Справа № 580/7276/21
Суддя: Бєлова Людмила Василівна
Дата ухвалення: 2025-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 580/7276/21 Суддя (судді) першої інстанції: Олексій РІДЗЕЛЬ
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого: Бєлової Л.В.

суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,

за участю секретаря судового засідання: Керімова К.Е.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року (повний текст рішення складено 03 січня 2025 року) у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В:

У вересні 2021 року позивач, Заступник керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, звернувся до суду першої інстанції з адміністративним позовом, у якому просив:

визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси;

зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року адміністративний позов задоволено частково:

Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо вчинення дій, спрямованих на замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Зобов`язано виконавчий комітет Черкаської міської ради здійснити замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову відмовити повністю. Апелянт мотивує свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно досліджено докази і встановлено обставини справи, неправильно застосовано норми права.

Апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує, що виконавчий комітет Черкаської міської ради є неналежним відповідачем по справі, адже виконавчими органами є не лише виконавчий комітет, а й інші виконавчі органи рад, які створюються відповідними радами з відповідною галузевою направленістю, як в даному випадку Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, якому відповідним рішенням Черкаської міської ради було доручено замовлення коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Також відповідач наполягає на відсутності у Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури підстав для представництва інтересів держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, оскільки, на думку апелянта в Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації відсутня компетенція в сфері містобудівної діяльності.

Крім іншого, апелянт зазначає, що наявність/відсутність історико-архітектурного опорного плану не впливає на обов`язок дотримання суб`єктами містобудівної діяльності вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та встановлених ним обмежень, відповідно, теоретична відсутність історико-архітектурного опорного плану не свідчить про наявність загрози об`єктам культурної спадщини та, відповідно, порушення інтересів держави, яке декларує позивач в рамках цієї справи.

Апелянт також посилається на наявність в матеріалах справи доказів, що спростовують позицію суду першої інстанції щодо відсутності історико-архітектурного опорного плану, а саме Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста ХІХ початку ХХ століття.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2025 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року у справі за адміністративним позовом Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

21 лютого 2025 року до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшов відзив Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури, в якому позивач просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Позивач вказав про безпідставність та необґрунтованість доводів апелянта щодо незаконності рішення суду першої інстанції, наполягаючи, що на сьогоднішній день чітко визначено, хто є замовником історико-архітектурного опорного плану та механізм його розроблення, тому на підставі викладеного вбачається повна незаконна бездіяльність відповідача. Відсутність історико-архітектурного опорного плану унеможливлює збереження об`єктів культурної спадщини, узаконює незаконне та хаотичне будівництво в межах історичних ареалів, що, в свою чергу, збільшує ризик втрати традиційного характеру середовища історичного населеного місця міста Черкаси. Саме Виконавчий комітет Черкаської міської ради як виконавчий орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями щодо замовлення історико-архітектурного опорного плану.

Щодо наявності повноважень на звернення до суду, позивач вказав, що саме Міністерство культури та стратегічних комунікацій України а Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації є уповноваженими органами у спірних правовідносинах, водночас, останні до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, не звертались, і перед зверненням до суду Черкаською окружною прокуратурою дотримано вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» шляхом направлення відповідних запитів.

Позивач також наголошує, що відсутність основного виду містобудівної документації на місцевому рівні, яка б відповідала вимогам Закону України «Про регулювання містобудівної документації», зокрема, історико-архітектурного опорного плану, не сприяє збереженню традиційного характеру середовища історичного населеного місця міста Черкаси.

25 лютого 2025 року надійшов відзив Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, в якому Міністерство просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги відповідача та залишити без змін рішення суду першої інстанції.

При цьому, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України вказує у відзиві, що на розгляд Міністерства матеріали історико-архітектурного опорного плану міста Умань Черкаської області для отримання передбаченого пам`яткоохоронним законодавством погодження не подавались.

З приводу вищевикладеного, колегія суддів звертає увагу, що спірним в межах цієї справи є можлива бездіяльність виконавчого комітету Черкаської міської ради, яка полягає у невчиненні дій спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, а не міста Умань, про яке у відзиві помилково вказує Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Після надходження матеріалів справи до суду, ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2025 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 18 червня 2025 року.

18 червня 2025 року у відкритому судовому засіданні суду апеляційної інстанції задоволено заяву представника Виконавчого комітету Черкаської міської ради про відкладення розгляду справи. Наступне судове засідання призначено на 09 липня 2025 року.

09 липня 2025 року у судовому засіданні оголошено перерву до 17 вересня 2025 року.

У судовому засіданні представник Виконавчого комітету Черкаської міської ради Панченко Віктор Володимирович, який брав участь у режимі відеоконференції, підтримав доводи апеляційної скарги. Також, зокрема повідомив, що Виконавчий комітет Черкаської міської ради є неналежним відповідачем у справі, а у прокурора відсутні правові підстави для представництва інтересів держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації.

Представник Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури Шевченко Олена Вікторівна заперечила проти доводів апеляційної скарги та просила у її задоволенні відмовити. Шевченко Олена Вікторівна повідомила, що саме Виконавчий комітет Черкаської міської ради є належним відповідачем у цій справі, оскільки він як виконавчий орган місцевого самоврядування наділений повноваженнями щодо замовлення історико-архітектурного опорного плану.

Заслухавши у відкритому судовому засіданні суддю доповідача, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиви, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць України по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Листом Міністерства культури України від 26.04.2018 №638 надані роз`яснення обласним державним адміністраціям щодо неможливості здійснення нового будівництва в населених пунктах, віднесених до Списку історичних населених місць України.

Міністерством культури та інформаційної політики України на адреси обласних державних адміністрацій направлено рекомендаційний лист від 11.08.2020 №9996/6.11.6 щодо необхідності додержання вимог статті 17 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-V) та статті 32 Закону України від 08.06.2020 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі Закон № 1805-III), інших законодавчих вимог в частині розробки та затвердження в установленому порядку історико-архітектурного опорного плану.

На виконання відповідного листа Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист від 21.09.2020 №02/01-01-08/9295 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних планів історичних населених місць Черкаської області.

Також Управлінням культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації надіслано лист до Департаменту будівництва Черкаської обласної державної адміністрації від 11.12.2020 №22698/02/01-03-25 щодо вжиття відповідних заходів.

Черкаська обласна державна адміністрація направила листи від 21.12.2020 №23231/01/01-57 та від 17.02.2021 №3558/01/01-56 до органів управління адміністративних одиниць, віднесених до Історичних населених місць щодо вжиття відповідних заходів в межах компетенції із розробки та затвердження у визначеному Кабінетом Міністрів України порядку історико-архітектурних опорних планів у складі генеральних кланів історичних населених місць Черкаської області, копії яких додаються.

У листі Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації № 02/01-03-13/304/02/01-03-13/7551 від 06.04.2021, наданому на запит Черкаської окружної прокуратури № 145-205 від 25.03.2021, зазначено, що історико-архітектурний опорний план м. Черкаси не затверджений.

З інформації, наявної на офіційному сайті міської ради не встановлено складової Генерального плану м.Черкаси історико-архітектурного опорного плану.

Листом від 12.04.2021 №6635-01-21 Виконавчий комітет Черкаської міської ради повідомив Черкаську окружну прокуратуру про те, що Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради доручено до 01.11.2020 здійснити передбачені законодавством заходи для розробки історико-архітектурного опорного плану міста та внесення відповідних змін до генерального плану, проте видатки на зазначені заходи затверджені не були.

.05.2021 Черкаською міською радою було прийнято рішення № 5-318 «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану м. Черкаси (Актуалізація)», яким вирішено забезпечити замовлення науково-проектної роботи «Коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси».

24.06.2021 у відповіді на запит прокуратури відповідач зазначив, що ним проводяться заходи із коригування історико-архітектурного опорного плану міста.

Вважаючи бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкас протиправною, позивач звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Справа № 580/7276/21 неодноразово розглядалась судами.

Так, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Черкаської міської ради у нездійсненні замовлення з розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та зобов`язано Виконавчий комітет Черкаської міської ради вжити заходи щодо замовлення розроблення у складі генерального плану історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси та затвердження науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць міста Черкаси. У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 20.06.2023 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2022 скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд, касаційний суд вказував, про необхідність перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави, а саме обґрунтування, у чому полягає порушення цих інтересів, оскільки без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України.

За наслідками нового розгляду справи, рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 15.11.2023, яке залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2024, відмовлено повністю у задоволення позову.

Постановою Верховного Суду від 11.09.2024 рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2024 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд, Верховний Суд констатував, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом, а тому суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

У такому випадку, суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи звертався прокурор попередньо, до пред`явлення цього адміністративного позову до компетентного органу, визначеного ним у позовній заяві, в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», встановити обставини справи щодо того, чи були отримані відповіді на такі повідомлення, чи зазначалось у них про порушення інтересів держави та яких саме інтересів, чи містило таке повідомлення нормативне обґрунтування порушення інтересів держави, проаналізувати зміст таких відповідей на запити прокурора, з`ясувати, чи були вчинені вказаними органами, уповноваженими на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, дії стосовно захисту інтересів держави у обраний прокурором спосіб, тобто в судовому порядку.

Касаційний суд вказав, що в оскаржуваних судових рішеннях зазначено про відсутність доказів, які б підтверджували бездіяльність вищенаведених органів щодо захисту інтересів держави у обраний прокурором спосіб, свідчили б про дотримання прокурором встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з цим позовом, а отже констатовано про недоведеність прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах.

Проте Верховний Суд наголосив, що суди попередніх інстанцій залишили поза своєю увагою наявні у матеріалах цієї справи та додані до позовної заяви запити, листи та повідомлення Черкаської окружної прокуратури від 25 березня 2021 року № 145-206вих 21 та № 145-207вих 21, від 17 травня 2021 року № 145-1204вих21, від 17 червня 2021 року № 145-1855вих21 та від 17 вересня 2021 року № 145-3186вих21, які були адресовані Виконавчому комітету Черкаської міської ради, Черкаській міській раді, Мінкультури та Управлінню культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, а також відповіді на них.

Не надавши жодної оцінки вказаним вище обставинам та не дослідивши докази, надані прокурором на їх підтвердження, не відобразивши відповідних мотивів у оскаржуваних судових рішеннях, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного та необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором у цьому випадку підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах й відсутності доказів, які б це підтверджували.

Оскільки вирішення питання про наявність чи відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором у спірних правовідносинах передує розгляду справи по суті, а також зважаючи на встановлені у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України межі повноважень касаційного суду, який не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про те, що цю справу належить направити на новий розгляд до суду першої інстанції для надання належної оцінки доводам прокурора, наведеним у позовній заяві, та доказам, які до неї були додані.

Суд першої інстанції рішенням від 27.12.2024 адміністративний позов задовольнив частково та зазначив таке.

Щодо повноважень прокурора на звернення в суд з позовною заявою в інтересах Держави, суд першої інстанції вказав, що наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування.

Перевіряючи дотримання прокурором встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави, суд першої інстанції вказав, що прокурор, звертаючись до позивачів із запитами, з посиланням на норми статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», вказував на установлення ним факту порушення інтересів держави у сфері дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території масті Черкаси й просив повідомити, чи вживались вказаними органами заходи щодо захисту порушеного права, зокрема, шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Черкаської міської ради або її виконавчих органів. Якщо такі заходи не вживались, прокурор просив повідомити причини та вказати, чи будуть ці органи вживати заходи представницького характеру з метою захисту цих інтересів у судовому порядку.

Отримавши від Мінкультури та Управління відповідь, що відповідних заходів із захисту інтересів держави у судовому порядку ними не вживалось і ці органи не заперечують проти звернення прокурора до суду з відповідним позовом, листом Черкаської окружної прокуратури ці ж органи повідомлено про те, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Мінкультури та Управління до Виконкому Черкаської міськради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Таким чином, на переконання суду першої інстанції, перед зверненням до суду окружною прокуратурою в інтересах Держави, дотримано вимоги визначені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, направлено запити до уповноважених органів, отримано відповіді, з яких з`ясовано невчинення такими органами дій щодо звернення до суду із позовом про зобов`язання відповідача замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Відтак, суд першої інстанції суд констатував наявність правових підстав для ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів Держави в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину, у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідачем у здійсненні повноважень щодо замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

По суті спору, Черкаський окружний адміністративний суд в оскаржуваному рішенні вказав, що виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Як встановлено судом першої інстанції, на звернення окружної прокуратури від 25.03.2021 (вихідний номер 145-206вих-21), від 17.05.2021 (вихідний номер 145-207вих-21) щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, виконавчий комітет Черкаської міської ради листами від 27.04.2021 №6635-01-21, від 24.06.2021 №10679-01-21 проінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Вказано також, що рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 №2-6393 частково підтримана петиція стосовно розроблення архітектурно-опорного плану м. Черкаси. На виконання цього рішення в Департамент фінансової політики Черкаської міської ради у 2020 році поданий бюджетний запит з пропозиціями щодо передбачення у бюджеті 1570,0 тис. грн. на вказані цілі, однак видатки не затверджені.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що бездіяльність відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану є протиправною, як загроза для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, руйнуванню пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Стосовно доводів відповідача, що в складі Генерального плану м. Черкаси наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом», суд зазначив, що вказаний «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас XIX-початок XX ст. (Центр пам`яткознавства)» не є історико-архітектурним опорним планом міста Черкаси у розумінні вищевказаних вимог законодавства України, оскільки не містить усіх визначених п.62 Порядку №926 відомостей, до того ж, останній розроблений в межах центральної частини міста Черкаси без зазначення чітких режимів використання історичних ареалів.

Зважаючи, що затвердження історико-архітектурного плану здійснюється відповідною місцевою радою, суд першої інстанції дійшов висновку для повного захисту інтересів Держави відповідно до ст.9 КАС України зобов`язати виконавчий комітет Черкаської міської ради здійснити замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Позовна вимога в частині зобов`язати вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси не підлягає задоволенню у вказаному формулюванні з огляду на те, що поняття «історично населене місце» не є тотожним поняттю «місто», як населеного пункту. Тому у вказаній редакції позовна вимога є необґрунтованою.

З огляду на викладене, позовні вимоги були задоволені частково.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Конституція України встановлює, що культурна спадщина охороняється законом (частина четверта статті 54); держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами (частина п`ята статті 54); кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки (стаття 66).

19 вересня 2013 року Верховна Рада України ратифікувала Рамкову конвенцію Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, підписану Україною 31 жовтня 2007 року, шляхом прийняття Закону України від 19 вересня 2013 року № 581-VII.

У Преамбулі зазначеної Рамкової конвенції Держави - члени Ради Європи, які підписали цю Конвенцію, наголосили на значенні й потенціалі розумного використання культурної спадщини як ресурсу сталого розвитку та якості життя в постійно мінливому суспільстві.

Стаття 1 «Цілі Конвенції» Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства передбачає, що Сторони цієї Конвенції домовилися, зокрема:

- визнавати індивідуальну та колективну відповідальність стосовно культурної спадщини (пункт «b»);

- наголошувати на тому, що збереження культурної спадщини та її стале використання спрямовані на розвиток людського потенціалу та якості життя (пункт «c»);

- уживати необхідних заходів для застосування положень Конвенції стосовно: ролі культурної спадщини у створенні мирного та демократичного суспільства, а також у процесах сталого розвитку культурного різноманіття та сприяння йому; найліпшої ефективної реалізації повноважень усіх відповідних громадських, інституційних та приватних учасників (пункт «d»).

У пунктах «a», «b», «e», «f», «g» статті 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільств визначено, що Сторони зобов`язуються, зокрема: визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства; підвищувати цінність культурної спадщини через її виявлення, вивчення, тлумачення, захист, збереження та представлення; сприяти захистові культурної спадщини як важливого фактору для спільних цілей сталого розвитку, культурного різноманіття й сучасної творчості; визнавати цінність культурної спадщини, яка знаходиться на територіях під їхньою юрисдикцією, незалежно від її походження; розробляти інтегровані стратегії для сприяння виконанню положень цієї Конвенції.

Отже, зазначена Рамкова конвенція зобов`язує Україну визнавати індивідуальну та колективну відповідальність за збереження спадщини, підвищувати її цінність через захист і популяризацію, а також інтегрувати ці принципи в суспільні процеси.

У преамбулі Закону України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) також передбачено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Таким чином, Закон № 1805-III закріпив основи охорони культурної спадщини в Україні, визначивши, що об`єкти культурної спадщини на території України охороняються державою, і встановив пріоритетність цього завдання для суб`єктів владних повноважень.

У частині четвертій статті 32 Закону № 1805-III передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України.

Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, затверджується Кабінетом Міністрів України.

У кожному історичному населеному місці визначається один або більше історичний ареал.

Так, матеріалами справи підтверджується, що постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку по Черкаській області включені наступні історично населені місця: міста Черкаси, Городище, Звенигородка, Золотоноша, Кам`янка, Канів, Корсунь-Шевченківський, Сміла, Тальне, Умань, Чигирин та смт. Лисянка і Стеблів.

Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, що затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Такий Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01 вересня 2021 року № 926 (тут і далі - Порядок № 926 у редакції, чинній до 11 січня 2025 року). Зазначений Порядок визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

Історико-архітектурний опорний план науково-проектна документація, яка розробляється і затверджується у складі генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць України, згідно із Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (Закон України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI), містить відомості про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та зони охорони; межі та правові режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та їх зони охорони; охоронювані археологічні території (підпункт 12 пункту 2 Порядку № 926).

Науково-проектна документація затверджені текстові та графічні матеріали історико-архітектурного опорного плану, в яких містяться результати проведення наукових досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення і якими визначаються наявність, розташування, характеристики об`єктів нерухомої культурної спадщини, їх територій та зон охорони, межі історичних ареалів (підпункт 16 пункту 2 Порядку № 926).

Історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів (підпункт 23 пункту 2 Порядку № 926).

Отже, історико-архітектурний опорний план є обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту, внесеного до Списку історичних населених місць, і розробляється як його невід`ємний розділ відповідно до Закону № 3038-VI, який входить до переліку містобудівної документації поряд із комплексним планом просторового розвитку територіальної громади та детальним планом території.

Основна мета історико-архітектурного опорного плану захист традиційного характеру середовища історичного населеного місця, тобто збереження його історично успадкованого вигляду та об`ємно-просторової структури. План слугує інструментом для встановлення обмежень господарської діяльності в межах історичних ареалів, що допомагає запобігати руйнуванню чи спотворенню цінних історичних і культурних об`єктів.

Відтак, враховуючи, що як було зазначено вище, місто Черкаси постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 включено до Списку історичних населених місць, то для міста Черкаси в обов`язковому порядку має бути розроблений історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини та зони їх охорони.

Вищевикладеним спростовуються доводи апелянта про те, що наявність/відсутність історико-архітектурного опорного плану не впливає на обов`язок дотримання суб`єктами містобудівної діяльності вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та встановлених ним обмежень, відповідно, теоретична відсутність історико-архітектурного опорного плану не свідчить про наявність загрози об`єктам культурної спадщини та, відповідно, порушення інтересів держави, яке декларує позивач в рамках цієї справи.

Колегія суддів наголошує, що наявність історико-архітектурного опорного плану, в першу чергу, є вимогою законодавства, яка зумовлена необхідністю захисту традиційного характеру середовища історичного населеного місця, відтак, відсутність останнього не лише порушує законодавство, а й очевидно свідчить про реальну загрозу об`єктам культурної спадщини та їх належному збереженню.

Стаття 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі Закон № 280/97-ВР) визначає, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Затвердження містобудівної документації є виключною компетенцією міської ради (пункт 42 частини першої статті 26 Закон № 280/97-ВР).

Органи місцевого самоврядування у межах своїх повноважень забезпечують організацію розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (частина перша статті 8 Закону № 3038-VI).

Частина перша статті 10 Закону № 3038-VI додатково визначає, що фінансування робіт з планування території, що включає розроблення науково-проєктної документації, здійснюється за рахунок місцевого бюджету або інших джерел.

Згідно з пунктом 35 Порядку № 926 виконавчий орган сільської, селищної і міської ради, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовником розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів територій) (далі - замовник), який організовує розроблення, внесення змін та подання проектів містобудівної документації на місцевому рівні на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради незалежно від визначених відповідно до закону джерел фінансування.

Відповідно до пункту 41 Порядку № 926 розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку.

На підготовчому етапі (пункт 42 Порядку № 926) виконавчий орган сільської, селищної, міської ради (замовник), зокрема: приймає рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні та оприлюднює його; забезпечує доступ до чинних кадастрів і реєстрів або їх взаємодію з інформаційною системою; отримує відомості про державні інтереси та інтереси суміжних громад (для комплексних і генеральних планів); формує перелік раніше розробленої містобудівної документації та документів державного планування (концепції, стратегії, програми тощо); складає перелік затверджених документів із землеустрою, планування та використання земель; формує перелік намірів суб`єктів містобудівної діяльності; інформує громадськість про початок розроблення планів, порядок і строки подання пропозицій та розміщує інформацію про отримані пропозиції від фізичних і юридичних осіб; проводить громадське обговорення з формування завдання на розробку комплексного плану та тендерні закупівлі.

Основний етап розроблення містобудівної документації (пункт 43 Порядку № 926) включає, зокрема: надання замовником розробнику вихідних даних та цифрової картографічної основи в системі координат УСК-2000; проведення розробником обробки та аналізу даних; розроблення історико-архітектурного опорного плану під час розроблення генеральних планів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України; розроблення містобудівної документації розробником відповідно до завдання; врахування під час розроблення державних інтересів, інтересів суміжних територіальних громад та проєктних рішень містобудівної документації, положень та рішень документів державного планування, і надання пропозицій щодо проєктних показників.

Завершальний етап розроблення містобудівної документації (пункт 44 Порядку № 926) включає: подання замовником проєкту на експертизу відповідно до порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року № 548 "Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації"; погодження розробником проєкту містобудівної документації; подання замовником проєкту на затвердження сільській, селищній, міській раді; внесення розробником даних до Державного земельного кадастру та отримання витягів; розгляд і затвердження проєкту місцевою радою; забезпечення виконавчим органом місцевої ради доступу до матеріалів затвердженої містобудівної документації, окрім інформації з обмеженим доступом.

Отже, відсутність ініціативи з боку виконавчого органу щодо організації нових процедур закупівлі свідчить про системну, а не формальну бездіяльність у межах зобов`язання з розроблення містобудівної документації, передбаченого у статтях 8, 10 Закону № 3038-VI та пунктах 35, 41- 44, 59 Порядку № 926.

Таким чином, організаційні дії щодо розроблення містобудівної документації (надання даних, закупівлі, експертиза, погодження тощо) здійснює виконавчий орган сільської, селищної та міської ради як замовник, а відповідна рада в подальшому як орган з виключною компетенцією (пункт 42 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР) розглядає та остаточно затверджує проєкт містобудівної документації.

Апелянт в обґрунтування доводів апеляційної скарги вказує, що виконавчий комітет Черкаської міської ради є неналежним відповідачем по справі, адже виконавчими органами є не лише виконавчий комітет, а й інші виконавчі органи рад, які створюються відповідними радами з відповідною галузевою направленістю, як в даному випадку Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, якому відповідним рішенням Черкаської міської ради було доручено замовлення коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Такі доводи апелянта колегія суддів вважає безпідставними, оскільки, як вже було зазначено вище, виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Так, апелянт посилається на приписи ч. 1 ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи, наполягаючи, що Виконавчий комітет Черкаської міської ради є не єдиним виконавчим органом.

Разом з тим, апеляційний суд звертає увагу, що відповідно до ч. 1 ст. 51 вищевказаного Закону, виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб (ч. 1, 2 ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Отже, саме Виконавчий комітет Черкаської міської ради координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради.

Крім іншого, відповідно до ч. 1, 2 ст. 54 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Зокрема, згідно з Положенням про Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, останній є виконавчим органом Черкаської міської ради, підконтрольним та підзвітним Черкаській міській раді, підпорядкованим її виконавчому комітету та Черкаському міському голові.

Вищевикладеним спростовуються доводи апелянта про те, що належним відповідачем у справі є Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради з огляду на доручення йому рішенням Черкаської міської ради замовлення коригування історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, позаяк апеляційним судом було встановлено підпорядкованість останнього Виконавчому комітету Черкаської міської ради, який є головним виконавчим органом та належним відповідачем у справі як особа, уповноважена відповідно до закону на замовлення, організацію розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради.

Відповідно до підпункту 14 пункту 42 Порядку № 926 для генеральних планів населених пунктів, що віднесені до Списку історичних населених місць України, завдання на розроблення містобудівної документації має містити завдання на розроблення (внесення змін до) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, оформлене відповідно до державних будівельних норм та інших норм законодавства.

Тобто, історико-архітектурний опорний план розробляється за окремим завданням, яке є складовою частиною завдання на розроблення генерального плану населеного пункту.

Зазначені в історико-архітектурному опорному плані відомості є підставою для встановлення обмежень у використанні земель та враховуються під час розроблення планувальних рішень.

Рішення про розроблення (внесення змін) історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту приймає відповідна сільська, селищна, міська рада. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські держадміністрації є замовниками, які організовують розроблення, внесення змін, погодження та подання історико-архітектурного опорного плану населеного пункту у складі генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної місцевої ради. (пункт 54-55 Порядку № 926).

Апеляційний суд наголошує, що позов подано в інтересах Держави, що зумовлено не лише формальним невиконанням обов`язку, але й наявністю суспільно значущого інтересу в охороні історичного середовища міста Черкаси. Такий інтерес підтверджується включенням у 2001 році міста до Списку історичних населених місць України.

Відсутність належних заходів із боку відповідача може свідчити про реальну загрозу втрати історико-культурної спадщини, чим прокурор і обґрунтовує підстави для звернення до суду з цим позовом.

Протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень це невчинення цим суб`єктом конкретних дій, які він зобов`язаний був вчинити відповідно до закону чи іншого нормативно-правового акта. Такі дії входять до компетенції суб`єкта, є об`єктивно необхідними та реально здійсненними, але фактично не виконуються.

Велика Палата Верховного Суду у постановах від 19 квітня 2018 року у справі № П/9901/137/18 (800/426/17) та від 01 квітня 2021 року у справі № 9901/183/20 висловила правову позицію про те, що для визнання бездіяльності протиправною недостатньо лише факту несвоєчасного виконання обов`язків. Потрібно враховувати конкретні причини, умови та обставини, що призвели до невиконання чи порушення строків виконання обов`язкових дій. Важливими є юридична сутність, значущість, тривалість і межі бездіяльності. Строки самі по собі, без прив`язки до конкретної правової ситуації, фактів, умов і обставин, не мають юридичного значення, оскільки правовий сенс проявляється лише у взаємозв`язку з подіями чи діями, для яких вони встановлені.

Подібні висновки викладені також у постановах Верховного Суду від 18 лютого 2021 року 160/6885/19 та від 21 грудня 2018 року у справі № 813/4640/17.

Як вбачається з матеріалів справи, 25.03.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу виконавчого комітету Черкаської міської ради направлено запит № 145-206 вих-21, у якому, крім іншого, порушувалось питання щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 12.04.2021 № 6635-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено.

25.03.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Черкаської міської ради направлено запит № 145-207вих21 щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 27.04.2021 № 6637-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено та зазначив відомості, аналогічні листу від 17.04.2021 № 6635-01-21.

17.05.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Черкаської міської ради направлено запит № 145-1204вих-21 щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 24.06.2021 № 10679-01-21 Виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Додатково зазначено, що Черкаською міською радою прийнято рішення від 15.06.2021 №6-37 «Про розроблення містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування міста Черкаси», що є підставою для замовлення розробки проекту в комплексі із коригуванням історико-архітектурного опорного плану.

Отже, апеляційний суд на заперечення доводів апелянта про наявність в матеріалах справи доказів, що спростовують позицію суду першої інстанції щодо відсутності історико-архітектурного опорного плану, звертає увагу, що відповідач виконавчий комітет Черкаської міської ради, безпосередньо сам своїми листами від 27.04.2021 №6635-01-21, від 24.06.2021 №10679-01-21 інформував позивача, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено.

Також відповідач вказував, що рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 №2-6393 частково підтримана петиція стосовно розроблення архітектурно-опорного плану м. Черкаси. На виконання цього рішення в Департамент фінансової політики Черкаської міської ради у 2020 році поданий бюджетний запит з пропозиціями щодо передбачення у бюджеті 1570,0 тис. грн. на вказані цілі, однак видатки не затверджені.

Крім того, відповідно до бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2021-2023 роки (додаткового) заплановане розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, орієнтовною вартістю 1570000,00 грн.

Також із бюджетного запиту Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради на 2022-2024 роки, заплановано впровадження бюджетної програми, одним із завдань якої є розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Проте, як правильно встановлено судом першої інстанції, відомості про фінансування вказаних запитів в матеріалах справи відсутні.

З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про встановлення в межах спірних правовідносин протиправної бездіяльності відповідача щодо невжиття заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, що є суттєвою загрозою для самовільної, хаотичної, неконтрольованої забудови історичних центрів та місць на території громади, руйнуванню пам`яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.

Апелянт посилався також на те що, в складі Генерального плану м. Черкаси наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом», що свідчить про наявність в матеріалах справи доказів про існування в місті Черкаси історико-архітектурного опорного плану.

Колегія суддів зауважує, що окрім того, що відсутність історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси підтверджена листами самого відповідача, слід врахувати наступне.

Так, в матеріалах справи наявний Генеральний план міста Черкаси, затверджений рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 №3-505, а також План зонування території міста Черкаси, затверджений рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 №2-513.

Розділом 10 «Охорона культурної спадщини» Генерального плану передбачається, що межі охоронних зон та пам`яток культурної спадщини, режими використання територій визначаються в роботі Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас в межах міста ХІХ-початку ХХ століття (розроблено Центром пам`яткознавства, м. Київ, 2009 в складі генерального плану Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток центральної частини м. Черкас).

Також згідно позитивного висновку державної експертизи №00-0238-11 щодо містобудівної документації Генеральний план м. Черкаси, складеного 30.11.2011 на замовлення виконавчого комітету Черкаської міської ради, паралельно із розробленням генерального плану було використано роботи, у т.ч. «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас XIX-початок XX ст. (Центр пам`яткознавства)».

Відтак, як правильно вже наголосив суд першої інстанції, вказаний «Історико-архітектурний опорний план та зони охорони пам`яток м. Черкас XIX-початок XX ст. (Центр пам`яткознавства)» не є історико-архітектурним опорним планом міста Черкаси у розумінні вищевказаних вимог законодавства України, оскільки не містить усіх визначених п.62 Порядку №926 відомостей: про об`єкти всесвітньої спадщини, їх території та за наявності буферні зони; пам`ятки культурної спадщини, у тому числі археологічні, їх території та за наявності зони охорони пам`ятки; пов`язану з об`єктами культурної спадщини історичну забудову (значні і рядові історичні будівлі); землі історико-культурного призначення; місця втрачених будинків, споруд, оборонних укріплень, що мали важливе історичне або містобудівне значення; дисгармонійні будівлі та споруди; природоохоронні території та об`єкти, охоронювані археологічні території; за наявності режими використання історичних ареалів населених місць; історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території та за наявності їх зони охорони.

Крім того, листом виконавчого комітету Черкаської міської ради від 12.04.2021 № 6635-01-21 підтверджується, що в складі Генерального плану міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 29.12.2011 № 3-505, наявна «Схема обмежень обумовлених історико-архітектурним опорним планом». Схема виконана в 2009 році розробником генплану ДП «УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя за матеріалами інститутів «Центр пам`яткознавства» та «Науково-дослідний інститут теорії та історії архітектури і містобудування».

У цьому листі самим відповідачем зазначено, що недоліком роботи є те, що вона розроблена в межах центральної частини міста Черкаси без зазначення чітких режимів використання історичних ареалів.

Відтак, твердження відповідача про наявність розробленого та затвердженого історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, є безпідставним та спростовується матеріалами справи.

З урахуванням наведених обставин, висновки суду першої інстанції щодо протиправної бездіяльності виконавчого комітету Черкаської міської ради щодо вчинення дій, спрямованих на замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси є обґрунтованими, а апеляційна скарга не містить підстав для їх спростування.

Належним способом захисту у межах спірних правовідносин за встановлених обставин протиправної бездіяльності є зобов`язання відповідача здійснити замовлення розробки та подання на затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Щодо доводів апелянта відсутність у Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури підстав для представництва інтересів держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, оскільки, на думку апелянта в Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації відсутня компетенція в сфері містобудівної діяльності, апеляційний суд зазначає наступне.

Так, як вже було зазначено вище, ця справа № 580/7276/21 розглядалась судами неодноразово, зокрема, саме щодо наявності підстав для представництва Заступником керівника Черкаської окружної прокуратури інтересів держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, а також дотримання ним встановленого законом порядку звернення до суду.

Так, апеляційний суд звертає увагу, що у межах цієї справи Верховний Суд у постанові від 11.09.2024 дійшов, зокрема, наступних висновків:

«Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації як юридична особа публічного права й орган охорони культурної спадщини, визначений у статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до компетенції якого належить: здійснення у межах відповідної адміністративної одиниці повноважень щодо забезпечення та організації виконання вказаного Закону та прийнятих відповідно до нього підзаконних актів, інших нормативних документів, якими врегульовані правовідносини у сфері охорони культурної спадщини; створення умов для збереження та відтворення традиційного характеру середовища історичних ареалів населених місць, уповноважений виконувати функції держави у таких правовідносинах і має право захищати інтереси держави у цій сфері відносин у судовому порядку.

Наявність таких повноважень витікає з прямих норм закону та підтверджена судовою практикою Верховного Суду.

Що ж стосується права на звернення до суду Мінкультури з позовом стосовно захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, то це питання також вже було предметом дослідження у Верховному Суді, який у постанові від 9 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, прийнятій у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, проаналізувавши норми частини першої статті 3 та пунктів 13, 14, 17 частини другої статті 5 Закону України «Про охорону культурної спадщини», пункту 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 року № 885, дійшов висновку про те, що Міністерство культури та інформаційної політики України є органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, які також стосувались охорони культурної спадщини.

Під час розгляду цієї справи підстав для відступу від таких висновків Верховного Суду колегія суддів не вбачає й додатково акцентує увагу на приписах частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

За цими нормами міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Тобто наявність у органів охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій та Мінкультури повноважень на здійснення функцій держави у правовідносинах, пов`язаних з охороною культурної спадщини, а також на захист інтересів держави у цих правовідносинах у судовому порядку підтверджується нормами права та висновками Верховного Суду щодо їх застосування, відступу від яких не здійснювалося».

Відтак, доводи апелянта про те, що в Міністерства культури та стратегічних комунікацій України та Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації відсутня компетенція в межах спірних правовідносин, спростовуються висновками Верховного Суду, викладеними у постанові від 11.09.2024 у цій же справі № 580/7276/21.

У цій постанові Верховний Суд вказав, що звернення до суду з цим позовом обумовлене необхідністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини, які у спірних правовідносинах виражаються у забезпеченні виконання усіх визначених законом заходів, у тому числі замовлення розроблення відповідної містобудівної та науково - проєктної документації, з метою збереження та захисту традиційного характеру середовища історичного ареалу міста Черкаси і розташованих у його межах об`єктів культурної спадщини.

Тому колегія суддів вважала, що наведені прокурором у позовній заяві обґрунтування є сумісними з поняттям «інтереси держави», а твердження про те, що ці інтереси уповноважені захищати Мінкультури та відповідний орган охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації, яким у спірних правовідносинах виступає Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації, визнає слушними і такими, що ґрунтуються на законі та судовій практиці Верховного Суду.

Отже Верховний Суд констатував, що прокурор у цій справі мав право на звернення до суду в особі Мінкультури та вищезгаданого Управління Черкаської ОДА й довів наявність інтересів держави, які можуть бути об`єктом судового захисту за таким позовом, а тому суди попередніх інстанцій повинні були перевірити, чи було дотримано прокурором встановлений статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок звернення до суду у випадку, коли існує орган, уповноважений на виконання функцій держави у спірних правовідносинах та на захист цих інтересів у судовому порядку, але не здійснює, або неналежним чином здійснює захист таких інтересів держави.

Так, апеляційний суд звертає увагу, що як вже було зазначено вище, направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції у вказаній вище постанові вказав про необхідність надати оцінку обставинам та доказам, наданим прокурором на підтвердження дотримання прокурором встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з цим позовом, оскільки Верховний Суд вважав, що суди попередніх інстанцій дійшли передчасного та необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором у цьому випадку підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах й відсутності доказів, які б це підтверджували.

Відтак, перевіряючи дотримання прокурором встановленого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» порядку звернення до суду з цим позовом в контексті висновків Верховного Суду в цій справі, суду першої інстанції в оскаржуваному рішенні, доводів апеляційної скарги та відзиву, апеляційний суд виходить з такого.

25.03.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу виконавчого комітету Черкаської міської ради направлено запит № 145-206 вих-21, у якому, крім іншого, порушувалось питання щодо розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 12.04.2021 № 6635-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Рішенням Черкаської міської ради від 01.10.2020 №2-6393 частково підтримана петиція стосовно розроблення архітектурно-опорного плану м. Черкаси. На виконання цього рішення в Департамент фінансової політики Черкаської міської ради у 2020 році поданий бюджетний запит з пропозиціями щодо передбачення у бюджеті 1570,0 тис. грн. на вказані цілі, однак видатки не затверджені.

25.03.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Черкаської міської ради направлено запит № 145-207вих21 щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 27.04.2021 № 6637-01-21 виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено та зазначив відомості, аналогічні листу від 17.04.2021 № 6635-01-21.

17.05.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Черкаської міської ради направлено запит № 145-1204вих-21 щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 24.06.2021 № 10679-01-21 Виконавчий комітет Черкаської міської ради поінформував, що історико-архітектурний опорний план міста Черкаси не розроблено. Додатково зазначено, що Черкаською міською радою прийнято рішення від 15.06.2021 №6-37 «Про розроблення містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування міста Черкаси», що є підставою для замовлення розробки проекту в комплексі із коригуванням історико-архітектурного опорного плану.

17.06.2021 окружною прокуратурою в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» направлено запит № 145-1855вих-21 на адреси Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації щодо вжитих заходів спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Листом від 30.06.2021 Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації поінформувало, що ними направлено відповідні листи до органів місцевого самоврядування, які внесені до Списку історичних населених місць України про необхідність розроблення містобудівної документації історико-архітектурний опорний план. Заходи реагування не вживалися.

Листом від 02.07.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України поінформувало окружну прокуратуру про звернення до Черкаської міської ради з листом про необхідність розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси. Також у вказаному листі зазначається, що Міністерство не заперечує про звернення прокурора до суду з відповідною позовною заявою.

Листом від 17.09.2021 № 54-145-3186 вих-21 окружною прокуратурою в порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної, що окружною прокуратурою буде вжито заходів представницького характеру з метою розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Відтак, як була правильно встановлено судом першої інстанції, прокурор у встановленому законом порядку звертався до Міністерства культури та інформаційної політики України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації із запитами, посилаючись на норми статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», де вказував на встановлення ним факту порушення інтересів держави у сфері дотримання законодавства про охорону культурної спадщини на території масті Черкаси й просив повідомити, чи вживались вказаними органами заходи щодо захисту порушеного права, зокрема, шляхом скерування до суду позовної заяви зобов`язального характеру до Черкаської міської ради або її виконавчих органів. Якщо такі заходи не вживались, прокурор просив повідомити причини та вказати, чи будуть ці органи вживати заходи представницького характеру з метою захисту цих інтересів у судовому порядку.

Зміст отриманих від Мінкультури та Управління відповідей свідчив про те, що відповідних заходів із захисту інтересів держави у судовому порядку ними не вживалось і ці органи не заперечують проти звернення прокурора до суду з відповідним позовом.

При цьому, додатково листом Черкаської окружної прокуратури відповідні органи повідомлено про те, що на виконання вимог частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою підготовлено позовну заяву в інтересах держави в особі Мінкультури та Управління до Виконкому Черкаської міськради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вжити заходів щодо замовлення розроблення історико архітектурного опорного плану історично населеного міста Черкаси.

Таким чином, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції про дотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» перед зверненням до суду з позовом в цій справі в інтересах Держави, зокрема, було направлено запити до уповноважених органів, отримано відповіді, з яких з`ясовано невчинення такими органами дій щодо звернення до суду із позовом про зобов`язання відповідача замовити розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси, а також повідомлено про звернення прокуратурою з відповідним позовом.

Вищевикладене підтверджує наявність правових підстав для ініціювання прокурором Черкаської окружної прокуратури судового захисту інтересів Держави в особі органів, уповноважених охороняти культурну спадщину, у зв`язку із допущеною протиправною бездіяльністю відповідача щодо замовлення розробки історико-архітектурного опорного плану міста Черкаси.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновками суду першої інстанції, не спростованими доводами апеляційної скарги, про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права, а відтак не є підставою для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року.

Враховуючи вищевикладене, з`ясувавши та перевіривши всі фактичні обставини справи, об`єктивно оцінивши докази, що мають юридичне значення, враховуючи основні засади адміністративного судочинства, вимоги законодавства України та судову практику, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність правових підстав для часткового задоволення позовних вимог Заступника керівника Черкаської окружної прокуратури в інтересах Держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління культури та охорони культурної спадщини Черкаської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Черкаської міської ради, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Інститут Харківпроект», про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії.

Згідно з положеннями статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до вимог статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд апеляційної інстанції зазначає, що рішення суду першої інстанції постановлене з додержанням норм матеріального і процесуального права, обставини справи встановлено повно та досліджено всебічно.

Заслухавши у судовому засіданні доповідь головуючого судді, пояснення учасників процесу, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Керуючись ст. 243, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд

П О С Т АН О В И В:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 грудня 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту прийняття та може бути оскаржена протягом 30 днів, з урахуванням положень ст. 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст виготовлено 17 вересня 2025 року.

Головуючий суддя Л.В. Бєлова

Судді В.О. Аліменко,

А.Ю. Кучма