Справа № 240/19565/24
Суддя: Граб Л.С.
Дата ухвалення: 2025-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/19565/24

Головуючий у 1-й інстанції: Шуляк Любов Анатоліївна

Суддя-доповідач: Граб Л.С.

17 вересня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Граб Л.С.

суддів: Матохнюка Д.Б. Сторчака В. Ю.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Житомирської обласної прокуратури про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Житомирської обласної прокуратури, в якому просив:

- визнати бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо не надання нової:

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" з 01.01.2019 року у розмірі 1921грн. протиправною;

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" з 01.01.2021 року у розмірі 2270грн. протиправною;

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" з 01.01.2022 року у розмірі 2481грн. протиправною;

- визнати бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо не надання:

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенси розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" з 01.01.2020 року у розмірі 2102 грн протиправною;

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" з 01.01.2023 року у розмірі 2684 грн протиправною;

довідки про розмір зарплати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" з 01.01.2024 року у розмірі 3028грн протиправною; - зобов`язати Житомирську обласну прокуратуру надати йому нову:

довідки про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" з 01.01.2019 року у розмірі 1921, 00 грн;

довідки про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2021 рік" з 01.01.2021 року у розмірі 2270 грн.;

довідки про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2022 рік" з 01.01.2022 року у розмірі 2481 грн.;

- зобов`язати Житомирську обласну прокуратуру надати:

довідку про розмір зарплати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2020 рік" з 01.01.2020 року у розмірі 2102 грн.;

довідку про розмір зарплати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2023 рік" з 01.01.2023 року у розмірі 2684грн.;

довідку про розмір зарплати для перерахунку пенсії, розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст. 7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" з 01.01.2024 року у розмірі 3028грн.

Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 29.04.2025 позов в частині вимог щодо видачі довідок про розмір зарплати для перерахунку пенсії з 01.01.2019, 01.01.2020, 01.01.2021, 01.01.2022, 01.01.2023, залишено без розгляду.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року позов задоволено:

-визнано протиправною бездіяльність Житомирської обласної прокуратури щодо не надання ОСОБА_1 довідки про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст.7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" з 01.01.2024 року у розмірі 3028 гривень;

-зобов`язано Житомирську обласну прокуратуру видати ОСОБА_1 довідку про розмір заробітної плати для перерахунку пенсії розрахованої із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб, встановленого ст.7 Закону України "Про Державний бюджет України на 2024 рік" з 01.01.2024 року у розмірі 3028 гривень.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу.

В обґрунтування доводів апеляційної скарги, апелянт посилається на неповне з`ясування судом першої інстанції обставин, що мають значення для розгляду справи, невідповідність висновків обставинам справи та порушення норм матеріального та процесуального права, які призвели до неправильного вирішення правового спору.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи із наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 звернувся до Житомирської обласної прокуратури щодо отримання оновлених довідок про розмір зарплати для перерахунку пенсії розраховану на підставі ст.131-1 Конституції України, ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" із застосуванням прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на відповідний рік за 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 та 2024 роки.

Листом від 16.09.2024 №21-255 вих-24 відповідач повідомив про те, що перерахунок пенсії проводиться у разі прийняття нормативно-правових актів про підвищення заробітної плати працівникам органів прокуратури. Зазначено, що останнє підвищення заробітної плати працівників органів прокуратури відбулося 01.01.2022. Наголошено, що довідку про розмір заробітної плати, що враховується для перерахунку пенсії було надано 30.05.2022 №21-133вих-22 за нормами чинними на 01.01.2022 за відповідною посадою.

Не погоджуючись з вказаною відмовою, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку про обгрунтованість позовних вимог та наявність правових підстав для їх задоволення.

Переглядаючи оскаржуване судове рішення в межах доводів та вимог апеляційної скарги, перевіряючи дотримання судом першої інстанцій норм процесуального права при встановленні фактичних обставин у справі та правильність застосування ним норм матеріального права, колегія суддів виходить із наступного.

Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» (далі Закон №1697-VII), який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік».

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 № 6-р/2020 визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону № 1697- VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, передбачає, що норми і положення статті 81 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Таким чином, застосуванню до даних правовідносин підлягає частина перша статті 81 Закону № 1697- VІІ, відповідно до якої заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Згідно з ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.

Відповідно до ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб на одну особу з розрахунку на місяць з 1 січня 2024 року становить 3028 грн.

Разом з тим вказаними нормами ст.7 Законів України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік» також передбачено, що прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 гривень.

У ст.89 і 90 Закону № 1697-VII закріплено, що фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.

Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.

Згідно з ч.1, 2 ст.23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

За приписами ч.1 ст.22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Забезпечення функціонування системи прокуратури за змістом ст.89, 90 Закону №1697-VII та ст.23, 48 Бюджетного кодексу України передбачає визначення у державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення нею повноважень відповідно до закону, проте будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.

Законом України «Про прожитковий мінімум» передбачено, що розмір прожиткового мінімуму щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України.

Законом України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, установлено в розмірі 1600 гривень.

Положення Закону №1697-VII та Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в частині визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час.

Так, Закон України «Про прокуратуру», який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14.10.2014 (набрав чинності 15.07.2015), а Закон України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», положеннями якого прожитковий мінімум для працездатних осіб встановлено в розмірі 1600 гривень, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, набрав чинності 01.01.2024 відповідно.

Тобто, Закон України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», якими і визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора в розмірі 1600 гривень, набрав чинності у часі пізніше.

При цьому, за наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, необхідно керуватися принципом Lex specialis (лат. - спеціальний закон, спеціальна норма), відповідно до якого при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також принципом Lex specialis derogat generali, суть якого зводиться до того, що спеціальний закон скасовує дію (для цієї справи) загального закону; спеціальна норма має перевагу над загальною.

У разі якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.

Саме такий підхід застосував Верховний Суд у постанові від 29 січня 2019 року у справі №807/257/14. Крім того, про перевагу норм lex specialis над іншими загальними нормами зазначає у своїх рішеннях і Європейський суд з прав людини (п. 69 рішення у справі "Ніколова проти Болгарії" № 7888/03 тощо).

У свою чергу, під темпоральними (часовими) колізіями слід розуміти такі колізії, що виникають внаслідок видання в різний час з того ж самого питання принаймні двох норм права.

Правила конкуренції, крім вищезазначеного, можуть випливати з часової послідовності прийняття норм. За загальним правилом, нова норма припиняє дію старої норми, якщо вони суперечать одна одній (lex posterior derogat legi priori). У співвідношенні між звичайними законами, які суперечать один одному, "молодша норма" припиняє суперечливу до неї "старшу": цей підхід виходить з того, що існуюче право при виданні нової норми може бути змінене без особливих проблем.

У Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020 №5-рп(ІІ)/2020 передбачено, що до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» - «закон спеціальний має перевагу над загальним» - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» . Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Отже, до спірних правовідносин слід застосувати положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким і визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури в розмірі 1600 гривень, а не 3028 грн, оскільки для обрахунку заробітної плати прокурора прожитковий мінімум визначений у меншому розмірі і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі відносно Закону України «Про прокуратуру», саме яким і зроблено прив`язку до прожиткового мінімуму на відповідний рік при обрахунку посадового окладу прокурора.

Згідно з правилом конкуренції правових норм у часі, Закон України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» має перевагу над загальним Законом України «Про прокуратуру».

Крім того, встановлення у Законі України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» спеціальної норми щодо розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, яка використовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1600,00 грн має перевагу над загальною нормою, яка встановлює загальний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 3028 грн з 01.01.2024.

Колегія суддів зазначає, що положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру», якими визначається розмір посадового окладу прокурора окружної прокуратури не встановлює конкретного розміру посадового окладу, а містить бланкетну (відсилочну) норму до відповідного прожиткового мінімуму, який встановлюється саме Законом України про державний бюджет на відповідний рік.

Відповідні норми законодавства є чинними, не визнавались неконституційними та підлягають застосування відповідачами при визначенні розміру посадового окладу позивача та інших виплат (щорічної відпустки, матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань), формуванні фонду оплати праці і визначення розміру бюджетних асигнувань.

При цьому, відсутність в Законі України «Про прожитковий мінімум» визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури не відміняє положень ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» та не спростовує необхідність застосування відповідного спеціального прожиткового мінімуму при визначення розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1600,00 грн.

Колегія суддів не знаходить підстав для висновку, що в даному випадку не дотримується визначений у ст.16 Закону України «Про прокуратуру» принцип незалежності прокурора в частині забезпечення належного матеріального становища та соціального і пенсійного забезпечення.

З огляду на викладені обставини, з урахуванням наведених норм права, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для застосування загального розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 3028 грн з 01.01.2024 під час визначення розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури, якщо відповідними спеціальними нормами Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прямо визначену застосування прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 гривень.

Варто звернути увагу, що Велика Палата Верховного Суду у справі № 240/9028/24 (постановавід 24 квітня 2025 року) розглядала питання щодо застосування розрахункової величини для визначення посадового окладу суддів, суддівська винагорода яким, як і прокурорам розраховуються з розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року та дійшла висновку про відсутність правових підстав для застосування при розрахунку суддівської винагороди, загального розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 3028 грн. встановленого абзацом четвертим статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік», така має розраховуватися згідно з абзацом п`ятим цієї статті прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення базового розміру посадового окладу судді, у розмірі 2102 гривні.

З огляду на зазначене, колегія суддів вважає, що відповідачем підставно відмовлено позивачу у видачі нової довідки про розмір заробітної плати для розрахунку пенсії, а відтак апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Щодо тверджень ОСОБА_1 про пропуск Житомирською обласною прокуратурою строку на апеляційне оскарження, то колегія суддів вважає такі безпідставними, оскільки оскаржуване судове рішення прийнято судом першої інстанції 29.04.2025, а апеляційна скарга направлена відповідачем засобами поштового зв`язку 28.05.2025, про що свідчить штамп на поштовому конверті (трекінг відправлення 958).

Відповідно до ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Колегія суддів також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції при вирішенні даного публічно-правового спору не в повному обсязі встановив фактичні обставини справи та не надав їм належної правової оцінки, а доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції та дають правові підстави для скасування оскаржуваного судового рішення.

У силу п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Згідно зі ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення зокрема є, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що необхідно скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

апеляційну скаргу Житомирської обласної прокуратури задовольнити повністю.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року скасувати.

Прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 , відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Граб Л.С.

Судді Матохнюк Д.Б. Сторчак В. Ю.