Справа № 9901/420/21
Суддя: Ткачук Олег Степанович
Дата ухвалення: 2025-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Ткачука О. С.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 15 липня 2025 року у № 9901/420/21 за позовом фізичної особи до Президента України, треті особи: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України в частині запровадження спеціальних економічних та інші обмежувальних заходів (санкцій)
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Історія справи
1. Фізична особа звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовною заявою до Президента України, в якій просила визнати протиправним та скасувати Указ від 21 квітня 2021 року № 169/2021 у частині, що стосується заявника.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 9 грудня 2024 року у задоволенні позову відмовив.
3. Велика Палата Верховного Суду, переглянувши справу в апеляційному порядку на підставі апеляційної скарги позивача, в інтересах якого діє адвокат, погодилася з висновками суду першої інстанції, а тому постановою від 15 липня 2025 року відмовила у задоволенні такої скарги та залишила рішення суду першої інстанції без змін.
4. Справа розглядалася судами у закритому судовому засіданні.
ПІДСТАВИ ВИСЛОВЛЕННЯ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
(І) Щодо обмеженості судового контролю
5. Постановляючи у цій справі рішення як суд апеляційної інстанції, Велика Палата Верховного Суду (далі - Велика Палата, ВП) зазначила про обмеженість судового контролю у справах щодо запровадження спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
6. За висновками Великої Палати «в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб`єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення».
7. На мою думку, Велика Палата Верховного Суду, формулюючи такі свої висновки у справі і мотивуючи прийняте рішення, самоусунулася від виконання своїх функцій як суду апеляційної інстанції і взагалі не перевірила законність, обґрунтованість і справедливість рішення суду першої інстанції.
8. Велика Палата Верховного Суду в основу рішення поклала спірну тезу про обмеженість судового контролю в залежності від дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень.
9. З таким підходом Великої Палати Верховного Суду до розгляду подібної категорії справ в апеляційному порядку не погоджуюся з таких підстав.
10. Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України (частина четверта статті 22 КАС України).
11. Судом апеляційної інстанції у таких справах є Велика Палата Верховного Суду (частина третя статті 23, частина п`ята статті 266, частина третя статті 292 КАС України).
12. Відповідно до статті 107 Конституції України Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
13. Стаття 1 Закону України від 14.08.2014 № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII) визначає, що з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
14. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій в передбачених Законом випадках приймається Радою національної безпеки та оборони України (далі - РНБО України) та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання (частина 3 статті 5 Закону № 1644-VII).
15. Закон № 1644-VII не встановлює порядку, підстав, процедури судового оскарження рішень щодо введення в дію указом Президента України спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) чи рішень які були прийняті РНБО України.
16. Не містить особливої процедури оскарження таких, на відміну від інших, рішень Президента України і КАС України.
17. Порядок судового розгляду справ щодо оскарження будь-яких актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначено статтею 266 КАС України.
18. Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006 затверджено Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України (далі - Положення). Це Положення визначає вимоги щодо проектів актів Президента України - указів і розпоряджень. Документом передбачено, що у випадках, коли вимоги щодо підготовки, внесення проектів актів Президента України визначено законами України, такі проекти готуються та вносяться відповідно до законів України та з урахуванням вимог, передбачених цим Положенням.
19. Указами Президента України оформляються прийняті Президентом України на основі та на виконання Конституції і законів України рішення про введення в дію рішень РНБО України (пункт 25 частини третьої Положення).
20. Стаття 13 Закону України «Про РНБО» визначає, що Секретар Ради національної безпеки і оборони України подає на розгляд Президента України проекти актів Президента України про введення в дію рішень РНБО України, в тому числі стосовно пропозицій і рекомендацій по реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони.
21. Проекти актів Президента України, які вносяться, мають відповідати Конституції і законам України, узгоджуватися з раніше прийнятими актами Президента України, відповідати міжнародним зобов`язанням України та acquis communautaire. Проект акта Президента України вноситься на паперовому носії разом із його електронною копією, а також із супровідним листом, пояснювальною запискою, довідковими та аналітичними матеріалами, довідкою про погодження проекту (із зазначенням посадових осіб, з якими погоджено проект акта), якщо інше не передбачено законами України, актами Президента України. Пояснювальна записка до проекту акта Президента України має містити обґрунтування необхідності видання акта, посилання на норми Конституції, законів України, на основі і на виконання яких пропонується видання відповідного акта Президента України, характеристику його основних положень, інформацію про нормативно-правове регулювання відповідного питання, прогноз очікуваних політичних, соціально-економічних, правових наслідків його виконання, а також інформацію про вплив видання акта Президента України на видаткову, доходну частину державного бюджету. У разі внесення проекту акта Президента України, виконання якого впливає на видаткову, доходну частину державного бюджету, разом із проектом такого акта має бути подано фінансово-економічне обґрунтування можливих витрат із зазначенням джерел їх покриття. Якщо виконання акта Президента України, проект якого вноситься, не впливатиме на видаткову, доходну частину державного бюджету, про це зазначається у пояснювальній записці до проекту. До проектів указів, що за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, додається експертний висновок Міністерства юстиції України щодо відповідності проекту acquis communautaire. У разі коли за експертним висновком Міністерства юстиції України проект указу не відповідає acquis communautaire, до проекту додається обґрунтування необхідності видання такого акта без урахування acquis communautaire, а в самому проекті має бути чітко визначено строк дії указу (частини 7-8 Положення).
22. Нормативно-правове регулювання повноважень Президента України, зокрема його діяльності щодо видання актів, регламентується Конституцією та Законами України і забезпечує здійснення ним повноважень як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (стаття 102 Конституції України).
23. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 1 березня 2023 року у справі за конституційною скаргою ОСОБА_1 щодо відповідності Конституції України (конституційності) приписів частини першої статті 294, частини шостої статті 383 КАС України (щодо рівноправності сторін під час судового контролю за виконанням судового рішення) виснував, що Конституція України, покладає на суд завдання здійснювати захист прав і свобод людини і громадянина (частина перша статті 55); гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55); установлює, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п`ята статті 125); визначає основні засади судочинства (частина друга статті 129); покладає на суд здійснення контролю за виконанням судового рішення (частина третя
24. Конституційний Суд України також зазначав, що «складовим елементом конституційного принципу верховенства права в розумінні статті 8, частини другої статті 55 Конституції України є доступ особи до суду з метою здійснення судового контролю щодо законності та правомірності усіх рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб, оскільки в результаті такої діяльності публічної влади можливе свавільне втручання у права, свободи будь-якої фізичної чи юридичної особи» [абзац перший підпункту 3.2 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 24 червня 2020 року № 6-р(II)/2020]; «законодавчо визначений механізм реалізації права на судовий захист, що включає в себе, зокрема, право на апеляційний перегляд справи, є однією з конституційних гарантій реалізації інших прав і свобод, їх утвердження й захисту за допомогою правосуддя» (перше речення абзацу сімнадцятого підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 13 червня 2019 року № 4-р/2019).
25. Європейський суд з прав людини (далі - Суд, ЄСПЛ) у своїх рішеннях досить часто акцентує увагу на тому, що суди уповноважені на оцінку правомірності будь-яких адміністративних актів, у тому числі і дискреційних.
27. Згідно з позицією Верховного Суду, що сформульована у постановах
від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а, від 07.03.2018 у справі
28. Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
29. Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким (пункт 50 постанови Верховного Суду від 15 грудня 2021 року у справі № 1840/2970/18).
30. Дискреційні повноваження дають змогу на власний розсуд оцінювати певний юридичний факт, а також обирати одну з декількох можливих форм реагування на нього; надають можливість на власний розсуд обирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації; дають змогу особі обрати форму реалізації своїх повноважень; наділяють особу правом повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення.
31. На мою думку, втручання у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень з боку суду не є виправданим.
32. Водночас суд при вирішенні адміністративної справи зобов`язаний виконати вимоги Конституції України та Законів України. Зокрема, статті 2 КАС України: щодо справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
33. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди зобов`язані перевірити, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина 2 статті 2 КАС України).
34. Глава 6 КАС України «Розгляд справи по суті» та § 3 цього ж розділу - «З`ясування обставин справи та дослідження доказів» передбачають порядок отримання судом інформації по суті спору, яку він має оцінити за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд, відповідно до статті 60 КАС України оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
35. Під час ухвалення рішення суд вирішує: чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (стаття 244 КАС України).
36. Велика Палата Верховного Суду, мотивуючи своє рішення обмеженістю судового контролю, за наявності обов`язку такий контроль здійснювати, не дотрималася вимог Конституції України та залишила поза увагою основні принципи і правила адміністративного судочинства (статті 124, 129 Конституції України, статті 2, 322 КАС України), зокрема, щодо процедури апеляційного перегляду судових рішень.
37. Судовий контроль у справах адміністративної юрисдикції, окрім іншого, полягає у перевірці законності та обґрунтованості рішень, дій або бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Самоусунення суду від здійснення судового контролю з мотивів наявності дискреції (права посадової особи або державного органу діяти на власний розсуд, обираючи одне з кількох можливих рішень або дій у межах, визначених законом) створює загрози для прийняття рішень, які хоча й ухвалюються у повній відповідності до наданих суб`єктам повноважень, але за відсутності передбачених підстав.
38. Тобто, висновки суду про право посадової особи або державного органу діяти у межах дискреції, не нівелюють обов`язку суду щодо перевірки наявності умов, які спонукають діяти у межах дискреції.
39. Велика Палата Верховного Суду у цій справі була зобов`язана перевірити дотримання вимог Закону України «Про санкції» у частині законності, прозорості, об`єктивності, відповідності меті та ефективності з боку тих органів і посадових осіб, які внесли пропозиції щодо застосування санкцій на розгляд РНБО України (стаття 3 та частина перша статті 5 Закону № 1644-VII).
40. Велика Палата Верховного Суду могла ухвалити законне і обґрунтоване рішення у справі тільки після всебічного, повного і об`єктивного дослідження усіх доказів, що стосуються подання на розгляд РНБО України пропозицій про застосування санкцій, а також дій, пов`язаних із підготовкою проєкту відповідного Указу Президента України.
41. Конституційні положення Основного Закону (стаття 6 Конституції України) щодо здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову передбачають у той же час забезпечення в Україні верховенства права шляхом консолідації зусиль різних гілок влади для досягнення цілей у розвитку і зміцненні демократичної, соціальної і правової держави.
42. Законодавча, виконавча та судова влада хоча і є різними гілками влади, але становить єдину Державну владу. Завданням судової влади є здійснення судового контролю в усіх сферах суспільного життя та правосуддя. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення (стаття 124 Конституції України).
43. Такий підхід дозволяє забезпечити належний рівень захисту прав, свобод та законних інтересів за наявності усіх важелів стримувань і противаг у демократичному суспільстві.
44. Судовий контроль у цій справі мав гарантувати, що ухвалення Президентом України рішення відбулося на підставі належних, допустимих і об`єктивних даних, наданих повноважними державними органами, і за належним чином нормативно-врегульованими процедурами підготовки такого рішення.
45. Це мало б і в подальшому забезпечити належний правопорядок у відповідній сфері суспільних правовідносин в державі та убезпечити від прийняття рішень посадовими особами, хоча і в межах дискреційних повноважень, але на підставі можливих хибних пропозицій органів і посадових осіб, які спонукають до прийняття рішення, але самі його не ухвалюють.
(ІІ) Щодо розгляду справи в закритому судовому засіданні та таємне рішення
46. Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
47. Відповідно до статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення; обов`язковість судового рішення.
48. Основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; гласність і відкритість судового процесу (частина третя статті 2 КАС України).
49. У частині першій статті 11 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» визначено, що судові рішення, судові засідання та інформація щодо справ, які розглядаються судом, є відкритими, крім випадків, установлених законом. Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації про результати розгляду його судової справи. Будь-яка особа має право на вільний доступ до судового рішення в порядку, встановленому законом.
50. У статті 6 «Право на справедливий суд» Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод визначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або - тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, - коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
51. Тож у наведених вище нормах права закріплено принцип доступу до правосуддя, під яким розуміється здатність особи безперешкодно отримати судовий захист як доступ до незалежного і безстороннього вирішення спорів за встановленою процедурою на засадах верховенства права.
52. Згідно з частиною шістнадцятою статті 10 КАС України якщо судовий розгляд проводився в закритому судовому засіданні, прилюдно оголошується лише вступна та резолютивна частини рішення, якщо такі частини не містять інформації, для забезпечення захисту якої розгляд справи або вчинення окремих процесуальних дій відбувалися в закритому судовому засіданні. Якщо вступна та (або) резолютивна частини рішення містять таку інформацію, їх оголошення здійснюється в закритому судовому засіданні.
53. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 5 вересня 2022 року задовольнив частково клопотання про розгляд справи у закритому судовому засіданні, а саме: у частині дослідження доказів, які містять державну таємницю.
54. Повне рішення суду не оприлюднювалося.
55. Відповідно до частини п`ятої статті 251 КАС України учасникам справи, які не були присутні в судовому засіданні, або якщо судове рішення було ухвалено в порядку письмового провадження, копія судового рішення в електронній формі надсилається протягом двох днів із дня його складення у повному обсязі у порядку, визначеному законом, а в разі відсутності електронного кабінету - рекомендованим листом з повідомленням про вручення. А в частині четвертій названої статті КАС України визначено, що за заявою учасника справи копія повного судового рішення вручається йому під розписку безпосередньо в суді.
56. Однак копія рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 9 грудня 2024 року скаржникові надана не була.
57. На моє переконання, розгляд справи Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду в закритому судовому засіданні, а у подальшому - у письмовому провадженні, невнесення судом рішення від 9 грудня 2024 року до Єдиного державного реєстру судових рішень та ненадання його копії позивачеві створило перешкоди для реалізації його прав у судовому процесі, зокрема, можливого належного і вмотивованого оскарження такого рішення в апеляційному порядку та його виконання. Це може свідчити про недотримання судом основних принципів судочинства: (1) гласності судового процесу; (2) рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом; (3) змагальності сторін; (4) обов`язковості судового рішення та (5) забезпечення права на апеляційний перегляд справи.
58. Вважаю, що Велика Палата Верховного Суду, переглядаючи цю справу в апеляційному порядку, повинна була з`ясувати, чи вплинули наведені вище обставини на можливість реалізації заявником його прав. У разі необхідності, Велика Палата мала виправити порушення, допущені під час розгляду справи судом першої інстанції.
59. Закон дозволяє і зобов`язує публічно проголошувати і оприлюднювати судові рішення навіть тоді, коли справа розглядалася у закритому судовому засіданні. Досягати цього можна шляхом виключення із судових актів, які ухвалюються і проголошуються судом, інформації, що містить обмежений доступ.
60. В іншому випадку може виникнути ситуація, за якої про судове переслідування, судовий процес і судове рішення не дізнаються особи, яких це рішення стосується, і на права та обов`язки яких таке рішення впливає. Існує також небезпека невиконання таких рішень як у добровільному, так і в примусовому порядку.
61. Подібна ситуація прямо суперечить статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Суддя Великої Палати
Верховного Суду О. С. Ткачук