Справа № 420/3472/23
Суддя: Желєзний І.В.
Дата ухвалення: 2025-09-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 420/3472/23

адміністративне провадження № К/990/37965/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Желєзного І. В.,

суддів: Білак М. В., Мацедонської В. Е.,

перевіривши касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року (суддя Попов В. Ф.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року (судді: Бойко А. В., Федусик А. Г., Шевчук О. А.) у справі № 420/3472/23 за позовом Управління капітального будівництва Южненської міської ради Одеського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Южфасад», про визнання протиправним та скасування висновку,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У лютому 2023 року Управління капітального будівництва Южненської міської ради Одеського району Одеської області (далі - Управління) звернулось до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби (далі - Держаудитслужба), третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Южфасад» (далі - ТОВ «Южфасад»), у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a.

2. На обґрунтування позовних вимог Управління зазначило, що 16 січня 2023 року відповідачем прийнято рішення про проведення моніторингу закупівлі UA-2022-12-13-019683-а, яке оформлено наказом від 16 січня 2023 року № 10 «Про початок моніторингу процедур закупівель». За змістом висновку відповідача встановлено, що учасником тендерної пропозиції ТОВ «Южфасад» у складі тендерної документації не надано скановану копію з оригіналу ліцензії або дозвільного документа на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, чим не дотримано вимоги частини восьмої розділу ІІІ «Інструкції з підготовки тендерної документації». Водночас позивачем не відхилено тендерну пропозицію.

3. Управління вказало, що ТОВ «Южфасад» дійсно не надало паперову ліцензію, але ним було надано декларацію про провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів за значними (СС3) наслідками, зареєстрованої відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 18 березня 2022 року № 314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 314). Вказана декларація та довідка в довільній формі були розглянуті і враховані при розгляді тендерної пропозиції.

4. Отже, на переконання позивача, документи ТОВ «Южфасад» повністю відповідали вимогам абзацу третього частини восьмої розділу ІІІ «Інструкції з підготовки тендерної документації», відтак підстав для відхилення тендерної пропозиції третьої особи відповідно до абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII) на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його прийняття або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 року № 1178 «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» (далі - Постанова № 1178), у позивача не було.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій та їх обґрунтування

5. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року, позовні вимоги Управління задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано висновок Держаудитслужби від 01 лютого 2023 року про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a.

Стягнуто з Держаудитслужби за рахунок бюджетних асигнувань на користь Управління судовий збір в сумі 2684 грн.

6. Суд першої інстанції указав, що погоджується з позицією відповідача у справі, що ТОВ «Южфасад» надало у складі тендерної документації Декларацію, яка не зазначена у частині восьмій розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції». Але при вивчені цієї декларації суд установив, що у розділі дозвільні документи учасником зазначено про наявність ліцензій на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків відповідальності належать до об`єктів з середніми (СС2) так значними (СС3) наслідками. При цьому законодавець, на думку суду, застосовуючи поняття «дозвіл на виконання робіт», тлумачить його ширше ніж тлумачить та зазначає відповідач, оскільки не слід це поняття розглядати як дозвіл в розумінні містобудівної документації, а він є узагальнюючим, тобто дозвіл це ліцензія, декларація чи інший визначений законодавством документ на провадження господарської діяльності. Крім того, ТОВ «Южфасад» до тендерної документації разом з декларацією подано лист роз`яснення щодо декларації про провадження господарської діяльності, у якому учасник (третя особа у справі), посилаючись на ті ж самі положення Постанови № 314, а саме підпункту 1 пункту 1 та додаток 2 до неї, обґрунтовує підстави надання Декларації № 012355/22 про провадження господарської діяльності із переліком дозвільних документів на провадження господарської діяльності об`єктів (СС2) та (СС3).

7. На думку Одеського окружного адміністративного суду, поняття «декларація про провадження господарської діяльності» застосовується у Постанові № 314 як документ, що підтверджує право на здійснення будівництва на об`єктах об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками тим суб`єктам господарювання, які її не мали до цього. ТОВ «Южфасад» таку ліцензію мають і на виконання вказаної Постанови № 314 подали декларацію, у якій відобразили інформацію щодо наявності ліцензій.

8. Суд першої інстанції також указав, що отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками можливе лише їх замовником (тобто у цій справі позивачем) на підставі заяви та доданих згідно з переліком документів, визначених статтею 37 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) з додаванням інформації про декларацію про провадження господарської діяльності, яка є альтернативою ліцензії в умовах воєнного часу.

9. Одеський окружний адміністративний суд зазначив, що позивач отримав дозвіл на виконання будівельних робіт від 28 лютого 2023 року № ІУ97 на об`єкті будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до значних (СС3) наслідків. Генеральним підрядником (підрядником) зазначеному Дозволі визначено ТОВ «Южфасад». З наданих документів вбачається, що до заяви про видачу дозволу на виконання будівельних робіт, позивачем замість інформації про ліцензію підрядника надано декларацію ТОВ «Южфасад» від 01 листопада 2022 року № 012355/22 про провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними (СС3) наслідками.

10. За висновками суду першої інстанції, цей дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий органом уповноваженим на здійснення контролю в галузі містобудування як доказ належного оформлення дозвільної документації, вказує на відповідність заяви та доданих до неї документів вимогам статті 37 Закону № 3038-VI та свідчить про те, що приєднана до заяви декларація ТОВ «Южфасад» є дозвільним документом на провадження господарської діяльності на будівництво на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками. Отже, Одеський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що позовні вимоги підлягають повному задоволенню, оскільки обґрунтування відповідача не знайшли свого підтвердження та не спростовують позиції позивача та третьої особи.

11. Щодо позовної вимоги позивача про визнання протиправною вимоги відповідача про усунення порушення шляхом розірвання договору та приведення сторін у первісний стан суд зазначив, що така вимога є похідною від вимоги щодо висновку про невідповідність тендерної документації, а оскільки вказані позовні вимоги суд визнає такими, що підлягають задоволенню, то відповідно, відсутня необхідність робити висновки і до другої вимоги, яка також підлягає задоволенню.

12. Залишаючи без змін рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року, П`ятий апеляційний адміністративний суд указав, що після прийняття Кабінетом Міністрів України постанови № 314, суб`єкти господарювання у період воєнного стану набули право на провадження господарської діяльності, зокрема, і на виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками на підставі поданої декларації про провадження господарської діяльності, але лише за умови отримання дозволу на виконання будівельних робіт. В інших випадках, не перелічених у Додатку 2 до вказаної постанови, суб`єкти господарювання набувають право на провадження господарської діяльності, яка вимагає отримання дозвільних документів (документів дозвільного характеру, ліцензій або інших результатів надання публічних послуг), на підставі лише декларації про провадження господарської діяльності.

13. П`ятий апеляційний адміністративний суд зазначив, що суд першої інстанції правильно розцінив отриманий позивачем дозвіл на виконання будівельних робіт, виданий органом, уповноваженим на здійснення контролю в галузі містобудування, як доказ належного оформлення дозвільної документації, відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам статті 37 Закону № 3038-VI, а також як свідчення того, що приєднана до заяви декларація ТОВ «Южфасад» є дозвільним документом на провадження господарської діяльності на будівництво на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (ССЗ) наслідками. При цьому суд правильно зазначив, що ТОВ «Южфасад» мало ліцензії на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, про що зазначено у Декларації про провадження господарської діяльності у графі, у якій вказуються відомості про дозвільний документ, на заміну якого (яких) на період воєнного стану подана декларація.

14. Суд апеляційної інстанції указав, шо вірним є висновок суду першої інстанції стосовно того, що подана ТОВ «Южфасад» Декларація від 01 листопада 2022 року № 012355/22 про провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, є тим дозвільним документом, який в сукупності з отриманим замовником дозволом на виконання будівельних робіт, надає товариству право на провадження такого виду діяльності, а тому в цьому випадку в Управління були відсутні підстави для відхилення тендерної пропозиції ТОВ «Южфасад».

15. Таким чином, П`ятий апеляційний адміністративний суд погодився з думкою суду першої інстанції стосовно протиправності та необґрунтованості висновку Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a та наявності підстав для його скасування.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в касаційній скарзі вимог

16. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Держаудитслужба звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій зазначила, що суди при ухваленні рішень неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права.

17. На думку скаржника, помилка судів попередніх інстанцій полягає в неправильному тлумаченні положень законодавства, що регулюють питання визначення відповідності тендерної пропозиції учасника процедури закупівлі умовам тендерної документації у розумінні вимог абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII та, як наслідок, встановлення такої невідповідності й відхилення тендерної пропозиції учасника згідно з вимогами абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178.

18. Скаржник указав, що ТОВ «Южфасад» у складі тендерної пропозиції не надано скановану копію з оригіналу ліцензії або дозвільного документа на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, чим не дотримано вимоги частини восьмої розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції». Однак замовник (Управління) на порушення вимог абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 не відхилив тендерну пропозицію учасника (ТОВ «Южфасад»), як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII.

19. Скаржник також звернув увагу на те, що дозвіл на виконання будівельних робіт від 28 лютого 2023 року № ІУ97 отриманий вже після проведення процедури закупівлі та укладення договору.

20. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року й постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року та відмовити Управлінню в задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Позиція інших учасників справи

21. У відзиві на касаційну скаргу Держаудитслужби позивач зазначив, що, ознайомившись із касаційною скаргою, Управління вважає її безпідставною та необґрунтованою, а також такою, що не підлягає задоволенню.

22. На переконання Управління, твердження відповідача в касаційній скарзі про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII та абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 є необґрунтованими.

23. Управління вказало, що під час розгляду тендерної пропозиції третьої особи, зокрема, декларації від 01 листопада 2022 року № 012355, довідки в довільній формі та листа Міністерства розвитку громад та територій від 24 листопада 2022 року № 8/14.9/4362-22, позивач керувався діючим законодавством.

24. Управління вважає, що подання юридичною особою, яка провадить господарську діяльність з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, декларації про провадження господарської діяльності згідно з пунктом 1 Постанови № 314, не протирічить додатку 2 до цієї Постанови та надає право провадження господарської діяльності такого виду, але не дає право на початок будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками. Саме позивач є замовником будівництва та задля можливості отримати право на певну дію (розпочати будівництво) зобов`язаний отримати дозвіл на виконання будівельних робіт. Третя особа є підрядником і відповідно не має право отримувати дозвіл на виконання будівельних робіт. Отже, на думку Управління, твердження відповідача, що Постановою № 314 чітко визначено документ, який може надаватись замість ліцензії, і таким документом є дозвіл на виконання будівельних робіт - є хибним.

25. У зв`язку з викладеним Управління просить касаційну скаргу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

Рух касаційної скарги

26. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 листопада 2023 року визначено склад колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя - Стрелець Т. Г., судді: Стеценко С. Г., Тацій Л. В.

27. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 04 грудня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року у справі № 420/3472/23, та витребував справу з Одеського окружного адміністративного суду.

28. Ухвалою від 08 квітня 2025 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду задовольнив заяву суддів Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г., Тацій Л. В. про самовідвід.

Відвів суддів Стрелець Т. Г., Стеценка С. Г., Тацій Л. В. від розгляду касаційної скарги Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року у справі № 420/3472/23.

Передав матеріали справи до Секретаріату Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду для визначення складу суду у Верховному Суді.

29. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09 квітня 2025 року визначено склад колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя - Желєзний І. В., судді - Білак М. В., Мацедонська В. Е.

30. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду справу № 420/3472/23 призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження.

Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій

31. 13 грудня 2022 року Управлінням в системі електронних закупівель було оприлюднено інформацію про проведення відкритих торгів щодо предмета закупівлі ДК 021:2015: 45000000-7: Будівельні роботи та поточний ремонт (капітальний ремонт частини підвального приміщення Ліцею № 1) Южненської міської ради Одеського району Одеської області з влаштуванням найпростішого укриття, що планується використовувати для укриття учасників освітнього процесу за адресою: проспект Миру, будинок 19-А, місто Южне, Одеського району, Одеської області, очікуваною вартістю 12 539 437 грн.

32. За результатами розгляду та оцінки тендерних пропозицій переможцем вказаної процедури закупівлі визнано ТОВ «Южфасад».

33. 16 січня 2023 року Держаудитслужбою, на підставі наказу від 16 січня 2023 року № 10 було розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a.

34. За наслідком проведення моніторингу закупівлі Держаудитслужба склала висновок від 31 січня 2023 року «Про результати моніторингу процедури закупівлі», відповідно до якого проведеним моніторингом встановлено, що учасником ТОВ «Южфасад» у складі тендерної пропозиції не надано скановану копію з оригіналу ліцензії або дозвільного документу на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, чим не дотримано вимоги частини восьмої розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації. Однак, незважаючи на зазначене, Управління, на порушення вимог абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 не відхилило тендерну пропозицію учасника ТОВ «Южфасад» як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Постанови № 1178.

35. З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, які, як зазначено у висновку, є значущими через необ`єктивне та упереджене визначення переможця процедури закупівлі, керуючись статтями 5 та 10 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) та статтею 8 Закону № 922-VIII Держаудитслужбою було зобов`язано Управління здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, у тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

36. Не погоджуючись з указаним висновком Держаудитслужби, Управління звернулося до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ У СКЛАДІ КОЛЕГІЇ СУДДІВ КАСАЦІЙНОГО АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків судів першої та апеляційної інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

37. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, що стали підставою для відкриття касаційного провадження, і перевіряє правильність застосування норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених фактичних обставин справи.

38. Згідно із частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, які не були встановлені судом першої чи апеляційної інстанції; вирішувати питання щодо достовірності доказів; надавати перевагу одним доказам над іншими; збирати чи приймати нові докази або додатково перевіряти їх.

39. На підставі частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, якщо необхідно врахувати висновок про застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

40. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставами для відкриття даного касаційного провадження та правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Верховного Суду зазначає таке.

41. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

42. Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон № 922-VIII (тут і далі - у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторингом процедури закупівлі є аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

43. Пунктом 18 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що переможець процедури закупівлі - учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю, або учасник, якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю за результатами застосування переговорної процедури закупівлі.

44. За приписами пунктів 31, 32 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII визначено, що тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель; тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

45. Тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації (частина третя статті 22 Закону № 922-VIII).

46. Відповідно до абзаців другого та третього пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі:

- не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону;

- не відповідає встановленим абзацом першим частини третьої статті 22 цього Закону вимогам до учасника відповідно до законодавства.

47. Отже, вимоги до тендерної документації та перелік документів, якими учасник повинен підтвердити свою відповідність таким вимогам, визначається як Законом № 922-VIII, так і замовником самостійно, виходячи із специфіки предмета закупівлі, керуючись принципами здійснення закупівель та з дотриманням вимог законодавства.

48. Суди попередніх інстанцій установили, що 13 грудня 2022 року Управлінням в системі електронних закупівель було оприлюднено інформацію про проведення відкритих торгів щодо предмета закупівлі ДК 021:2015: 45000000-7: Будівельні роботи та поточний ремонт (капітальний ремонт частини підвального приміщення Ліцею № 1) Южненської міської ради Одеського району Одеської області з влаштуванням найпростішого укриття, що планується використовувати для укриття учасників освітнього процесу за адресою: проспект Миру, будинок 19-А, місто Южне, Одеського району, Одеської області, очікуваною вартістю 12 539 437 грн. За результатами розгляду та оцінки тендерних пропозицій переможцем вказаної процедури закупівлі визнано ТОВ «Южфасад».

49. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 2939-XII (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

50. Згідно із статтею 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом № 922-VIII, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

51. На підставі частини шостої статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі с висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

52. Як установили суди попередніх інстанцій, 16 січня 2023 року Держаудитслужбою, на підставі наказу від 16 січня 2023 року № 10 було розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a, за наслідком якого відповідач склав висновок «Про результати моніторингу процедури закупівлі», відповідно до якого встановлено, що учасником ТОВ «Южфасад» у складі тендерної пропозиції не надано скановану копію з оригіналу ліцензії або дозвільного документа на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, чим не дотримано вимоги частини восьмої розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації. Однак, не зважаючи на зазначене, Управління, на порушення вимог абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 не відхилило тендерну пропозицію учасника ТОВ «Южфасад» як таку, що не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Постанови № 1178.

53. З огляду на встановлені порушення Держаудитслужбою було зобов`язано Управління здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов`язань за договором, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

54. Таким чином, предметом оскарження у цій справі є висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a.

55. Як указано вище, у цьому висновку йдеться про порушення в ході проведення публічної закупівлі абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178.

56. Відповідно до абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, коли тендерна пропозиція не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації відповідно до абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII.

57. Згідно із частиною другою статті 22 Закону № 922-VIII у тендерній документації зазначаються, зокрема, такі відомості:

- інструкція з підготовки тендерних пропозицій;

- один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством;

- інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі;

- інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);

- строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг;

- перелік критеріїв оцінки та методика оцінки тендерних пропозицій із зазначенням питомої ваги кожного критерію.

58. За змістом абзацу першого частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

59. Отже, спірним питанням у цій справі є відповідність тендерної пропозиції ТОВ «Южфасад» умовам тендерної документації процедури закупівлі UA-2022-12-13-019683-a.

60. Так, у пункті 8 тендерної документації замовником вказано про необхідність надання учасником у складі тендерної пропозиції сканованої копії з оригіналу ліцензії або дозвільного документу на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з значними (СС3) наслідками. Крім того, замовник зазначив, що в разі, якщо згідно із чинним законодавством паперові ліцензії, декларації, документи дозвільного характеру тощо не видаються, необхідним є надання довідки довільної форми з посиланням на місце оприлюднення дозвільних документів та посиланням на відповідні норми чинного законодавства, згідно з якими ці документи можуть надаватись в електронному вигляді.

61. Суди попередніх інстанцій установили, що ТОВ «Южфасад» у складі тендерної пропозиції на виконання пункту 8 Розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» Тендерної документації були надані: декларація № 012355/22 про провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, яку ТОВ «Южфасад» зареєструвало 01 листопада 2022 року на виконання Постанови № 314, а також лист-роз`яснення від 19 грудня 2022 року № 64 щодо декларації про провадження господарської діяльності, у якому третя особа повідомила Управління, що відповідно до підпункту 1 пункту 1 Постанови № 314 у період воєнного стану право на провадження господарської діяльності може набуватися суб`єктами господарювання на підставі безоплатного подання до органів ліцензування, дозвільних органів та суб`єктів надання публічних (електронних публічних) послуг декларації про провадження господарської діяльності, що містить відомості згідно з додатком 1, без отримання дозвільних документів (документів дозвільного характеру, ліцензій або інших результатів надання публічних послуг), крім видів господарської діяльності за переліком згідно з додатком 2. До того ж ТОВ «Южфасад» надало лист з роз`ясненнями від Міністерства розвитку громад та територій України від 24 листопада 2022 року № 8/14.9/4362-22.

62. На переконання скаржника, ТОВ «Южфасад» у складі тендерної пропозиції не надано скановану копію з оригіналу ліцензії або дозвільного документу на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, відтак Управління мало відповідно до вимог абзацу шостого підпункту 2 пункту 41 Постанови № 1178 мало відхилив тендерну пропозицію ТОВ «Южфасад», оскільки вона не відповідає вимогам, установленим у тендерній документації.

63. Із цього приводу Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає за необхідне зазначити таке.

64. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 30 березня 2016 року № 256 «Деякі питання ліцензування будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками» (далі - Постанова № 256) затверджено Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми та значними наслідками.

65. Разом із цим, Постанова № 256 втратила чинність у зв`язку із набранням чинності постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 219 «Про оптимізацію органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - Постанова № 219). Крім того, із набранням чинності цією Постановою, також втратила чинність і постанова Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2007 року № 1396, якою було затверджено Порядок ліцензування господарської діяльності, пов`язаної із створенням об`єктів архітектури. При цьому інших ліцензійних умов та порядку здійснення ліцензування вказаного вище виду господарської діяльності затверджено не було.

66. Водночас Кабінет Міністрів України 18 березня 2022 року прийняв постанову № 314, яка набрала чинності 19 березня 2022 року та якою було встановлено, що у період воєнного стану право на провадження господарської діяльності може набуватися суб`єктами господарювання на підставі подання до Міністерства економіки, а суб`єктами господарювання, що здійснюють охоронну діяльність, - до Міністерства внутрішніх справ, декларації про провадження господарської діяльності (далі - декларація), що містить відомості згідно з додатком 1, без отримання дозвільних документів (документів дозвільного характеру, ліцензій або інших результатів надання публічних послуг), крім видів господарської діяльності за переліком згідно з додатком 2. При цьому відповідно до Переліку відомостей, які вносяться до декларації про провадження господарської діяльності, у декларації необхідно вказувати назву дозвільного документа (назви дозвільних документів) на заміну якого (яких) на період воєнного стану подана декларація.

67. Згідно з Додатком 2 до Постанови № 314 визначено Перелік видів господарської діяльності, які не можуть провадитися на підставі подання декларації в умовах воєнного стану, серед яких вказано і такий вид діяльності, як виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками. Водночас у графі «Вид документа, який дає право на провадження господарської діяльності» у зазначеному Переліку вказано - дозвіл на виконання будівельних робіт.

68. Таким чином, Постановою № 314 надано право суб`єктам господарювання провадити господарську діяльність, яка згідно законодавства вимагає отримання дозвільних документів (документів дозвільного характеру, ліцензій або інших результатів надання публічних послуг), на підставі лише декларації про провадження господарської діяльності, однак виключенням з цього правила є види господарської діяльності, які перелічені у Додатку 2 до цієї Постанови, до якої віднесено, зокрема, виконання будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, для здійснення яких необхідним є також отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

69. Разом із цим, у контексті цієї справи, зокрема, необхідно зазначити, що відповідно до частини першої статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України «Про оцінку впливу на довкілля», підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

70. Згідно із частиною другою вказаної статті дозвіл на виконання будівельних робіт видається органами державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом десяти робочих днів із дня реєстрації заяви.

За наявності дозволу на виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

71. За змістом пункту 7 частини третьої цієї статті для отримання дозволу подається заява, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія розпорядчого документа щодо комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду - у разі здійснення комплексної реконструкції кварталів (мікрорайонів) застарілого житлового фонду на замовлення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування на відповідних землях державної чи комунальної власності (замість копії документа, що посвідчує право власності чи право користування земельною ділянкою);

3) копія документа, що посвідчує право власності на будівлю чи споруду, або рішення співвласників багатоквартирного будинку про виконання будівельних робіт з реконструкції, реставрації, капітального ремонту, прийняте відповідно до Закону України «Про особливості здійснення права власності у багатоквартирному будинку»;

4) документ, що підтверджує управління багатоквартирним будинком об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку або управителем багатоквартирного будинку, або житлово-будівельним (житловим) кооперативом, - у разі виконання будівельних робіт з реконструкції, реставрації, капітального ремонту об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку або управителем багатоквартирного будинку, або житлово-будівельним (житловим) кооперативом;

5) копії документів про призначення осіб, відповідальних за виконання будівельних робіт, та осіб, які здійснюють авторський і технічний нагляд;

6) інформація про інженера-консультанта (у разі його залучення);

7) інформація про ліцензію, що надає право на виконання будівельних робіт, та кваліфікаційні сертифікати;

8) результати оцінки впливу на довкілля у випадках, визначених Законом України «Про оцінку впливу на довкілля».

72. Отже, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснюється саме замовником будівництва, а не як не суб`єктом господарювання, який безпосередньої здійснює таке будівництво.

73. Суди попередніх інстанцій установили, що Управлінням капітального будівництва Южненської міської ради Одеського району Одеської області на підставі заяви, поданої 28 лютого 2023 року та доданих до неї документів, зокрема, і Декларації про провадження господарської діяльності № 012355/22, поданої ТОВ «Южфасад», було отримано дозвіл на виконання будівельних робіт від 28 лютого 2023 року № ІУ97 на об`єкті будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до значних (СС3) наслідків. При цьому генеральним підрядником у зазначеному Дозволі визначено ТОВ «Южфасад».

74. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також ураховує, що ТОВ «Южфасад» мало ліцензію на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, про що зазначено у Декларації про провадження господарської діяльності у графі, у якій вказуються відомості про дозвільний документ, на заміну якого (яких) на період воєнного стану подана декларація, що також підтверджується матеріалами справи (т. 1 а. с. 176, 177).

75. Ураховуючи наведене, Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не встановлено невідповідності тендерної пропозиції, яка, за висновком контролюючого органу, повинна була мати наслідком відхилення тендерної пропозиції на стадії процедури її розгляду замовником у зв`язку з невідповідністю учасника кваліфікаційному критерію, оскільки надана учасником декларація від 01 листопада 2022 року № 012355 на підтвердження дозвільного документа на провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками, надавала можливість замовнику пересвідчитися у його відповідності вказаному кваліфікаційному критерію.

76. Не є слушними доводи Держаудитслужби, наведені в касаційній скарзі щодо того, що дозвіл на виконання будівельних робіт від 28 лютого 2023 року № ІУ97 отриманий вже після проведення процедури закупівлі та укладення договору, оскільки як указано вище та як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, отримання дозволу на виконання будівельних робіт здійснюється саме замовником будівництва, не як не суб`єктом господарювання, який безпосередньо здійснює таке будівництво.

77. Посилання ж судами попередніх інстанцій на дозвіл щодо виконання будівельних робіт від 28 лютого 2023 року № ІУ97 не є основним мотивом задоволення позовних вимог Управління, а лише підтверджує визнання органом Державної інспекції архітектури та містобудування України декларації третьої особи в розрізі правомірності ТОВ «Южфасад» щодо провадження господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із значними (СС3) наслідками.

78. Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позову.

79. З огляду на викладене висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

80. Інші доводи касаційної скарги не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій і не можуть бути підставою для скасування правильно винесених оскаржуваних рішень.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

81. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

82. Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

83. Оскільки оскаржувані судові рішення прийнято з додержанням норм матеріального та процесуального права, а правових висновків судів попередніх інстанцій скаржник не спростував, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Південного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.

2. Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2023 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2023 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Желєзний

Судді М. В. Білак

В. Е. Мацедонська