складу податкової міліції, звільнених зі служби за віком чи через хворобу належить виключно до компетенції законодавця та Кабінету Міністрів України і не може бути здійснене судом у межах розгляду цієї справи.

92. Окрім того, Верховний Суд наголошує, що частиною п`ятою статті 346 КАС України передбачено право суду, а не обов`язок стосовно передачі справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду.

93. Отже, колегія суддів Верховного Суду не вбачає наявності процесуальних підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

94. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

95. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

96. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а касаційна скарга відповідача задоволенню.

Висновки щодо розподілу судових витрат

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

У задоволенні клопотання Міністерства внутрішніх справ України про передачу справи № 320/20387/24 на розгляд Великої Палати Верховного Суду відмовити.

Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України задовольнити.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2025 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа