Справа № 400/1551/25
Суддя: Бітов А.І.
Дата ухвалення: 2025-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/1551/25

Категорія:112010200 Головуючий в 1 інстанції: Брагар В.С.

Місце ухвалення: м. Миколаїв

Дата складання повного тексту:08.07.2025р.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого Бітова А.І.

суддів Лук`янчук О.В.

Ступакової І.Г.

при секретарі Алексєєвій Н.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 липня 2025 року у справі за позовом заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Сухоєланецької сільської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А :

У лютому 2025 року Миколаївська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі Південне МУЛМГ) до Сухоєланецької сільської ради, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Сухоєланецької сільської ради щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч.2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Сухоєланецьку сільську раду розглянути на сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісеної у порядку, визначеному ч. ч.2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що відповідач допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної, зокрема, Законом України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року".

Південне МУЛМГ зверталося з поданням від 10 листопада 2023 року №886 до Сухоєланецької сільської ради стосовно віднесення земельних ділянок площею 839 га до самозалісених земель. На підтвердження факту наявності самозалісених ділянок використовувалися копії матеріалів Геоінформаційної системи лісових ресурсів України. Відповідачем дане подання не виносилось на розгляд сесії ради, а також не надано жодної відповіді та рішень.

Справу розглянуто за правилами спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 липня 2025 року позов Миколаївської окружної прокуратури задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Сухоєланецької сільської ради, яка полягає у нерозгляді подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886 про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Зобов`язано Сухоєланецьку сільську раду розглянути на сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886 про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

В апеляційній скарзі Миколаївської окружної прокуратури ставиться питання про скасування судового рішення в частині відмови в задоволені позовної вимоги та позов задовольнити повністю, оскільки в цій частині рішення постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального та з порушенням норм процесуального права, з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

Доводи апеляційної скарги:

- Сухоєланецька сільська рада допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів;

- не йдеться про вибір сільської ради на власний розсуд прийняти рішення про віднесення чи рішення про відмову у віднесенні до самозалісеної зазначеної в поданні ділянки, або, як в даному випадку, взагалі не прийняти жодного рішення, оскільки згідно ст. 57-1 ЗК України до самозалісених угідь орган місцевого самоврядування не може віднести лише землі державної та приватної власності, а також землі лісогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

- задоволення позову в цій частині не виходить за межі завдань адміністративного судочинства та не є формою втручання в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 липня 2025 року іншими учасниками справи не оскаржено.

Таким чином, відповідно до правил ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції, перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, тобто, в частині незадоволених позовних вимог.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Миколаївської окружної прокуратури, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.

Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.

Миколаївською окружною прокуратурою встановлено, що на підставі ст. ст. 57, 57-1 ЗК України Південне МУЛМГ 10 листопада 2023 року звернулося до відповідача з поданням №886 щодо прийняття рішення про віднесення земельних ділянок загальною площею 839 га до самозалісених земель. В додаток до вказаного подання на адресу Сухоєланецької сільської ради Південним МУЛМГ скеровано файл у форматі "geojson" із самозалісеними земельними ділянками. На підтвердження факту наявності самозалісених ділянок використовувалися копії матеріалів Геоінформаційної системи лісових ресурсів України. На підтвердження факту наявності самозалісених ділянок використовувалися копії матеріалів Геоінформаційної системи лісових ресурсів України.

Відповідь від Сухоєланецької сільської ради на вищевказане подання до Південного МУЛМГ не надходила.

22 жовтня 2024 року Миколаївська окружна прокурора звернулась до Сухоєланецької сільської ради із запитом про надання інформації щодо розгляду подання Південного МУЛМГ та належним чином завірених копій актів обстежень земельних ділянок, картографічних матеріалів тощо.

За результатами розгляду зазначеного запиту Сухоєланецька сільська рада повідомила про те, що рішення за наслідками розгляду вказаного подання сільською радою не приймались та обстеження зазначених у поданні земельних ділянок не здійснювалось.

Крім того, до відповіді додано копію листа Сухоєланецької сільської ради від 30 листопада 2023 року, в якому сільська рада поінформувала Південне МУЛМГ про неможливість надання дозволу щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, у зв`язку з тим, що витрати на замовлення та виготовлення технічної документації бюджетом сільської ради не передбачені.

Вважаючи, що відповідачем допущено бездіяльність, що полягає у не винесенні на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства №886 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 ЗК України, Миколаївська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південного МУЛМГ звернулася до суду з позовом у цій справі.

Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність кадастрового номера земельних ділянок, щодо яких ініційовано зміну угідь на самозалісені, не перешкоджає розгляду цього подання на сесії ради та прийняттю рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. 5 ст. 57-1 ЗК України.

У спірних відносинах відповідач не реалізував своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянув відповідне питання та не надав оцінки поданню Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886 та доданим до нього документам, позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача прийняти рішення за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 ЗК України, - є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.

За таких обставин, ефективним способом захисту інтересів держави у сфері охорони самозалісених земель є зобов`язання Сухоєланецьку сільську раду розглянути на сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886.

Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам Конституції України, ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, Лісового кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України "Про Державний земельний кадастр", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"

Колегія суддів відхиляє доводи апелянта, виходячи з наступного.

Відповідно ч.2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами 2 та 3 ст. 1 ЛК України визначено, що ліси України є її національним багатством і за своїм призначенням та місцем розташування виконують переважно водоохоронні, захисні, санітарно-гігієнічні, оздоровчі, рекреаційні, естетичні, виховні, інші функції та є джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах. Усі ліси на території України, незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, становлять лісовий фонд України і перебувають під охороною держави.

Відповідно ч.12 ст. 1 ЛК України самозалісена ділянка це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Згідно зі ст. 7 ЛК України ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Указом Президента України "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" №228/2021 від 07 червня 2021 року (далі Указ), з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля започатковано з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи "Масштабне залісення України". З цією метою Кабінету Міністрів України велено:

1) розробити у двомісячний строк та внести на розгляд Верховної Ради України законопроект щодо удосконалення системи охорони, захисту і відтворення лісів, у тому числі самосійних, стимулювання лісорозведення, збереження та відновлення природних екосистем;

2) розробити та затвердити державну цільову програму «Масштабне залісення України», спрямовану на розв`язання проблемних питань лісовпорядкування, насамперед щодо охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

3) ужити в установленому порядку заходів щодо:

- реформування лісового господарства, у тому числі удосконалення системи управління державними лісогосподарськими підприємствами;

- ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України;

- забезпечення належного фінансування у 2022 році та наступних роках заходів з охорони, захисту, використання та відтворення лісів;

- запровадження механізмів залучення інвестицій для відновлення лісів та лісорозведення.

20 червня 2022 року прийнято Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів" (далі Закон №2321-IX), набрав чинності 10 липня 2022 року.

Цим Законом, зокрема, доповнено главу 11 ЗК України ст. 57-1 такого змісту: "Самозалісена ділянка це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею. Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем. Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру".

Крім того, з метою реалізації вказаної норми, ч.4 ст. 21 Закону України "Про Державний земельний кадастр" доповнено абзацом 4, яким передбаченого, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 ЗК України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної.

Також внесено відповідні доповнення і до ст. 184 ЗК України, за змістом яких "визначення самозалісених ділянок" віднесено до змісту землеустрою.

Цим же Законом внесено доповнення в частину першу статті 36 Закону України "Про землеустрій", і відповідно до такого доповнення "ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ".

Відповідно до пп.1 п.2 розділу II "Прикінцеві положення" Закону №2321-IX, Кабінету Міністрів України велено у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Кабінет Міністрів України на реалізацію зазначеної функції окремого нормативно-правового акту не приймав.

Відповідно до ч. 4 ст. 21 Закону України від 07 липня 2011 року №3613-VI "Про Державний земельний кадастр" (далі Закон №3613-VI) відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який, відповідно до ст. 22 ЗК України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим, введено новий вид у підгрупах угідь Класифікації видів земельних угідь (КВЗУ): " 005.05. Самозаліснені землі", які включають самозаліснені території будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкриті частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення яких відбулося природним шляхом.

Відповідно до ст.ст. 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією, а забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України є обов`язком держави.

Отже, у спірних правовідносинах органом, уповноваженим державною здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з урахуванням статей 57-1, 122 ЗК України та ч.4 ст. 21 Закону №3613-VI, є Сухоєланецька сільська рада Миколаївського району Миколаївської області.

Підсумовуючи, колегія суддів зазначає, що сільська рада є уповноваженою особою щодо ухвалення рішення у спірних правовідносинах, а алгоритм віднесення заліснених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

- ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

- направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

- віднесення заліснених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

- прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Щодо доводів апеляційної скарги про те, що за таких фактичних обставин та правового регулювання єдиним правомірним та законно обґрунтованим варіантом поведінки суб`єкта владних повноважень є ухвалення Сухоєланецькою сільською радою рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст. 57-1 ЗК України, колегія суддів зазначає таке.

Так, дискреційні повноваження це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Тобто дискреційні повноваження це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі №208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі №816/303/16, від 06 березня 2019 року у справі №200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі №818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі №344/8720/16-а.

Враховуючи те, що станом на момент звернення прокурора до суду сільська рада не реалізувала своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянула відповідне питання та не надала оцінки поданню Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10 листопада 2023 року №886, відповідно, не ухвалила рішення про задоволення подання чи про відмову в його задоволенні, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню шляхом зобов`язання відповідача повторно розглянути на сесії ради подання з ухваленням відповідного рішення.

Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 09 вересня 2025 року у справі №260/5797/24.

Інші доводи апеляційної скарги зроблених висновків суду першої інстанції не спростовують, тоді як факти та мотивування яких повністю спростовуються матеріалами справи та обставинами, які повно та об`єктивно були встановлені судом першої інстанції при вирішенні справи.

Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.

Оскільки дана справа правомірно віднесена судом першої інстанції до категорії незначної складності та розглядалась за правилами спрощеного провадження, постанова суду апеляційної інстанції відповідно до ч.5 ст. 328 КАС України в касаційному порядку оскарженню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, ч.5 ст. 328 КАС України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Миколаївської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства залишити без задоволення, а рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 08 липня 2025 року залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню в касаційному порядку не підлягає, крім випадків передбачених п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.

Повне судове рішення складено 25 вересня 2025 року.

Головуючий: Бітов А.І.

Суддя: Лук`янчук О.В.

Суддя: Ступакова І.Г.