Справа № 500/2322/24
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

24 вересня 2025 року
справа №500/2322/24
адміністративне провадження №К/990/7795/25
Судді Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Тацій Л. В.
на постанову Верховного Суду від 24.09.2025, ухвалену за результатами розгляду касаційної скарги ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025 у справі №500/2322/24 за позовом ОСОБА_1 до Тернопільської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Спеціалізоване комунальне підприємство «Ритуальна служба» Тернопільської міської ради, про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта.
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Тернопільської міської ради (далі також відповідач), у якому просив визнати протиправним та нечинним Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади, затвердженого рішенням Тернопільської міської ради від 21.08.2020 № 7/54/30 «Про затвердження Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади», в частині:
пункту 3.9 Положення «надання дозволів на встановлення намогильних споруд»;
пункту 8.5 Положення «з дозволу адміністрації кладовища»;
пункту 8.10 Положення в цілому.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_1 зазначав, що вимоги оскаржуваних ним пунктів Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади (щодо отримання дозволів на встановлення намогильних споруд від Спеціалізованого комунального підприємства «Ритуальна служба» Тернопільської міської ради) суперечать приписам частини другої статті 19 Конституції України, частини шостої статті 30 Закону України «Про поховання та похоронну справу», частини третьої статті 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку утримання місць поховання, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 № 193.
Позивач наголошував, що спірні норми порушують його право, передбачене статтею 25 Закону України «Про поховання та похоронну діяльність», на встановлення намогильної споруди на могилі сина в межах виділеної земельної ділянки та покладають додатковий обов`язок на отримання від адміністрації кладовища дозволу на такі дії.
2. Тернопільський окружний адміністративний суд рішенням від 20.08.2024 позов задовольнив.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що статтею 25 Закону України від 10.07.2003 № 1102-IV «Про поховання та похоронну справу» чітко визначено, що для встановлення намогильної споруди необхідна згода користувача місця поховання (особи, яка здійснила перше поховання на відведеному місці поховання (родинного поховання) та/або має відповідне свідоцтво про смерть похованого і свідоцтво про поховання).
При цьому нормою цієї ж статті також передбачений обов`язок спеціалізованого комунального підприємства видати свідоцтво про поховання, яке дає право його пред`явнику на встановлення намогильних споруд у межах могили та реєстрацію намогильної споруди у книзі обліку намогильних споруд.
З метою реалізації положень Закону України «Про поховання та похоронну справу» наказом Держжитлокомунгоспу України від 19.11.2003 № 193 затверджено такі документи:
- Типове положення про ритуальну службу в Україні;
- Необхідний мінімальний перелік окремих видів ритуальних послуг;
- Необхідний мінімальний перелік вимог щодо порядку організації поховання і ритуального обслуговування населення;
- Порядок утримання кладовищ та інших місць поховань (далі - Порядок № 193).
Суд врахував, що відповідно до пункту 2.11 Порядку № 193 після здійснення поховання виконавцю волевиявлення померлого або особі, яка взяла на себе зобов`язання поховати померлого, як користувачу місця поховання видається відповідне свідоцтво про поховання, яке дає право на встановлення намогильної споруди в межах могили, вирішення питання про проведення підпоховання, облаштування місця поховання, здійснення інших дій, які не суперечать чинному законодавству.
Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що Порядком № 193 чітко визначено обов`язок ритуальної служби забезпечити безперешкодний доступ на територію кладовища транспортного засобу, на якому перевозиться намогильна споруда після отримання відповідних документів. При цьому, отримання будь-якого іншого дозволу на встановлення/заміну намогильної споруди, в тому числі від ритуальної служби, не передбачено ні Законом України «Про поховання та похоронну справу», ні Порядком № 193. Відсутні такі повноваження ритуальної служби і у затвердженому Типовому положенні про ритуальну службу в Україні.
Також суд зазначив, що з огляду на протиправність вимог оскаржуваного Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади щодо отримання дозволу адміністрації кладовища на встановлення намогильних споруд, то і повноваження ритуальної служби на демонтаж намогильних споруд за відсутності такого дозволу також є протиправним.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.01.2025 скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Свою позицію суд апеляційної інстанції мотивував тим, що нормами статті 8 Закону України «Про поховання та похоронну справу» надано повноваження органам місцевого самоврядування та їх виконавчим органам в межах своєї компетенції вирішувати відповідно до закону питання про відведення земельних ділянок для організації місць поховання, крім випадків, передбачених статтею 23-1 цього Закону; забезпечення будівництва, утримання в належному стані та охорону місць поховання, крім випадків, передбачених статтею 23-1 цього Закону; створення ритуальних служб; вирішення питання про надання за рахунок коштів місцевих бюджетів ритуальних послуг у зв`язку з похованням самотніх громадян, ветеранів війни та праці, а також інших категорій малозабезпечених громадян; про надання допомоги на поховання померлих громадян в інших випадках, передбачених цим Законом; здійснення контролю за дотриманням законодавства стосовно захисту прав споживачів у частині надання суб`єктами господарювання ритуальних послуг та реалізацією ними предметів ритуальної належності та здійснення інших повноваження, передбачені цим та іншими законами.
Приписами статті 23 цього ж Закону виконавчим органам сільської, селищної, міської ради надано право визначати порядок функціонування місць поховань.
Тобто, орган місцевого самоврядування з метою урегулювання відносин при наданні ритуальних послуг та функціонуванні міських кладовищ, відповідальності ритуальної служби, інших суб`єктів господарювання, порядку організації поховань і ритуального обслуговування населення, зокрема м. Тернополя, прийняв Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади та надав відповідні повноваження Спеціалізованому комунальному підприємству «Ритуальна служба» Тернопільської міської ради.
Апеляційний суд зазначив, що пункт 3.9 в частині «надання дозволів на встановлення намогильних споруд»; пункт 8.5 в частині «з дозволу адміністрації кладовища» та пункт 8.10 Положення в цілому не суперечать Закону України «Про поховання та похоронну справу», оскільки спрямовані на дотримання порядку організації поховань і ритуального обслуговування, контролю за цим та є взаємопов`язаними.
За висновком суду, вимоги, встановлені вищевказаними пунктами, надають змогу контролювати дотримання інших пунктів Положення, зокрема щодо розмірів місць земельної ділянки, могили, відповідність їх встановленим стандартам і технологіям, прибирання територій після облаштування могил тощо.
Крім того апеляційний суд зауважив, що порушене позивачем питання виходить за межі індивідуального інтересу особи, оскільки фактично пов`язане із облаштуванням кладовища «Пантеон Героїв Тернополя».
Що стосується висновків суду першої інстанції про те, що поховання ОСОБА_2 та видача свідоцтва про поховання відбулось в жовтні 2022 року, тобто до прийняття рішення № 975 від 16.08.2023 «Про погодження Положення про Пантеон Героїв Тернополя», суд апеляційної інстанції зауважив, що встановлення намогильної споруди розпочато 23.10.2023, тобто вже на момент чинності Положення про Пантеон Героїв Тернополя, коли уже були визначені розміри могил, зразок та розміри надмогильних споруд.
4. За результатами касаційного перегляду справи № 500/2322/21 Верховний Суд ухвалив постанову від 24.09.2025, якою відмовив у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 , а постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025 залишив без змін.
У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку, що в контексті цієї справи мова має йти про пошук балансу між індивідуальними інтересами особи, яка здійснила поховання померлого, як користувача місця поховання, та колективними громадськими інтересами щодо впорядкування території місць поховання й пам`ятних споруд, які встановлюються на могилах та увічнюють пам`ять про померлих, що становить суспільний інтерес, у тому числі й у створенні рівних умов для поховання військовослужбовців, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України.
Аналіз норм чинного законодавства та обставин справи дає підстави дійти висновку, що в даному випадку домінує необхідність захисту прав саме колективних (суспільних) інтересів.
Суд зазначив, що право на встановлення намогильних споруд не є абсолютним, навіть попри те, що Закон України «Про поховання та похоронну справу» і Порядок № 193 не містять прямої норми про необхідність погодження або дозволу органу місцевого самоврядування чи ритуальної служби на встановлення намогильної споруди. У межах власної компетенції органи місцевого самоврядування, як балансоутримувачі кладовищ та організатори діяльності в галузі поховання, мають право встановлювати порядок благоустрою кладовищ, у тому числі й щодо єдиного зразка намогильних споруд, матеріалів, розмірів тощо. Дозвіл на встановлення намогильної споруди у цьому контексті слід розуміти не як дозвільний документ у формальному значенні, а як відповідність проекту споруди вимогам ДБН (Державних будівельних норм), ДСП (Державних санітарних правил), інших нормативно - правових актів щодо облаштування і утримання кладовищ.
За висновком Суду, обґрунтовуючи свою позицію, апеляційний суд правильно виходив з того, що встановлені оскаржуваними позивачем пунктами Положення вимоги надають змогу контролювати дотримання інших пунктів Положення, зокрема щодо розмірів місць земельної ділянки, могили, відповідність їх встановленим стандартам і технологіям, прибирання територій після облаштування могил тощо. Тобто порушене позивачем питання виходить за межі індивідуального інтересу особи, оскільки фактично пов`язане із облаштуванням й утриманням кладовища, що становить значний суспільний інтерес.
До того ж судом апеляційної інстанції встановлено, що рішенням виконавчого комітету міської ради від 30.11.2016 № 1027 «Про виділення території під меморіальний комплекс» погоджено СКП "Ритуальна служба" ТМР використання земельної ділянки площею 0,06 га під меморіальний комплекс для одиночних поховань загиблих в Антитерористичній операції та померлих внаслідок отриманих поранень в зоні АТО, що знаходиться на базі меморіального комплексу загиблих у II Світовій війні (сектор 7) на міському кладовищі за адресою вул. Микулинецька, 29 у м. Тернополі . Це свідчить, що саме з 2016 року й, відповідно, станом на момент прийняття відповідачем Положення, окремі пункти якого оскаржуються позивачем, в місті Тернополі було започатковано створення меморіального комплексу для гідного вшанування полеглих Героїв.
На переконання Суду, такі обставини додатково свідчать на користь висновку про наявність значного суспільного інтересу у впорядкуванні території місць поховання й пам`ятних споруд у Тернопільській міській територіальній громаді, у тому числі й у створенні рівних умов для поховання військовослужбовців.
У взаємозв`язку із наведеним Верховний Суд зазначив, що суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами. Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Згідно з положеннями статті 6 Конституції України та статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу. Суд не втручається та не може втручатися в конституційну дискрецію (вільний розсуд) відповідача, підміняти його і перебирати на себе повноваження, надані йому Конституцією України, законами України, оскільки це не відповідає ані принципу розподілу влади в державі, ані завданню адміністративного судочинства.
З огляду на викладене колегія суддів погодилась з висновком суду апеляційної інстанції, що відповідач в площині спірних правовідносин діяв відповідно до повноважень, у порядку та у спосіб, визначені Конституцією України та Законом України «Про поховання та похоронну справу».
5. Категорично не погоджуюсь з висновками, викладеними в постанові від 24.09.2025, відтак на підставі статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю за необхідне висловити щодо постанови Верховного Суду у цій справі окрему думку.
Варто зауважити, що позиція ОСОБА_1 щодо протиправності оскаржуваних пунктів Положення ґрунтується на доводі про невідповідність останніх приписам нормативно-правового акта вищої юридичної сили, а саме статті 25 Закону України від 10.07.2003 № 1102-IV «Про поховання та похоронну діяльність» (далі - Закон № 1102-IV).
Водночас у постанові від 24.09.2025 Верховний Суд взагалі не аналізує норми згаданої статті.
Так, відповідно до частин третьої - шостої статті 25 Закону № 1102-IV після здійснення поховання померлого виконавцю волевиявлення померлого або особі, яка взяла на себе зобов`язання поховати померлого, як користувачу місця поховання (користувачу місця родинного поховання) спеціалізованим комунальним підприємством (а в разі його відсутності - виконавчим органом сільської, селищної, міської ради) видається відповідне свідоцтво, зразок якого затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Це свідоцтво дає право його пред`явнику на встановлення намогильних споруд у межах могили (родинного поховання), вирішення питання про проведення підпоховання, здійснювати інші дії, пов`язані з використанням місця поховання, якщо це не суперечить законодавству.
На могилах (місцях родинного поховання) можуть встановлюватися намогильні споруди, склепи за індивідуальним замовленням у межах, встановлених для могили (родинного поховання). Встановлені намогильні споруди, склепи реєструються спеціалізованим комунальним підприємством (а в разі його відсутності - виконавчим органом сільської, селищної, міської ради) у книзі обліку намогильних споруд, форму якої затверджує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Забороняється здійснювати поховання інших померлих (підпоховання), встановлення намогильної споруди, склепу без згоди користувача місця поховання (користувача місця родинного поховання).
З метою реалізації положень Закону України «Про поховання та похоронну справу» розроблено Порядок № 193.
Відповідно до пункту 2.11 цього Положення після здійснення поховання Виконавцю волевиявлення померлого або особі, яка взяла на себе зобов`язання поховати померлого, як користувачу місця поховання видається відповідне свідоцтво про поховання, яке дає право на встановлення намогильної споруди в межах могили, вирішення питання про проведення підпоховання, облаштування місця поховання, здійснення інших дій, які не суперечать чинному законодавству.
Пунктом 2.13 Положення № 193 передбачено, що на могилах (місцях родинного поховання), у межах наданої земельної ділянки, можуть установлюватися намогильні споруди та елементи благоустрою могили.
Для установлення намогильної споруди до ритуальної служби або виконавчого органу сільської, селищної, міської ради подаються такі документи:
оригінал свідоцтва про смерть похованого;
свідоцтво про поховання або в разі його відсутності письмову згоду користувача місця поховання (користувача місця родинного поховання) на встановлення намогильної споруди;
документи, що підтверджують придбання намогильної споруди, її ціну та дату реалізації;
реквізити виконавця намогильної споруди.
Одразу після отримання ритуальною службою або виконавчим органом сільської, селищної, міської ради документів, визначених у цьому пункті, вони мають забезпечити безперешкодний доступ на територію кладовища транспортного засобу, на якому перевозиться намогильна споруда, визначена у документі.
Аналіз вищезазначених норм дає підстави для висновку про те, що як Законом № 1102-IV, так і Порядком № 193 чітко визначено, що особі, яка здійснила поховання померлого, як користувачу місця поховання видається відповідне свідоцтво, яке є єдиною та достатньою підставою для встановлення намогильної споруди. Більше того, забороняється встановлення намогильної споруди без згоди користувача місця поховання.
Крім того згадані вище норми встановлюють обов`язок ритуальної служби забезпечити безперешкодний доступ на територію кладовища транспортного засобу, на якому перевозиться намогильна споруда. Натомість ритуальна служба (так само як і адміністрація кладовища) невповноважена надавати користувачу місця поховання жодних додаткових дозволів на встановлення намогильної споруди та, відповідно, здійснювати демонтаж таких намогильних споруд за відсутності дозволу.
Такий же висновок цілком обґрунтовано зробив і суд першої інстанції за результатом аналізу норм Закону № 1102-IV, Порядку № 193 та Типового положення про ритуальну службу в Україні.
При цьому суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, зазначивши, що вимоги, встановлені пунктами 3.9, 8.5 та 8.10 Положення (стосовно обов`язкового отримання користувачем місця поховання поряд зі свідоцтвом про поховання додаткового дозволу від ритуальної служби на встановлення намогильної споруди, а також права на демонтаж такої споруди за відсутності відповідного дозволу) не суперечать Закону № 1102-IV, оскільки спрямовані на дотримання порядку організації поховань і ритуального обслуговування, контролю за цим та є взаємопов`язаними.
Водночас такий висновок апеляційного суду фактично жодним чином не обґрунтований, зокрема суд не дав юридичної оцінки тій обставині, що саме Закон № 1102-IV і визначає свідоцтво про поховання єдиною підставою для встановлення користувачем місця поховання намогильної споруди.
Сама лише абстрактна вказівка на те, що спірні у справі положення надають можливість органам місцевого самоврядування контролювати дотримання інших пунктів Положення, зокрема щодо розмірів місць земельної ділянки, могили, відповідність їх встановленим стандартам і технологіям, прибирання територій після облаштування могил тощо, не є достатнім мотивом для висновку про їх законність, оскільки можливість здійснення контролю за вказаними критеріями не залежить від наявності дозволу ритуальної служби на встановлення намогильної споруди.
Більше того, надання суб`єкту владних повноважень додаткових повноважень, процедура реалізації яких жодним чином не визначена, не конкретизована та, відповідно, законодавчо не обмежена (що і має місце в межах спірних правовідносин, навіть якщо не розглядати дозвіл на встановлення намогильної споруди як дозвільний документ у формальному значенні), створює реальну загрозу зловживань з боку такого суб`єкта та надає можливість приймати рішення на власний розсуд.
При цьому норма частини другої статті 19 Конституції України імперативно встановлює, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Також суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові зазначив, що Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади та Положення про Пантеон Героїв Тернополя фактично є взаємопов`язаними між собою, хоча стосуються цивільних поховань та відповідно поховань військових. Суд зауважив, що порушене позивачем питання виходить за межі індивідуального інтересу особи, оскільки фактично пов`язане із облаштуванням кладовища «Пантеон Героїв Тернополя».
Крім того суд апеляційної інстанції виходив з того, що хоча поховання ОСОБА_2 було у жовтні 2022 року, тобто до затвердження Положення про Пантеон Героїв Тернополя у серпні 2023 року, проте встановлення намогильної споруди розпочато 23.10.2023, коли згаданим Положенням вже були визначені розміри могил, зразок та розміри надмогильних споруд.
Вважаю вказівку на вищезазначені обставини безпідставними, позаяк вони не стосуються предметом спору.
Так, позивач оскаржує пункти Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади в частині необхідності отримання дозволу ритуальної служби на встановлення намогильної споруди користувачем місця поховання та права ритуальних служб здійснювати демонтаж намогильної споруди з підстави їх встановлення без отримання такого дозволу. Ще раз підкреслю, що підставою для оскарження цих положень є посилання на їх невідповідність приписам нормативно-правового акта вищої сили - Закону № 1102-IV, внаслідок чого Спеціалізоване комунальне підприємство «Ритуальна служба» Тернопільської міської ради отримало додаткові повноваження, а користувачі місць поховань - додаткові умови для реалізації свого законного права на встановлення намогильних споруд.
Судовому контролю в межах цієї справи не підлягає законність дій третьої особи щодо демонтажу намогильної споруди, встановленої позивачем, а відтак для правильного вирішення справи не мають значення вищезазначені обставини, які суд апеляційної інстанції помилково поклав в основу своїх висновків, а Верховний Суд погодив такий підхід до вирішення спору..
Підсумовуючи викладене, вважаю, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про невідповідність оскаржуваних вимог Положення про порядок надання ритуальних послуг на території Тернопільської міської територіальної громади нормам Закону № 1102-IV як нормативно-правовому акту вищої юридичної сили, отже доводи позивача про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права є обґрунтованими.
З огляду на зазначене вище за результатами касаційного перегляду справи № 500/2322/24 слід було задовольнити касаційну скаргу, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2025 скасувати, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 20.08.2024 залишити в силі.
Суддя Верховного Суду Л. В. Тацій