Справа № 380/13720/24
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2025-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 380/13720/24

адміністративне провадження № К/990/19900/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.,

суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу №380/13720/24

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Українська майстерня телебачення» до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ТОВ «Львівська девелоперська компанія», про визнання протиправною та скасування ухвали, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ «Українська майстерня телебачення»

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024, ухвалене судом у складі головуючої судді Кухар Н.А.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючої судді - Матковської З.М., суддів: Гінди О.М., Ніколіна В.В.

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 26.06.2024 ТОВ «Українська майстерня телебачення» звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати ухвалу Львівської міської ради від 27.12.2023 №4278 «Про надання ТзОВ «Львівська девелоперська компанія» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Ткацькій, 9-А, вул. Ткацькій, 9-Б, вул. Ткацькій, 9-В» (далі - ухвала №4278).

В обґрунтування позовних вимог ТОВ «Українська майстерня телебачення» посилалось на те, що спірна в цій справі ухвала органу місцевого самоврядування створює реальні та потенційні перешкоди у користуванні та розпорядженні майном, що належить товариству та перешкоджає свободі здійснення підприємницької діяльності. На думку позивача, ухвала №4278 обмежує його право на нове будівництво виробничих (промислових) будівель та споруд та право здійснювати реконструкцію існуючих власних будівель, на яке він розраховував купуючи існуючі будівлі на земельній ділянці, яка відповідно до Генерального плану міста Львова відноситься до територій промислових підприємств. Позивач наголошує, що розміщення, поряд з належною йому на праві власності промисловою будівлею, житлових будинків також суттєво обмежуватиме його господарську виробничу діяльність, адже логіка створення виробничих зон полягає в запобіганні перевищення рівня шуму та забруднення житлової і громадської забудови, оскільки розташування житлових будинків у межах виробничих зон не допускається нормативними актами з питань будівництва та архітектури.

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025, відмовлено у задоволенні позовних вимог.

3. 09.05.2025 ТОВ «Українська майстерня телебачення» звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

4. Верховний Суд ухвалою від 16.06.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 27.06.2025 та 01.07.2025 від Львівської міської ради та ТОВ «Львівська девелоперська компанія», відповідно, до суду касаційної інстанції надійшли відзиви на зазначену вище касаційну скаргу, в яких вказані учасники справи просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Львівська девелоперська компанія» звернулось до Львівської міської ради із заявою від 29.09.2023 № 29-09 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на якій розташовані об`єкти нерухомості, які належать товариству на праві власності, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (КВЦПЗ 02.10) за рахунок земель, що не надані у власність або користування. Орієнтована площа земельної ділянки 0,156 га.

27.12.2023 Львівська міська рада прийняла ухвалу № 4278, якою надала ТОВ «Львівська девелоперська компанія» дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Ткацькій, 9-А, вул. Ткацькій, 9-Б та вул. Ткацькій, 9-В для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури (рекомендований код КВЦПЗ 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури) за рахунок земель, що не надані у власність або користування, з подальшим їх переведенням до земель житлової та громадської забудови.

Вважаючи протиправним рішення відповідача про надання ТОВ «Львівська девелоперська компанія» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, позивач звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ухвала Львівської міської ради від 27.12.2023 №4278 «Про надання ТзОВ «Львівська девелоперська компанія» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Ткацькій, 9-А, вул. Ткацькій, 9-Б, вул. Ткацькій, 9-В» не порушує прав та інтересів позивача, не створює позивачу реальні та потенційні перешкоди у користуванні та розпорядженні власним майном, свободі здійснення підприємницької діяльності, у зв`язку з чим відсутні підстави для скасування спірної в цій справі ухвали органу місцевого самоврядування.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ

8. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позову, оскільки, не врахували, що в спірній ухвалі, якою третій особі було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою, було заздалегідь визначено цільове призначення земельної ділянки - для житлової забудови, яке фактично суперечить Генеральному плану міста Львова. Скаржник наголошує, що передчасне визначення цільового призначення земельної ділянки в спірній ухвалі органу місцевого самоврядування унеможливить в подальшому відмову в затвердженні проекту землеустрою з підстав його невідповідності Генеральному плану міста Львова.

Крім того, позивач наголошує, що суди попередніх інстанцій помилково вирішили, що ухвала №4278 не порушує його прав, оскільки, на його думку, навіть проміжні рішення у сфері землеустрою, прийняті з порушенням вимог законодавства, порушують права й законні інтереси суміжних землекористувачів.

9. У відзивах на касаційну скаргу Львівська міська рада та ТОВ «Львівська девелоперська компанія» вказують на те, що оскаржувана ухвала Львівської міської ради прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб визначений Конституцією України, іншими законодавчими актами, що свідчить про законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, у зв`язку з чим просять касаційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, дійшов таких висновків.

11. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

14. Згідно зі статтею 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

15. Відповідно до статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин належить надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.

16. Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

17. Згідно з частиною другою статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

18. За правилами частини п`ятої статті 116 Земельного кодексу України земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

19. Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

20. Частиною другою статті 123 Земельного кодексу України встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.

21. Згідно з частиною третьою статті 123 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

22. Отже, нормами Земельного кодексу України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

23. При цьому, колегія суддів вважає за необхідне наголосити на тому, що рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про надання чи відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є актом індивідуальної дії, оскільки воно приймається стосовно конкретної особи, за її клопотанням, та стосується набуття цією особою прав щодо визначеної земельної ділянки.

24. Як на підставу для відмови в задоволенні позову суди послались на те, що спірне в цій справі рішення відповідача як акт індивідуальної дії, прийнятий щодо третьої особи, не порушує прав та інтересів позивача, не створює йому реальних чи потенційних перешкод в реалізації його прав щодо володіння, користуванні та розпорядження власним майном.

25. З огляду на згадані вище висновки судів попередніх інстанцій колегія суддів зазначає таке.

26. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

27. Стосовно конституційного права особи на захист від порушень з боку органів державної влади, то офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України міститься, зокрема, у рішенні Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011. У цьому рішенні Конституційний Суд України, серед іншого, відзначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

28. Також у вищезгаданому рішенні Конституційного Суду України зазначено про те, що відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

29. Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

30. Стосовно порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття охоронюваний законом інтерес. Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття охоронюваний законом інтерес означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

31. Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

32. Перевірка судом наявності у особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановлення, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначення, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача права, передує вирішенню питання правомірності прийняття суб`єктом владних повноважень рішення.

33. Отже, під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає, оскільки звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

34. Повертаючись до спору в цій справі, який виник у зв`язку з прийняттям Львівською міською радою ухвали від 27.12.2023 №4278 «Про надання ТзОВ «Львівська девелоперська компанія» дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок на вул. Ткацькій, 9-А, вул. Ткацькій, 9-Б, вул. Ткацькій, 9-В», колегія суддів зазначає, що статтею 123 Земельного кодексу України регламентовано порядок передачі земельних ділянок у користування, який передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:

1) подання зацікавленим суб`єктом клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у користування;

2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивованої відмови у його наданні);

3) розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;

5) подання проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність чи користування, для прийняття відповідного рішення.

35. Отже, дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у користування. Прийняття відповідним суб`єктом владних повноважень рішення про надання земельної ділянки у користування, яким, серед іншого, також затверджується відповідна документація із землеустрою, згідно зі статтею 123 Земельного кодексу України є завершальним етапом процедури надання земельних ділянок у користування.

36. До того ж, за змістом статті 79-1 ЗК України метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

37. Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта.

38. Під час розробки проекту, серед іншого, визначаються (узгоджуються) її межі та з`ясовується наявність правових та фактичних перешкод для надання її у користування, зокрема, невідповідність земельної ділянки вимогам генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації. Ці обставини повинні враховуватися органом, що розпоряджається землями, під час затвердження проекту землеустрою та надання земельної ділянки у користування.

39. На переконання колегії суддів, рішення компетентного органу про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (так зване «перше рішення») на момент його прийняття стосується виключно прав та обов`язків особи, на користь якої його ухвалено, і не породжує, не змінює та не припиняє прав, обов`язків чи законних інтересів інших осіб.

40. Враховуючи наведене, Верховний Суд констатує, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи та є самостійною і достатньою підставою для прийняття судового рішення про відмову в задоволенні позову, без надання оцінки діям суб`єкта владних повноважень під час прийняття відповідного рішення, яке намагається оспорити позивач.

41. Враховуючи зазначене, колегія суддів констатує, що суди попередніх інстанцій дійшли законного та обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позову в цій справі, у зв`язку з тим, що спірне в цій справі рішення органу місцевого самоврядування не порушує прав та інтересів позивача.

42. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

43. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 - без змін.

44. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат

45. Враховуючи, що колегія суддів залишає оскаржувані судові рішення без змін, судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Українська майстерня телебачення» залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17.12.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.04.2025 у справі №380/13720/24 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

судді А.Ю. Бучик

Н.В. Коваленко