Справа № 520/18676/25
Суддя: Шевченко О.В.
Дата ухвалення: 2025-09-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Харківський окружний адміністративний суд
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 вересня 2025 р. Справа № 520/18676/25

Суддя Харківського окружного адміністративного суду Шевченко О.В., розглянувши в письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом керівника куп`янської окружної прокуратури Харківської області до Куп`янської міської ради Харківської області, треті особи - Харківська обласна державна (військова) адміністрація, Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

До Харківського окружного адміністративного суду звернувся позивач, керівник куп`янської окружної прокуратури Харківської області, з адміністративним позовом до Куп`янської міської ради Харківської області, треті особи - Харківська обласна державна (військова) адміністрація, Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Куп`янської міської ради Харківської області щодо не утворення у складі її виконавчих органів спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;

- зобов`язати Куп`янську міську раду Харківської області утворити у складі її виконавчих органів спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що Куп`янською міською радою Харківської області протиправно не утворено у складі її виконавчих органів спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.

Ухвалою суду відкрито спрощене провадження по справі відповідно до статті 262 КАС України без виклику сторін в судове засідання та запропоновано відповідачу надати відзив на позов. а третім особам - пояснення по справі.

Копію ухвали про відкриття провадження було надіслано відповідачу та третім особам до їх Електронних кабінетів в системі "Електронний суд" та ними отримано, що підтверджено довідками про доставку електронних листів.

На виконання ухвали суду через систему "Електронний суд" представником відповідача надіслано відзив на позов, в якому заперечував проти задоволення позовних вимог, просив суд відмовити в їх задоволенні.

Представником позивача через систему "Електронний суд" надіслано відповідь на відзив, в якій викладено аналогічні пояснення, міркування та аргументи щодо наведених відповідачем у відзиві заперечень аналогічні тим, що викладені в позовній заяві.

Також, представником відповідача надіслано через систему "Електронний суд" заперечення на відповідь на відзив, в яких викладено пояснення, щодо наведених позивачем у відповіді на відзив аргументів та мотиви їх відхилення.

Представником третьої особи - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, також надіслано до суду пояснення по справі, в яких просив задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Представником третьої особи - Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації, надіслано до суду пояснення по справі, в яких зазначено, що виконання в повному обсязі функцій утвореного органу охорони культурної спадщини Куп`янської міської ради, які визначені частиною 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», в умовах бойових дій може виявитися з об`єктивних причин неможливим.

Представником Харківської обласної державної (військової) адміністрації пояснень по справі не надано, причин їх ненадання не повідомлено.

Дослідивши матеріали справи, судом встановлено наступне.

Як свідчать матеріали справи, Куп`янською окружною прокуратурою Харківської області направлено до Куп`янської міської ради Харківської області лист від 15.04.2025 (а.с. 19 - 21), в якому просив надати до окружної прокуратури інформацію чи утворений Куп`янською міською радою виконавчий орган з охорони культурної спадщини на підставі ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

В листі зазначено, що відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини», відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Таким чином, з аналізу вищевказаної норми Закону вбачається, що місцевою радою населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, у обов`язковому порядку повинен бути утворений у складі її виконавчих органів спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Тобто дана норма Закону є імперативною.

Відповідно до п.3 ч.1, ч.5 ст. 78 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках, передбачених законами України "Про військово-цивільні адміністрації", "Про правовий режим воєнного стану".

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради за наявності підстав, передбачених пунктом 3 частини першої цієї статті, достроково припиняються з дня набрання чинності актом Президента України про утворення відповідної військово-цивільної, військової адміністрації.

На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» Указом Президента України "Про утворення військових адміністрацій населених пунктів у Харківській області" від 27.10.2022 №737/2022 утворено, зокрема, Куп?янську міську військову адміністрацію Куп?янського району Харківської області.

Листом Куп`янської міської військової адміністрації від 21.04.2025 №1968 на звернення Куп`янської окружної прокуратури Харківської області від 15.04.2025 (а.с. 22) повідомлено, що рішенням Куп`янської міської ради Харківської області від 11.10.2019 №1377-VII затверджено нову редакцію Положення про Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Куп`янської міської ради Харківської області (а.с. 24 - 39).

Відповідно до ч.1 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно пункту 1.3 розділу І Положення, до повноважень Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Куп`янської міської ради Харківської області належать питання у сфері містобудування, архітектури та земельних відносин, зовнішньої реклами на території міста Куп`янськ, м. Куп`янськ смт Куп`янськ - Вузловий, м. Куп`янськ смт Ківшарівка.

Згідно розділу ІІІ Положення, основними завданнями Управління містобудування та архітектури є: здійснення аналізу охорони культурної спадщини на території міста; розробка, забезпечення, затвердження у встановленому порядку міських програм охорони пам`яток і історичного середовища; здійснення функції замовника, укладання з цією метою договорів про виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію і пристосування об`єктів культурної спадщини, що розташовані на території міста; інформування Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки, що знаходяться на території області.

Згідно з Положенням про Управління культури, молоді та спорту Куп`янської міської ради Харківської області, затвердженого рішенням Куп`янської міської ради Харківської області від 28 серпня 2019 року № 1320-VІІ, Управління відповідно до покладених на нього завдань організовує облік, охорону, реставрацію, використання і популяризацію пам`яток матеріальної та духовної культури.

Таким чином, реалізація державної політики у сфері охорони культурної спадщини відповідно до ч. 3 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» покладено на вказані Управління.

Вважаючи, що Куп`янською міською радою Харківської області протиправно не утворено у складі її виконавчих органів спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

По суті спірних правовідносин, суд зазначає наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (Закон № 280/97-ВР) виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами..

Відповідно до статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово

Відповідно підпункту 5 пункту «б» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР у галузі будівництва до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Відповідно до підпункту 10 пункту «б» статті 32 Закону № 280/97-ВР у сфері освіти, охорони здоров`я, культури, молодіжної політики, фізкультури і спорту, утвердження української національної та громадянської ідентичності до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад делеговано повноваження щодо забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Відповідно до частини першої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури.

Відповідно до частини першої статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини» (Закон № 1805-ІІІ).

Відповідно до статті 1 Закону №1805-III охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 1805-III державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини), серед інших, належить виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 1805-III відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

У постановах від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 20.07.2021 у справі №480/3093/20, від 03.04.2024 у справі №520/18822/2020 Верховний Суд уже вирішував питання наявності у сільських, селищних, міських рад обов`язку зі створення в структурі виконавчого комітету спеціальних виконавчих органів (служби у справах дітей та органу з питань містобудування та архітектури) і дійшов висновку щодо обов`язкового їх створення, оскільки це прямо передбачено відповідним законом.

Таким чином для обґрунтованого висновку щодо дотримання відповідачем у спірних правовідносинах вимог законодавства необхідно встановити чи передбачено законодавством обов`язок відповідача зі створення в складі виконавчого комітету спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини як окремого виконавчого органу.

Суд звертає увагу, що стаття 3 Закону № 1805-III лише визначає, які саме органи є спеціально уповноваженими з питань охорони культурної спадщини, декларуючи, що саме вони здійснюватимуть у цій сфері державне управління.

При цьому, як стаття 3 Закону № 1805-III, так і в цілому Закон № 1805-III не містять вимог щодо обов`язкового створення в структурі виконавчих органів сільських, селищних, міських рад окремого виконавчого органу з питань охорони культурної спадщини.

Приписи частини третьої статті 3 Закону № 1805-III, які слугували судам першої та апеляційної інстанцій підставою для такого висновку, також не визначають такого обов`язку.

Натомість норми частини третьої статті 3 Закону № 1805-III полягають в тому, що у сільських, селищних, міських радах населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, відповідний виконавчий орган може бути утворено, однак виключно за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Такий зміст закону вказує на те, що створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини саме як окремого (відповідного) виконавчого органу є радше винятком, а не загальним правилом.

Крім того, за правилами частини першої статті 54 Закону № 280/97-ВР створення виконавчих органів є правом місцевої ради, яке реалізується ними на власний розсуд для забезпечення здійснення повноважень, що належать до відання їх виконавчих органів.

Таким чином віднесення законом тих чи інших повноважень до компетенції виконавчих органів місцевих рад не означає, що для реалізації кожного з них потрібен окремий орган.

Єдиний виняток з цього правила передбачено частиною третьої статті 51 Закону № 280/97-ВР, відповідно до якої у складі виконавчого комітету ради обов`язково утворюється орган з питань містобудування та архітектури.

Вимоги щодо обов`язкового утворення у складі виконавчого комітету ради інших органів, в т.ч. з питань охорони культурної спадщини, Закон № 280/97-ВР як і Закон № 1805-III також не містять.

За таких обставин, твердження позивача про те, що відповідач був зобов`язаний створити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини саме як окремий виконавчий орган не можна визнати обґрунтованими.

При цьому, як встановлено судом, листом Куп`янської міської військової адміністрації від 21.04.2025 №1968 на звернення Куп`янської окружної прокуратури Харківської області від 15.04.2025 повідомлено, що рішенням Куп`янської міської ради Харківської області від 11.10.2019 №1377-VII затверджено нову редакцію Положення про Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Куп`янської міської ради Харківської області.

Відповідно до ч.1 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно пункту 1.3 розділу І Положення, до повноважень Управління містобудування, архітектури та земельних відносин Куп`янської міської ради Харківської області належать питання у сфері містобудування, архітектури та земельних відносин, зовнішньої реклами на території міста Куп`янськ, м. Куп`янськ смт Куп`янськ - Вузловий, м. Куп`янськ смт Ківшарівка.

Згідно розділу ІІІ Положення, основними завданнями Управління містобудування та архітектури є: здійснення аналізу охорони культурної спадщини на території міста; розробка, забезпечення, затвердження у встановленому порядку міських програм охорони пам`яток і історичного середовища; здійснення функції замовника, укладання з цією метою договорів про виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію і пристосування об`єктів культурної спадщини, що розташовані на території міста; інформування Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам`яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки, що знаходяться на території області.

Згідно з Положенням про Управління культури, молоді та спорту Куп`янської міської ради Харківської області, затвердженого рішенням Куп`янської міської ради Харківської області від 28 серпня 2019 року № 1320-VІІ, Управління відповідно до покладених на нього завдань організовує облік, охорону, реставрацію, використання і популяризацію пам`яток матеріальної та духовної культури.

Зважаючи, що Управління містобудування, архітектури та земельних відносин є самостійним виконавчим органом Куп`янської міської ради Харківської області, створеним для здійснення повноважень, що належать до його відання, зокрема, охорони культурної спадщини на території міста Куп`янськ, м. Куп`янськ смт Куп`янськ - Вузловий, м. Куп`янськ смт Ківшарівка, отже відповідачем виконано вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» № 1805-III щодо забезпечення здійснення державного управління у сфері охорони культурної спадщини.

Крім того, ключовою ідеєю Закону № 1805-III є здійснення державного управління у сфері охорони культурної спадщини саме виконавчими органами, а не до прикладу місцевими радами як представницькими органами місцевого самоврядування.

Такого висновку дозволяє дійти зміст частини першої статті 3 Закону № 1805-III, якою до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини віднесено виключно виконавчі органи: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Таким чином здійснення повноважень у сфері охорони культурної спадщини органами виконавчої влади, в т. ч. виконавчими органами місцевих рад, відповідатиме положенням статті 19 Конституції України.

Вказана позиція відповідає висновкам Верховного Суду, викладеним в постанові від 27 серпня 2025 року по справі №380/3191/24, які враховуються судом при вирішенні даної справи відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України.

Зважаючи, що відповідачем виконано вимоги Закону № 1805-III щодо забезпечення здійснення державного управління у сфері охорони культурної спадщини, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Розподіл судових витрат відповідно до положень статті 139 КАС України не здійснюється.

Керуючись ст. ст. 2, 6-10, 13, 14, 77, 139, 205, 242-246, 250, 255, 257-262, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов керівника Куп`янської окружної прокуратури Харківської області (вул. Центральна, буд.9А, с-ще Шевченкове, Куп`янський р-н, Харківська обл., 63601, код ЄДРПОУ ) до Куп`янської міської ради Харківської області (проспект Конституції, буд. 3, м. Куп`янськ, Харківська область, 63701, ), треті особи - Харківська обласна державна (військова) адміністрація (вул. Сумська, буд. 64, м. Харків, 61002, ), Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації (майдан Свободи, буд.5, Держпром, 1-й під., 4-й пов., м. Харків, 61022, ), Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (вул. Франка Івана, буд. 19, м. Київ, 01601, ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без задоволення.

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Суддя Шевченко О.В.