Справа № 380/7527/20
Суддя: Бевзенко В.М.
Дата ухвалення: 2025-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 380/7527/20

адміністративне провадження № К/990/41975/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

суддя-доповідач - Бевзенко В. М.,

судді: Бучик А. Ю., Чиркін С. М.,

розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року (прийняте у складі головуючого судді Осташа А. В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року (ухвалену у складі головуючого судді Пліша М.А., суддів Затолочного В.С., Качмара В.Я.) у справі №380/7527/20 за позовом Золочівської міської ради Львівської області до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії та за зустрічним позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Золочівської міської ради, Золочівської міської ради Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення,

УСТАНОВИВ :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2020 року Золочівська міська рада Львівської області (далі - Золочівська міськрада, орган місцевого самоврядування, позивач) звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , відповідачка по первісному позову), у якому просила зобов`язати її демонтувати огорожу, встановлену по АДРЕСА_1 .

Обгрунтовуючи позовні вимоги, Золочівською міськрадою зазначено, що в межах наданих законом повноважень було здійснено заходи зі самоврядного контролю щодо додержання містобудівного законодавства на земельній ділянці, розташованій по АДРЕСА_1 , за результатами яких встановлено факт порушень ОСОБА_1 державних будівельних норм, державних стандартів та санітарних норм України, Правил благоустрою та утримання територій у м. Золочеві, затверджених рішенням сесії Золочівської міськради Львівської області від 29 квітня 2011 року №152 (далі - Правила №152).

На підставі встановлених порушень містобудівного законодавства виконавчим комітетом Золочівської міськради 13 липня 2020 року прийнято рішення №1330 «Про усунення порушень державних будівельних норм України» (далі - Рішення №1330) із зобов`язанням ОСОБА_1 демонтувати незаконно встановлену огорожу на належній їй земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1 .

Позивач вказує на те, що ОСОБА_1 безпідставно не виконала Рішення №1330 про демонтаж самовільно встановленої огорожі, що є підставою для звернення до суду з відповідним позовом на реалізацією здійснення позивачем передбачених Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) повноважень щодо здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності.

ОСОБА_1 подала зустрічну позовну заяву, у якій просила визнати протиправним та скасувати Рішення № 1330, зазначаючи, що при зведенні огорожі за вказаною адресою будь-які порушення архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних норм і правил відсутні, Золочівською міськрадою не надано жодного доказу наявності обмежень чи-то обтяжень в користуванні вказаною земельною ділянкою, що належить їй на праві приватної власності, внаслідок чого вимоги органу місцевого самоврядування є безпідставними та не ґрунтуються на нормах чинного законодавства України.

Наголошує, що оскаржуване Рішення № 1330 прийняте з численними порушеннями діючого законодавства України та є таким, що порушує її права та законні інтереси.

Крім цього, на переконання відповідачки, враховуючи вимоги Цивільного кодексу України та положення Переліку будівельних робіт, які не потребують документів, що дають право на їх виконання, та після закінчення яких об`єкт не підлягає прийняттю в експлуатацію, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 07 червня 2017 року № 406 (далі - Постанова № 406), відсутні обов`язкові вимоги щодо оформлення дозвільних документів на будівництво огорожі (яка, на її переконання, не є самочинним будівництвом) на присадибній ділянці.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року у задоволенні позову відмовлено. Зустрічний позов ОСОБА_1 до виконавчого комітету Золочівської міської ради та Золочівської міської ради про визнання протиправним і скасування рішення - задоволено повністю. Рішення виконавчого комітету Золочівської міської ради Львівської області від 13 липня 2020 року № 1330 «Про усунення порушень державних будівельних норм України» визнано протиправним та скасовано.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року змінено шляхом викладення його мотивувальної частини в редакції цієї постанови. У решті судове рішення залишено без змін.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду постановою від 29 лютого 2024 року касаційну скаргу Золочівської міськради задовольнив частково, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року скасував, справу направив на новий розгляд до суду першої інстанції.

У заяві про уточнення позовних вимог від 19 червня 2024 року Золочівська міськрада просила зобов`язати ОСОБА_1 демонтувати на АДРЕСА_1 огорожу, в тому числі:

- зі сторони вул. Труша І. (західна сторона), де до складу огорожі входять хвіртка та брама, а саме: огорожа прозора металева із секційної сітки на бетонній основі, висотою 1,95 м від рівня поверхні землі; протяжність огорожі 13,69 м; надземна частина бетонної основи висотою 0,3 м, товщиною 0,15 м; огорожа влаштована із секційної сітки, яка кріпиться до металевого каркасу зі стовпчиками січенням 0,05x0,05 м - 8 штук; хвіртка-прозора металева із секційної сітки, шириною 1,15 м; брама - прозора, металева, з секційної сітки, шириною 5,05 м;

- зі сторони багатоквартирного будинку (південна сторона), що становить глуху металеву огорожу висотою 2,05 - 2,55 м від рівня поверхні землі, протяжністю 26,69 м, влаштовану з листової сталі (металопрофіль), яка кріпиться до металевого каркасу зі стовпчиками січенням 0,05x0,05 м - 8 штук;

- зі сторони суміжного землекористувача гр. ОСОБА_2 (північна сторона) огорожу протяжністю 9,4 м - глуху металеву, висотою 1,7 - 1,864 м, влаштовану з листової сталі (металопрофіль).

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року, позов задоволено повністю:

- зобов`язано ОСОБА_1 демонтувати на вул. Труша І., 9 в м. Золочів Львівської області огорожу, в тому числі:

- зі сторони вул. Труша І. (західна сторона), де до складу огорожі входять хвіртка та брама, а саме: огорожа прозора металева з секційної сітки на бетонній основі, висотою 1,95 м від рівня поверхні землі; протяжність огорожі 13,69 м; надземна частина бетонної основи висотою 0,3 м, товщиною 0,15 м; огорожа влаштована із секційної сітки, яка кріпиться до металевого каркасу зі стовпчиками січенням 0,05x0,05 м - 8 штук; хвіртка-прозора металева із секційної сітки, шириною 1,15 м; брама - прозора, металева, із секційної сітки, шириною 5,05 м;

- зі сторони багатоквартирного будинку (південна сторона), що становить глуху металеву огорожу висотою 2,05 - 2,55 м від рівня поверхні землі, протяжністю 26,69 м, влаштовану з листової сталі (металопрофіль), яка кріпиться до металевого каркасу зі стовпчиками січенням 0,05x0,05 м - 8 штук;

- зі сторони суміжного землекористувача гр. ОСОБА_3 (північна сторона) огорожу протяжністю 9,4 м - глуху металеву, висотою 1,7 - 1,864 м, влаштовану з листової сталі (металопрофіль).

У задоволенні зустрічного позову ОСОБА_1 до виконавчого комітету Золочівської міської ради про визнання протиправним та скасування Рішення №1330 відмовлено.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. У листопаді 2024 року ОСОБА_1 подала касаційну скаргу до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року у справі № 380/7527/20 та прийняти нове рішення, яким у задоволенні первісного позову відмовити, а її зустрічний позов до виконавчого комітету Золочівської міської ради, Золочівської міськради задовольнити в повному обсязі.

Верховний Суд ухвалою від 18 грудня 2024 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу.

4. Як на підставу касаційного оскарження рішень судів попередніх інстанцій, скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), зазначаючи, що судами попередніх інстанцій застосовано норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 23 грудня 2021 року у справі №370/2759/18, відповідно до якого у місцевих державних адміністрацій або органів місцевого самоврядування відсутні законодавчі повноваження щодо здійснення державного та відповідно самоврядного контролю у сфері благоустрою стосовно об`єктів приватної власності громадян, у тому числі їх земельних ділянок.

Крім цього, обгрунтовуючи підставу касаційного оскарження, ОСОБА_1 вказує на те, що судами попередніх інстанцій не враховано висновки Верховного Суду, які викладені у постановах від 15 липня 2021 року у справі № 300/3178/20, від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/7847/17 стосовно того, що встановлення наявності порушення державних будівельних норм можливе лише із дотриманням вимог законодавства щодо порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

Скаржник звернув увагу на те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновок Верховного Суду, викладений в постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 420/14943/21, відповідно до якого невиконання суб`єктом владних повноважень законодавчо встановлених вимог щодо змісту, форми, обґрунтованості та вмотивованості акту індивідуальної дії призводить до його протиправності.

Мотивуючи твердження про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права із посиланням, відповідно, на пункт 4 частини четвертої статті 328 КАС України у взаємозв`язку з вимогами пункту 4 частини третьої статті 353 КАС України, ОСОБА_1 наголошує, що, оскільки демонтаж огорожі на межі спільних ділянок зі сторони суміжного землекористувача з північної сторони, а також власників багатоквартирного будинку з південної сторони безумовно стосуються прав, свобод, інтересів та (або) обов`язків осіб, які є власниками суміжних ділянок, то прийняття рішення стосовно огорожі між сусідами без їх залучення до справи є порушенням процесуального права.

Щодо інших порушень норм процесуального права, то ОСОБА_1 зазначає, що суд першої інстанції прийняв уточнення позовних вимог із порушенням вимог статті 47 КАС України, що призвело до неправильного вирішення справи.

Позиція інших учасників справи

5. У січні 2025 року Золочівська міськрада подала відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1 , у якому вказує, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими, а вимоги касаційної скарги безпідставними, з огляду на що просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а судові рішення - без змін.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Суди попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів установили, що ОСОБА_1 на праві приватної власності належать земельна ділянка та житловий будинок, які розташовані за адресою: АДРЕСА_1 , що підтверджується відомостями з витягів Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 177512134 та № 177509916. Вказані об`єкти (земельна ділянка та житловий будинок) відповідачка набула у власність 14 серпня 2019 року на підставі договорів купівлі-продажу, посвідчених приватним нотаріусом Золочівського нотаріального округу Львівської області Швець О.В.

Надалі, відділом містобудування, архітектури, інфраструктури, житлово-комунального господарства та захисту довкілля Золочівської районної адміністрації Львівської області 23 березня 2020 року видано ОСОБА_1 будівельний паспорт № 8-20 «Реконструкція з розширенням садибного будинку (індивідуального будинку)» на АДРЕСА_1 (далі - Будівельний паспорт №8-20), на підставі якого відповідачка розпочала реконструкцію з розширенням належного їй на праві приватної власності житлового будинку.

На підставі статті 20 Закону України «Про охорону земель», статей 187, 189 Земельного кодексу України, статті 42 Закону №280/97-ВР розпорядженням міського голови м. Золочева № 2 від 13 липня 2020 року «Про створення комісії по обстеженню земельної ділянки на АДРЕСА_1 » створено комісію по обстеженню вказаної земельної ділянки у складі посадових осіб міської ради.

Зазначеною комісією 13 липня 2020 року проведено обстеження земельної ділянки та складено Акт обстеження земельної ділянки на АДРЕСА_1 (далі - Акт від 13 липня 2020 року), згідно з висновками якого встановлено, що «Огорожа на вул. Труша І, 9 в м. Золочеві встановлена з порушенням вимог державних будівельних норм, а саме: п.п. 6.1.34 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 26 квітня 2019 року №104. Ця огорожа встановлена всупереч Будівельному паспорту № 8-20, яким влаштування елементів благоустрою, в тому числі огорожі, не передбачено.

При цьому судами попередніх інстанцій наголошено, що згідно з висновками Акту від 13 липня 2020 року земельна ділянка огороджена глухим металевим парканом на бетонній основі орієнтовною висотою 2 метри.

Крім цього, Актом здійснення заходів самоврядного контролю щодо забезпечення додержання законодавства при проведенні реконструкції з розширенням садибного будинку на АДРЕСА_1 від 22 липня 2020 року (далі - Акт від 22 липня 2020 року) зафіксовано, що на земельній ділянці влаштовані фундаменти, які не відповідають Будівельному паспорту №8-20; огорожі влаштовані на бетонній основі.

Виконавчим комітетом Золочівської міськради від 13 липня 2020 року ухвалено оскаржуване Рішення №1330, яким встановлено факт порушення відповідачкою містобудівного законодавства в частині порушення державних будівельних норм та стандартів, самочинного, без отримання дозволу зведення огорожі, що є порушенням Правил № 152. ОСОБА_1 надано термін на демонтаж огорожі - до 18.00 години 14 липня 2020 року.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Частиною першою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

8. Предметом спору у цій справі є зобов`язання ОСОБА_1 демонтувати огорожу, яку споруджено на належній їй на праві приватної власності земельній ділянці та зустрічної позовної вимоги про скасування Рішення №1330, яке ухвалено 13 липня 2020 року виконавчим комітетом Золочівської міськради стосовно законності розміщення ОСОБА_1 огорожі на належній їй на праві приватної власності земельній ділянці.

9. Справа розглядалася судами неодноразово. Так, постановою Верховного Суду від 29 лютого 2024 року у справі № 380/7527/20 касаційну скаргу Золочівської міськради задоволено частково, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14 вересня 2021 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

10. Верховний Суд, направляючи справу № 380/7527/20 на новий розгляд до суду першої інстанції, зазначив, що:

- наявний у матеріалах справи Будівельний паспорт № 8-20 не був досліджений судами на предмет наявності у ньому вимог щодо розміщення та будівництва огорожі, яка, на переконання Золочівської міськради, збудована з порушенням вимог містобудівного законодавства;

- матеріали справи містять Акт від 13 липня 2020 року, згідно з яким земельна ділянка огороджена глухим металевим парканом на бетонній основі орієнтовною висотою 2 метри, а також Акт від 22 липня 2020 року, з якого вбачається, що на земельній ділянці влаштовані фундаменти, які не відповідають Будівельному паспорту №8-20; огорожі влаштовані на бетонній основі. Проте оцінку цим доказам суди не надали, хоча це має визначальне значення для визначення статусу об`єкта як малої архітектурної форми чи як капітальної споруди. При цьому судом касаційної інстанції акцентовано увагу на тому, що питання наявності фундаменту, на якому може розміщуватись огорожа чи паркан, у розрізі пункту 6 Постанови № 406, є визначальним при отриманні дозвільних документів на такий об`єкт;

- під час прийняття оскарженого Рішення № 1330 виконкомом Золочівської міської ради не встановлено та не досліджено питання чи встановлена огорожа підпадає під ознаки самочинного будівництва. Верховним Судом водночас наголошено, що питання щодо самочинного будівництва (огорожі) підлягало з`ясуванню саме судами, оскільки від цього залежить оцінка дій та рішень позивача в межах розгляду первісного та зустрічного позовів. Це зумовлено тим, що процедури демонтажу самочинного будівництва та тимчасових споруд є різними, врегульовані різними нормативно-правовими актами, проводяться в межах архітектурно-будівельного контролю або самоврядних повноважень у сфері благоустрою. Тому для правильного вирішення цього спору необхідним є вирішення питання чи поширюються на спірні правовідносини норми Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV) і чи підлягають до застування у спірному випадку положення статті 38 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).

11. За результатами нового розгляду справи по суті спору суд першої інстанції, з висновком якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що Закон № 2807-IV наділяє повноваженнями Золочівську міськраду здійснювати самоврядний контроль у сфері благоустрою м. Золочів, а оскаржуване Рішення № 1330 спрямоване на забезпечення контролю у сфері благоустрою, а також прийняте згідно з нормами чинного законодавства та в межах наданих йому повноважень.

12. Крім цього, суд апеляційної інстанції, погоджуючись із правовою позицією суду першої інстанції, зазначив, що Законом № 3038-VI передбачено проведення виконавчими органами перевірок за дотриманням містобудівного законодавства. Цим Законом також визначено і порядок знесення самочинно збудованих об`єктів.

13. Суди попередніх інстанцій, з урахуванням встановлених фактичних обставин у цій справі, дійшли висновку, що органом місцевого самоврядування ухвалено Рішення № 1330 згідно норм чинного законодавства України та в межах наданих йому повноважень, яким встановлено факт порушення містобудівного законодавства в частині порушення державних будівельних норм та стандартів,

14. При цьому, задовольняючи позовні вимоги, судами попередніх інстанцій взято до уваги, що:

- перевіркою, результати якої зафіксовані в акті від 13 липня 2020 року, встановлено, що земельна ділянка огороджена глухим металевим парканом на бетонній основі орієнтовною висотою близько 2 метрів;

- із Акту від 22 липня 2020 року вбачається, що на земельній ділянці влаштовані фундаменти, які не відповідають Будівельному паспорту №8-20; огорожі влаштовані на бетонній основі;

- огорожа встановлена з порушенням вимог державних будівельних норм (пп. 6.1.34 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій»), а саме: частина огорожі виступає за «червону лінію» АДРЕСА_1 ; огорожа встановлена без жодних дозвільних документів та всупереч Будівельному паспорту №8-20, положеннями якого встановлення огорожі не передбачено взагалі;

- згідно з матеріалами Будівельного паспорта №8-20 «червона лінія» АДРЕСА_1 проходить через земельну ділянку на віддаленні 2,63 - 2,78 метри: враховуючи, що огорожу на АДРЕСА_1 встановлено по межі земельної ділянки, то відповідно - огорожу встановлено за «червоною лінією»;

- «червоні лінії» АДРЕСА_1 , який затверджений рішенням сесії Золочівської міської ради Львівської області № 1923 від 29 вересня 2015 року, є чинним та на момент набуття права власності ОСОБА_1 на земельну ділянку та житловий будинок «червоні лінії» вже були встановлені;

- зміни до Будівельного паспорта №8-20 ОСОБА_1 внесені не були;

- з часу видачі Відділом містобудування, архітектури, інфраструктури, житлово-комунального господарства та захисту довкілля Золочівської районної адміністрації Львівської області Будівельного паспорта № 8-20 ОСОБА_1 було відомо про те, що через територію її земельної ділянки проходить «червона лінія» вул. Труша І. та що на земельній ділянці на АДРЕСА_1 Будівельним паспортом №8-20 не передбачено влаштування огорожі.

15. Крім цього суди першої та апеляційної інстанції, враховуючи вимоги частини 14 статті 79-1 Земельного кодексу України та Правил №152 вказали на те, що наявність червоних ліній на земельній ділянці не виключає права користування ділянкою, однак передбачає певні обмеження, та з огляду на спірні правовідносини такими обмеженнями можуть слугувати ДБН Б.2.2-12:2019 в частині розміщення огорожі.

16. Також суди звернули увагу на те, що відповідно до положень пп. 6.1.34 ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій» присадибні ділянки з боку вулиць та сусідніх ділянок допускається огороджувати. Висоту огорожі слід встановлювати згідно з вимогами ДБН Б.2.2-5 та правилами благоустрою населеного пункту. Встановлення огорожі не може погіршувати інсоляцію житлових будинків на суміжних територіях. Огорожа присадибних ділянок не може виступати за червону лінію та межі ділянки.

17. В касаційній скарзі відповідачка посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій статей 13, 17 та 20 Закону № 2807-VI з огляду на те, що земельна ділянка, на якій розміщена огорожа, є приватною власністю ОСОБА_1 , тобто, на думку скаржниці, не є елементом благоустрою у розумінні Закону №2807-VI та, відповідно, щодо неї не може бути здійснено державного контролю у сфері благоустрою населених пунктів.

18. На переконання ОСОБА_1 , комісія з посадових осіб Золочівської міськради, яка створена розпорядженням міського голови № 2 від 13 липня 2020 року до виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад не відноситься, не має відповідної компетенції та спеціальних знань, внаслідок чого висновки цієї комісії є помилковими та необґрунтованими.

19. Також відповідачка в касаційній скарзі стверджує, що виконавчим комітетом Золочівської міськради при ухваленні оскаржуваного Рішення № 1330 не враховано, що огорожа встановлена ОСОБА_1 на належній їй земельній ділянці із цільовим призначенням - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а проведення робіт зі встановлення паркану не потребує документів, що дають право на їх використання та після закінчення будівельних робіт паркан (огорожа) не підлягає прийняттю в експлуатацію.

20. Не погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанцій у касаційній скарзі ОСОБА_1 наполягає на тому, що оскільки паркан не належить до об`єктів самочинного будівництва, застосування до нього норм самочинного будівництва та вирішення питання про його знесення, як самочинно збутового нерухомого майна, є неможливим.

21. Перевіряючи доводи касаційної скарги, колегія суддів вважає першочерговою необхідність надання оцінки порушенням судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.

Щодо прийняття рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі

22. Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Приписами статті 1 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

24. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина третя статті 10 цього Закону).

25. Статтею 11 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

26. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

27. Відповідно до статті 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

28. Положеннями частини першої статті 40 Закону № 280/97-ВР встановлено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

29. Відповідно до статті 53 цього Закону України основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання. Засідання виконавчого комітету скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою (головою районної у місті ради), а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції - заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради - заступником голови ради) в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них бере участь більше половини від загального складу виконавчого комітету.

30. Згідно з частиною 6 статті 59 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

31. Статтями 38, 40 Закону № 3038-VI встановлено, що контроль у сфері благоустрою населених пунктів спрямований на забезпечення дотримання всіма органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та підпорядкування, а також громадянами, у тому числі іноземцями та особами без громадянства, вимог цього Закону, Правил благоустрою території населеного пункту та інших нормативно-правових актів. Самоврядний контроль у сфері благоустрою населених пунктів здійснюється сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами.

32. Пунктом 5 частини другої статті 10 Закону № 2807-IV передбачено, що до повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить здійснення самоврядного контролю за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів, інженерних споруд та об`єктів, підприємств, установ та організацій, майданчиків для паркування транспортних засобів (у тому числі щодо оплати послуг з користування майданчиками для платного паркування транспортних засобів), озелененням таких територій, охороною зелених насаджень, водних об`єктів тощо.

33. Згідно з частиною четвертою статті 20 Закону № 2807-IV рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою території певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

34. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

35. При цьому, колегія суддів враховує, що учасниками справи є сторони, треті особи (частина 1 статті 42 КАС України).

36. Визначення відповідачів, предмета і підстав заявленого позову є правом позивача. Натомість, з`ясування складу учасників судового процесу, встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності є процесуальним обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. Позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте, під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним.

37. Прийняття судом рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, є порушенням норм процесуального права та обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд.

38. Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України передбачено, що суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

39. За змістом частини четвертої статті 46 КАС України відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

40. Відповідно до частини другої статті 242 КАС України законним є рішення, ухвалено судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

41. Приписами пункту 6 частини другої статті 246 КАС України передбачено, що у вступній частині рішення зазначаються ім`я (найменування) сторін та інших учасників справи.

42. Як свідчать матеріали справи, ОСОБА_1 , звертаючись до суду з зустрічним позовом, визначила склад учасників справи: позивачка - ОСОБА_1 , відповідачі - Золочівська міська рада та виконавчий комітет Золочівської міської ради Львівської області.

43. Предметом оскарження за зустрічним позовом є саме рішення виконавчого комітету Золочівської міської ради від 13 липня 2020 року № 1330, тобто результат розгляду цієї справи і висновки судів безпосередньо вплинуть на права та обов`язки виконавчого комітету Золочівської міської ради як учасника відповідних спірних правовідносин.

44. При цьому варто зауважити, що при первісному розгляді цієї справи в судах першої, апеляційної та касаційної інстанцій відповідачами за зустрічним позовом було зазначено Золочівську міську раду та виконавчий комітет Золочівської міської ради.

45. Водночас після касаційного перегляду судових рішень та надходження цієї справи на новий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду, відповідачем за зустрічним позовом як при вирішення процесуальних питань (прийняття справи до провадження, призначення справи до розгляду, направлення повісток про виклик про розгляд справи по суті, відкладення розгляду справи), так і у оскаржуваних судових рішеннях відповідачем за зустрічним позовом зазначено лише Золочівську міську раду, хоча резолютивною частиною рішення суду першої інстанції, яке залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року, вирішено позовні вимоги за зустрічним позовом стосовно, зокрема, до виконавчого комітету Золочівської міськради Львівської області.

46. Тобто, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси юридичної особи - виконавчого комітету Золочівської міськради, яка фактично не брала участь в справі.

47. Колегія суддів вважає, що підхід суду першої інстанції до вирішення спору після касаційного перегляду в цьому випадку є формальним, оскільки суд, володіючи відповідними повноваженнями, не з`ясував, хто є відповідачем (відповідачами) у справі, та, при наявності у справі відповідних доказів, вирішив справу за відсутності співвідповідача - виконавчого комітету Золочівської міськради, що мало наслідком розгляд справи за неповного складу учасників судового процесу.

48. Слід врахувати, що у зустрічному позові ОСОБА_1 у частині визначення суб`єктного складу учасників справи зазначала, що, оскільки оскаржуване рішення було прийняте виконавчим комітетом Золочівської міської ради на підставі акта комісії, створеної з посадових осіб Золочівської міської ради, а позовна заява від 07 вересня 2020 року про демонтаж незаконно встановленої огорожі подана саме Золочівською міською радою, то враховуючи підзвітність та підконтрольність виконавчого комітету відповідній раді, а також компетенцію Золочівської міської ради щодо скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції або законам України, іншим нормативно-правовим актам, а також рішенням самої ради, прийнятим у межах її повноважень, та її повноваження щодо встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, - на переконання ОСОБА_1 , відповідачами у публічно-правовому спорі, що виник з приводу рішення виконавчого комітету Золочівської міської ради, мають бути як виконавчий комітет Золочівської міської ради, так і Золочівська міська рада.

49. В касаційній скарзі ОСОБА_1 , серед іншого, звертає увагу на те, що ані судом першої інстанції, ані судом апеляційної інстанції не надано мотивовану оцінку аргументам зустрічного позову щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову; не зазначено, чи були і ким порушені, не визнані або оспорені права чи інтереси, за захистом яких мало місце звернення до суду, та мотиви такого висновку; а також мотиви, з яких у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суд, відмовляючи у позові, дійшов висновку, що оскаржуване рішення, дія чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень визнано судом таким, що вчинено відповідно до вимог частини другої статті 2 КАС України.

50. Разом з цим, колегія судів звертає увагу на те, що правовим наслідком незалучення до участі у справі другого відповідача є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи, які не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки, не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

51. Слід також зазначити, що за встановлених обставин справи та з огляду на характер і предмет спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов`язки виконавчого комітету Золочівської міськради.

52. Крім цього, колегія суддів вважає за доцільне зазначити, що незалучення до участі у розгляді цієї справи виконавчого комітету Золочівської міської ради, рішення якого є предметом оскарження та відсутність в судових рішеннях вмотивованих аргументів та обґрунтованих доводів щодо правомірності або неправомірності ухвалення Рішення № 1330, позбавляє суд касаційної інстанції можливості перевірити інші мотиви касаційної скарги в частині правомірності дій та рішення суб`єкта владних повноважень (виконавчого комітету ради) в межах наданих йому повноважень.

53. До того ж, задовольняючи позовні вимоги в повному обсязі, суд першої інстанції, позицію якого підтримав і суд апеляційної інстанції, зобов`язав ОСОБА_1 демонтувати огорожу, зокрема, зі сторони багатоквартирного будинку (південна сторона) та зі сторони суміжного користувача ОСОБА_2 .. Водночас, питання щодо залучення до участі цієї справи власників суміжних ділянок, яких безпосередньо стосується спірне питання - не вирішувалось.

54. Також, як вбачається з Акту від 22 липня 2020 року (пункт 2 висновків), на дослідження змісту якого наголошував Верховний Суд при поверненні цієї справи на новий розгляд, фундаменти примикають до огорожі суміжних землекористувачів, які не надавали згоди на їх влаштування.

55. Натомість, вказані факти залишилися поза увагою судів попередніх інстанцій з огляду на встановлення суб`єктивного складу учасників цієї справи з урахуванням вимог процесуального закону.

56. Встановлення належних учасників справи є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи, однак суд першої інстанції цей обов`язок також не виконав.

57. Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду в суді касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, рішення яке може мати вплив на їх права та обов`язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належними особами своїх прав та обов`язків, визначених положеннями КАС України.

Щодо застосування судами попередніх інстанцій положень статті 47 КАС України.

58. За змістом частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

59. Із матеріалів справи вбачається, що після направлення Верховним Судом справи на новий розгляд, судом першої інстанції ця справа прийнята до провадження, розгляд справи розпочато спочатку та призначено підготовче засідання.

60. Протокольною ухвалою від 28 травня 2024 року клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи для подання заяви про уточнення позовних вимог задоволено та оголошено перерву у підготовчому судовому засіданні до 11 липня 2024 року.

61. Золочівською міською радою 19 червня 2024 року подано заяву про уточнення позовних вимог.

62. Ухвалою суду від 16 липня 2024 року закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 25 липня 2024 року відповідно до пункту 3 частини другої статті 183 КАС України.

63. Колегія суддів акцентує увагу на тому, що в мотивувальній частині ухвали суду від 16 липня 2024 року судом апеляційної інстанції вказано на те, що в судовому засіданні 28 травня 2024 року оголошено перерву з метою надання ОСОБА_4 можливості ознайомитися із заявою про зміну предмету позову та оголошено перерву до 05 липня 2024 року.

64. Слід зазначити, що подання заяви про уточнення позовних вимог полягало у доповненні/зміні первісного позову новими (іншими) позовними вимогами, а саме: крім зобов`язання ОСОБА_4 демонтувати огорожу за зазначеною вище адресою (вимоги первісного позову), Золочівська міськрада (у заяві про уточнення позовних вимог) просила відповідачку демонтувати огорожу, в тому числі, з західної, південної та північної сторін, зауважуючи при цьому на сумісних землекористувачах (зокрема, з багатоквартирного будинку та зі сторони громадянина ОСОБА_2 ) та зміні матеріалу, з якого виготовлена частина огорожі.

65. Суд першої інстанції розглянув справу по суті на підставі заяви про уточнення позовних вимог.

66. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на вимоги частини третьої статті 47 КАС України та обґрунтовуючи безпідставність доводів апеляційної скарги в цій частині, зазначив, що заява про уточнення позовних вимог подана 19 червня 2020 року, тобто під час підготовчого провадження, а ухвалою суду першої інстанції закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду по суті на 16 липня 2024 року.

67. Крім того, апеляційним судом вказано на те, що подання такої заяви викликано тим, що відбулась зміна матеріалу, з якого ОСОБА_4 встановила огорожу (листова сталь (металопрофіль) на секційну сітку), що підтверджується додатками, поданими до заяви про уточнення позовних вимог.

68. Колегія суддів враховує, що згідно з вимогами процесуального закону позивач у строк та в порядку, визначеному законом, має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог або уточнити їх.

69. Відповідно до частини першої статті 47 КАС України, крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.

70. Колегія суддів підкреслює, що предмет позову становить матеріально-правову вимогу позивача до відповідача, зміст позовної вимоги визначається характером спірних матеріальних правовідносин, з якого випливає вимога позивача.

71. Під підставами позову, які може змінити лише позивач, слід розуміти обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги. Обставинами можуть бути лише юридичні факти матеріально-правового характеру, тобто такі факти, які тягнуть певні правові наслідки: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Юридичні факти матеріально-правового характеру, які визначені як підстави позову, свідчать про те, що існують правовідносини і що внаслідок певних дій ці відносини стали спірними.

72. Під зміною предмету позову розуміється заявлення інших вимог, замість раніше визначених, при збереженні раніше існуючих підстав позову. Заявлення нових (додаткових) вимог не є зміною предмету позову, а є заявленням нових вимог, що не допускається за правилами статті 47 КАС України.

73. Відтак, подання відповідної заяви не повинно призводити до заявлення по суті нового адміністративного позову.

74. Правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.

75. Не вважаються зміною підстав позову доповнення його новими обставинами (фактами) при збереженні в ньому первісних обставин та зміна посилання на норми матеріального чи процесуального права або інше наведення іншого праворозуміння таких норм. Одночасна зміна і предмета, і підстав позову не допускається.

76. Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що процесуальним законом не передбачено права позивача на подання заяв (клопотань) про «доповнення» або «уточнення» позовних вимог. Тому, в разі надходження до суду однієї із зазначених заяв (клопотань) останній, виходячи з її змісту, а також змісту раніше поданої позовної заяви та конкретних обставин справи, повинен розцінювати її як: подання іншого (ще одного) позову чи збільшення або зменшення розміру позовних вимог чи об`єднання позовних вимог чи зміну предмета або підстав позову (відповідний висновок викладено в постанові Верховного Суду від 01 листопада 2021 року у справі № 405/3360/17).

77. Згідно з частиною другої статті 47 КАС України у разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції зміна предмета, підстав позову не допускаються, крім випадків, визначених цією статтею.

78. Зміна предмета або підстав позову при новому розгляді справи допускається в строки, встановлені частиною першою цієї статті, лише у випадку, якщо це необхідно для захисту прав позивача у зв`язку із зміною фактичних обставин справи, що сталася після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи (частина третя статті 47 КАС України).

79. Аналіз наведених правових норм свідчить, що за загальним правилом зміна предмета, підстав позову у разі направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції не допускаються.

80. Водночас, єдиним виключенням із цього правила є те, що така зміна предмета або підстав позову необхідна для захисту прав позивача у зв`язку із зміною фактичних обставин справи, що сталися після закінчення підготовчого засідання, або, якщо справа розглядалася за правилами спрощеного позовного провадження - початку першого судового засідання при первісному розгляді справи.

81. Так, подаючи заяву про уточнення позовних вимог, Золочівська міськрада заявляє позовні вимоги про демонтаж огорожі, зазначаючи при цьому про: 1) демонтаж не всієї огорожі, а тільки із західної, південної та північної сторін; 2) суміжних землекористувачів - гр. ОСОБА_3 та наявність багатоквартирного будинку; 3)зміну матеріалу, з якого зроблену огорожу/частину огорожі.

82. Водночас колегія суддів наголошує, що, вирішуючи справу по суті позову враховуючи заяву про уточнення позовних вимог, судами попередніх інстанцій залишились нез`ясованими питання, а саме:

- чи є викладені в зазначеній заяві від 19 червня 2024 року вимоги фактичною зміною підстав позову з огляду на те, що уточнені позовні вимоги стосуються захисту права та охоронюваного законом інтересу інших осіб та чи є вони підставою для іншого позову з відповідними обставинами;

- чи свідчить подана уточнена заява про наявність іншого складу учасників справи, аніж заявлений у первісному позові;

- чи є факт подання позивачем заяви про уточнення позовної заяви підставою для вирішення судом першої інстанції питання про прийняття цієї заяви про уточнення позовних вимог до розгляду з дотримання процесуальної процедури.

83. Крім цього, додаткового дослідження потребує факт зміни фактичних обставин справи, на які послався суд апеляційної інстанції, а саме: чи є встановлення огорожі із іншого матеріалу зміною фактичних обставин справи, враховуючи, що її бетонна основа (фундамент) із західної сторони залишилася незмінною.

84. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судами не дотримано загальних правил розгляду заяви, поданої в порядку статті 47 КАС України, що свідчить про порушення процедури вирішення цієї заяви.

85. Отже, вирішення судом першої інстанції після направлення справи на новий розгляд заявлених уточнених позовних вимог прийнято передчасно, без надання належної їм правової оцінки з урахуванням вимог частин другої та третьої статті 47 КАС України.

86. За таких обставин, означені рішення не можуть залишатися в силі з огляду на завдання адміністративного суду, визначене статтею 2 КАС України.

87. Іншім доводам касаційної скарги оцінка не надається, оскільки суд касаційної інстанції встановив порушення норм процесуального права, яке є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

88. Приписами частини другої статті 341 КАС України встановлено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

89. Згідно з пунктом четвертим частини третьої статті 353 КАС України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

90. З огляду на викладене колегія суддів дійшла висновку, що судами попередніх інстанцій було допущено порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних рішень, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, у зв`язку з чим касаційна скарга має бути задоволена частково, а рішення судів попередніх інстанцій - мають бути скасовані з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

91. У частині четвертій статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

92. Частина 5 статті 353 КАС України встановлює, що висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов`язковими для суду першої або апеляційної інстанції при новому розгляді справи.

93. Враховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 липня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2024 року скасувати, а справу № 380/7527/20 направити на новий розгляд до Тернопільського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не оскаржується.

Суддя-доповідач В. М. Бевзенко

Судді: А. Ю. Бучик

С. М. Чиркін