Справа № 420/9376/25
Суддя: Градовський Ю.М.
Дата ухвалення: 2025-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/9376/25
Перша інстанція: суддя Катаєва Е.В.

Судова колегія П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого: Градовського Ю.М.

суддів: Бітова А.І.,

Єщенка О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 3 липня 2025р. про закриття провадження по справі за адміністративним позовом заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси Великодного Дмитра Вадимовича в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Одеської міської ради, Комунального підприємства «ЖКС «Порто-Франківський» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У березні 2025р. заступник керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси Великодного Дмитра Вадимовича в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до суду із позовом до ОМР, КП «ЖКС «Порто-Франківський», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ОМР щодо не укладення з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронного договору на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», розташовану за адресою: м.Одеса, вул.Пастера, 34;

- зобов`язати ОМР протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації охоронний договір на об`єкт культурної спадщини пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», розташовану за адресою: м.Одеса, вул.Пастера, 34, на умовах і в порядку, що визначені Порядком укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, щойно виявлені об`єкти культурної спадщини чи їх частини, затвердженим Постановою КМУ від 28.12.2001р. №1768 (в редакції Постанови КМУ від 30.05.2024р. №630);

- визнати протиправною бездіяльність ОМР та КП «ЖКС «Порто-Франківський» щодо неутримання в належному стані об`єкту культурної спадщини пам`ятки архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)»;

- зобов`язати ОМР та КП «ЖКС «Порто-Франківський» привести до належного стану пам`ятку архітектури привести до належного стану пам`ятку архітектури та містобудування місцевого значення з охоронним №634-Од «Будинок прибутковий Брейтбарта (арх. Бернардацці О.Й.)», шляхом проведення 26 реставраційних робіт з відновленням автентичної брами.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 3 липня 2025р. закрито провадження у справі за заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси Великодного Д.В. в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації до ОМР, КП «ЖКС «Порто-Франківський» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Не погодившись із даним судовим рішенням, заступником керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси подано апеляційну скаргу, в якій просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до Одеського окружного адміністративного суду.

Судова колегія вважає, що у відповідності до п.1 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційну скаргу можливо розглянути в порядку письмового провадження, оскільки в матеріалах справи достатньо доказів для вирішення справи по суті.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідь судді-доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про залишення скарги без задоволення, а ухвали суду - без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Приймаючи ухвалу про закриття провадження у даній справі, суд першої інстанції виходив з того, що у прокурора в даному випадку відсутні законні підстави звертатись в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації із позовними вимогами про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення. При цьому, суд першої інстанції в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України, з даного питання застосував правові висновки Верховного Суду.

Вирішуючи спір судова колегія вважає, що суд першої інстанції повно та об`єктивно дослідив обставини по справі, надані докази, правильно визначив юридичну природу спірних правовідносин і закон, який їх регулює.

Як вбачається із матеріалів справи, що представник ОМР подав до суду першої інстанції заяву, в якій просив залишити позов без розгляду на підставі п.1 ч.1 ст.240 КАС України, оскільки позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

В обґрунтування вказаного клопотання зазначив, що з 2015р. прокуратура позбавлена повноважень прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням органами держаної влади та місцевого самоврядування законів.

Зі змісту ст. 5 КАС України вбачається, що суб`єкт владних повноважень не має права на звернення до суду із позовними вимогами, які прямо не передбачені законом. Відповідно, законом мають бути чітко визначені повноваження органу (в особі якого звертається прокуратура) на звернення до суду з відповідним позовом.

Посилаючись на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 24.02.2025р. у справі №420/28679/23, представник зазначив, що Департамент культури національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації не має права на звернення до суду з таким позовом. Отже у заступника керівника Одеської обласної прокуратури відсутні права на звернення до адміністративного суду із такою позовною заявою зобов`язального характеру.

На підставі вказаного просив задовольнити заяву про закриття провадження у справі.

Заступник керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси Великодного Д.В. подав до суду заперечення, у яких просив відмовити у задоволенні заяви про залишення позову без розгляду, зазначивши, що вирішуючи справи, пов`язані із захистом культурної спадщини України Верховний Суд неодноразово наголошував, що культурна спадщина перебуває під охороною закону, а держава забезпечує збереження об`єктів, що становлять культурну цінність, до яких Закон України «Про охорону культурної спадщини» відносить й території, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність, зокрема, історичні ареали населених місць.

При цьому, Україною взято міжнародне зобов`язання визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості, визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на її території як в цілому, так і у певних населених пунктах - історичних населених містах України (Постанова Верховного Суду в складі Судової палати від 31.01.2023 у справі №640/8728/21).

Прокурор наголошував, що у справах за позовом суб`єкта владних повноважень до суб`єкта приватного права також вироблено судову практику, яка свідчить, що у виняткових випадках, зокрема з метою захисту суспільного інтересу, суб`єкт владних повноважень може звертатися до суду за відсутності прямої вказівки про це в законі.

Великою Палатою Верховного Суду сформовано правову позицію в постанові від 30.01.2019 у справі №826/2793/18 та підтриману Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, від 13.02.2019 у справі №810/2763/17 та застосовану Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, в постановах від 24.10.2019 у справі №810/3165/18, від 03.12.2019 у справі №810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі №810/3160/18 щодо наявності у центрального органу виконавчої влади права на звернення з позовом до суду із позовним вимогами, які не закріпленні в КАС України та інших законах.

Прокурор вважав, що у цьому випадку застосовні є положення Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», у ст.28 якого закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень, у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зазначила про наявність «публічного інтересу» такого спору (певна сукупність приватних інтересів), який означає важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, що відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації.

Таким чином, територіальні органи виконавчої влади, яким є Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, з урахуванням публічного інтересу в силу приписів ст.28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.

Крім цього не підлягають врахуванню висновки Верховного Суду, на які посилається Одеська міська рада, оскільки усталеним у судовій практиці незалежно від виду судочинства та категорії справи є підхід, згідно з яким висновки Великої Палати Верховного Суду мають перевагу над висновками об`єднаної палати, палати та колегії суддів касаційного суду.

В свою чергу, у справі №420/28697/23, на яку посилається Одеська міська рада, Верховним Судом сформовано правовий висновок щодо спору, який має інші предмет та підстави позову, зміст позовних вимог та фактичні обставини.

Розглянувши подану заяву про залишення позову без розгляду та заперечення на неї, суд першої інстанції прийняв оскаржувану ухвалу, якою закрив провадження у даній справі.

Перевіряючи правомірність та законність ухвали суду про закриття провадження в адміністративній справі, судова колегія виходить з наступного.

Судова колегія зазначає, що головним питанням є наявність або відсутність у заступника керівника Приморської окружної прокуратури м. Одеси права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації.

Так, приписами п.3 ст.131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положеннями ст.46 КАС України встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути, зокрема, суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до ч.3-5 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст.53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Згідно п.2 ч.1 ст.2 Закону України від 14.10.2014р. за №1697-VII «Про прокуратуру» (надалі - Закон №1697-VII) на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (ч.3 ст.23 Закону №1697-VII).

Як вбачається із матеріалів справи, що право на звернення до суду із даним позовом заступник керівника прокуратури обґрунтовував бездіяльністю Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Департамент культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації. Однак, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.

Апеляційний суд зазначає, що спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є ЗУ «Про охорону культурної спадщини» від 8.06.2000р. за №1805-III (надалі - Закон №1805-III).

Відповідно до ч.2 ст.21 Закону №1805-III, якщо власник пам`ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп.

Отже, ст.21 Закону №1805-III передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення позову до власника пам`ятки архітектури про її викуп.

Вирішуючи питання наявності у прокурора по даній справі права звертатись до суду в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації з позовними вимогами про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення, суд першої інстанції в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України з цього питання застосував правові висновки Верховного Суду, з чим погоджується і судова колегія.

Так, Верховний Суд у справі №420/28679/23 розглядав питання про те, чи закріплене у законі право Департаменту культури, в особі якого прокурор звернувся до суду, на пред`явлення позову до власника пам`ятки - юридичної особи приватного права про зобов`язання відновити пошкоджену (частково зруйновану) пам`ятку архітектури та містобудування. Залежно від відповіді на це питання Суд досліджував, чи набув прокурор права не звернення до суду з заявленими у цій справі позовними вимогами в особі Департаменту культури.

У справі №420/28679/23 прокурор заперечував твердження скаржника стосовно обрання у цьому випадку неефективного способу захисту порушених інтересів держави, оскільки звернення до суду у цьому випадку направлено на захист інтересів держави в сфері охорони культурної спадщини та обумовлено необхідністю відновлення будівлі пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення задля забезпечення її збереження для наступних поколінь.

У постанові від 24.02.2025р. у справі №420/28679/23 Верховний Суд зазначив, що спеціальний закон (ст.21 Закону №1805-III) чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду (Великої Палати) щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що Департамент культури не наділений правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури відновити таку пам`ятку. Прямої вказівки на це в законі не існує.

Тому Верховний Суд вважав, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

Верховний Суд дійшов висновку, що у спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

Отже, у справі №420/28679/23 прокурором у позові визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з позовом по цій справі №420/9376/25, що не має права на звернення до суду з ним.

На підставі ч.5 ст.242 КАС України суд враховує правовий висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 24.02.2025р. у справі №420/28679/23 та вважає, що представництво прокурором інтересів держави в особі Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації в межах спірних правовідносин не передбачено законодавством, оскільки такий орган наділений виключно повноваженнями пред`явлення позову про викуп пам`ятки архітектури. Закон №1805-III не містить іншого правового регулювання, зокрема звернення до суду позовом про зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення.

Що стосується доводів заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси в апеляційній скарзі про те, що у даному випадку застосуванню підлягають висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 30.01.2019р. у справі №826/2793/18, та неодноразово підтримані в подальшому, то судова колегія вважає такі доводи необґрунтованими, оскільки предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво, тоді як у даній справі позов подано прокурором в інтересах Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації щодо зобов`язання власника пам`ятки архітектури укласти охоронний договір на об`єкт культурної спадщини та провести реставраційні роботи з її відновлення.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що наявні підстави для закриття провадження у даній справі.

У доводах апеляційної скарги апелянт посилався на неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права. На думку судової колегії, викладені у скарзі доводи не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального чи порушення норм процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи по суті.

За таких обставин, судова колегія вважає, що рішення суду ухвалене з додержанням норм процесуального та матеріального права, а тому не вбачає підстав для його скасування.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст.246,315,316,328 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу заступника керівника Приморської окружної прокуратури м.Одеси - залишити без задоволення.

Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 3 липня 2025р. про закриття провадження - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з моменту отримання.

Головуючий: Ю.М. Градовський

Судді О.І. Бітов

О.В. Єщенко