Справа № 620/1029/25
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2025-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/1029/25 Суддя (судді) першої інстанції: Марія ДУБІНА
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого: Бєлової Л.В.,

суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря судового засідання: Керімова К.Е.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання протиправними та нечинними положень рішень,

В С Т А Н О В И В:

У січні 2025 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просила:

частково визнати протиправними та нечинними положення рішення 29 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 04.10.2017 №12-29/2017 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області»;

частково визнати протиправними та нечинними положення рішення 65 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 24.12.2019 №9-65/2019 «Про затвердження містобудівної документації «План червоних ліній міста Ніжин Чернігівській області по наступним вулицям: Прилуцька, Шевченка, Московська, Носівський Шлях, Генерала Корчагіна, Незалежності, Синяківська, Б. Хмельницького, Воздивиженська, Березанська, Борзнянський Шлях, Овдіївська, Набережна» як таке, що не відповідає Конституції та законам України та порушує її права на вільне володіння та розпорядження земельною ділянкою із кадастровим номером :04:024:0021, цільове призначення якої 03.08 Для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, за адресою АДРЕСА_1.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13 березня 2025 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправними та нечинними положення рішення 29 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 04.10.2017 №12-29/2017 "Про затвердження містобудівної документації "План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області" в частині, що стосується земельної ділянки із кадастровим номером :04:024:0021, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1.

Визнано протиправними та нечинними положення рішення 65 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 24.12.2019 №9-65/2019 "Про затвердження містобудівної документації "План червоних ліній міста Ніжин Чернігівській області по наступним вулицям: Прилуцька, Шевченка, Московська, Носівський Шлях, Генерала Корчагіна, Незалежності, Синяківська, Б. Хмельницького, Воздивиженська, Березанська, Борзнянський Шлях, Овдіївська, Набережна" в частині, що стосується земельної ділянки із кадастровим номером :04:024:0021, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, Чернігівська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог - відмовити.

В обґрунтування апеляційної скарги апелянт зазначає, що згідно з викопіюванням з Генерального плану м. Ніжина Чернігівської області, затвердженого рішенням Ніжинської міської ради від 04.10.2017 № 11-29/2017, Плану зонування території м. Ніжин, затвердженого рішенням Ніжинської міської ради від 04.10.2017 № 12-29/2017 та Плану червоних ліній міста Ніжина, земельна ділянка з кадастровим номером :04:024:0021, власником якої з 21.01.2022 є ФОП ОСОБА_1 , знаходиться у зоні ТР-2 зоні магістральних вулиць, майданів (у межах «червоних ліній»).

На думку апелянта, Ніжинська міська рада у силу статей 39, 83 Земельного кодексу України мала б відмовити ОСОБА_1 у продажі земельної ділянки через її знаходження у зоні вулиць по червоних лініях, які слугують виключно для регулювання і містобудівного контролю при майбутній забудові, реконструкції та здійсненні благоустрою населених пунктів, при відведенні земельних ділянок.

При цьому, апелянт зауважує, що наразі питання законності такої передачі земельної ділянки у власність позивачки є предметом апеляційного розгляду у справі № 927/840/24 за позовом Ніжинської окружної прокуратури Чернігівської області в інтересах держави в особі Ніжинської міської ради до ФОП ОСОБА_1 про витребування майна з чужого незаконного володіння, оскільки суперечить вимогам ст. ст. 39, 83, 120, 128 Земельного кодексу України.

Крім того, апелянт наголошує, що судом першої інстанції не встановлено порушень процедури під час прийняття Ніжинською міською радою оскаржуваних рішень.

Також апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно врахував висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постанові від 18.05.2022 у справі № 640/7663/21, оскільки вказана практика не є релевантною до спірних правовідносин.

Крім вказаного, апелянт зазначає, що судом прийнято вирішено по суті спір за позовом неповноважної особи, оскільки правовий статус позивача ОСОБА_1 судом не перевірено.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2025 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ніжинської міської ради Чернігівської області про визнання протиправними та нечинними положень рішень.

Подані 05 травня 2025 року Ніжинською міською радою Чернігівської області та 07 травня 2025 представником позивача - Щербаком О.В. до суду апеляційної інстанції заперечення щодо відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року, колегія суддів вважає необґрунтованими, з тих підстав, що оскаржувані рішення Ніжинської міської ради можуть зачіпати інтереси невизначеного кола осіб, у свою чергу, Ніжинська міська рада рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25.03.2025 у справі № 620/1029/25 в апеляційному порядку не оскаржила, що відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» є підставою для представництва прокурором інтересів держави в особі Ніжинської міської ради шляхом внесення апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції.

Після надходження матеріалів справи, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2025 року призначено справу до апеляційного розгляду в судовому засіданні на 23 липня 2025 року.

Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити в її задоволенні та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

У відзиві позивач зазначає, що є добропорядним набувачем, вільно володіє як земельною ділянкою, так і павільйоном-кафе та до її прав застосовується положення ст. 120. Земельного кодексу України, яка регулює перехід права власності на земельну ділянку при переході права на житловий будинок, будівлю або споруду.

Позивач зазначає, що червоні лінії були сформовані на підставі рішення Ніжинської міської ради від 04.10.2017 №12-29/2017 29 сесія VII скликання, після формування земельної ділянки 0.0139 га у 2002 році.

23 липня 2025 року Ніжинська міська рада Чернігівської області подала до суду апеляційної інстанції заперечення на апеляційну скаргу, в якому просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги.

Зокрема, Ніжинська міська рада зазначає, що на момент затвердження Генерального плану міста Ніжина, позивач ОСОБА_1 не могла надати свої зауваження щодо віднесення зазначеної земельної ділянки площею 0.0139 га, кадастровий номер :04:024:0021, до червоних ліній та оскаржити рішення Ніжинської міської ради від 04 жовтня 2017 року №12-29/2017 «Про затвердження Генерального плану міста Ніжина», оскільки не була власником нерухомого майна на цій земельній ділянці.

Також відповідач зазначає, що ОСОБА_1 має право безперешкодно користуватись і розпоряджатись своїм майном.

23 липня 2025 року у судовому засіданні оголошено перерву до 17 вересня 2025 року.

16 вересня 2025 року до суду апеляційної інстанції надійшли додаткові пояснення Чернігівської обласної прокуратури, в яких зазначено, що згідно зі «Схемою існуючих планувальних обмежень території» до проекту внесення змін до Генерального плану міста Ніжина - об`єкт (АДРЕСА_1) знаходиться у санітарно-захисній смузі зони промислових та комунальних підприємств.

Окрім того, згідно з викопіювань з Генерального плану м. Ніжина, Плану зонування території м. Ніжина та Плану червоних ліній міста Ніжина, земельна ділянка з кадастровим номером :04:024:0021 знаходиться у зоні ТР-2 - зоні магістральних вулиць, майданів (у межах червоних ліній).

16 вересня 2025 року до суду апеляційної інстанції від Ніжинської міської ради Чернігівської області надійшли заперечення проти апеляційної скарги, в яких міститься аналогічний зміст, який наведений у запереченні, яке надійшло до суду 23 липня 2025 року.

У вказаних запереченнях проти апеляційної скарги, відповідач просив здійснювати розгляд справи за відсутності його представнника.

Представник Чернігівської обласної прокуратури - Шевченко Олена Вікторівна підтримала вимоги апеляційної скарги, просила її задовольнити, а рішення суду першої інстанції скасувати та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити. Зокрема, Шевченко Олена Вікторівна зазначила, що, купуючи у 2021 році нежитлову будівлю (павільйон кафе), ОСОБА_1 знала про існуючі обмеження, які має земельна ділянка у зв`язку з прийняттям Ніжинською міською радою у 2019 році в інтересах територіальної громади рішення про затвердження Плану червоних ліній, та фактично погодилася придбати у власність будівлю, розташовану на земельній ділянці з певними обмеженнями у зв`язку з наявними червоними лініями на ній. На думку представника Чернігівської обласної прокуратури, правові підстави для скасування спірних рішень у відповідній частині відсутні.

Представники позивача - Щербак Олег Вікторович та ОСОБА_5 у судовому засіданні заперечили проти доводів апеляційної скарги, просили її залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. У своїх поясненнях представники позивача підтримали доводи викладені у відзиві на апеляційну скаргу. Зокрема, представники позивача наголосили на тому, що за загальним правилом, закріпленим у частині першій статті 120 Земельного кодексу України, особа, яка набула права власності на будівлю чи споруду стає власником земельної ділянки на тих самих умовах, на яких вона належала попередньому власнику.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю-доповідача, пояснення учасників судового процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, відзиву на скаргу та інших письмових пояснень, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Рішенням 29 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області 04.10.2017 №11-29/2017 затверджено Генеральний план м. Ніжин Чернігівської області (Основне креслення).

Рішенням 29 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 04.10.2017 №12-29/2017 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м. Ніжин Чернігівської області», зокрема затверджено містобудівну документацію «План зонування території (зонінг) міста Ніжин Чернігівської області», який розроблено Державним підприємством «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» м. Київ.

Рішенням 65 сесії VII скликання Ніжинської міської ради Чернігівської області від 24.12.2019 №9- 65/2019 «Про затвердження містобудівної документації «План червоних ліній міста Ніжин Чернігівської області по наступним вулицям: Прилуцька, Шевченка, Московська, Носівський Шлях, Генерала Корчагіна, Незалежності, Синяківська, Б. Хмельницького, Воздвиженська, Березанська, Борзнянський Шлях, Овдіївська, Набережна» затверджено містобудівну документацію «План червоних ліній міста Ніжин Чернігівської області по наступним вулицям: Прилуцька, Шевченка, Московська, Носівський Шлях, Генерала Корчагіна, Незалежності, Синяківська, Б. Хмельницького, Воздвиженська, Березанська, Борзнянський Шлях, Овдіївська, Набережна», розроблений ДП «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» м. Київ із врахуванням перетворення даних по актуалізації (оновленню) цифрових векторних топографічних планів масштабу 1:2000 на територію м. Ніжин Чернігівської області з системи координат UA_UCS_2000/LCS_74, виконаних ДНВП «Картографія».

Земельна ділянка з кадастровим номером :04:024:0021, яка наразі належить позивачці, сформована на підставі технічної документації із землеустрою, розробленої відповідно до рішення Ніжинської міської ради від 04.12.2012 №6-34/2012, яким поновлено договір оренди на 10 років на земельну ділянку площею 0,0139 га по АДРЕСА_1, підприємцю ОСОБА_3 для будівництва та обслуговування павільйону-кафе (землі громадської забудови), що належить їй на праві власності відповідно до свідоцтва про право власності від 18.02.2005.

Відповідно до поземельної книги, відкритої на земельну ділянку з кадастровим номером :04:024:0021, станом на 28.03.2013 - дату державної реєстрації земельної ділянки (запис №001), визначено категорію земель: землі житлової та громадської забудови, код виду цільового призначення: землі комерційного призначення.

У складі поземельної книги містяться матеріали: інформація про об`єкт (земельну ділянку) та кадастровий план земельної ділянки у складі технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) підприємцю ОСОБА_3 площею 0,0139 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі АДРЕСА_1 , а також договір оренди земельної ділянки від 11.12.2012 укладений Ніжинською міською радою із підприємцем ОСОБА_3 (пункт 16 договору), відповідно до яких цільове призначення земельної ділянки - для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (код 03.07 Класифікації видів цільового призначення земель ). Згідно із записом у поземельній книзі про виникнення права від 07.10.2013 №004 зареєстровано право оренди ОСОБА_3 на вказану земельну ділянку. Дата реєстрації речового права 10.06.2013. Строк дії права - 11.12.2022.

Відповідно до запису від 20.02.2019 №006 у поземельній книзі на підставі документації із землеустрою та звернення заявника - ОСОБА_3 від 20.02.2019 ЗВ-019 відбулась зміна цільового призначення земельної ділянки: категорія земель - землі житлової та громадської забудови, код виду цільового призначення: 03.08 - для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування.

01.07.2021 на підставі договору купівлі-продажу павільйону-кафе ОСОБА_1 прийняла у власність від ОСОБА_3 павільйон-кафе загальною площею 82,9 кв.м, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером :04:024:0021.

Відповідно до витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (номер 263969223) 01.07.2021 проведена реєстрація права власності павільйону-кафе загальною площею 82,9 кв.м за ОСОБА_1 (номер запису 42771188, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 104).

Згідно із записом у поземельній книзі про виникнення права від 07.09.2021 №010 зареєстровано право оренди на вказану земельну ділянку з кадастровим номером :04:024:0021 за ОСОБА_1 .

Пунктом 7 рішення Ніжинської міської ради від 16.09.2021 №57-13/2021 «Про внесення в перелік земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що підлягають продажу власникам об`єктів нерухомого майна, розміщеного на цих ділянках» (далі - рішення № 57-13/2021) внесено в перелік земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що підлягають продажу власникам об`єктів нерухомого майна, розміщеного на цих ділянках, земельну ділянку земель громадської забудови для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, площею 0,0139 га за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер :04:024:0021, яка використовується для розміщення об`єкту нерухомого майна - приміщення павільйону-кафе, який є власністю фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 згідно договору купівлі-продажу павільйону-кафе від 01.07.2021 № 1335.

За інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна за ОСОБА_1 зареєстровано право власності на об`єкт нерухомого майна - приміщення павільйону-кафе, загальною площею 82,9 кв.м, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 , згідно договору купівлі-продажу від 01.07.2021, серія та номер: 1335.

Пунктами 5, 5.1, 5.2 рішення Ніжинської міської ради від 21.12.2021 №24-18/2021 «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського призначення власникам об`єктів нерухомого майна, розміщеного на цих ділянках» погоджено продаж земельної ділянки з кадастровим номером :04:024:0021 Фізичній особі-підприємцю (далі - ФОП) ОСОБА_1 та інші питання, пов`язані із даним продажем.

Пунктом 5.3. рішення Ніжинської міської ради від 21.12.2021 № 24-18/2021 припинено договір оренди земельної ділянки від 11.12.2012, з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 та внесений до державного реєстру речових прав на нерухоме майно 10.06.2013, номер запису про інше речове право: 1333098, у зв`язку з поєднанням в одній особі власника земельної ділянки.

На виконання вказаного рішення Ніжинською міською радою 21.01.2022 укладено із ФОП ОСОБА_4 договір купівлі - продажу земельної ділянки площею 0,0139 га за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер :04:024:0021 для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування, посвідчений приватним нотаріусом Ніжинського районного нотаріального округу Зеленським В.В.

Відомості про реєстрацію права власності ОСОБА_4 на земельну ділянку внесено 21.01.2022 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно за номером 46297339. Реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 4.

Згідно викопіювань з Генерального плану м. Ніжина Чернігівської області, затвердженого рішенням Ніжинської міської ради від 04.10.2017 № 11-29/2017, Плану зонування території м. Ніжин, затвердженого рішенням Ніжинської міської ради від 04.10.2017 № 12-29/2017 та Плану червоних ліній міста Ніжина, які містяться в матеріалах справи, земельна ділянка з кадастровим номером :04:024:0021 знаходиться у зоні ТР-2 - зоні магістральних вулиць, майданів (у межах «червоних ліній») (а.с. 28-30).

20.01.2025 позивачка звернулась до відповідача із листом-зверненням, у якому просила розглянути питання та скасувати рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області від 04.10.2017 №12-29/2017 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території (зонінг) м.Ніжин, Чернігівської області» та рішення Ніжинської міської ради Чернігівської області від 24.12.2019 №9-65/2019 «Про затвердження містобудівної документації «План червоних ліній міста Ніжин Чернігівської області по наступним вулицям: Прилуцька, Шевченка, Московська, Носівський Шлях, Генерала Корчагіна, Незалежності, Синяківська, Б. Хмельницького, Воздвиженська, Березанська, Борзнянський Шлях, Овдіївська, Набережна» в частині зони розташування належній їй на праві власності земельної ділянки з кадастровим номером :04:024:0021, площею 0, 0139, яка розташована за адресою: АДРЕСА_1 .

Ніжинська міська рада Чернігівської області листом від 20.01.2025 № 01.1-24/6-2015 повідомило позивачку на її лист-звернення, що відповідно до вимог частини десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

ОСОБА_1 вважаючи, що оспорювані рішення відповідача в частині, що стосуються належній їй на праві власності земельної ділянки із кадастровим номером :04:024:0021, не відповідають Конституції та законам України та порушують її право на вільне володіння та розпорядження цією земельною ділянкою, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 , звернулась до суду з цим позовом.

Суд першої інстанції адміністративний позов задовольнив у визначений ним спосіб, зазначивши, що відповідачем порушені законні права та інтереси позивача, оскільки перебування земельної ділянки у межах червоних ліній перешкоджає останній у її використанні за цільовим призначенням.

Також суд першої інстанції зазначив, що оспорювані рішення прийняті відповідачем з порушенням, зокрема пункту 6 частини першої статті 5 Закону 2780-XII, тобто без врахування законних інтересів власника земельної ділянки, тому вони не відповідають критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, у тому числі щодо їх обґрунтованості, а також прийняті з порушенням принципу «належного врядування».

При цьому, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що відновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких вона звернулась до суду, а також належний та ефективний спосіб їх судового захисту, достатньо забезпечити шляхом: визнання протиправними та нечинними положень оспорюваних позивачкою рішень відповідача в частині, що стосується земельної ділянки із кадастровим номером :04:024:0021, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Предметом спору у цій справі є рішення органу місцевого самоврядування про затвердження плану зонування території та плану червоних ліній, які за усталеною практикою Верховного Суду (зокрема, постанова від 21.10.2019 у справі №522/22780/16-а) є нормативно-правовими актами, ключовим у вирішенні якого є надання відповіді щодо можливості прокладання червоної лінії через раніше сформовану земельну ділянку та нерухоме майно, належних окремій власниці.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Аналіз цієї норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.

Прийняття ж державним органом чи його посадовою особою рішення у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання такого правового акта, прийнятого у процесі їх здійснення, є неправомірними.

Вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним; «у межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх; «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, за правилами статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, Генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.

У частині десятій статті 59 Закону № 280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Закон України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII) визначає правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини, у статті 5 якого визначені основні вимоги до містобудівної діяльності, зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені: урахування державних та громадських інтересів при плануванні та забудові територій; урахування законних інтересів та вимог власників або користувачів земельних ділянок та будівель, що оточують місце будівництва; захист прав громадян та громадських організацій згідно із законодавство.

Статтею 12 Закону № 2780-XII визначено, що до компетенції сільських, селищних, і міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, Генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій. До компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території: визначення територій для містобудівних потреб.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (тут і надалі в редакції, яка діяла на час прийняття оспорюваних рішень; далі - Закон № 3038-VI).

За визначенням термінів, наведених у частині першій статті 1 вищевказаного Закону, генеральний план населеного пункту - це містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту (пункт 1).

Згідно із пунктом 9 частини першої статті 1 Закон № 3038-VI план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

Червоні лінії - це визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення (пункт 14 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

За змістом пункту 4 частини першої, частини другої статті 2 цього ж Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка, окрім іншого, передбачає взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій.

Інструментом державного регулювання планування територій є містобудівна документація, яка поділяється на документацію державного, регіонального та місцевого рівнів.

Згідно з положеннями частини першої, третьої, статті 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

Зокрема, частиною першою статті 18 Закону № 3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації (частина друга статті Закону № 3038-VI).

Частиною третьою статті 18 Закону № 3038-VI визначено, що зонування території здійснюється з дотриманням, зокрема, вимоги щодо відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій (пункт 3).

Відповідно до частини шостої статті 18 цього ж Закону склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Вимоги до складу та змісту генерального плану населеного пункту як основний вид містобудівної документації на місцевому рівні встановлюють ДБН Б.1.1-15:2012 «СКЛАД ТА ЗМІСТ ГЕНЕРАЛЬНОГО ПЛАНУ НАСЕЛЕНОГО ПУНКТУ», які призначені для застосування органами державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами (пункти 1.1, 1.2 цих ДБН).

У абзаці другому пункту 4.1 вищевказаних ДБН закріплено, що генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

При розробленні генерального плану враховують, зокрема: чинну містобудівну документацію на місцевому рівні та проектну документацію; інформацію містобудівного, земельного та інших кадастрів; інвестиційні наміри юридичних і фізичних осіб щодо забудови та іншого використання території (підпункти г), д), е) пункту 4.2 ДБН Б.1.1-15:2012).

А за змістом пункту 4.3 цих же ДБН генеральний план визначає, у тому числі, основні принципи і напрямки організації вулично-дорожньої та транспортної мережі.

У складі генерального плану за окремим договором може розроблятися план червоних ліній, про що вказано у пункті 4.8 ДБН Б.1.1-15:2012.

У свою чергу план зонування (зонінг) розробляють відповідно до ДСТУ-Н Б Б.1.1-12 за окремим завданням, за змістом пункту яких за результатами аналітичного етапу розробляється схема зонування території населеного пункту, для виконання якої, зокрема:

визначається перелік і межі функціональних зон на території населеного пункту (за видами використання та забудови);

визначається перелік і межі зон обмеженої містобудівної діяльності на території населеного пункту (схеми планувальних обмежень);

виконується креслення плану червоних ліній вулиць (план червоних ліній), у разі його відсутності у складі генерального плану населеного пункту.

Згідно з пунктами 7.29-7.34 ДБН Б.2.2-1-01. Містобудування. Планування і забудова населених пунктів територія вулиць всіх категорій відокремлюється від інших функціональних територій населених пунктів червоними лініями. В межах червоних ліній територія населеного пункту відноситься до територій загального користування.

До червоних ліній прив`язуються межі ділянок, на яких ведеться розмежування прилеглих територій чи будівництво споруд. Для визначення положення червоної лінії слід керуватися топо-геодезичною підосновою масштабу 1:2000, візуальними обстеженнями та документальними матеріалами раніше виконаних відводів ділянок фізичним і юридичним власникам.

Червона лінія в межах кварталу представляє собою пряму чи криву лінію певного румба або радіуса і може змінювати свій напрямок і геометричні положення, як правило, тільки за перехрестям вулиць.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що при визначенні положення червоної лінії слід враховувати те, що червона лінія не може змінювати своє положення в залежності від положення земельних ділянок окремих власників. Тому при проєктуванні червоної лінії слід враховувати положення, зокрема існуючих об`єктів нерухомості.

З метою вирівнювання червоної лінії без додаткових обґрунтувань не допускається знесення капітальних будівель, прокладання червоної лінії через будинки, розміщення чи збереження елементів капітальних споруд окремих власників на території загального користування.

Такий правовий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 18.05.2022 у справі № 640/7663/21 та від 12.03.2024 у справі № 240/6553/23.

Судом встановлено, що вищезазначену земельну ділянку, яка наразі належить на праві власності позивачці, перетинає червона лінія відповідно до плану червоних ліній міста Ніжина Чернігівської області, який є складовою частиною Генерального плану та Плану зонування цього ж населеного пункту.

Тому, у спірних правовідносинах обставинами, які мали значення для прийняття відповідачем оспорюваних у цій справі рішень у відповідній частині, та які підлягали врахуванню відповідачем, є обставини стосовно існуючого на той час стану використання та забудови території, зокрема, наявність уже сформованої земельної ділянки, яка на той час перебувала у користуванні ОСОБА_3 , розміщеної на ній будівлі (павільйонна - кафе), яка перебувала у її власності на підставі свідоцтва про права власності від 18.02.2005.

У свою чергу відповідач, зазначених обставин не врахував й затвердив містобудівну документацію на місцевому рівні та план червоних ліній населеного пункту, які проходять через земельну ділянку, що перебувала у користуванні ОСОБА_3 та на якій розташована належна їй на праві приватної власності нежитлова будівля, право власності на яку належало їй на підставі відповідного правочину.

При цьому, як свідчать матеріали справи позивач на законних підставах отримала право власності на павільйон-кафе загальною площею 82,9 кв.м, розташований на земельній ділянці з кадастровим номером :04:024:0021 та на цю земельну ділянку, цільове призначення якої 03.08 «Для будівництва та обслуговування об`єктів туристичної інфраструктури та закладів громадського харчування», за адресою АДРЕСА_1 .

Отже, такі обставини вказують на порушення відповідачем законних прав та інтересів позивача у цій справі, оскільки перебування земельної ділянки у межах червоних ліній перешкоджає останній в її використанні за цільовим призначенням.

Колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним

Частиною першою статті 319 Цивільного кодексу України передбачено, що власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.

За змістом частин першої та другої статті 321 ЦК України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні. Особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом.

У статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованого Законом України від 17.07.1997 №475/97-ВР «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» зазначено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.

При цьому, втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону, нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним щодо застосування та наслідків дії його норм.

Пунктами 32-35 рішення ЄСПЛ від 24.06.2003 «Стретч проти Сполученого Королівства» визначено, що майном у зазначеній статті 1 Першого протоколу до Конвенції, вважається законне та обґрунтоване очікування набути майно або майнове право за договором, укладеним з органом публічної влади. За висновком ЄСПЛ у зазначеній справі, «наявність порушень з боку органу публічної влади при укладенні договору щодо майна не може бути підставою для позбавлення цього майна іншої особи, яка жодних порушень не вчинила». Оскільки особу позбавили права на його майно лише з тих підстав, що порушення були вчинені з боку публічного органу, а не громадянина, у такому випадку мало місце «непропорційне втручання у право заявника на мирне володіння своїм майном та, відповідно, відбулось порушення статті 1 Першого протоколу Конвенції».

У рішенні ЄСПЛ у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04, пункт 70) Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він зазначив, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси.

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

У рішенні ЄСПЛ у справі «Пайн Велі Девелопмент ЛТД» та інші проти Ірландії» від 23.10.1991 зазначено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосувати до захисту «правомірних очікувань» щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною власності. «Правомірні очікування» виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для отримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати, що таке рішення є дійсним, та розраховувати на певний стан речей.

За наявності відповідного рішення органу публічної влади щодо передання у користування земельної ділянки особі в останньої виникають правомірні очікування мирно володіти майном (право користування). При цьому такі правомірні очікування є об`єктом правового захисту згідно із статтею 1 Першого протоколу до Конвенції та національного законодавства України.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оспорювані рішення прийняті відповідачем з порушенням, зокрема пункту 6 частини першої статті 5 Закону 2780-XII, тобто без врахування законних інтересів власника земельної ділянки, тому вони не відповідають критеріям, визначеним у статті 19 Конституції України та статті 2 КАС України, у тому числі щодо їх обґрунтованості, а також прийняті з порушенням принципу «належного врядування», що свідчить про їх протиправність.

При цьому, згідно з матеріалами справи відповідач повністю визнав цей позов та просив його задовольнити, що в силу частини четвертої статті 189 КАС України має наслідком ухвалення судом рішення про задоволення позову.

Щодо обрання судом першої інстанції способу захисту прав позивача, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини дев`ятої статті 264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Відповідно до правового висновку, що міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №705/552/15-а, та постановах Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі №2а-204/12, ефективний засіб правового захисту у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав і основоположних свобод та статті 2 КАС України повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції.

Суд першої інстанції встановив, що наразі триває процедура оновлення містобудівної документації на місцевому рівні (м. Ніжина Чернігівської області), у якій буде враховано інтереси позивача у цій справі.

Суд першої інстанції обґрунтовано зазначив, що оновленню містобудівної документації на місцевому рівні передує встановлена законом процедура, яка включає, зокрема її розробку з урахуванням змін, винесення її на громадське обговорення, розгляд та затвердження відповідного виду містобудівної документації на місцевому рівні на сесії Ніжинської міської ради Чернігівської області.

З огляду на зазначене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що, з метою відновлення прав та інтересів позивача, за захистом яких вона звернулась до суду, належним та ефективним спосом їх судового захисту, достатньо буде забезпечити шляхом: визнання протиправними та нечинними положень оспорюваних позивачкою рішень відповідача в частині, що стосується земельної ділянки із кадастровим номером :04:024:0021, яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1.

Доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, тому не є підставою для скасування оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Враховуючи викладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для задоволення позовних вимог шляхом, який визначив суд першої інстанції.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст. ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року - залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту ухвалення та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повне судове рішення складено 22 вересня 2025 року.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

А.Ю. Кучма