Справа № 990/284/24
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2025 року

справа № 990/284/24

провадження № 11-139заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Дашутіна І. В., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Погрібного С. О., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ткача І. В., Ткачука О. С.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та Президента України Зеленського Володимира Олександровича на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 лютого 2025 року (судді Жук А. В., Єресько Л. О., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М., Радишевська О. Р.) у справі № 990/284/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_2 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України Зеленського В. О. (далі - відповідач, Президент України), у якому просив:

- визнати протиправною і дискримінаційною бездіяльність відповідача, яка полягає у невиконанні вимог частини першої статті 80 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус судів» (далі - Закон № 1402-VIII) і непризначенні ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва на підставі та в межах подання Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20;

- зобов`язати Президента України розглянути подання ВРП від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII та видати відповідний указ.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що Президент України, порушуючи норми статті 128 Конституції України та статті 80 Закон № 1402-VIII, не розглянув подання ВРП від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення його на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва та не видав відповідний указ, чим вчинив протиправну бездіяльність.

3. Позивач зазначив, що установлений статтею 80 Закону № 1402-VIII тридцятиденний строк є достатнім, оскільки у процедурі добору кандидатів на посаду судді Президент України не наділений повноваженнями проводити перевірку подання ВРП, а лише зобов`язаний видати на його підставі указ про призначення на посаду судді.

4. Зауважив, що протягом травня-липня 2024 року Президент України видав укази про призначення понад 300 суддів до місцевих судів і всі ці призначення стосувалися подань нового складу ВРП, які надійшли відповідачу у 2024 році.

5. Уважає, що пріоритетність призначення суддів, відібраних новими складами ВРП та Вищої кваліфікаційної суддів України, є дискримінаційною щодо позивача.

Обставини справи

6. 23 січня 2012 року ОСОБА_2 призначений на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва строком на п`ять років відповідно до Указу Президента України № 29/2012.

7. 23 січня 2017 року повноваження позивача припинились у зв`язку із закінченням строку, на який його було призначено.

8. 22 грудня 2020 року ВРП прийняла рішення № 3567/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва».

9. 30 грудня 2020 року ВРП направила до Офісу Президента України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20.

10. 16 липня 2024 року представник позивача направив ВРП адвокатський запит № 01/07-2024-1з, у якому просив надати інформацію та засвідчені належним чином копії таких документів:

- коли було виготовлено повний текст рішення від 22 грудня 2020 року №3567/0/15-20, яким ВРП вирішила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва;

- рішення ВРП від 22 грудня 2020 року № 3567/0/15-20 «Про внесення Президентові України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва»;

- інформацію про те, коли рішення ВРП від 22 грудня 2020 року № 3567/0/15-20 було направлено Президенту України, та надати відповідні докази;

- інформацію і докази про дату отримання Президентом України подання, оформленого рішенням від 22 грудня 2020 року № 3567/0/15-20, про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.

11. У відповідь на адвокатський запит ВРП листом від 23 липня 2024 року № 22957/0/9-24 повідомила, що:

- рішення від 22 грудня 2020 року № 3567/0/15-20 після підписання головою та членами ВРП зареєстровано у спеціальному журналі в порядку прийняття 28 грудня 2020 року о 10 год 21 хв;

- подання від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва направлено Президентові України 30 грудня 2020 року, на підтвердження чого надано реєстр № 97 на відправлення;

- ВРП не володіє інформацією щодо дати отримання Президентом України подання від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20.

12. 24 липня 2024 року представник позивача направила до Офісу Президента України адвокатський запит № 01/07-2024-2з, у якому просила надати інформацію та засвідчені належним чином копії документів:

- чи надходило до Офісу Президента України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва, і якщо так, то надати інформацію про дату його надходження, а також докази, що це підтверджують;

- якщо подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва надійшло до Офісу Президента України, то надати інформацію про причини невидання указу про призначення ОСОБА_1. на посаду судді;

- інформацію про те, чи підготовлений проєкт указу Президента України про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва;

- інформацію про критерії, за якими видаються укази про призначення суддів.

13. У відповідь на адвокатський запит Офіс Президента України направив листа від 1 серпня 2024 року № 45-01/214 за підписом заступника керівника Офісу Президента України І. Мудрої, у якому повідомив, що подання ВРП про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва надійшло до Офісу Президента України 31 грудня 2020 року та зареєстровано за вх. № 139/63375-01. Також зазначив, що станом на 31 липня 2024 року указ про призначення ОСОБА_1 . Президентом України не видавався.

14. 12 серпня 2024 року представник позивача направив до Офісу Президента України адвокатський запит № 01/07-2024-3з, у якому просив надати інформацію та засвідчені належним чином копії документів:

- докази, що підтверджують дату надходження до Офісу Президента України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва;

- інформацію про причини невидання указу про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва;

- інформацію про те, чи підготовлений проєкт указу Президента України про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва;

- інформацію про критерії, за якими видаються укази про призначення суддів.

15. У відповідь на адвокатський запит Офіс Президента України направив листа від 16 серпня 2024 року № 45-01/252 за підписом заступника керівника Офісу Президента України І. Мудрої, у якому повідомив, що:

- подання ВРП про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва опрацьовано профільними структурними підрозділами Офісу Президента України, та у строк, визначений законодавством, підготовлено відповідний проєкт Указу Президента України «Про призначення суддів», у тому числі про призначення ОСОБА_1. на посаду судді зазначеного суду;

- документування фактів надходження матеріалів до Офісу Президента України не передбачено жодним нормативно-правовим актом, а розписки про доставлену фельдзв`язком кореспонденцію повертаються відправнику.

16. До вказаного листа долучено копію подання ВРП про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва, яке відповідно до відбитку реєстраційного штемпеля, надійшло до Офісу Президента України 31 грудня 2020 року та зареєстроване за вх. № 139/63375-01.

17. Станом на момент пред`явлення позову та ухвалення рішення по суті справи Президент України не видав указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

18. Рішенням Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2025 року позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва у визначений законом строк. Зобов`язано Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

19. За висновком суду першої інстанції, Президент України на виконання вимог статей 106, 128 Конституції України, статті 80 Закону № 1402-VIII упродовж 30 днів мав розглянути подання ВРП та видати указ про призначення позивача на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва. Цей строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації ВРП відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Тому для розгляду Президентом України подання ВРП строк у 30 днів є достатнім, прийнятним, обов`язковим і розумним.

20. Ураховуючи конституційно визначений обов`язок участі Президента України у формуванні судової влади, а також суспільне значення належного формування цієї влади, зважаючи на вимоги частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Касаційний адміністративний суд визначив належний спосіб захисту прав позивача шляхом зобов`язання Президента України, відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII, розглянути подання ВРП від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.

Короткий зміст апеляційних скарг

21. Не погодившись із цим судовим рішенням, 25 березня 2025 року представник позивача - адвокат Заєць А. С. через підсистему «Електронний суд» ЄСІТСподала апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду, у якій просила скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги про визнання дискримінаційною бездіяльності Президента України та зобов`язання Президента України видати указ про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 лютого 2025 року в справі № 990/284/24 в частині задоволених позовних вимог не оскаржується.

22. На обґрунтування апеляційної скарги представник позивача не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність щодо позивача дискримінації, оскільки в спірних правовідносинах Президент України одних осіб, щодо яких новий склад ВРП вніс подання, призначає на посаду судді, а інших, щодо яких попередній склад ВРП також вніс подання, - понад чотири роки ні. В першому випадку відповідач виконує церемоніальну роль і видає укази про призначення на посаду судді, а в іншому - необґрунтовано тривалий час ні, при цьому не надаються будь-які пояснення і обґрунтування таких дій та бездіяльності. Тобто Президент України по-різному ставиться до осіб, щодо яких йому внесені подання про призначення на посаду судді в 2020-2021 роках і в 2024 році, така відмінність у поводженні становить дискримінацію, оскільки вона «не має об`єктивного і достатнього виправдання». Наведене вище свідчить, що по відношенню до позивача вчинена дискримінація, оскільки відповідач застосовує без об`єктивного й розумного обґрунтування різне ставлення (поводження) щодо осіб, які перебувають в однаковій ситуації (внесене подання про призначення на посаду судді), тобто йдеться про незаконну відмінність у поводженні з особами (суддями, кандидатами на посаду судді), що перебувають у схожій ситуації.

23. При цьому повноваження Президента України стосовно видання указів належать до виключної компетенції його як глави держави. Отже, у випадку задоволення позову та зобов`язання Президента України видати указ суд не втручається в конституційні повноваження щодо видання указів відповідачем, не підміняє його і не перебирає на себе повноваження, надані відповідачу Конституцією України, а лише забезпечує ефективне відновлення порушених прав позивача шляхом надання вказівки діяти в межах та на підставі законів і Конституції України.

24. На переконання представника позивача, склад ВРП, який вносив подання про призначення на посаду судді, а також період (дата), коли були внесені такі подання, - це ті захищені ознаки, за якими допущено дискримінацію.

25. Наведене, на думку представника позивача, свідчить про безпідставність висновку суду першої інстанції про те, що позивач не зазначив і не обґрунтував наявності у нього певної ознаки (раса, колір шкіри, стать, вік та ін.), яка могла б вплинути на своєчасність видання указу про призначення його на посаду судді, а також обставин, які б свідчили про певну вибірковість уже здійснених призначень. Ознака очевидна і вказана в позові - вчиняється дискримінація до «суддів-п`ятирічок», щодо яких подання про призначення на посаду судді внесені попереднім складом ВРП, сформованої до обрання чинного Президента України на посаду. Вибірковість у вже здійснених призначеннях полягає в тому, що Президент України призначає лише тих, кого «відібрали» нові склади ВРП та Вищої кваліфікаційної суддів України, сформовані за каденції чинного Президента.

26. Рішення суду першої інстанції представник позивача оскаржує також в частині обрання належного та ефективного способу захисту порушених прав позивача.

27. Не погодившись із рішенням Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2025 року, представник відповідача також подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати зазначене судове рішення та залишити без розгляду позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльностіпротиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

28. Представник Президента України зазначив, що під час розгляду справи суд першої інстанції ухвалою від 27 листопада 2024 року відмовив у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення без розгляду позовної заяви, проте, на переконання відповідача, вказана ухвала є незаконною, необґрунтованою та такою, що призвела до неправильного вирішення справи.

29. На переконання представника відповідача, строк оскарження бездіяльності Президента України сплинув 01 лютого 2021 року (строк 30 днів на прийняття Президентом України відповідного рішення та місячний строк на звернення до суду у разі відсутності такого рішення). Звернення позивача до суду із пропуском відповідного строку на понад три роки є надмірним, непропорційним, недобросовісним і таким, що суперечить завданням та меті інституту строків в адміністративному судочинстві та принципу юридичної визначеності. Отже, суд першої інстанції безпідставно та необґрунтовано відмовив у клопотанні відповідача про залишення позову без розгляду.

30. В іншій частині рішення Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2025 року відповідач не оскаржує.

Позиція інших учасників справи

31. 30 квітня 2025 року до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив на апеляційну скаргу відповідача, у якому представник позивача просить відмовити в її задоволенні, посилаючись на те, що строк звернення до суду із цим позовом не пропущено, оскільки предметом спору є триваюче порушення прав позивача у виді невиконання суб`єктом владних повноважень свого обов`язок протягом законодавчо визначеного строку.

Рух апеляційних скарг

32. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 9 та 17 квітня 2025 року відкрила апеляційні провадження за апеляційними скаргами Президента України та представника ОСОБА_1. відповідно на рішення Касаційного адміністративного суду від 19 лютого 2025 року, а ухвалою від 1 травня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

33. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

34. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Частинами першою та другою статті 55 Конституції України встановлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

36. Статтею 6 Конституції України визначено, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

37. Конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову не вичерпується увесь принцип поділу влади. Так, статтею 102 Конституції України встановлено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.

38.Повноваження Президента України визначені, зокрема, статтею 106 Конституції України.

39. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України (частина третя статті 106 Конституції України).

40. До конституційних повноважень Президента України належить також призначення на посаду судді. Згідно із частинами першою, другою статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом. Призначення на посаду судді здійснюється за конкурсом, крім випадків, визначених законом.

41. Конституційний Суд України неодноразово зазначав у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені та/або обмежені законом або іншим нормативно-правовим актом [до прикладу, рішення від 10 квітня 2003 року № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України); від 07 квітня 2004 року № 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет); від 16 травня 2007 року № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади); від 11 грудня 2007 року № 12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України); від 26 лютого 2009 року № 6-рп/2009 (щодо звільнення з посади Голови НБУ)].

42. Повноваження ВРП щодо внесення подання про призначення суддів визначені статтею 131 Конституції України, статтею 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VІІІ).

43. Водночас порядок призначення на посаду судді встановлено статтею 80 Закону № 1402-VIII.

44. Відповідно до частини першої статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.

Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів.

Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП (частина друга цієї статті).

45. За частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

46. Оцінка судом поведінки суб`єкта владних повноважень за критерієм правомірності при вирішенні адміністративного позову, безумовно, повинна ґрунтуватися насамперед на конституційному положенні про законність діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

47. Як установив суд першої інстанції, ОСОБА_2 пройшов усі передбачені Законом № 1402-VIII стадії призначення на посаду судді. Рішенням від 22 грудня 2020 року № 3567/0/15-20 ВРП ухвалила внести Президентові України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва; 30 грудня 2020 року, реалізуючи рішення № 3567/0/15-20, ВРП внесла Президентові України подання про призначення судді (позивача) на посаду за № 520/0/12-20. Подання ВРП надійшло до Офісу Президента України 31 грудня 2020 року та зареєстровано за вх. № 139/63375-01.

48. Суд першої інстанції також установив, що з 31 грудня 2020 року (з моменту отримання Офісом Президента України подання ВРП) до 19 лютого 2025 року (винесення рішення судом першої інстанції) Президент України зазначене подання ВРП не розглянув.

49. Предметом спору в цій справі є протиправна бездіяльність Президента України щодо непризначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва у передбачений законом строк.

50. Тобто позивач не оскаржує акти чи дії Президента України, за наслідками яких настає певна подія чи утворюється певний документ, з настанням / утворенням якої / якого можна було б безсумнівно стверджувати, що почався відлік порушеного права чи інтересу.

51. Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово висновувала, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень потрібно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає у неухваленні рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно потрібними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були вчинені чи були вчинені з порушенням розумних строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість, підстави та межі бездіяльності, а також її шкідливість для прав та інтересів особи.

52. Задовольняючи позов частково, Касаційний адміністративний суд визнав протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва у визначений законом строк.

53. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що представник Президента України правильність рішення суду першої інстанції по суті вирішення справи не оскаржує. Доводи апеляційної скарги відповідача зводяться виключно до пропущення позивачем строку звернення до суду із цим позовом та залишення без розгляду позовної заяви.

54. На підставі частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

55. Надаючи оцінку наведеним в апеляційній скарзі представника Президента України доводам, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

56. Відповідно до статті 118 КАС України процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом. Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

57. Згідно із частиною першою статті 120 КАС України перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.

58. За змістом частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

59. Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк (частина п`ята статті 122 КАС України).

60. Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Водночас перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

61. Ураховуючи те, що в цій справі оскаржується саме протиправна бездіяльність Президента України щодо невидачі указу про призначення ОСОБА_1 на посаду судді, видати який відповідач повинен не пізніше 30 днів із дня отримання відповідного подання ВРП, то предметом спору в цій справі є триваюче порушення прав позивача у виді невиконання суб`єктом владних повноважень свого обов`язку протягом законодавчо визначеного строку.

62. Бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

63. Отже, вчинена відповідачем бездіяльність фактично є триваючим правопорушенням, оскільки відсутність дій щодо розгляду відповідного подання ВРП триває з 2020 року.

64. Велика Палата Верховного Суду враховує, що в чинному законодавстві України не визначено поняття «триваюче правопорушення».

65. Разом із цим за загальноприйнятим у теорії права визначенням триваючим вважають правопорушення, яке починається з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, коли винна особа не виконує конкретний покладений на неї обов`язок або виконує його неповністю чи неналежним чином, а потім така бездіяльність триває протягом певного проміжку часу до моменту виконання установлених обов`язків або виявлення правопорушення.

66. Тобто протиправна бездіяльність не закінчується після спливу законодавчо визначено строку, а продовжує тривати доти, доки не будуть встановлені обставини, які дозволять визначити, чи були дотриманні приписи закону в точному його розумінні.

67. Підсумовуючи наведене вище, Велика Палата Верховного Суду констатує, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникнути відповідальності. Триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. В іншому разі суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку.

68. У справі «Лелас проти Хорватії» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) звернув увагу на те, що держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу.

69. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (рішення ЄСПЛ у справі «Тошкуце та інші проти Румунії») і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.

70. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи представника Президента України, наведені в апеляційній скарзі, про те, що позивач пропустив строк звернення до адміністративного суду із цим позовом, оскільки бездіяльність відповідача має триваючий характер.

71. Разом з тим представник позивача не погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність дискримінації щодо позивача та переконаний, що дискримінація вчиняється до «суддів-п`ятирічок», щодо яких подання про призначення на посаду судді внесені попереднім складом ВРП, сформованої до обрання чинного Президента України на посаду.

72. Суд першої інстанції, надаючи оцінку доводам позивача про дискримінаційний характер бездіяльності Президента України, зауважив, що згідно з практикою ЄСПЛ з метою з`ясування обставин існування дискримінації у конкретній ситуації застосовується триступеневий тест: по-перше, виявлення двох категорій осіб, які є порівнюваними та відмінними, оскільки відповідно до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція),дискримінація передбачає належність людини до певної групи; по-друге, встановлення того, чи дійсно члени цих двох груп оцінюються по-різному; і, по-третє, якщо так, то чи для цього є об`єктивні, обґрунтовані підстави.

73. За висновком Касаційного адміністративного суду, позивач не зазначив і не обґрунтував наявності у нього певної ознаки (раса, колір шкіри, стать, вік та ін.), яка могла б вплинути на своєчасність видання Указу про призначення його на посаду судді, а також обставин, які б свідчили про певну вибірковість уже здійснених призначень. У такому разі має місце припущення позивача про обмеження його прав, яке не можна пов`язувати з дискримінацією.

74. За визначеннями, наведеними у пунктах 2, 3 частини першої статті 1 Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», дискримінація - це ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними. Непряма дискримінація - це ситуація, за якої внаслідок реалізації чи застосування формально нейтральних правових норм, критеріїв оцінки, правил, вимог чи практики для особи та/або групи осіб за їх певними ознаками виникають менш сприятливі умови або становище порівняно з іншими особами та/або групами осіб, крім випадків, коли їх реалізація чи застосування має правомірну, об`єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.

75. Аналогічний підхід у своїх рішеннях застосовує й Конституційний Суд України, вказуючи на те, що мета встановлення певних відмінностей (вимог) у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності (вимоги), що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об`єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими. У протилежному випадку встановлення обмежень означало б дискримінацію (абзац сьомий пункту 4.1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 липня 2004 року № 14-рп/2004).

76. У Рішенні (справа про рівність сторін судового процесу) від 12 квітня 2012 року № 9-рп Конституційний Суд України зазначив, що рівність та недопустимість дискримінації особи є не тільки конституційними принципами національної правової системи України, а й фундаментальними цінностями світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції (статті 14), Протоколі № 12 до Конвенції (статті 1), ратифікованих Україною, та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7). Гарантована Конституцією України рівність усіх людей в їх правах і свободах означає необхідність забезпечення їм рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.

77. У Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи R(80)2 зазначено, що, приймаючи конкретне рішення, адміністративний орган влади має, зокрема, дотримуватися принципу рівності перед законом, не допускати несправедливої дискримінації.

78. За практикою ЄСПЛ дискримінація означає поводження з особами у різний спосіб без об`єктивного та розумного обґрунтування у відносно схожих ситуаціях (див. рішення у справі «Вілліс проти Сполученого Королівства», заява № 36042/97). Відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об`єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну ціль або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною ціллю (див. рішення від 21 лютого 1997 року у справі «Ван Раалте проти Нідерландів») (пункти 48, 49 рішення від 7 листопада 2013 року у справі «Пічкур проти України», заява № 10441/06).

79. Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи апеляційної скарги щодо проявів дискримінації відносно позивача за ознакою внесення рекомендації про його призначення на посаду судді попереднім складом ВРП, оскільки суд не встановив обставин, які б свідчили про певну вибірковість уже здійснених призначень.

80. Крім того, на переконання представника позивача, суд першої інстанції неправильно обрав спосіб захисту порушеного права, оскільки відповідно до частини четвертої статті 245 КАС України ефективним способом захисту є саме визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, тобто зобов`язання видати указ, а не розглянути подання, і саме в такий спосіб суд повинен був захистити права позивача.

81. При оцінці способу захисту за критерієм ефективності слід виходити з того, що ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та відповідати приписам законодавства.

82. За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

83. Оскільки метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, зверненню до адміністративного суду з позовом передує звернення особи до суб`єкта владних повноважень, за наслідками розгляду якого особа набуває права оскаржити до суду адміністративної юрисдикції рішення, дії або бездіяльність такого суб`єкта владних повноважень, що відповідає меті та завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

84. Згідно з пунктом 4 частини другої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

85. ЄСПЛ у рішенні від 29.06.2006 у справі «Пантелеєнко проти України» (заява № 11901/02, пункт 77) зазначив, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як на практиці, так і за законом. Існування такого засобу повинно бути достатнім не тільки в теорії, але й на практиці, без чого йому бракуватиме необхідної доступності та ефективності.

86. З урахуванням наведеного «ефективний засіб правового захисту» в розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не приводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації на практиці, не відповідає розглядуваній нормі міжнародного договору.

87. Як було зазначено, відповідно до частини першої статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП у порядку, встановленому законом.

88. Порядок призначення судді на посаду установлений статтею 80Закону № 1402-VIII, згідно з якою Президент України видає указ про призначення судді.

89. Разом з тим повноваження Президента України стосовно видання указів належать до виключної компетенції його як глави держави.

90. Отже, згідно з положеннями Конституції України та КАС України щодо компетенції адміністративного суду останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

91. Суд не втручається та не може втручатися в конституційні повноваження щодо видання указів відповідачем, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України.

92. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду висновує, що наведені повноваження Президента України щодо видання указу про призначення на посаду судді є конституційними повноваженнями та належать до виключної компетенції його як глави держави.

93. Виходячи з принципу розподілу влади втручання судової влади в реалізацію главою держави своїх повноважень обмежене законом.

94. Ураховуючи конституційно визначений обов`язок участі Президента України у формуванні судової влади, а також суспільне значення належного формування цієї влади, беручи до уваги вимоги частини другої статті 9 КАС України, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції правильно визначив спосіб захисту прав позивача шляхом зобов`язання Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП від 29 грудня 2020 року № 520/0/12-20 про призначення ОСОБА_1 на посаду судді Святошинського районного суду міста Києва.

95. Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2024 року у справі № 9901/506/21.

96. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційних скаргах, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

97. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

98. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

99. Оскільки Касаційний адміністративний суд розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційних скаргах доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційні скарги задоволенню не підлягають.

Висновки щодо розподілу судових витрат

100. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

101. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційні скарги ОСОБА_1 та Президента України Зеленського Володимира Олександровича залишити без задоволення.

2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 лютого 2025 року у справі № 990/284/24 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити діїзалишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Шевцова

Судді: О. Л. Булейко І. А. Воробйова О. А. Губська І. В. Дашутін А. А. Ємець Л. Ю. Кишакевич В. В. КорольО. В. Кривенда М. В. Мазур С. О. Погрібний Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець І. В. Ткач О. С. Ткачук