Справа № 640/38980/21
Суддя: Богатинський Богдан Вікторович
Дата ухвалення: 2025-09-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 вересня 2025 року Справа № 640/38980/21 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Богатинського Б.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Національного заповідника «Софія Київська» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшла позовна заява Національного заповідника «Софія Київська» (далі - позивач) до Північного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), у якій позивач просить суд:

Визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-06-25-008353-с, затверджений першим заступником начальника Зубченком Віталієм Олександровичем 08.12.2021 (замовник, який здійснив закупівлю: Національний заповідник «Софія Київська»; предмет закупівлі: «79710000-4 Охоронні послуги (охорона об`єктів Національного Заповідника «Софія Київська»): лот 1 - музей "Софійський Собор" та територія з ансамблем споруд навколо; лот 2 - музей "Золоті Ворота" та територія музею»: унікальний номер оголошення: UA-2021-06-25-008353-с).

Позивачем сплачений судовий збір у розмірі 2270,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що доводи викладені у висновку є безпідставними та не обґрунтованими, а висновок протиправним, виходячи з наступного. Встановлені в ході моніторингу порушення не призвели до негативних наслідків, як то нецільове використання бюджетних коштів, спричинення збитків місцевого бюджету. У висновку про результати моніторингу закупівлі відсутні будь-які застереження щодо вартості послуг/робіт, що дає підстави зробити висновок про підтвердження відповідності такої вартості ринковим цінам. Відповідачем не висувається претензій до запропонованої переможцем торгів пропозиції в частині невідповідності реаліям ринку, тобто запропоновану пропозицію можна вважати прийнятною та такою, що не призведе до завдання збитків бюджету. На переконання позивача, оскаржуваний висновок про результати моніторингу закупівлі щодо припинення господарських зобов`язань за договорами не відповідає критерію "пропорційності", оскільки вимога розірвати договори, укладені у відповідності до положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України, які сумлінно виконуються сторонами, може призвести до безпідставного порушення майнових прав господарюючих суб`єктів - сторін договору. Оскаржуваний висновок не спрямований на досягнення легітимної мети та не є співмірним з нею, оскільки суть виявлених порушень жодним чином не зачіпає бюджетні інтереси, а задоволення вимоги призведе до настання несприятливих наслідків, у зв`язку з чим, цей висновок не відповідає критеріям, встановленим частиною 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та є протиправним. Позивач просить задовольнити позовні вимоги.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 січня 2022 року відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.

30 травня 2022 року відповідачем до суду поданий відзив на позовну заяву. Північний офіс Держаудитслужби вважає, що позов не підлягає задоволенню з огляду на наступне. Відповідно до частини 4 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-VIII (далі - Закон № 922-VIII), умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі. Національний заповідник «Софія Київська» повинен був укласти з ТОВ «СИЛА ЗАХИСТУ» договори про закупівлю охоронних послуг за результатами електронного аукціону, які б повністю відповідали тендерній документації замовника та тендерним пропозиціям переможця, та вже потім, на підставі частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII, внести зміни до істотних умов договору про закупівлю, враховуючи фактичний обсяг видатків та безпосередньо необхідний обсяг закупівлі замовника. Позивачем порушено вимоги частини 6 статті 33 та частини 4 статті 41 Закону № 922-VIII, в частині укладення договорів про закупівлю у невідповідності до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. Договори від 18.08.2021 № 224 та № 225, відповідно до пункту 3 статті 43 Закону № 922-VIII, є нікчемними, адже укладені з порушенням вимог частини 4 статті 41 Закону № 922-VIII, у частині того, що умови укладених договорів відрізняються від змісту тендерних пропозицій за результатами електронного аукціону. Відповідач просить суд у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

09 червня 2022 року від позивача до суду надійшла відповідь на відзив. З урахуванням раніше укладених у відповідності до норм чинного законодавства договорів на послуги з охорони Софійського собору та Золотих воріт (на період з 01.01.2021 по 01.09.2021 включно), у позивача була відсутня можливість та право укласти договори за процедурою закупівлі UА-2021-06-25-008353-с на загальну вартість та, відповідно, об`єми послуг, зазначені у тендерній пропозиції переможця закупівлі, оскільки взяття бюджетних зобов`язань понад кошторисні призначення заборонено чинним законодавством. Укладання позивачем угод за проведеною процедурою відкритих торгів (без врахування договорів, укладених за переговорною процедурою на той самий предмет, але на менші обсяги і строки на час/період оскарження), навіть з подальшим укладенням додаткових угод про зменшення обсягів закупівлі, безумовно призвело б до порушення Замовником - Заповідником, як розпорядником бюджетних коштів, частин 1, 2 статті 48 та частин 1,2 статті 49 Бюджетного кодексу України.

Законом України від 13.12.2022 №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX), Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до п. 2 Прикінцевих та перехідних Закону №2825-IX, з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Згідно з абзацом четвертим п.2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №2825-ІХ, інші адміністративні справи, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, у тому числі ті, що передані до Київського окружного адміністративного суду до набрання чинності Законом України «Про внесення зміни до пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» щодо забезпечення розгляду адміністративних справ», але не розподілені між суддями (крім справ, підсудність яких визначена частиною першою статті 27, частиною третьою статті 276, статтями 289-1, 289-4 Кодексу адміністративного судочинства України), передаються на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України шляхом їх автоматизованого розподілу між цими судами з урахуванням навантаження, за принципом випадковості та відповідно до хронологічного надходження справ у порядку, визначеному Державною судовою адміністрацією України.

За результатами автоматизованого розподілу адміністративних справ, які не розглянуті Окружним адміністративним судом міста Києва, між окружними адміністративними судами України, справа № 640/38980/21 передана на розгляд та вирішення Запорізькому окружному адміністративному суду.

Справа № 640/38980/21 надійшла до Запорізького окружного адміністративного суду 11 квітня 2025 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 квітня 2025 року справу передано на розгляд судді Запорізького окружного адміністративного суду Богатинського Б.В.

Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 16 квітня 2025 року прийнято до провадження адміністративну справу за позовною заявою Національного заповідника «Софія Київська» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку. Призначено розгляд справи спочатку, за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

29 квітня 2025 року до суду надійшли додаткові пояснення позивача. Позивач повідомив, що усі договори закупівлі охоронних послуг, зазначені у позовній заяві, у тому числі: договір від 18.08.2021 № 224 загальною вартістю 490 540,05 грн (7078,5 люд./год. за ціною 69,30 грн за люд./год.), на період з 02.09.2021 по 31.12.2021, договір від 18.08.2021 №225 загальною вартістю 402 494,40 грн (5808 люд./год. за ціною 69,30 грн за люд./год.), на період з 02.09.2021 по 31.12.2021, які зазначені у висновку Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-06-25-008353-c, затвердженому першим заступником начальника Зубченком Віталієм Олександровичем 08.12.2021 (замовник, який здійснив закупівлю: Національний заповідник «Софія Київська»; предмет закупівлі: «79710000-4 Охоронні послуги (охорона об`єктів Національного Заповідника «Софія Київська»): лот 1 музей «Софійський Собор» та територія з ансамблем споруд навколо; лот 2 музей «Золоті Ворота» та територія музею»: унікальний номер оголошення: UA-2021-06-25-008353-c), що оскаржується, припинені у зв`язку із їх виконанням та закінченням терміну дії і оплачені за надані в повному обсязі послуги. Просить задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

01 травня 2025 року відповідач подав до суду додаткові пояснення по справі. Відповідач наполягає, що невідхилення пропозиції учасника, яка не відповідає вимогам тендерної пропозиції та, як наслідок, укладення/виконання договору, є підставою для розірвання такого договору, а отже вимоги Держаудитслужби, зазначені у спірному висновку про результати моніторингу процедури закупівлі шляхом розірвання договору, підлягають виконанню.

Дослідивши наявні в матеріалах справи письмові докази, суд встановив такі обставини.

На підставі наказу Північного офісу Держаудитслужби від 17.11.2021 № 661 «Про початок моніторингу закупівлі», Північним офісом Держаудитслужби здійснено моніторинг закупівлі 79710000-4 Охоронні послуги (охорона об`єктів Національного Заповідника «Софія Київська»): лот 1 музей «Софійський Собор» та територія з ансамблем споруд навколо; лот 2 музей «Золоті Ворота» та територія музею, очікуваною вартістю 1 282 260,00 грн (інформація опублікована в електронній системі закупівель за номером ID: UA-2021-06-25-008353-C).

Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації щодо закупівлі, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі», розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2021 рік, оголошення про проведення відкритих торгів, тендерну документацію, затверджену рішенням тендерного комітету від 25.06.2021 №25/06/ ФОхр, тендерні пропозиції по лоту №1 та №2 TOB «СТРАЖ - СИСТЕМА БЕЗПЕКИ», TOB «AI ОХОРОНА», TOB «СИЛА ЗАХИСТУ» (Переможець), протоколи розгляду тендерних пропозицій від 13.07.2021 № 13/07 та від 15.07.2021 № 15/07, повідомлення про намір укласти договір від 15.07.2021, договори від 18.08.2021 № 224 та №225, рішення постійно діючої адміністративної колегії Антимонопольного комітету України з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель від 08.07.2021 №15440 -р/пк-пз, від 05.08.2021 № 17947-р/ пк-пз та від 05.08.2021 № 17939-р/пк-пз, відповідь Замовника на запит органу державного фінансового контролю від 25.11.2021.

У ході проведення моніторингу встановлено невідповідність умов договорів, укладених за результатами проведення процедури закупівлі за лотом №1 та №2, від 18.08.2021 № 224 та № 225 вимогам тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі.

За результатами проведеного моніторингу складений висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-06-25-008353-с, у якому встановлено порушення Замовником вимоги частини 6 статті 33 та частини 4 статті 41 Закону № 922-VIII, в частині укладення договорів про закупівлю у невідповідності до вимог тендерної документації та тендерних пропозицій переможця процедури закупівлі, а тому, виходячи з вищевикладеного, договори від 18.08.2021 № 224 та № 225, відповідно до пункту 3 статті 43 Закону № 922-VIII, є нікчемними, адже укладені з порушенням вимог частини 4 статті 41 Закону № 922-VIII, у частині того, що умови укладених договорів відрізняються від змісту тендерних пропозицій за результатами електронного аукціону. Відповідно до умов тендерної документації, затвердженої рішенням тендерного комітету від 25.06.2021 № 25/Об/ФОхр (далі - ТД) та вимог Замовника, Переможець у своїй тендерній пропозиції зазначає кількість людино-годин за весь період надання послуг та відповідно підсумкову вартість таких послуг. Так, відповідно по Лоту 1 (музей «Софійський Собор» та територія з ансамблем споруд навколо, договір від 18.08.2021 № 224) - 10 062 люд./год., загальною вартістю 697 296,60 гривень; по Лоту 2 (музей «Золоті Ворота» та територія музею, договір від 18.08.2021 № 225) - 8 256 люд./год., загальною вартістю 572 140,80 гривень. Замовником укладено договори від 18.08.2021 № 224 та № 225 з Переможцем зі зменшенням обсягів закупівлі та зі зміною загальної вартості послуг, а саме: згідно з договором від 18.08.2021 № 224 зазначається 7 078,5 люд./год., загальною вартістю 490 540,05 гривень; згідно з договором від 18.08.2021 № 225 - 5 808 люд./год., загальною вартістю 402 494,40 гривень.

Вважаючи висновок протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам, суд виходить з такого.

Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-ХІІ) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі по тексту - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба, відповідно до підпункту 3 пункту 4 Положення №43, реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Відповідно до статті 5 Закону №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади встановлює Закон України від 25 грудня 2015 року №922-VIII «Про публічні закупівлі» (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

За змістом статті 8 Закону №922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії (ч.1).

Рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав:

1) дані автоматичних індикаторів ризиків;

2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель;

4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель;

5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися:

інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель;

інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах;

інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (ч.2).

Протягом строку проведення моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю, відповідальна за проведення моніторингу процедури закупівель, має право через електронну систему закупівель запитувати у замовника пояснення (інформацію, документи) щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі. Усі такі запити про надання пояснень автоматично оприлюднюються електронною системою закупівель. Замовник протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення запиту про надання пояснень щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, повинен надати відповідні пояснення (інформацію, документи) через електронну систему закупівель.

Замовник у межах строку здійснення моніторингу процедури закупівлі має право з власної ініціативи надавати пояснення щодо прийнятих рішень та/або вчинених дій чи бездіяльності, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі (ч.5).

За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання (ч.6).

Згідно ч.7 зазначеної статті у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень (ч.8).

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження (ч.10).

Оскаржуваний висновок винесений на підставі того, що позивачем під час проведення вказаної закупівлі допущені порушення вимог ч. 6 ст. 33, ч. 4 ст. 41 Закону № 922-VIII.

Відповідно до ч. 6 ст. 33 Закону № 922-VIII замовник укладає договір про закупівлю з учасником, який визнаний переможцем процедури закупівлі, протягом строку дії його пропозиції, не пізніше ніж через 20 днів з дня прийняття рішення про намір укласти договір про закупівлю відповідно до вимог тендерної документації та тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі. У випадку обґрунтованої необхідності строк для укладання договору може бути продовжений до 60 днів.

У разі подання скарги до органу оскарження після оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю перебіг строку для укладання договору про закупівлю призупиняється.

Згідно з ч. 4 ст. 41 Закону № 922-VIII умови договору про закупівлю не повинні відрізнятися від змісту тендерної пропозиції/пропозиції за результатами електронного аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі або узгодженої ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури, крім випадків визначення грошового еквівалента зобов`язання в іноземній валюті та/або випадків перерахунку ціни за результатами електронного аукціону в бік зменшення ціни тендерної пропозиції/пропозиції учасника без зменшення обсягів закупівлі.

Відповідно до п. 31, п. 32 ч. 1 ст. 1 Закону № 922-VIII:

тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель;

тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації.

Так, дійсно судом встановлено та не заперечується учасниками справи, що відповідно до умов тендерної документації, затвердженої рішенням тендерного комітету від 25.06.2021 № 25/Об/ФОхр та вимог Замовника, Переможець у своїй тендерній пропозиції зазначає кількість людино-годин за весь період надання послуг та відповідно підсумкову вартість таких послуг.

Відповідно по Лоту 1 (музей «Софійський Собор» та територія з ансамблем споруд навколо, договір від 18.08.2021 № 224) - 10 062 люд./год., загальною вартістю 697 296,60 гривень; по Лоту 2 (музей «Золоті Ворота» та територія музею, договір від 18.08.2021 № 225) - 8 256 люд./год., загальною вартістю 572 140,80 гривень. Замовником укладено договори від 18.08.2021 № 224 та № 225 з Переможцем зі зменшенням обсягів закупівлі та зі зміною загальної вартості послуг, а саме: згідно з договором від 18.08.2021 № 224 зазначається 7 078,5 люд./год., загальною вартістю 490 540,05 гривень; згідно з договором від 18.08.2021 № 225 - 5 808 люд./год., загальною вартістю 402 494,40 гривень.

Позивач пояснив зменшення обсягу закупівлі наступним. Замовник (позивач) здійснив переговорну процедуру закупівлі за ідентифікатором UA-2021-07-30-008169-b, за результатами якої було укладено договір про закупівлю за Лотом 1 №205 від 05.08.2021 на суму 139 230 грн без ПДВ, за Лотом 2 №206 від 05.08.2021 на суму 114 240 грн без ПДВ, що не перевищує 20% від очікуваної вартості основної закупівлі за номером UA-2021-06-25-008353-с.

Таким чином, Замовником із застосуванням переговорної процедури, з метою реалізації права на закупівлю та здійснення статутної діяльності здійснено часткову закупівлю тих послуг (на певний строк), які є предметом відкритих торгів за номером UA-2021-06-25-008353-с. Моніторинг закупівлі UA-2021-07-30-008169-b відповідачем не здійснювався.

Замовник, дотримуючись принципу максимальної економії, ефективності та пропорційності, не порушуючи вимоги та мету Закону «Про публічні закупівлі», уклав договори за результатами закупівлі UA-2021-06-25-008353-с на решту/залишок необхідних послуг запланований термін надання послуг був передбачений Замовником з 13.07.2021 по 31.12.2021, але через численні скарги укладення договорів про закупівлю за результатом відкритих торгів відбулося 18.08.2021, тобто загальна кількість людино-годин не може бути використаною у розрахунку вартості послуг та була змінена пропорційно до реального/фактичного терміну надання послуг, та з урахуванням договорів, укладених 05.08.2021 за переговорною процедурою під час оскарження тендеру.

Вартість послуг з охорони за одну людино-годину при укладенні договорів від 18.08.2021 № 224 та № 225 не змінювалася і є тотожною пропозиції Переможця за результатами проведеного аукціону і становить 69,30 грн.

Відповідач зазначив, що Національний заповідник «Софія Київська» повинен був укласти з ТОВ «СИЛА ЗАХИСТУ» договори про закупівлю охоронних послуг за результатами електронного аукціону, які б повністю відповідали тендерній документації замовника та тендерним пропозиціям переможця, та вже потім, на підставі частини 5 статті 41 Закону № 922-VIII, внести зміни до істотних умов договору про закупівлю, враховуючи фактичний обсяг видатків та безпосередньо необхідний обсяг закупівлі замовника.

Оцінюючи такі доводи сторін суд зазначає, що позивачем дійсно при укладенні договорів від 18.08.2021 № 224 та № 225 не дотримані ч. 4 ст. 41 Закону № 922-VIII, однак враховуючи все вищевикладене, суд вказує, такі невідповідності не спричинили завищення як загальної ціни закупівлі та і ціни за людино-годину, зменшення обсягу наданих послуг пропорційне зменшенню періоду надання таких послуг та пов`язане з датою укладення договору та з потребою позивача у отриманні таких послуг.

У постанові від 04 травня 2022 року по справі 160/6513/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказує: «Не без того, що договір про закупівлю має основуватися на проєкті цього договору (у складі тендерної документації і пропозиції) й містити аналогічні умови. Але це не заперечує й того, що умови проєкту можуть піддаватися редагуванню вже під час укладення договору, особливо коли помилки (описки) у проєкті є очевидними. Приміром, кінцева дата використання авансу (у проєкті - 25 грудня 2020 року) не може передувати даті укладення договору про закупівлю (16 березня 2021 року). За Законом № 922-VIIІ, окремі положення якого наведено вище, вимагається, щоб умови договору про закупівлю не відрізнялися від змісту тендерної пропозиції (частина четверта статті 41), а його істотні умови не змінювалися після підписання (за винятками, передбаченими у тій же частині п`ятій статті 41). У цьому зв`язку важливо розуміти, що умови договору про закупівлю не повинні саме сутнісно, змістовно виходити за рамки тендерної пропозиції (за винятком тих випадків, які передбачає Закон № 922-VIIІ). Несуттєві відмінності умов договору про закупівлю від його проєкту, які за своїм наповненням не визначають нових договірних зобов`язань, не звужують чи, навпаки, не розширюють договірних зобов`язань сторін, які витікають із тендерних пропозицій і тендерної документації, й не суперечать останнім, не можуть мати наслідком нікчемність договору про закупівлю.»

Разом з тим, суд звертає увагу на таке.

Форму висновку про результати моніторингу закупівлі визначено Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженим наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 №552 (далі - Порядок №552).

У пункті 3 розділу ІІІ Порядку №552 визначено, що у разі виявлення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель пункт 3 має містити посилання на структурну одиницю компетенційного нормативно-правового акта, на підставі якого орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Зміст спірного висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.

Обґрунтованість, відповідно до статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Системний аналіз приписів статті 8 Закону №922-VIII, розділу ІІІ Порядку №552 та встановлених обставин справи, дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного висновку, відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням:

- структурної одиниці нормативно-правового акта, норми якої порушено, його виду, найменування суб`єкта нормотворення, дати прийняття та його реєстраційного індексу (крім законів), заголовка, а в разі відсилання до зареєстрованого нормативно-правового акта - також дати і номера його державної реєстрації в Міністерстві юстиції України. При зазначенні структурної одиниці закону зазначається тільки її заголовок (крім законів про внесення змін);

- найменування та реквізитів документів, на підставі яких зроблено висновок про наявність порушення (у разі потреби також деталізуються суть та обставини допущення порушення).

Крім того, орган державного фінансового контролю зобов`язує замовника усунути у встановленому законодавством порядку такі порушення, а також зобов`язання щодо їх усунення.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 12.08.2020 у справі №160/11304/19.

Так, судом встановлено, що у висновку від 08.12.2021 про результати моніторингу закупівлі зазначено зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (у разі наявності таких порушень): «з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Північний офіс Держаудитслужби зобов`язує розірвати договори з урахуванням вимог Цивільного та Господарського кодексів України, та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення».

Суд зазначає, що такий спосіб усунення виявлених порушень, як розірвання договору, призведе до порушення прав та інтересів як позивача, так і переможця закупівлі та матиме негативні наслідки для позивача, що є непропорційним у співвідношенні з виявленими недоліками.

Необхідно враховувати також і те, що договори укладені з переможцем є виконаними та оплаченими в повному обсязі.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд в постанові від 21.01.2021 у справі №120/1297/20-а.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи вищевикладене, суд зауважує, що захід реагування у вигляді зобов`язання розірвати укладені договори, що наразі виконані, є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням.

При цьому, суд враховує принцип співмірності наслідків такого реагування тим порушенням, які виявлені та ризиків, які вони утворюють, а також дотримання справедливого балансу між інтересами суб`єктів господарювання, безпосередніх отримувачів придбаних послуг і публічними інтересами. У висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується із вимогою про розірвання укладеного за результатами публічної закупівлі договору.

Статтею 10 Закону №2939-ХІІ передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Проте, ні вказаним Законом, ні іншим нормативно-правовим актом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати розірвання договорів. Крім того, відповідно до ст. 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору. У разі односторонньої відмови від договору у повному обсязі або частково, якщо право на таку відмову встановлено договором або законом, договір є відповідно розірваним або зміненим.

При цьому, суд зазначає, що з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та його основних засад суди наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, перевіряти обґрунтованість вимоги.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

В свою чергу, зміст спірного Висновку, який є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, має відповідати вимогам, визначеним статтею 2 КАС України.

Системний аналіз приписів статті 7-1 Закону №922-VIII, а також встановлених обставин справи дозволяє дійти висновку, що з метою виконання вимоги щодо обґрунтованості спірного Висновку, відповідачу не достатньо вказати у його змісті на факт відповідного правопорушення. Відповідач зобов`язаний навести опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого(их) за результатами моніторингу закупівлі, із зазначенням даних, передбачених законодавством.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Зазначивши у висновку про необхідність усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель, відповідач обрав такі заходи усунення виявлених порушень, які не можуть бути виконані позивачем, що свідчить про нечіткість, невизначеність та неповноту висновку.

Зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акта індивідуальної дії. Зобов`язальний характер вимог щодо усунення правопорушення свідчить про встановлення цього порушення, так і визначення імперативного обов`язкового способу його усунення.

Відповідна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10.12.2019 у справі №160/9513/18, від 05.03.2020 у справі №640/467/19, від 23.04.2020 у справі №160/5735/19, від 11.06.2020 у справі № 160/6502/19.

Зважаючи на вищевикладене, суд вважає, що спірний Висновок про результати моніторингу закупівель не відповідає критеріям обґрунтованості та розсудливості, складений без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення, та з порушенням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, а також суспільних інтересів, і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Згідно з частинами 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до положень статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Вирішуючи питання щодо розподілу судових витрат, суд виходить з того, що відповідно до частин 1 статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

З урахуванням положень статті 139 КАС України понесені позивачем судові витрати на оплату судового збору в розмірі 2270,00 грн підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 139, 241-246, 255, 262 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

Позов Національного заповідника «Софія Київська» до Північного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування висновку, - задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати висновок Північного офісу Держаудитслужби про результати моніторингу закупівлі № UA-2021-06-25-008353-с, затверджений першим заступником начальника Зубченком Віталієм Олександровичем 08.12.2021 (замовник, який здійснив закупівлю: Національний заповідник «Софія Київська»; предмет закупівлі: «79710000-4 Охоронні послуги (охорона об`єктів Національного Заповідника «Софія Київська»): лот 1 - музей "Софійський Собор" та територія з ансамблем споруд навколо; лот 2 - музей "Золоті Ворота" та територія музею»: унікальний номер оголошення: UA-2021-06-25-008353-с).

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Північного офісу Держаудитслужби на користь Національного заповідника «Софія Київська» судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2270,00 грн (дві тисячі двісті сімдесят гривень 00 коп).

Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 КАС України після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в порядок та строки, передбачені ст.ст. 295, 297 КАС України. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Повне найменування сторін та інших учасників справи:

Позивач - Національний заповідник «Софія Київська» (вул. Володимирська, 24, м.Київ, 01001; ),

Відповідач - Північний офіс Держаудитслужби (вул. Січових Стрільців, 18, м. Київ, 04053; ).

Повне судове рішення складено 24.09.2025.

Суддя Б.В. Богатинський