Справа № 640/3649/22
Суддя: Король Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2025-09-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Короля В. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2025 року у справі № 640/3649/22 (провадження № 11-259заі25) за позовом ОСОБА_1 до Етичної ради (першого складу Етичної ради), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада суддів України, Вища рада правосуддя про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити дії, визнання незаконним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 травня 2025 року.
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Етичної ради (першого складу Етичної ради), у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Етичної ради (першого складу Етичної ради) щодо не розгляду заяв позивача від 01, 23 грудня 2021 року та зобов`язати розглянути заяви, надавши позивачу за результатами розгляду належним чином оформлене рішення Етичної ради;
- визнати незаконним та скасувати рішення Етичної ради № 1 від 12 січня 2022 року «Про відмову у допуску кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя до співбесіди».
2. На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач наголошував на протиправній бездіяльності Етичної ради щодо не розгляду його заяви від 01 грудня 2021 року, в якій він просив міжнародних експертів відмовитися від участі в обранні членів Вищої ради правосуддя, та заяви від 23 грудня 2021 року, в якій він заявив відвід усім членам першого складу Етичної ради з тих підстав, що Етична рада не може приступати до формування доброчесної Вищої ради правосуддя без вирішення питання, пов`язаного із законністю формування першого складу Етичної ради.
3.Також позивач наголошував на протиправності рішення Етичної ради, яким йому відмовлено в допуску кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя до співбесіди, оскільки таке рішення містить відносно позивача негативну інформацію, що ґрунтується на припущеннях осіб, яка не підтверджена документально.
4.Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 лютого 2022 року відкрито провадження у справі, вирішено справу розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
На виконання приписів пункту 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» адміністративну справу № 640/3649/22 передано на розгляд до Луганського окружного адміністративного суду.
5. Ухвалами Луганського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року справу № 640/3649/22 прийнято до провадження та вирішено передати її на розгляд до Верховного Суду.
6. Ухвалою Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду від 04 березня 2025 року прийняв до свого провадження адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 та призначив її до розгляду.
7.24 березня 2025 року представник відповідача подав клопотання, в якому просив закрити провадження у справі в частині не розгляду заяв позивача 01 та 23 грудня 2021 року та зобов`язання розглянути заяви, визнання незаконним, скасування рішення Етичної ради № 1 від 12 січня 2022 року «Про відмову у допуску кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя до співбесіди».
8. Мотивуючи клопотання про закриття провадження у справі, представник відповідача виходив із того, що будь-які рішення, що приймаються Етичною радою до та під час здійснення процедури оцінювання кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя, не зумовлюють самостійних правових наслідків, а відтак не можуть бути самостійним предметом судового розгляду. Натомість остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме органами, визначеними статтею 131 Конституції України, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду у постановах від 10 листопада 2022 року у справі № 990/120/22, від 01 грудня 2022 року у справі № 990/126/22.
9. Касаційний адміністративний суду складі Верховного Суду ухвалою від 21 травня 2025 року задовольнив клопотання представника Етичної ради за позовом ОСОБА_1 та закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
10. Постановляючи ухвалу про закриття провадження, суд першої інстанції виходив із того, що спірні правовідносини у цій справі є подібними до правовідносин, щодо яких Велика Палата Верховного Суду вже сформувала правову позицію (постанови від 07 листопада 2024 року у справі № 990/231/24, від 20 березня 2025 року) про неналежність таких спорів до юрисдикції адміністративних судів та й судовому розгляду взагалі. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади не може створювати наслідків для конкретної конкурсної процедури, серед іншого перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів Вищої ради правосуддя. Тому обмеження в доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
11. Касаційний адміністративний суду складі Верховного Суду виснував, що позов ОСОБА_1 з огляду на обставини, у зв`язку з якими він звернувся до адміністративного суду, та правове регулювання правовідносин, у площині яких виник спір, не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, як і судовому розгляду взагалі.
12. ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 травня 2025 року, в якій просив її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
13. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач зазначав, що суд першої інстанції передчасно закрив провадження у справі, розглянувши клопотання сторонньої особи, при цьому висновки суду не відповідали обставинам справи, порушено норми процесуального права, що призвели до постановлення ухвали, що перешкоджає провадженню, порушує конвенційне право позивача на доступ до правосуддя.
14. Позивач стверджував, що висновок суду першої інстанції про те, що «Етична рада є допоміжним органом», який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, «не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення» щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї, не відповідає фактичним обставинам справи та суперечить вимогам законодавства.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
15. Велика Палата Верховного Суду постановою від 11 вересня 2025 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 травня 2025 року у справі № 640/3649/22 - без змін.
16.Велика Палата Верховного Суду погодилася із висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що Етична рада у питаннях не одноразового оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя, а під час оцінювання кандидатів у члени Вищої ради правосуддя є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї.
17.Також Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оцінка відповідності позивача критеріям професійної етики та доброчесності здійснювалась винятково як кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя у конкурсній процедурі. У межах такої оцінки Етична рада тільки складає висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя. Такі дії не є виконанням публічно-владних управлінських функцій щодо кандидатів.
18.Законодавство України спрямоване на те, щоб гарантувати стабільність правопорядку, зокрема діяльності конституційних органів державної влади. Оскарження рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади може створювати небажані наслідки для конкретної конкурсної процедури (зокрема, перешкоджати їй, унеможливлювати продовження, зумовлювати перегляд її результатів, створених суб`єктами призначення членів Вищої ради правосуддя). Тому обмеження у доступі до суду щодо такого оскарження має легітимну мету.
19.З огляду на те, що встановлена Етичною радою невідповідність кандидата ОСОБА_1 станом на певний момент у часі критеріям професійної етики та доброчесності має значення тільки для його участі у конкретному конкурсному відборі та не створює юридичних наслідків для можливої подальшої його участі в інших процедурах професійного оцінювання, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що закриття провадження в адміністративній справі про визнання протиправним і скасування рішення Етичної ради про невідповідність кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття цієї посади є пропорційним наведеній вище легітимній меті та не нівелює суті права на доступ до суду.
20.Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком суду першої інстанції, що позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства та вважає правильним застосування норми пункту 1 частини першої статті 238 КАС України із закриттям провадження у справі.
21.При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки позивач не має статусу члена Вищої ради правосуддя, у зв`язку з чим його позовні вимоги не лежать у площині правовідносин, які визначені пунктом 5 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX та пунктом 3 розділу VI «Перехідні положення» КАС України, а тому цей спір не належить до юрисдикції судів України (до того ж його не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
22. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
23. Звисновками більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, наведеним у цій та інших постановах (наприклад, від 10.11.2022 у справі № 990/120/22, від 11.04.2024 у справі № 990/106/23, від 07.11.2024 у справі № 990/231/24, від 20.03.2025 у справі №990/111/23) про те, що: 1) Етична рада є допоміжним органом, який лише сприяє суб`єктам обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя у встановленні відповідності кандидата на цю посаду критеріям професійної етики та доброчесності, не маючи при цьому повноважень ухвалювати остаточне рішення щодо призначення на цю посаду або звільнення з неї; 2) остаточні рішення, які створюють правові наслідки для кандидатів на посаду членів Вищої ради правосуддя, ухвалюються саме за результатами голосування суб`єктами обрання (призначення) членів Вищої ради правосуддя згідно зі статтею 131 Конституції України, і саме таке рішення суб`єкта обрання чи призначення на посаду члена Вищої ради правосуддя має правове значення винятково для особи, щодо якої воно постановлене і може бути оскаржено в судовому порядку лише такою особою, погодитися не можу, виходячи з наступного.
24.Згідно із частиною першою статті 5 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) Вища рада правосуддя складається з двадцяти одного члена, з яких десятьох - обирає з`їзд суддів України з числа суддів чи суддів у відставці, двох - призначає Президент України, двох - обирає Верховна Рада України, двох - обирає з`їзд адвокатів України, двох - обирає всеукраїнська конференція прокурорів, двох - обирає з`їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ.
25.Відповідно до частини першої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада утворюється з метою сприяння органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя, у встановленні відповідності кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності.
Згідно із частиною чотирнадцятою статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада проводить відбір кандидатів на посади члена Вищої ради правосуддя у два етапи: 1) проведення відбору кандидатів за результатами розгляду поданих кандидатами документів, результатів спеціальної перевірки і відповідної інформації з відкритих джерел та формування списку кандидатів, допущених до співбесіди; 2) проведення співбесіди з відібраними кандидатами та визначення списку кандидатів для рекомендації органам, що обирають (призначають) членів Вищої ради правосуддя.
Відповідно до пункту 8 частини двадцятої статті 9-1 Закону № 1798-VIII Етична рада для здійснення своїх повноважень ухвалює та оприлюднює на офіційному веб-сайті Вищої ради правосуддя обґрунтований висновок щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, складає та оприлюднює список кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя.
26.Згідно із частинами восьмою та дев`ятою статті 9 Закону № 1798-VIII не пізніше наступного робочого дня після завершення прийому документів секретаріат Вищої ради правосуддя надсилає копії поданих кандидатами на посади членів Вищої ради правосуддя документів до Етичної ради для встановлення відповідності кандидатів критеріям професійної етики та доброчесності. Етична рада надає органу, який скликає відповідний з`їзд або конференцію, висновок щодо відповідності кожного кандидата критеріям професійної етики та доброчесності, а також список кандидатів, рекомендованих для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя. У разі встановлення за результатами спеціальної перевірки відомостей про кандидата, які не відповідають встановленим законодавством вимогам для зайняття посади, та/або у разі невключення кандидата до списку кандидатів, рекомендованих Етичною радою для обрання на посаду члена Вищої ради правосуддя, такий кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя.
27. Частиною четвертою статті 22 КАС України передбачено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою (у редакції Закону України від 14.07.2021 № 1635-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя та діяльності дисциплінарних інспекторів Вищої ради правосуддя» (далі - Закон № 1635-IX).
28.Відповідно до пункту 4 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1635-IX Етична рада протягом шести місяців з дня затвердження її персонального складу одноразово здійснює оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя (крім Голови Верховного Суду), обраних (призначених) на посаду члена Вищої ради правосуддя до набрання чинності цим Законом, критеріям професійної етики та доброчесності для зайняття посади члена Вищої ради правосуддя. За результатами одноразового оцінювання Етична рада може ухвалити рішення про внесення до відповідного органу, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, мотивованої рекомендації про звільнення члена Вищої ради правосуддя з підстав, визначених пунктами 3-5 частини першої статті 24 Закону № 1798-VIII. Якщо орган, що обрав (призначив) члена Вищої ради правосуддя, у встановлений абзацом сьомим цього пункту строк не ухвалив рішення про звільнення члена Вищої ради правосуддя з посади або про відхилення рекомендації Етичної ради про звільнення члена Вищої ради правосуддя, то після спливу зазначеного строку такий член Вищої ради правосуддя вважається звільненим з посади відповідно до закону.
29. Згідно з пунктом 5 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону
№ 1635-IX всі справи, пов`язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), проводять оцінювання членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення), оцінювання членів Вищої ради правосуддя підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції та Великій Палаті Верховного Суду як суду апеляційної інстанції.
30. Відповідно до пункту 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо рішень, дій чи бездіяльності органів, які оцінюють членів Вищої ради правосуддя відповідно до Закону № 1635-IX.
31. З наведених норм права вбачається, що Етична рада є органом, який уповноважений державою приймати рішення щодо оцінювання відповідності членів Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, ухвалювати висновки щодо відповідності кожного кандидата на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності, а також складати списки кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, не включення до яких припиняє участь кандидата у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя.
32. Отже, у разі ухвалення Етичною радоювисновків про невідповідність кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності та не включення внаслідок цього до списку кандидатів, рекомендованих для обрання (призначення) на посаду члена Вищої ради правосуддя, такі кандидати припиняють участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя.
33. Вважаю, що вказані висновки Етичної ради про невідповідність кандидатів на посаду члена Вищої ради правосуддя критеріям професійної етики та доброчесності зумовлюють самостійні правові наслідки, оскільки позбавляють кандидатів права претендувати на зайняття посади члена Вищої ради правосуддя та мають для них остаточний характер, адже не вимагають подальшого затвердження або погодження іншими державними органами.
34. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
35. За статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі-Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях, зокрема у справі «Белле проти Франції» (рішення від 04.12.1995), зазначав, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які спричиняють втручання в її права.
36. У Терміновому спільному висновку Європейської комісії «За демократію через право» та Генерального директорату з прав людини та верховенства права від 05.05.2021 № 1029/2021 (CDL-PI(2021)004) щодо законопроекту № 5068, який в подальшому було прийнято Верховною Радою України як Закон № 1635-IX, вказані європейські інституції звернули окрему увагу на необхідність законодавчого закріплення можливості оскарження рішень Етичної ради.
У розділі 9 вказаного висновку зауважено: «Законопроект повинен пояснити, що кандидат, якого Етична рада вважає таким, що не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, має право на судовий захист. У теперішній редакції законопроект не посилається на процедуру оскарження рішень Етичної ради. Під час онлайн-зустрічей представники української влади зазначили, що відповідно до законодавства будь-який публічний акт може бути оскаржений. Це означає, що рішення, внаслідок якого кандидат припиняє участь у конкурсі на посаду члена Вищої ради правосуддя, або яке встановлює невідповідність члена ВРП критеріям етики та доброчесності, може бути оскаржене в суді» (пункт 62 висновку).
24.10.2022 Європейською комісією «За демократію через право» та Генеральним директоратом з прав людини та верховенства права було надано короткий спільний висновок № 1091/2022 (CDL-AD(2022)023) на запит Конституційного Суду України з деяких питань, пов`язаних з виборами (призначенням) та дисципліною членів Вищої ради правосуддя, у пункті 49 якого зазначено: «…міжнародний елемент (у складі Етичної ради) впливає лише на склад Вищої ради правосуддя, тоді як, будучи національною установою, сама Вища рада правосуддя працює повністю без будь-якої міжнародної участі. Нарешті всі рішення Етичної ради, які стосуються як кандидатів, так і діючих членів Вищої ради правосуддя, можуть бути оскаржені у Верховному Суді. Таким чином, остаточне рішення у всіх випадках залишається за національним органом».
37. З наведених норм права та правоположень вбачається, що рішення, дії або бездіяльність Етичної ради щодо порядку обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя підлягають судовому оскарженню.
38. У зв`язку із цим вважаю помилковим загальний висновок Великої Палати Верховного Суду, наведений у цій та інших подібних постановах, про те, що в судовому порядку можуть бути оскаржені лише рішення, дії чи бездіяльність Етичної ради у зв`язку з оцінюванням нею діючих членів Вищої ради правосуддя, як це визначено пунктом 5 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 1635-IX і пунктом 3 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції вказаного Закону.
39. Судовому оскарженню мають підлягати всі рішення, дії чи бездіяльність Етичної ради: як ті, що вчинені нею щодо оцінювання діючих членів Вищої ради правосуддя, так і ті, які вчиняються щодо оцінювання кандидатів на посади членів цього органу, оскільки відповідна діяльність Етичної ради має один і той самий правовий характер, підстав для штучного розмежування і надання права на суд лише частині осіб, яких стосуються результати діяльності Етичної ради, немає.
40. З огляду на викладене, вважаю, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 необхідно було задовольнити, ухвалу Касаційного адміністративного суд у складі Верховного Суду від 21 травня 2025 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до цього ж суду.
Суддя Великої Палати Верховного Суду В. В. Король