Справа № 420/31048/23
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2025-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 420/31048/23

адміністративне провадження № К/990/36089/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

судді-доповідача - Бевзенка В.М.,

суддів: Чиркіна С.М., Шарапи В.М.

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної регуляторної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року (прийняте у складі головуючого судді Бутенка А.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року (ухвалену у складі головуючого судді Шляхтицького О.І., суддів: Семенюка Г.В., Домусчі С.Д.), у справі № 420/31048/23 за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, третя особа: Управління реклами Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування акта позапланової перевірки, -

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2023 року Виконавчий комітет Одеської міської ради (далі - Виконком Одеської міськради, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Державної регуляторної служби України (далі - ДРС, відповідач), за участі третьої особи - Управління реклами Одеської міської ради (далі - Управління, третя особа), в якому просив визнати протиправним та скасувати складений відповідачем акт позапланової перевірки щодо додержання Виконкомом Одеської міськради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16 жовтня 2023 року № 09-144-Д-2023.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що комісією ДРС з проведення позапланової перевірки за результатами перевірки складено акт позапланової перевірки додержання Виконкомом Одеської міськради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, який містить припис про усунення позивачем порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки. Позивач не погодився з актом позапланової перевірки та викладеним у ньому приписом, оскільки вважав, що не допускав зафіксованих порушень законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, а саме - порушень Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР).

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, позов задовольнив, керуючись тим, що відповідачем порушено приписи частини першої статті 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V), яким визначено вичерпний перелік підстав для проведення позапланової перевірки та в якому відсутні підстави для проведення перевірки за зверненнями юридичних осіб.

Суди попередніх інстанцій також зазначили, що незгода з рішенням про відмову у наданні дозволу на розміщення зовнішньої реклами не є підставою для проведення перевірки у розумінні пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303), оскільки не несе загрози та не має негативного впливу на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини в період дії воєнного стану.

З урахуванням наведеного, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виснував, що оскільки, відповідачем не наведено обставин, які б свідчили про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам Об`єднаного кооперативу «Жемчужина Аркадії» (далі - ОК «Жемчужина Аркадії»), оскаржуваний акт позапланової перевірки щодо додержання Виконкомом Одеської міськради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру від 16 жовтня 2023 року № 09-144-Д-2023 є протиправним та підлягає скасуванню.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. У вересні 2024 року ДРС звернулася до Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду з касаційною скаргою, в якій просить:

- скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року у справі № 420/31048/23;

- закрити провадження у справі.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

4. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), яку обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій не було враховано висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі № 640/18401/18, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 10 грудня 2020 року у справі № 826/25387/15 та від 31 березня 2021 року у справі № 522/14769/18.

Скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій унаслідок неправильного застосування норм процесуального права та неврахування вищенаведених висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду дійшли помилкового висновку стосовно наявності у Виконкому Одеської міськради права на звернення до суду у правовідносинах, що виникли між сторонами.

Зокрема, ДРС зазначає, що стаття 9-1 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV), на підставі якої відповідач здійснював заходи державного контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, не передбачає права об`єкта контролю оскаржувати результати такого контролю.

Окрім того, скаржник вважає, що Виконком Одеської міськради у спірних правовідносинах виступає як дозвільний орган, а не як суб`єкт господарювання, тому на правовідносини щодо проведення позапланової перевірки, предметом якої є додержання позивачем законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, не поширюється дія Закону № 877-V та Постанови № 303. З огляду на це, ДРС вказує на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, яке виразилося у застосуванні норм, які не підлягають застосуванню, та, натомість, незастосуванні норми, що мала бути застосована, а саме - положення Закону № 2806-IV.

На обґрунтування такої позиції ДРС посилається на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21 вересня 2021 року у справі № 420/4649/19, у якій виникли подібні спірні правовідносини і в якій Суд застосовував під час вирішення справи норми законів № 2806-IV та № 270/96-ВР, а також зробив висновок про безумовний обов`язок Виконкому Одеської міськради як дозвільного органу дотримуватися вимог дозвільної процедури, з огляду на що Верховний Суд вказав на правомірність акта, виданого ДРС, що містив такі вимоги.

Позиція інших учасників справи

5. 27 листопада 2024 року від Виконкому Одеської міськради надійшов відзив, в якому позивач указує на необґрунтованість вимог касаційної скарги ДРС, з огляду на що просить залишити касаційну скаргу ДРС без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Також позивач зазначає, що враховуючи принцип диспозитивності та відповідні висновки Верховного Суду, суди попередніх інстанцій розглянули справу в межах позовних вимог з вирішенням усіх питань (клопотань), які заявлялися учасниками справи. При цьому Виконком Одеської міськради вказує, що вимога скаржника про закриття провадження у справі є необґрунтованою, оскільки під час розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій ДРС не зверталася із клопотанням про закриття провадження у справі, не подала апеляційної скарги з вимогою про закриття провадження у справі.

Окрім того, позивач вважає, що акт позапланової перевірки комісії ДРС та наявний в ньому припис є необґрунтованими, невмотивованими, оскільки не містить чітких заходів, які необхідно вжити суб`єкту перевірки для усунення виявлених порушень. Виконком Одеської міськради у відзиві також наголошує, що ДРС у тексті своєї касаційної скарги спростовує доводи та посилається на пункти позовної заяви, які взагалі у позовній заяві не містились.

29 листопада 2024 року від Виконкому Одеської міськради надійшло клопотання про закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, яке мотивоване тим, що висновки щодо застосування норми права, які викладені у постановах Верховного Суду та на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що 22 вересня 2023 року головою Державної регуляторної служби України видано посвідчення на проведення перевірки додержання дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі № 09/144-Д.

Відповідно до посвідчення предметом перевірки є додержання Виконкомом Одеської міськради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру під час розгляду заяви та документів, поданих ОК «Жемчужина Аркадії» від 15 грудня 2022 року № 15/12-2022, для отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б.

10 жовтня 2023 року на адресу Виконкому Одеської міськради направлено лист «Про надання інформації та документів», яким зобов`язано надати письмові пояснення:

- щодо підстав/причин повернення заяви ОК «Жемчужина Аркадії» від 15 грудня 2022 року № 15/12-2022 про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б з обґрунтуванням причин та посиланням на відповідні норми законодавства;

- щодо встановлення строків надання адміністративних послуг які регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу (встановлення пріоритету, отримання погоджень тощо) на розміщення зовнішньої реклами, діючі станом на грудень 2022 року та на сьогодні з посиланням на відповідні норми законодавства;

- щодо правомірності розмежування дозвільної (погоджувальної) процедури на окремі адміністративні послуги з посиланням на відповідні норми законодавства;

- щодо повноважень посадових осіб, які затверджували/погоджували інформаційні картки, що регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу на розміщення зовнішньої реклами, діючі станом на грудень 2022 року та на сьогодні з посиланням на відповідні норми законодавства та надати відповідні належним чином завірені документи (положення. посадові інструкції тощо).

11 жовтня 2023 року Виконком Одеської міськради надав письмові пояснення на запит відповідача.

16 жовтня 2023 року за результатами проведеної перевірки, ДРС складено акт позапланової перевірки додержання Виконкомом Одеської міськради вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру № 09/144-Д-2023, яким встановлено порушення абзацу шостого частини п`ятої статті 4-1 Закону № 270/96-ВР у частині відмови у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами; абзацу другого частини одинадцятої статті 4-1 Закону № 270/96-ВР у частині одержання погоджень, висновків та інших документів, необхідних для видачі документа дозвільного характеру, без залучення суб`єкта господарювання; абзацу першого частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР у частині надання дозволу виконавчими органами сільських, селищних, міських рад та абзацу третього частини першої статті 4 Закону № 270/96-ВР у частині видачі дозвільним органом документа дозвільного характеру.

В акті позапланової перевірки ДРС винесено припис про усунення Виконкомом Одеської міськради порушень вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, яким зобов`язано усунути порушення вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, виявлених під час проведення перевірки:

- забезпечити дотримання вимог абзацу шостого частини п`ятої статті 4-1, абзацу третього частини першої статті 4 Закону та абзацу першого частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР;

- розглянути заяву ОК «Жемчужина Аркадії» від 15 грудня 2022 року № 15/12-2022 про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами за адресою: Україна, Одеська область, м. Одеса, вул. Генуезька, 3-Б ;

- привести у відповідність до Закону № 270/96-ВР Правила розміщення зовнішньої реклами в місті Одесі, затверджені- рішенням Виконкому Одеської міської ради від 22 квітня 2008 року № 434 (зі змінами), зокрема, у частині встановлення дозвільно-погоджувальної процедури;

- привести у відповідність до законодавства про дозвільну систему інформаційні картки адміністративних послуг, які регулюють відносини щодо отримання суб`єктом звернення дозволу на розміщення зовнішньої реклами.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права, колегія суддів виходить з такого.

8. Одним із доводів касаційної скарги є порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме - статті 19 КАС України унаслідок неврахування правових висновків викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі № 640/18401/18, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 10 грудня 2020 року у справі № 826/25387/15 та від 31 березня 2021 року у справі № 522/14769/18. Указане зумовило те, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про наявність у позивача - Виконкому Одеської міськради права на звернення до адміністративного суду з цим позовом.

9. Перевіряючи ці доводи касаційної скарги, колегія суддів керується наступним.

10. Згідно з частиною першою і другою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист; захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також у будь-який спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Формами захисту, зокрема, є визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

11. Зазначене також підтверджується положеннями пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, яка передбачає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

12. Крім того, пункти 3 та 5 частини першої статі 19 КАС України визначають два додаткових види спорів за позовами суб`єктів владних повноважень: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління; спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

13. Також частинами третьою та четвертою статті 6 КАС України встановлено, що звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується; забороняють відмову в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

14. Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Відповідно до статті 7 Основного Закону України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

16. Згідно із частиною першою статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

17. За змістом статті 145 Конституції України, місцеве самоврядування захищається в судовому порядку.

18. Виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-рп/2002 від 26 березня 2002 року визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.

19. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом України «Про місцеве самоврядування в України» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (далі - Закон № 280/97-ВР).

20. Статтею 2 цього Закону визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

21. Статтею 18-1 Закону № 280/97-ВР унормовано, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

22. Отже, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

23. Формулюючи правову позицію стосовно права органу місцевого самоврядування звертатися до адміністративного суду, Верховний Суд у постанові від 5 березня 2020 року у справі № 806/179/16 зробив наступні висновки: 1) право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців; 2) порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці); 3) інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування; 4) головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території; 5) для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами; 6) ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено, як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.

24. У спірних правовідносинах, як установили суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів, орган місцевого самоврядування - Виконком Одеської міськради виступав об`єктом державного нагляду щодо перевірки дотримання останнім дозвільної процедури під час розгляду заяви ОК «Жемчужина Аркадії» про видачу (продовження) дозволів на розміщення зовнішньої реклами.

25. Відповідно до підпункту 13 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать такі власні (самоврядні) повноваження, зокрема, як надання дозволу в порядку, встановленому законодавством, на розміщення реклами.

26. Таким чином, Суд доходить висновку, що звернення до адміністративного суду з цим позовом Виконкомом Одеської міськради зумовлено необхідністю реалізації свого власного повноваження у сфері видачі документів дозвільного характеру, зокрема дозволу на розміщення зовнішньої реклами, яке, за висновком ДРС, викладеному в спірному акті, позивач виконав неналежним чином.

27. З цього вбачається, що у спірних правовідносинах Виконком Одеської міськради не позбавлений права на звернення до адміністративного суду з позовом.

28. Щодо посилання скаржника на неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі № 640/18401/18, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 10 грудня 2020 року у справі № 826/25387/15 та від 31 березня 2021 року у справі № 522/14769/18, щодо того, що суб`єкт владних повноважень може бути позивачем в адміністративному судочинстві у виключних випадках, чітко визначених законом, колегія суддів зазначає наступне.

29. В указаних справах позивачами виступили органи державної влади, зокрема Міністерство екології та природних ресурсів України, Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Державна екологічна інспекція в Одеській області. Ці органи державної влади зверталися із позовними вимогами про оскарження актів перевірки щодо ліцензування (у справах № 826/3115/17, № 640/18401/18, № 826/3061/16 та № 826/25987/15) та щодо додержання Державною екологічною інспекцією в Одеській області Закону (у справі № 522/14763/18).

30. Указане означає, що правовідносини у справі, що розглядається, та у справах № 826/3115/17, № 640/18401/18, № 826/3061/16, № 826/25987/15 і № 522/14769/18, на які посилається скаржник, не є подібними, оскільки мають неоднаковий: предмет спору, зміст позовних вимог, суб`єктний склад, підстави позову, а також різні фактичні обставини справи та, відповідно, різне матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. Тому, указані правові висновки не є застосовними до спірних правовідносин, що виникли у цій справі.

31. Колегія суддів також ураховує, що Верховний Суд неодноразово розглядав справи з аналогічними спірними правовідносинами, в яких позивачем виступав Виконком Одеської міськради, відповідачем - ДРС, а предметом позову були дії щодо проведення щодо нього заходів державного нагляду та акт, в якому містився припис про усунення виявлених порушень, зокрема, у постановах від 21 вересня 2021 року справу № 420/4649/19 та від 09 серпня 2024 року у справі № 420/4544/19.

32. З огляду на вищенаведене, необґрунтованими є доводи скаржника щодо відсутності у Виконкому Одеської міськради у спірних правовідносинах права на звернення до суду із цим позовом, відповідно відсутні підстави для закриття провадження у справі у порядку, передбаченому частиною першою статті 238 КАС України.

33. Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на інші доводи касаційної скарги, зокрема щодо застосування судами попередніх інстанцій норм, які не підлягають застосуванню, а саме - Закону № 877-V та Постанови № 303, та незастосування норми, що мала бути застосована, а саме - положення Закону № 2806-IV.

34. Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, спірний у цій справі акт від 16 жовтня 2023 року № 09-144-Д-2023 складений відповідачем за результатом позапланової перевірки щодо додержання Виконкомом Одеської міськради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру.

35. Суди попередніх інстанцій, вирішуючи цей спір, керувалися положеннями Закону № 877-V та Постанови № 303, на підставі чого дійшли висновку про протиправність акта з огляду на те, що перевірку проведено без наявності підстав, визначених Закону № 877-V, оскільки частина перша статті 6 цього Закону не передбачає такої підстави позапланової перевірки, як звернення юридичної особи, а також - на те, що нормами Постанови № 303 на період воєнного стану припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), крім тих, що спрямовані на усунення загрози та негативного впливу на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.

36. Надаючи оцінку правильності таких висновків судів попередніх інстанцій та застосованих судами норм матеріального права, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до преамбули Закону № 877-V цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

37. У розумінні цього Закону державний нагляд (контроль) - це діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища (стаття 1 Закону № 877- V).

38. Зі змісту наведених норм Закону № 877-V убачається, що цей Закон поширює свою дію виключно на правовідносини, які виникають у сфері державного нагляду (контролю) за господарською діяльністю. З огляду на це, на правовідносини щодо державного нагляду за додержанням Виконкомом Одеської міськради законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру дія цього Закону не поширюється, оскільки позивач у цих правовідносинах не є суб`єктом господарювання, а виступає як дозвільний орган.

39. Окрім того, як убачається зі змісту Постанови № 303, остання так само, як і Закон № 877- V, стосується виключно господарської діяльності та суб`єктів її здійснення, а не виконання владних функцій органами місцевого самоврядування чи іншими суб`єктами владних повноважень. Тому вона не може бути застосована до відносин, пов`язаних з перевіркою ДРС Виконкому Одеської міськради.

40. Натомість, правовідносини щодо здійснення державного контролю за додержанням, зокрема органами місцевого самоврядування, вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності регулюються статтею 9-1 Закону № 2806-IV, відповідно до частини першої якої державний контроль за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, здійснюється уповноваженим органом шляхом проведення планових та позапланових перевірок у встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, порядку.

41. У частині другій статті 9-1 Закону № 2806-IV передбачено, що уповноважений орган проводить позапланові перевірки додержання дозвільним органом вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності:

1) на підставі письмової заяви про порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, поданої суб`єктом господарювання;

2) за письмовими зверненнями або запитами органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування (їх виконавчих органів), адміністраторів, правоохоронних органів щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;

3) за письмовими зверненнями або запитами народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;

4) за рішенням Кабінету Міністрів України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері економічного і соціального розвитку, щодо виявлених фактів порушення вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;

5) якщо дозвільним органом до уповноваженого органу не подана інформація про усунення порушень вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності;

6) з метою перевірки виконання дозвільним органом припису уповноваженого органу про усунення порушень вимог законодавства про дозвільну систему у сфері господарської діяльності, зазначеного в акті перевірки.

42. Станом на момент проведення перевірки (вересень 2023 року) чинним був Порядок здійснення контролю за додержанням вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру, затверджений наказом Міністерства економіки України від 03 січня 2023 року № 40 (далі - Порядок № 40), що визначає завдання і порядок проведення спеціально уповноваженим органом з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності, яким є ДРС, планових та позапланових перевірок додержання дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.

43. На підставі вищенаведеного Суд дійшов висновку про те, що на спірні правовідносини, які виникли у цій справі, поширюються положення Закону № 2806-IV та Порядку № 40, а не Закону № 877-V та Постанови № 303.

44. Однак, суди першої та апеляційної інстанцій обмежилися висновком про те, що проведення позапланової перевірки на підставі звернення юридичної особи не передбачено Законом № 877-V, а Постановою № 303 припинено на час дії воєнного стану проведення перевірок, тобто суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування норм матеріального права, що відповідно до статті 351 КАС України є підставою для скасування судових рішень з ухваленням нового рішення.

45. Разом з тим, оскільки суди попередніх інстанцій не установили всіх обставин справи, на підставі яких Верховний Суд міг би прийняти нове рішення, зокрема: не з`ясували, чи дотримано відповідачем вимоги статті 9-1 Закону № 2806-IV та Порядку № 40 під час проведення позапланової перевірки, а також, чи мало місце порушення позивачем вимог Закону № 270/96-ВР, про які зазначено у спірному акті перевірки від 16 жовтня 2023 року № 09-144-Д-2023, відповідно, указане є підставою для направлення справи на новий розгляд відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України.

46. Стосовно клопотання Виконкому Одеської міськради про закриття касаційного провадження на підставі пункту 5 частини першої статті 339 КАС України, Суд зазначає таке.

47. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України суд касаційної інстанції закриває касаційне провадження, якщо, зокрема після відкриття касаційного провадження на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу судом встановлено, що висновок щодо застосування норми права, який викладений у постанові Верховного Суду та на який посилався скаржник у касаційній скарзі, стосується правовідносин, які не є подібними.

48. Клопотання позивача про закриття касаційного провадження у цій справі мотивоване тим, що висновки щодо застосування норми права, які викладені у постановах Верховного Суду та на які посилався скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними.

49. Під час касаційного розгляду справи № 420/31048/23 підтвердилися доводи Виконкому Одеської міськради про неподібність обставин справи, за наявності яких зроблені правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17 та у постановах Верховного Суду від 27 лютого 2020 року у справі № 640/18401/18, від 23 червня 2020 року у справі № 826/3061/16, від 10 грудня 2020 року у справі № 826/25387/15 та від 31 березня 2021 року у справі № 522/14769/18, щодо відсутності у суб`єкта владних повноважень права на звернення до суду, якщо таке право прямо не передбачено Законом.

50. Разом з тим, як вбачається зі змісту касаційної скарги та заяви про уточнення вимог касаційної скарги від 28 жовтня 2024 року, поданої на виконання ухвали Верховного Суду від 11 жовтня 2024 року, неврахування вищенаведених правових висновків було лише з однією з підстав касаційного оскарження. Окрім того, скаржник посилався на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 21 вересня 2021 року справу № 420/4649/19, для підтвердження неправильного застосування судами норм матеріального права, а саме - незастосування Закону № 2806-IV. Указана підстава потребувала відповідної перевірки судом касаційної інстанції.

51. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку про необхідність відмови у задоволенні клопотання позивача про закриття касаційного провадження, як безпідставного, часткового задоволення касаційної скарги ДРС, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

52. Під час нового розгляду цієї справи суду слід взяти до уваги, викладені у цій постанові висновки та встановити усі обставини справи, необхідні для правильного її вирішення та прийняття законного та обґрунтованого рішення, а саме: 1) чи було дотримано ДРС установлену статтею 9-1 Закону № 2806- IV та Порядком № 40 процедуру проведення позапланової перевірки позивача; 2) чи мало місце порушення позивачем вимог Закону № 270/96-ВР, про які зазначено у спірному акті перевірки ДРС від 16 жовтня 2023 року № 09-144-Д-2023.

53. Оскільки Верховний Суд направляє справу на новий розгляд до суду першої інстанції, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Відмовити у задоволенні клопотання Виконавчого комітету Одеської міської ради про закриття касаційного провадження у справі № 420/31048/23.

Касаційну скаргу Державної регуляторної служби України задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 14 березня 2024 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2024 року у справі № 420/31048/23 скасувати.

Справу № 420/31048/23 за позовом Виконавчого комітету Одеської міської ради до Державної регуляторної служби України, третя особа: Управління реклами Одеської міської ради про визнання протиправним та скасування акта позапланової перевірки направити на новий розгляд до Одеського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В.М. Бевзенко

Судді: В.М. Шарапа

С.М. Чиркін