Справа № 400/1773/25
Суддя: Ступакова І.Г.
Дата ухвалення: 2025-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 вересня 2025 р.м. ОдесаСправа № 400/1773/25

Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В. Дата і місце ухвалення: 10.06.2025р., м. Миколаїв
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого Ступакової І.Г.

суддів Бітова А.І.

Лук`янчук О.В.

при секретарі Гудзікевич Я.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року по справі за адміністративним позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва Чобану Дмитра Георгійовича в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації до товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

В лютому 2025 року заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва Чобану Дмитро Георгійович звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації з адміністративним позовом до товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що ТОВ СП «НІБУЛОН» є власником пам`ятки архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві. У липні 2010 року Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації з відповідачем укладено охоронний договір №1/2010 на вказану пам`ятку архітектури, на підставі якого ТОВ СП «НІБУЛОН» взяло на себе зобов`язання щодо утримання пам`ятки в належному стані, своєчасного проведення ремонту, захисту від пошкоджень, руйнувань або знищення. Актами технічного стану пам`ятки культурної спадщини від 12.10.2020р. та від 17.01.2022р., а також інформаційною довідкою за результатами постійного моніторингу від 01.09.2024р. відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради зафіксовано та підтверджено незадовільний стан пам`ятки архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м.Миколаєві, що призводить до руйнування останньої та відсутність ремонтно реставраційних робіт. Власник пам`ятки архітектури неодноразово листами від 10.11.2021р., від 23.01.2024р., від 07.01.2025р. повідомлявся про стан об`єкта культурної спадщини, необхідність збереження пам`ятки архітектури, дотримання норм чинного законодавства та належного виконання умов укладеного охоронного договору та проведення ремонтно-реставраційних робіт. Крім того, 07.01.2025р. на адресу ТОВ СП «НІБУЛОН» скеровано припис про здійснення невідкладних робіт на пам`ятці архітектури та заплановані заходи щодо її збереження в цілому. Однак, будь-яка відповідь до відділу охорони культурної спадщини не надходила та заходи не вжито. Оскільки ТОВ СП «НІБУЛОН» у добровільному порядку не вживає обов`язкові до виконання та прямо передбачені чинним законодавством та охоронним договором заходи щодо збереження пам`ятки, що призводить до її руйнування та знищення, наявні підстави для зобов`язання відповідача здійснити такі заходи у судовому порядку.

Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року позов задоволено.

Зобов`язано товариство з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» привести пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівська (Пушкінській), 12, в м. Миколаєві до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, товариство з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на не повне з`ясування судом першої інстанції обставин справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, а також на не правильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення від 10.06.2025р. з ухваленням по справі нового судового рішення про відмову в задоволенні позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції залишено поза увагою пропуск прокурором строку звернення з даним позовом до суду, встановленого абзацом 2 частини другої статті 122 КАС України. З часу укладання у 2010 році охоронного договору до 2020 року ані прокурором, ані відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради чи Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації не вживалися будь-які заходи та не здійснювалися перевірки, спрямовані на захист інтересів держави у сфері охорони об`єктів культурної спадщини та дотримання відповідачем норм чинного пам`яткоохоронного законодавства. 27.10.2020р. ТОВ СП «НІБУЛОН» отримало лист відділу охорони культурної спадщини від 27.10.2020р. №64/4 щодо усунення порушень вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пізніше інші листи, копії яких були долучені прокурором до позовної заяви. Листом від 10.11.2021р. №113/4 відділ охорони культурної спадщини повідомив прокурора про стан дотримання відповідачем вимог пам`яткоохоронного законодавства. Отже, відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, повинен був довідатися про виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом позовних вимог у 2020 році, а прокурор у 2021 році. З відповідним позовом прокурор звернувся до суду лише 24.02.2025р. Разом з цим, прокурор не звертався до суду першої інстанції з заявою про поновлення пропущеного процесуального строку для звернення з даним адміністративним позовом з викладенням причин його пропуску.

Також, апелянт посилається на те, що судом першої інстанції не надано належної правової оцінки твердженням ТОВ СП «НІБУЛОН» про те, що заявлена прокурором вимога щодо зобов`язання відповідача привести до належного стану пам`ятку архітектури місцевого значення шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт є необґрунтованою та не може бути задоволена, оскільки вона має загальний характер і не враховує технічних особливостей будівлі «Житловий будинок XIX століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві та реального стану, в якому перебуває зазначена пам`ятка. До того ж, ані Закон України «Про охорону культурної спадщини», ані ДБН А.2.2-14-2016 «Склад та зміст науково-проектної документації на реставрацію пам`яток архітектури та містобудування» не передбачає такого терміну та виду робіт як «відновлювальні роботи», які прокурор разом із ремонтно-реставраційними просить зобов`язати провести відповідача.

Апелянт просить суд апеляційної інстанції врахувати, що прокурор обрав спосіб судового захисту, який не передбачений чинним законодавством. Закон України «Про охорону культурної спадщини» не містить норм, які б надавали відповідному органу охорони культурної спадщини право на звернення до суду з іншими позовними вимогами, аніж про викуп пам`ятки або про відшкодування відповідачем шкоди внаслідок недотримання відповідачем вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини та невиконання своїх обов`язків як власника такого об`єкта.

Посилається апелянт і на те, що при вирішенні спору судом не враховано, що сьогоднішніх умовах, коли продовжується військова агресія рф проти України, а місто Миколаїв знаходиться в зоні можливих бойових дій, проведення будь-яких відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт будівлі по вул. Аркасівська (Пушкінська), 12 є недоцільним, небезпечним та передчасним. Будівля по вул. Пушкінська, 12 не була задіяна і на даний час не використовується в господарській діяльності відповідачем з огляду на відсутність погодження містобудівного обґрунтування будівництва сучасного офісного центру з автентичним збереженням пам`ятки архітектури місцевого значення з боку відділу культурної спадщини виконавчого комітету Миколаївської міської ради, що унеможливило подальше його проектування та будівництво.

Миколаївська обласна прокуратура подала письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скаргу ТОВ СП «НІБУЛОН» залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції без змін. Зазначає про необґрунтованість доводів відповідача щодо пропуску прокурором строку звернення до суду, оскільки у спірних правовідносинах допущено триваюче правопорушення (тривале, непереривне невиконання обов`язків, передбачених законом). Відповідача, як власника пам`ятки архітектури, зобов`язано, в силу норм ст. ст. 24, 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та укладеного охоронного договору, утримувати пам`ятку архітектури в належному стані, своєчасно проводити ремонт та захищати від пошкоджень, руйнувань та знищення. Однак, розроблене, на замовлення відповідача, історико-містобудівне обґрунтування будівництва офісного центру, яким передбачене знесення пам`ятки архітектури та можливі дії відповідача щодо його реалізації є прямо забороненим міжнародними договорами, Конституцією України, ст. ст. 22, 24, 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та укладеним охоронним договором. Обов`язок відповідача щодо утримання пам`ятки архітектури в належному стані виник задовго (понад 10 років) до запровадження воєнного стану на території України. З аналогічних підстав є недоцільним посилання апелянта на складність та багатоетапність здійснення відновлювальних та ремонтно реставраційних робіт. Прокурор просить суд апеляційної інстанції врахувати, що ТОВ СП «НІБУЛОН» фінансово спроможне виконати свої зобов`язання щодо утримання в належному стані пам`ятки культурної спадщини, яка перебуває у нього у власності понад 15 років. Звернення прокурора до суду із даним позовом є єдиним можливим та ефективним способом захистом порушених прав держави та можливістю забезпечити приведення пам`ятки культури до належного стану.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача та представників сторін, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що розпорядженням Миколаївської обласної державної адміністрації від 20.03.1997р. №155-р «Про затвердження державного переліку пам`яток архітектури місцевого значення по м. Миколаєву» взято на державний облік пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві.

Наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 18.04.2022р. №143 «Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України» пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві включено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та присвоєно охоронний номер 180-Мк.

Згідно відомостей з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно власником вказаного об`єкту культурної спадщини по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві є ТОВ СП «НІБУЛОН».

Сторонами у справі не заперечується, що 07.07.2010р. між ТОВ СП «НІБУЛОН» та Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації було укладено охоронний договір №1/2010 на вказану пам`ятку архітектури.

При цьому, копія відповідного охоронного договору в матеріалах відсутня.

Листом від 16.03.2023р. Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації повідомило, що у них відсутній примірник відповідного охоронного договору та про те, що Управління звернулося до власника будівлі ТОВ СП «НІБУЛОН» з проханням надати його копію. Відповідь від товариства не надходила.

Відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради 23.01.2024р. також скеровано ТОВ СП «НІБУЛОН» лист про необхідність укладення охоронного договору або надання його копії, у разі укладення на пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві.

Листом від 02.02.2024р. ТОВ СП «НІБУЛОН» підтвердило укладення 07.07.2010р. з Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації охоронного договору №1/2010 на вказану пам`ятку архітектури. Однак, зазначило про неможливість надання його копії у зв`язку з переміщенням документів, які зберігались в архівах, за межі міста Миколаєва.

Таким чином, сторонами у справі не заперечується укладання в 2010 році охоронного договору на пам`ятку архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві.

Актом технічного стану пам`ятки культурної спадщини від 12.10.2020р. та інформаційною довідкою за результатами постійного моніторингу від 13.10.2020р., складеними відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради встановлено, що загальний стан будівлі перебуває у незадовільному стані. На зовнішніх стінах наявні тріщини з незначним розкриттям, фрагментарне вивітрювання та вищерблення кам`яної кладки. На бокових фасадах спостерігається лущення штукатурного шару. Також, зафіксовано відсутність ремонтно-реставраційних робіт на об`єкті культурної спадщини.

Аналогічні пошкодження, стан об`єкту культурної спадщини та відсутність ремонтно реставраційних робіт зафіксовано актом технічного стану від 17.01.2022р.

Інформаційною довідкою за результатами постійного моніторингу від 01.09.2024р. відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради повторно зафіксовано та підтверджено незадовільний стан пам`ятки архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві.

Як вбачається з матеріалів справи, відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради листами від 10.11.2021р., від 23.01.2024р., від 07.01.2025р. повідомляло ТОВ СП «НІБУЛОН» про стан об`єкта культурної спадщини про необхідність проведення ремонтно-реставраційних робіт.

07.01.2025р. відділом адресу товариства скеровано припис про здійснення невідкладних робіт на пам`ятці архітектури та заплановані заходи щодо її збереження в цілому.

Посилаючись на те, що власником пам`ятки архітектури місцевого значення «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві - ТОВ СП «НІБУЛОН» не вжито заходів щодо дотримання норм чинного законодавства щодо збереження пам`ятки архітектури та щодо належного виконання умов укладеного охоронного договору, заступник керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва звернувся з даним позовом до суду в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що позивачем належними доказами підтверджено незадовільний стан пам`ятки архітектури «Житловий будинок ХІХ століття» по вул. Аркасівській (Пушкінській), 12 в м. Миколаєві. Суд зазначив, що з моменту набуття права власності ТОВ СП «НІБУЛОН» не вживало будь-яких заходів щодо утримання пам`ятки в належному стані, чим порушило вимоги Закону України «Про охорону культурної спадщини» та умови укладеного охоронного договору. За висновками суду, не реалізація відповідачем того проекту, заради якого він придбав пам`ятку архітектури, не звільняє його від обов`язків, що покладені на власника пам`ятки чинним законодавством.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про задоволення позову заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва з огляду на наступне.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

За змістом частини першої статті 66 Конституції України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду, зокрема, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Частина перша статті 17 Закону України від 08 червня 2000 року №1805-III «Про охорону культурної спадщини» встановлює, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

ТОВ СП «НІБУЛОН», як власник пам`ятки культурної спадщини, в апеляційній скарзі посилається на обрання прокурором неефективного способу захисту інтересів держави у спірних в цій справі правовідносинах, оскільки закон, який їх регламентує, а саме - Закон України «Про охорону культурної спадщини», не містить норм, які б надавили відповідному органові охорони культурної спадщини право на звернення до суду з позовними вимогами про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

За наведених обставин, при вирішенні даного спору встановленню, передусім, підлягає питання про те, чи закріплене у законі право органів охорони культурної спадщини, в особі яких заступник прокурора звернувся з даним позовом до суду, на пред`явлення позову до власника пам`ятки - юридичної особи приватного права про зобов`язання привести пам`ятку архітектури місцевого значення до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

Залежно від відповіді на це питання буде визначено, чи набув прокурор права не звернення до суду з заявленими у цій справі позовними вимогами в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації.

Отже ключовим правовим питанням у справі на стадії її апеляційного розгляду є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, оскільки лише за наявності такого суд може вирішувати спір по суті.

Надаючи правову оцінку доводам апелянта у відповідній частині колегія суддів виходить з наступного.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Тому прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а та від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18.

Отже, суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб мають здійснювати саме відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради та Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації, які, на думку прокурора, уповноважені на звернення до суду шляхом пред`явлення до власника пам`ятки позову про зобов`язання відновити пам`ятку. Прокурор наголошував, що зазначені органи фактично відсторонилось від виконання обов`язків, передбачених нормами Закону України «Про охорону культурної спадщини», захист інтересів держави ними не здійснюється, а тому в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в інтересах відділу та Управління.

Виходячи з вищевикладеного, суду першої інстанції слід було з`ясувати, чи порушуються у цьому випадку інтереси держави й у чому саме вони проявляються та чи наявне у відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради та Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації право на звернення до суду з таким позовом з метою захисту цих інтересів держави.

Щодо питання наявності чи відсутності інтересів держави у спірних в цій справі правовідносинах, колегія суддів відзначає, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі №320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18 та від 01 червня 2022 року у справі №260/1815/21.

Згідно з статтею 5 Рамкової конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства, яка ратифікована Україною Законом України від 19 вересня 2013 року №581-VII, Україна взяла на себе зобов`язання, зокрема, визнавати громадський інтерес до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства.

При цьому, на рівні законів України закріплено інтерес нинішнього і майбутнього поколінь у збереженні культурної спадщини як сукупності успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини, охорона яких здійснюється державою в особі спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, що є одним із пріоритетних завдань вказаних органів.

Такому громадському інтересу кореспондує обов`язок власників пам`яток відновити їх за власні кошти у разі пошкодження або руйнування на підставі відповідної науково-проєктної документації, розробленої та погодженої у встановленому законом порядку.

Обов`язки власників пам`яток щодо їх належного утримання, збереження та відновлення закріплені у Конституції та законах України, а їх невиконання порушує громадський (суспільний) інтерес, а відповідно й інтереси держави у правовідносинах у сфері охорони культурної спадщини, який захищається, з-поміж визначених у законі суб`єктів, уповноваженими на те органами державної влади, у тому числі в особі місцевих державних (військових) адміністрацій та їх органів, зокрема у судовому порядку, однак виключно у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Отже, інтереси держави, з огляду на визначені у Конституції України основні завдання та головні напрямки її діяльності, охоплюють у тому числі й громадський (суспільний) інтерес до культурної спадщини, до її збереження для нинішніх та майбутніх поколінь.

Зміст преамбули до Закону України «Про охорону культурної спадщини» з урахуванням наведених у його статті 1 визначень понять, засвідчує, що охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування та становить систему правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів, спрямованих, у тому числі на запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається, у тому числі на спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини, до яких належать й обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації (абзаци перший, другий, п`ятий частини першої статті 3 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»).

Частиною 1 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить у тому числі здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення, а також видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток місцевого значення, припинення робіт на пам`ятках, їхніх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених програм та проектів.

Відповідно до ч.2 ст.6 зазначеного Закону до повноважень виконавчого органу міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території, забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони, забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт, застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Відповідно до Положення про Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Миколаївської обласної державної адміністрації від 15.01.2021р. №14-р, основним завданням управління, окрім іншого, є захист об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, сприяння збереженню культурної спадщини.

Наказом Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної державної адміністрації від 24.05.2021р. №117 повноваження у сфері охорони культурної спадщини делеговано відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, зокрема, вчинення дій, спрямованих на укладання охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини в межах території міста Миколаєва та здійснення повноважень з охорони культурної спадщини.

Пунктами 2.1, 2.2, 2.4 Положення про відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, затвердженого розпорядженням Миколаївського міського голови від 03.04.2017р. №95р, передбачено, що основними завданням відділу охорони культурної спадщини є, зокрема, забезпечення дотримання на території міста Миколаєва вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», Закону України «Про охорону археологічної спадщини» та інших нормативно-правових актів щодо охорони культурної спадщини; виконання контроль-наглядових функцій у сфері охорони культурної спадщини; забезпечення виявлення та наукового вивчення, захисту та збереження, належного утримання та відповідного використання об`єктів культурної спадщини.

Також, п.п. 3.4, 3.5, 3.8, 3.31 вищевказаного Положення на відділ охорони культурної спадщини покладено повноваження щодо забезпечення дотримання режиму використання пам`яток місцевого значення, їх територій, зон охорони, забезпечення захисту об`єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження, організація відповідних охоронних заходів щодо пам`яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт, здійснення контролю за законністю проведення реставраційних, консерваційних, реабілітаційних та будівельних робіт на пам`ятках та територіях, пов`язаних з охороною культурної спадщини, отримання від відповідальних осіб наявної дозвільної та проектної документації на ці роботи.

Таким чином, культурна спадщина перебуває під посиленою охороною держави й здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до Конституції та законів України. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань для вказаних органів.

Висновок про те, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їхньому руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема, у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних та головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування, неодноразово наводився Верховним Судом, зокрема у постановах від 19 та 11 вересня 2024 року у справі №460/10903/22 та №580/7276/21 відповідно.

Повноваження з охорони об`єктів культурної спадщини передбачають, окрім іншого, вжиття заходів з забезпечення їх захисту від загрози пошкодження, руйнування або знищення в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.

Для реалізації вищезгаданих повноважень закон (пункт 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») надає місцевим державним адміністраціям, а під час дії правового режиму воєнного стану й відповідним військовим адміністраціям (у разі їх утворення), право звертатися до суду у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Такі приписи законодавства кореспондуються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі №990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації відділом охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради та Управлінням культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації, як суб`єктами владних повноважень, наявного у них права на звернення до суду.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

З такими приписами Кодексу перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення власнику пам`ятки попередження, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення.

Вказаною нормою, також передбачено, що якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки.

Отже, спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання Закон не містить.

На підставі викладеного колегія суддів доходить висновку, що ні відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, а ні Управління культури, національностей та релігій Миколаївської ОВА не наділені правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки привести її до належного стану шляхом проведення відновлювальних та ремонтно-реставраційних робіт.

Прямої вказівки на це в чинному законодавстві не існує.

Зазначене дає колегіє суддів підстави для висновку, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

Оскільки відділ охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради та Управління культури, національностей та релігій Миколаївської ОВА не є належними позивачами у цій справі, то це виключає й участь прокурора в їх інтересах.

Визначаючи процесуальні наслідки подання позову прокурором в особі органу, який не уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах та захищати їх у обраний прокурором спосіб, колегія суддів враховує висновки щодо застосування норм права, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019р. у справі №587/430/16-ц.

У названій постанові Велика Палата зазначила, що судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі №813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі №820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі №813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі №480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі №813/4992/17.

У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках продемонстровано у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі №560/177/23.

Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі №300/1263/22.

Враховуючи, що у відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради та Управління культури, національностей та релігій Миколаївської ОВА відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який було подано у справі, яка розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаного органу. Тобто, цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

З огляду на це, колегія суддів доходить висновку, що рішення суду першої інстанції необхідно скасувати та закрити провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Висновки колегії суддів у даній справі узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 24 лютого 2025 року по справі №420/28679/23. У аналогічних правовідносинах суд касаційної інстанції скасував рішення суду першої та апеляційної інстанцій та закрив провадження у справі за позовом заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі органу охорони культурної спадщини до власника пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення (який за наявності охоронного договору не забезпечив її утримання у належному технічному стані, зокрема, не виконав зобов`язання щодо проведення першочергових протиаварійних, ремонтних та реставраційних робіт) про зобов`язання відновити пам`ятку містобудування та архітектури місцевого значення.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Враховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, колегія суддів не вбачає за необхідне оцінювати інші аргументи апеляційної скарги як такі, що на загальний висновок по суті справи не впливають.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.

Згідно частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

На підставі викладеного колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення апеляційної скарги ТОВ СП «НІБУЛОН», скасування оскаржуваного рішення від 10.06.2025р. та закриття провадження у справі.

Судові витрати розподіляються за правилами статті 139 КАС України.

Керуючись ст.ст. 308, 310, п.3 ч.1 ст.315, ст.ст. 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» задовольнити частково.

Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 10 червня 2025 року скасувати.

Провадження у справі №400/1773/25 за позовом заступника керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва Чобану Дмитра Георгійовича в інтересах відділу охорони культурної спадщини Управління з питань культури та охорони культурної спадщини Миколаївської міської ради, Управління культури, національностей та релігій Миколаївської обласної військової адміністрації до товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» про зобов`язання вчинити певні дії - закрити.

Стягнути з окружної прокуратури міста Миколаєва () на користь товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарське підприємство «НІБУЛОН» () 3633,60 грн. судового збору, сплаченого згідно платіжної інструкції №8290 від 10 липня 2025 року.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 17 вересня 2025 року.

Головуючий: І.Г. Ступакова

Судді: А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук