Справа № 240/29638/23
Суддя: Тацій Л.В.
Дата ухвалення: 2025-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2025 року

м. Київ

справа №240/29638/23

адміністративне провадження № К/990/21090/25 К/990/21147/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Тацій Л.В.,

суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу № 240/29638/23

за позовом Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, за участю третьої особи Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Пайол" про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу, провадження у якій відкрито

за касаційними скаргами Державної служби геології та надр України і ТОВ «Пайол» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 (ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Граб Л. С., суддів: Сторчака В. Ю., Матохнюка Д. Б.),

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2023 року Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури (далі також - позивач, прокурор) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду в інтересах держави з позовом до Державної служби геології та надр України (далі також - відповідач, Держгеонадра), третя особа ТОВ "Пайол", в якому просив:

визнати протиправним та скасувати спеціальній дозвіл на користування надрами від 23.08.2019 №6357, виданий ТОВ "Пайол" з метою видобування лабрадоритів, габро, габро-лабрадоритів Верхолузького-2 родовища Ділянки №1 площею 2,1 на території Черняхівського району Житомирської області.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі також - ДКЗ) ухвалено рішення, оформлене протоколом від 07.12.2016, яким виділено в окремий об`єкт надрокористувачів Ділянку №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин-незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі № 240/3448/19 (набрало законної сили) визнано протиправним та скасовано рішення ДКЗ від 07.12.2016 № 3745. Враховуючи факт визнання протиправним та скасування протоколу № 3745 від 07.12.2016, на підставі якого (та інших документів), виданий ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6357 від 23.08.2019, на переконання прокурора, останній також підлягає визнанню протиправним та скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2024 у задоволенні позову прокурора відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин відноситься до індивідуально-правових актів, його дія вичерпується у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин. Протокол № 3745 ДКЗ розглянутий та введений у дію, через що є реалізованим. Скасування протоколу ДКЗ після його реалізації не може мати наслідків, з огляду на те, що його дія вичерпана у зв`язку із застосуванням до конкретних правовідносин, а саме, видачі спеціального дозволу на користування надрами надрокористувачу.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 скасовано рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2024 та ухвалено нове рішення, яким позов прокурора задоволено повністю.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи рішення по задоволення позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що рішенням суду, яке набуло законної сили, встановлено, що відповідачем надано ТОВ "Пайол" спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.08.2019 № 6357 на підставі протоколу, який є незаконним. Також суд апеляційної інстанції визнав необґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що протокол № 3745 вичерпав свою дію, а тому не може бути оскаржений, покликаючись на те, що цей акт індивідуальної дії скасований рішенням суду у справі № 240/3448/19 та не є предметом спору в межах цієї справи.

Короткий зміст вимог касаційних скарг

До Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла 15.05.2025 касаційна скарга ТОВ "Пайол", у якій третя особа просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 повністю і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2024.

Заявник, обґрунтовуючи підстави звернення з цією касаційною скаргою, послався на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові застосував підпункт 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (в редакції від 18.12.2017) без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі № 826/6766/18, від 18.09.2020 у справі № 280/4380/19, від 03.12.2021 у справі № 0640/4277/18, від 07.06.2023 у справі № 640/9591/20, від 21.02.2024 у справі № 360/2817/20. Невірно застосовано частину першу статті 255 та пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами від 30.05.2011 №615 (постанова Верховного Суду від 20.04.2022 у справі № 420/2427/20, від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі № 816/303/16, від 25.05.2018 у справі № 826/6102/16, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17. Також зазначає, що скасування спеціального дозволу на підставі скасованого акту, який вичерпав свою дію одноразовою реалізацією, є порушенням пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, пункту 2 частини першої статті 5 КАС України та підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 в контексті розуміння природи акту індивідуальної дії, висновок щодо диференціації якого та нормативно-правового акту викладений у постанові Верховного Суду від 01.08.2024 у справі №160/17561/20. Щодо строку звернення з цим позовом, заявник вказує на неврахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 30.09.2021 у справі №320/3307/21, від 27.02.2024 у справі №240/17615/23, від 12.12.2023 у справі №240/21810/23, від 27.02.2024 у справі №240/17615/23.

16.05.2025 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через підсистему «Електронний суд» надійшла касаційна скарга Державної служби геології та надр України, у якій відповідач особа просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 повністю і залишити в силі рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 20.12.2024.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, відповідач покликається на неправильне застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, вказуючи на те, що судом апеляційної інстанції застосовано до спірних правовідносин положення підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (в редакції від 18.12.2017) без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 16.04.2020 у справі №826/6766/18, від 18.09.2020 у справі №280/4380/19, від 03.12.2021 у справі № 0640/4277/18, від 07.06.2023 у справі №640/9591/20, від 21.02.2024 у справі №360/2817/20. Невірно застосовано частину першу статті 255 та підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 (постанова Верховного Суду від 20.04.2022). Також зазначає, що скасування спеціального дозволу на підставі скасовано акту, який вичерпав свою дію одноразовою реалізацією, є порушенням пункту 19 частини першої статті 4 КАС України, пункту 2 частини першої статті 5 КАС України та підпункту 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 в контексті розуміння природи акту індивідуальної дії, висновок щодо диференціації якого та нормативно-правового акту викладених у постанові Верховного Суду від 01.08.2024 у справі №160/17561/20.

Прокурор надіслав відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України, відповідно до якого заперечує проти задоволення касаційної скарги відповідача.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2025 касаційну скаргу ТОВ "Пайол" залишено без руху, а ухвалою від 23.06.2025 - відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою третьої особи.

Касаційна скарга відповідача також була залишена без руху ухвалою Верховного Суду від 27.05.2025, а касаційне провадження за касаційною скаргою Держгеонадра відкрито ухвалою від 17.06.2025.

Справу витребувано з Житомирського окружного адміністративного суду.

Справа № 240/29638/23 надійшла до Верховного Суду 30.06.2025 та передана судді-доповідачу.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною комісією України по запасах корисних копалин ухвалено рішення, яке оформлено протоколом від 07.12.2016 про виділення в окремий об`єкт надрокористувачів Ділянки №1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин-незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебеню.

Відповідно до протоколу № 3745 засідання колегії ДКЗ станом на 01.01.2016 у Державному балансі запасів корисних копалин України (згідно з формою 3-гр) на Верхолузькому-2 родовищі обліковуються балансові запаси лабрадоритів. На державну експертизу подані підраховані станом на 01.01.2016 балансові запаси кристалічних порід.

Підпунктом 3.12 пункту 3 протоколу колегією ДКЗ постановлено: внести в протокол засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30.05.2008 № 1519 інформацію про те, що на підставі права приватної власності з 03.07.2014 належить ТОВ «Пайол» відповідно до Договору купівлі-продажу геологічної інформації від 03.07.2014 №б/н, укладеного між ТОВ «Маркет-25» та ТОВ «Пайол», а також Акта передачі-приймання геологічної та проектно-дозвільної документації Верхолузького-2 родовища габро-лабрадоритів у Черняхівському районі Житомирської області від 03.07.2014, такі зміни: вилучити із загального обсягу затверджених запасів Верхолузького-2 родовища запаси Ділянки №1, апробовані згідно з підпунктом 3.3. пункту 3 цього Протоколу як такі, що вилучені з цього родовища в окремий об`єкт надрокористування - Ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища.

Підпунктом 3.13. пункту 3 протоколу ДКЗ постановлено: вважати даний Протокол доповненням до Протоколу засідання колегії ДКЗ при Мінприроди від 30.05.2008 № 1519.

Цим же протоколом постановлено, що він підлягає розгляду й уведенню в дію Державною службою геології та надр України.

ТОВ «Пайол» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню Верхолузького-2 площею 2,1 га, яка знаходиться у Черняхівському районі Житомирської області, строком на 15 років, без аукціону з підстав здійснення за власні кошти геологічного вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ (протокол від 07.12.2016 № 3745), до якої додало документи, зазначені у додатку 1 до постанови Кабінету Міністрів України № 615 від 30.05.2011.

Державною службою геології та надр України 23.08.2019 видано ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6357.

У березні 2019 заступник прокурора Житомирської області звернувся з позовом до суду в інтересах держави до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи - Державна служба геології та надр України, ТОВ «Пайол», про визнання протиправним та скасування протоколу засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин № 3745 від 07.12.2016 та визнання протиправним та скасування рішення Житомирської обласної ради щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 позов задоволено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 скасовано. Ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову заступника прокурора Житомирської області відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 27.09.2023 постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2023 скасовано, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 залишено в силі.

Заступник керівника Житомирської обласної прокуратури у жовтні 2023 року звернувся до суду з цим позовом про скасування спеціального дозволу на користування надрами від 23.08.2019 № 6357.

Прокурор, обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з цим позовом зазначив, що Держгеонадра є уповноваженим органом на видачу спеціальних дозволів. Разом з тим, Держгеонадра виступає у цій справі відповідачем, через що прокурор звернувся з позовом як самостійний суб`єкт в інтересах держави.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції згідно зі статтею 341 КАС України здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України закріплено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із частиною першою статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Статтею 2 Кодексу України про надра визначено, що завданням цього Кодексу є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння (стаття 1 Кодексу України про надра).

За приписами статті 4 Кодексу України про надра вони є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.

Державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України (частина перша статті 11 Кодексу України про надра).

Згідно із нормами статті 14 Кодексу України про надра вони надаються у користування, зокрема для: геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки, корисних копалин з подальшим видобуванням корисних копалин (промисловою розробкою родовищ); видобування корисних копалин.

Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України, згідно з пунктом 1 якого Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр (далі - Положення № 1174).

Пунктом 4 Положення № 1174 визначено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами; зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами, поновлює їх дію у разі зупинення; здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням.

Спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина п`ята статті 16 Кодексу України про надра).

Частиною першою статті 19 зазначеного Кодексу визначено, що право користування надрами надається шляхом надання спеціального дозволу на користування надрами.

Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра передбачено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) здійснювати підготовку і розкриття звітів (консолідованих звітів) про платежі на користь держави та інформації про укладені договори (угоди) щодо користування надрами в обсязі та у порядку, встановлених Законом України "Про забезпечення прозорості у видобувних галузях; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.

Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.

Права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою (частина третя статті 24 Кодексу України про надра).

За положеннями частини першої статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами» затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (тут і далі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Пунктами 3, 5 Порядку № 615 встановлено, що на кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.

Дозволи надаються на такі види користування надрами:

-геологічне вивчення ділянок надр корисних копалин;

-геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;

-видобування корисних копалин;

-геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ);

-геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ);

-будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;

-створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);

-виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.

Пунктом 2 цього Порядку передбачено, що дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

За змістом підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі: видобування корисних копалин, якщо заявник на підставі спеціального дозволу на користування надрами за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено в установленому порядку, та подав документи на отримання спеціального дозволу на видобування корисних копалин відповідного родовища не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів; видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію, за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку; геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Таким чином, станом на момент виникнення спірних правовідносин підпункт 1 пункту 8 Порядку № 615 передбачав три самостійні виключні підстави для надання дозволу без проведення аукціону при дотриманні чітко визначених складових умов кожної з підстав.

Перша підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо:

а) заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ;

б) заявник подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження підрахунку запасів.

Друга підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин в установленому порядку.

Третя підстава передбачає, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти виключно в результаті геологічного вивчення ділянки надр на підставі відповідного спеціального дозволу на користування надрами здійснив апробацію за умови затвердження в установленому порядку підрахунку запасів корисних копалин після отримання спеціального дозволу.

Тобто, положеннями підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 було передбачено, що суб`єкт господарювання може набути право на отримання спеціальний дозволу на користування надрами у разі видобування корисних копалин (крім нафти і газу), зокрема, у випадку здійснення ним за власні кошти апробації корисних копалин та затвердження їх підрахунку в установленому порядку.

Вказане узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 16.04.2020 у справі № 826/7696/18, від 16.04.2020 у справі № 826/6766/18, від 17.10.2023 у справі № 640/414/22 та від 08.08.2024 у справі № 420/5343/23.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами розгляду матеріалів геолого-економічного обґрунтування виділення ділянки № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабродорит), як окремого об`єкту надрокористування у Черняхівському районі Житомирської області, поданих ТОВ «Пайол» оформлено протокол засідання колегії ДЗК України № 3745 від 07.12.2016.

Вказаним протоколом, серед іншого, виділено в окремий об`єкт надрокористувачів ділянку № 1 Верхолузького-2 родовища кристалічних порід, а також апробовані підраховані станом на 01.11.2016 балансові запаси основної та спільнозалягаючої корисних копалин-незмінених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для видобутку блоків і порушених вивітрюванням кристалічних порід (лабрадорит, габро, габро-лабрадорит), придатних для виробництва щебню.

На підставі вказаного протоколу ТОВ "Пайол" звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону.

За результатами розгляду заяви, Державною службою геології та надр України 23.08.2019 видано ТОВ «Пайол» спеціальний дозвіл на користування надрами № 6357.

Разом з тим, рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі № 240/3448/19, залишеним в силі постановою Верховного Суду від 27.09.2023, протокол засідання колегії ДКЗ України № 3745 від 07.12.2016 визнаний протиправним і скасований.

Отже, Держгеонадра надали ТОВ "Пайол" спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.08.2019 № 6357 на підставі протоколу, який визнаний судом незаконним та скасований.

Судом у справі № 240/3448/19 за позовом заступника прокурора Житомирської області до Державної комісії України по запасах корисних копалин, Житомирської обласної ради, треті особи Державна служба геології та надр України, ТОВ "Пайол", про визнання протиправними та скасування рішень, встановлено, що ТОВ "Пайол" на момент подання документів до ДКЗ, не володіло спеціальним дозволом на користування надрами з метою геологічного вивчення або розробки родовищ корисних копалин. Отже, за висновками суду у справі № 240/3448/19, ТОВ "Пайол" отримало спеціальний дозвіл на користування надрами без встановленої процедури проведення аукціону, що суперечить вимогам законодавства та порушує інтереси держави.

За вказаних обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що наявні підстави для скасування спеціального дозволу на користування надрами від 23.08.2019 №6357, який виданий ТОВ "Пайол" з метою видобування лабрадоритів, габро, габро-лабрадоритів Верхолузького-2 родовища Ділянки №1 площею 2,1 на території Черняхівського району Житомирської області.

З приводу доводів касаційних скарг про те, що протокол засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин відноситься до індивідуально-правових актів, а тому скасування такого після його реалізації не може мати наслідків, оскільки його дія вичерпана у зв`язку з його застосуванням до конкретних правовідносин, а саме, видачі спеціального дозволу на користування надрами надрокористувачу, Верховний Суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт-це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією.

Пунктом 2 частини першої статті 5 КАС України визначено один із способів захисту визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

При цьому, право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт виданий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується. Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи в публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку в публічних правовідносинах.

Подібний правовий висновок з розгляду спорів щодо оскарження актів індивідуальної дії висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 06.10.2021 у справі № 9901/26/21, від 03.11.2021 у справі № 9901/226/21, від 02.02.2022 у справі № 9901/256/21, від 16.03.2023 у справі № 9901/494/21, від 06.04.2023 у справі № 990/152/22.

Тобто індивідуально-правові акти можуть бути предметом оскарження в адміністративній справі.

Водночас, у цій справі предметом оскарження є спеціальний дозвіл на користування надрами від 23.08.2019 №6357, а не протокол засідання колегії ДКЗ України №3745 від 07.12.2016, якому надана оцінка судом у справі № 240/3448/19, через що аргументи касаційних скарг у цій частині є безпідставними.

Доводи касаційних скарг про неврахуванням судом апеляційної інстанції правової позиції Верховного Суду, викладеної постановах: від 16.04.2020 у справі № 826/6766/18, від 18.09.2020 у справі № 280/4380/19, від 03.12.2021 у справі № 0640/4277/18, від 07.06.2023 у справі № 640/9591/20, від 21.02.2024 у справі №360/2817/20; від 20.04.2022 у справі № 420/2427/20, від 23.01.2018 у справі № 208/8402/14-а, від 29.03.2018 у справі № 816/303/16, від 25.05.2018 у справі № 826/6102/16, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, колегія суддів також вважає безпідставними, виходячи з такого.

Правові позиції Верховного Суду, на які послались заявники в касаційних скаргах стосуються:

-застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку № 615 щодо підстав надання спеціального дозволу без проведення аукціону, передбачених цим пунктом Порядку № 615 у редакції, чинній станом на дату звернення із відповідною заявою;

-частини першої статті 255 КАС України та пункту 19 Порядку № 615 щодо дати набрання законної сили судовим рішенням у справі № 240/3448/19 про скасування протоколу, відповідно, відсутності підстав для відмови у наданні дозволу станом на дату його видачи.

Так, у справі №803/1541/16 (постанова від 31.03.2021) предметом розгляду Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду було питання щодо того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до спірних правовідносин. Верховний Суд у цій постанові сформулював правовий висновок про те, що рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).

Надалі схожі підходи неодноразово застосовувалися Верховним Судом, зокрема, у постановах від 31.03.2021 у справі №803/1541/16, від 16.11.2021 у справі №360/1406/20, від 16.11.2021 у справі №640/5893/20, від 01.12.2022 у справі №640/7578/20, від 08.10.2021 у справі №240/19318/20, від 21.12.2021 у справі №826/6873/16, від 17.10.2023 у справі №640/414/22.

У цій справі особи, які звернулись з касаційними скаргами, заперечуючи висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав про задоволення позову прокурора про скасування спеціального дозволу, доводять, що станом на дату ухвалення рішення про надання спеціального дозволу (наказ Держгеонадра від 23.04.2019) ТОВ «Пайол» мав підстави для отримання дозволу за процедурою без проведення аукціону.

Однак, колегія суддів зазначає, що процедура, яка передувала та, відповідно, давала право третій особі на отримання спеціального дозволу, була предметом оцінки у справі № 240/3448/19, у якій рішенням суду визнано протиправним та скасовано протокол № 3745 від 07.12.2016 засідання колегії Державної комісії України по запасах корисних копалин, а також рішення двадцятої сесії Житомирської обласної ради VII скликання № 1336 від 18.12.2018 «Про розгляд звернень Державної служби геології та надр України від 16.10.2018 № 20823/03/12-18 та від 05.12.2018 №24545/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Пайол».

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі № 240/3448/19 набрало законної сили 27.09.2023.

Отже, рішенням суду, яке набрало законної сили, встановлено, що рішення відповідача, які стали підставою для видачі третій особі спеціального дозволу є протиправними, через що такі рішення скасовані.

У відповідності до положень частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Підсумовуючи наведене, колегія суддів відхиляє доводи заявників касаційних скарг про неврахування правової позиції Верховного Суду, викладеної у наведених у касаційних скаргах постановах, оскільки у цій справі предметом оцінки є спеціальний дозвіл, а підставою позову - встановлена обставина протиправності процедури його видачі.

Так само безпідставними є доводи касаційних скарг про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень частини першої статті 255 КАС України та пункту 19 Порядку № 615 щодо дати набрання законної сили судовим рішенням у справі № 240/3448/19 про скасування протоколу, відповідно, відсутності підстав для відмови у наданні дозволу станом на дату його видачи.

Як зазначено вище, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25.07.2019 у справі № 240/3448/19 набрало законної сили 27.09.2023, а отже, дійсно, станом на дату видачі спеціального дозволу від 23.08.2019 № 6357, обставини протиправності рішень, які стали підставою для його видачі, встановлено не було.

Проте, наведене не спростовує висновків суду апеляційної інстанції, що спеціальний дозвіл є протиправним та підлягає скасуванню у зв`язку з протиправністю протоколу, прийняття якого передувало та було підставою для видачі спеціального дозволу.

Понад це, колегія суддів звертає увагу на те, що за фактичних обставин цієї справи, встановлених судами попередніх інстанцій, прокурор звернувся до суду з позовом, обравши спосіб захисту - скасування спеціального дозволу, саме з підстав визнання протиправними та скасування протоколу та рішення органу місцевого самоврядування про погодження видачі спеціального дозволу третій особі. Тобто, у цій справі не йдеться про застосування процедури припинення права користування надрами, передбаченої статтею 26 Кодексу України про надра, а оскаржується акт індивідуальної дії з підстав, встановленого рішенням суду, яке набрало законної сили, протиправності рішень, на підставі яких прийнято таке рішення.

За таких обставин, колегія суддів також відхиляє доводи касаційних скарг щодо пропуску строку на звернення з цим позовом 13.10.2023. При цьому, судами попередніх інстанцій в цій частині досліджені обставини та зроблено обґрунтований висновок про те, що позов подано прокурором після виникнення підстав - набрання законної сили рішенням суду у справі № 240/3448/19 (27.09.2023), через що строк на звернення до суду не є пропущеним.

Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.

Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359, 375 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Державної служби геології та надр України і Товариства з обмеженою відповідальністю «Пайол» на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 - залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2025 у справі № 240/29638/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді А. І. Рибачук

С. Г. Стеценко