Справа № 380/873/22
Суддя: Рибачук А.І.
Дата ухвалення: 2025-09-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

22 вересня 2025 року

м. Київ

справа №380/873/22

адміністративне провадження №К/990/10118/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу №380/873/22

за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова (далі також - прокурор) в інтересах держави до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку (далі - ОСББ) «Грушевський», про визнання протиправною та скасування ухвали, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2024, ухвалене судом у складі головуючого судді Братичак У.В.

та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2025, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмича С. М., суддів Качмара В.Я., Курильця А.Р.,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 01.08.2023 керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до суду з позовом, в якому просив визнати протиправною та нечинною ухвалу Львівської міської ради від 25.02.2021 №123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва».

В обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що спірна ухвала прийнята з порушенням законодавства про охорону культурної спадщини та містобудівних норм, у зв`язку з чим зазначена ухвала є протиправною та підлягає скасуванню. Прокурор наголошував на тому, що детальним планом запроектовано будівництво нового п`ятиповерхового будинку, тобто безпідставно змінено поверховість забудови території, що свідчить про невідповідність детального плану Генеральному плану міста Львова, яким територія охоплена зазначеним детальним планом визначена як малоповерхова житлова забудова (2-4 поверхи), а також вказав на те, що зазначеним детальним планом всупереч вимогам законодавства про охорону культурної спадщини передбачено зведення нової споруди в межах історичного ареалу міста Львова.

2. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2025, в задоволенні позову відмовлено.

3. 10.03.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 10.09.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 30.01.2025, ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

4. Верховний Суд ухвалою від 10.04.2025 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

5. 19.05.2025 та 13.06.2025 від ОСББ «Грушевський» та Львівської міської ради, відповідно, до Верховного Суду надійшли відзиви на вказану вище касаційну скаргу, у яких зазначені учасники справи просять залишити касаційну скаргу прокурора без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. У справі, яка розглядається суди встановили, що виконавчим комітетом Львівської міської ради прийнято рішення від 26.10.2018 № 1148 «Про розроблення детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І.Григоровича, вул. Дж.Дудаєва». Відповідальним за фінансування та розроблення детального плану території визначено ОСББ «Грушевський», якому доручено укласти відповідний договір з сертифікованою проектною організацією на розроблення детального плану території відповідно до законодавства України, скласти з розробником детального плану території завдання на його розроблення, забезпечити розроблення містобудівної документації, сприяти в організації проведення громадських слухань містобудівної документації відповідно до вимог статті 21 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI).

Зазначеним рішенням управлінню «Секретаріат ради» доручено забезпечити у встановленому порядку проведення громадських слухань містобудівної документації з врахуванням пунктів 3, 4, 5 частини третьої статті 21 Закону №3038-VI.

На офіційному веб-сайті Львівської міської ради у рубриці «Громадські слухання» було розміщено оголошення про проведення з 26.06.2019 по 31.07.2019 громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у районі вул. Л. Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва у м. Львові.

Проект детального плану території було розроблено Державним Інститутом проектування міст «Містпроект».

З 26.06.2019 по 31.07.2019 тривало громадське обговорення щодо врахування громадських інтересів під час розроблення детального плану території у районі вулиць Л.Мартовича, І.Григоровича, Дж.Дудаєва.

15.07.2019 відбулися громадські слухання згаданого проекту детального плану території.

Згідно з протоколом громадських слухань 15.07.2019 в слуханнях прийняло участь 80 зареєстрованих осіб. Згідно з матеріалами розгляду пропозицій, поданих в рамках громадського обговорення, замовником надано роз`яснення щодо поданих зауважень та пропозицій.

Ухвалою Львівської міської ради від 25.02.2021 №123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва» затверджено детальний план території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва в місті Львів.

Вважаючи, що вказана ухвала органу місцевого самоврядування прийнята з порушенням вимог містобудівних норм та законодавства про охорону культурної спадщини, керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ухвала Львівської міської ради від 25.02.2021 №123 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Л.Мартовича, вул. І. Григоровича, вул. Дж. Дудаєва» є законною, оскільки вона була прийнята з дотриманням встановленого порядку оприлюднення актів містобудівної документації, а також з виконанням вимог щодо проведення громадських слухань, з дотриманням відповідачем встановленого порядку розроблення детального плану території і зазначений детальний план території відповідає Генеральному плану міста Львова, затвердженому ухвалою Львівської міської ради від 30.09.2010 №3924.

Суд першої інстанції також зазначив, що безпосередньо детальним планом території не вноситься архітектурних змін у межах історичного ареалу міста, у зв`язку з чим відсутня необхідність погодження зазначеного акту містобудівної документації відповідним органом охорони культурної спадщини в рамках процедури, визначеної Законом України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-III).

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВІВ

8. Касаційну скаргу заступник керівника Львівської обласної прокуратури обґрунтовує, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми статтей 5, 32, 37-2, 37-4 Закону №1805-ІІІ, оскільки суди не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування зазначених норм права, викладених в його постановах від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20, від 21.08.2019 у справі №826/12524/18, від 25.02.2021 у справі №522/8120/16-а, від 22.10.2021 у справі №160/7922/20.

Скаржник наголошує на тому, що земельна ділянка, стосовно якої затверджено детальний план території та передбачено знесення існуючої будівлі та можливість нового будівництва багатоквартирного будинку на вул.Поповича 6 у м.Львові, розташована в межах історичного ареалу міста Львова, у зв`язку з чим відповідач не мав права затверджувати детальний план такої території без погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини.

9. У відзивах на касаційну скаргу ОСББ «Грушевський» та Львівська міська рада вказують на те, що оскаржувана ухвала органу місцевого самоврядування прийнята на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією України, іншими законодавчими актами, що свідчить про законність та обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, у зв`язку з чим просять касаційну скаргу першого заступника керівника Львівської обласної прокуратури залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.

11. У цій справі предметом спору є ухвала органу місцевого самоврядування, якою було затверджено детальний план території, яка розташована в межах історичного ареалу населеного пункту.

12. Обґрунтовуючи наявність підстав для скасування оскаржуваних в цій справі судових рішень, прокурор, серед іншого, посилався на те, що суди попередніх інстанцій не врахували того факту, що детальний план, затверджений спірною в цій справі ухвалою, стосується території історичного ареалу міста Львова, у зв`язку з чим зазначений акт містобудівної документації мав бути попередньо погоджений з відповідним органом охорони культурної спадщини.

13. Оцінюючи доводи касаційної скарги про перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів встановила, що Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами.

14. Так, Верховний Суд у постановах від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20, які були ухвалені у справах, правовідносини в яких є подібними до тих, що склалися у справі, що розглядається, дійшов висновку про те, що детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту, є актом містобудівної документації місцевого рівня, що передбачає архітектурні зміни у межах такого ареалу і такі зміни охоплюються поняттям «містобудівні перетворення», ужитим, зокрема, у статті 32 Закону №1805-III, у зв`язку з чим детальний план території, розташованої в межах історичного ареалу міста, потребує погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини.

15. Колегія суддів вважає помилковими наведені вище висновки Верховного Суду, викладені в його постановах від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20, з огляду на таке.

16. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону.

18. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

19. Згідно із статтею 8 Закону №3038-VI (тут і надалі в редакцій чинній на момент виникнення спірних правовідносин) планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування.

Планування та забудова земельних ділянок здійснюється їх власниками чи користувачами в установленому законодавством порядку.

Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.

20. Частиною першою статті 16 Закону №3038-VI передбачено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

21. Згідно із пунктом 3 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI (тут і надалі в редакції чинній на момент прийняття спірного в цій справі рішення) детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

22. За змістом частини першої статті 19 Закону № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

23. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом (частина восьма статті 19 Закону № 3038-VI).

24. В свою чергу, правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закону №1805-III.

25. Відповідно до пункту 14 частини другої статті 5 Закону №1805-III (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження програм та проектів містобудівних, архітектурних та ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам`ятках національного значення, їх територіях, в історико-культурних заповідниках, на історико-культурних заповідних територіях, у зонах охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм і проектів, реалізація яких може позначитися на об`єктах культурної спадщини.

26. Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону №1805-II на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

27. На переконання колегії суддів, під вжитим в статті 32 Закону №1805-III поняттям «містобудівні перетворення», слід розуміти діяльність, пов`язану з новим будівництвом, реконструкцією, реставрацією, земляними роботами або ландшафтними змінами, що здійснюються, зокрема у межах зон охорони пам`яток та історичних ареалів населених місць, яка має безпосередній вплив на просторову організацію території, змінює її фізичні характеристики або зовнішній вигляд, що може впливати на історико-культурну цінність середовища. Оскільки затвердження органом місцевого самоврядування детального плану території саме по собі не має наслідком виникнення змін чи перетворень на відповідній території, а лише встановлює містобудівні параметри для майбутнього проектування, відсутні правові підстави для погодження такого рішення органом охорони культурної спадщини.

28. Таким чином, враховуючи, що детальний план території як містобудівна документація на місцевому рівні не передбачає безпосередніх змін чи перетворень території, а лише визначає її планувальну організацію та розвиток, тобто встановлює містобудівні параметри для подальшого проектування, правові підстави для погодження такого документа з органом охорони культурної спадщини відсутні.

29. Водночас затвердження детального плану території є лише попереднім етапом у процесі реалізації містобудівної діяльності, натомість будь-які конкретні проекти будівництва, реконструкції чи інших перетворень у межах історичних ареалів населених місць підлягають окремому погодженню з відповідним органом охорони культурної спадщини. Такий підхід забезпечить дотримання балансу між правом органів місцевого самоврядування на планування розвитку території та обов`язком держави гарантувати належну охорону об`єктів культурної спадщини.

30. За таких обставин, колегія суддів вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 11.09.2024 у справі №480/1519/23, від 07.12.2021 у справі №380/142/20 та інших, у яких викладено правовий висновок про те, що детальний план території, який охоплює землі історичного ареалу населеного пункту, є актом містобудівної документації місцевого рівня, що передбачає архітектурні зміни у межах такого ареалу і такі зміни охоплюються поняттям «містобудівні перетворення», ужитим, зокрема, у статті 32 Закону №1805-III, у зв`язку з чим детальний план території, розташованої в межах історичного ареалу міста, потребує погодження з відповідним органом охорони культурної спадщини.

31. Відповідно до частини першої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.

32. Згідно зі частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

33. Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу із викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або із обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу (частина четверта статті 347 КАС України).

34. На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 380/873/22 (касаційне провадження №К/990/10118/25) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу - судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.

Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Справу №380/873/22 за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Грушевський», про визнання протиправною та скасування ухвали передати на розгляд судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.І. Рибачук

судді А.Ю. Бучик

Л.В. Тацій