Справа № 160/24079/24
Суддя: Щербак А.А.
Дата ухвалення: 2025-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

17 вересня 2025 року м. Дніпросправа № 160/24079/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Щербака А.А. (доповідач),

суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 березня 2025 року (суддя Озерянська С.І.) у справі за позовом Управління житлово-комунального господарства та будівництва виконавчого комітету Покровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ангоб» про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з цим позовом.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 березня 2025 року позов задоволено.

Суд вирішив визнати протиправною та скасувати вимогу №040417-15/3196-2024 від 17.05.2024 року Східного офісу Держаудитслужби.

Відповідачем подана апеляційна скарга, просить рішення суду першої інстанції скасувати, у задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що висновки суду про те, що відповідач створив для позивача правову невизначеність є помилковим та не відповідають обставинам справи.

Адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до пункту 1 частини 1 ст.311 КАС України в порядку письмового провадження, на підставі наявних у ній доказів.

Колегія суддів доходить висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Як було встановлено судом першої інстанції, відповідно до пункту 1.2.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Східного офісу Держаудитслужби на I квартал 2024 року, на підставі направлення від 06.02.2024 №55, виданого начальником Східного офісу Держаудитслужби Довгим В.В., головним державним аудитором відділу контролю у сфері будівництва Східного офісу Держаудитслужби Невгомонною І.О. проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства та будівництва виконавчого комітету Покровської міської ради за період з 01.01.2021 по 31.12.2023.

За результатами проведеної ревізії Східним офісом Держаудитслужби складено акт №040417-20/5 від 30.04.2024 ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління житлово-комунального господарства та будівництва виконавчого комітету Покровської міської ради за період з 01.01.2021 по 31.12.2023.

Не погоджуючись з висновками акту ревізії від 30.04.2024 позивачем направлено заперечення до акту ревізії за результатами розгляду яких Східним офісом Держаудитслужби направлено висновки на заперечення до акту ревізії в яких відповідачем не враховано зауважень позивача.

17.05.2024 відповідачем на адресу позивача було направлено вимогу «Про усунення виявлених порушень» №040417-15/3196-2024, відповідно якої на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення, державного фінансового контролю в Україні» №2939-ХІІ, підпункту 7 пункту 4 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, ії міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Східного офісу Держаудитслужби від 29.08.2016 №3, Східний офіс Держаудитслужби вимагає:

1) розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення, в порядку встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

2) відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 1 259 727, 86 грн., внаслідок прийняття від ТОВ «Ангоб» та оплати обсягів виконаних будівельних робіт, при виконанні яких використані суміші асфальтобетонні, виготовлені ТОВ «Ангоб» не у відповідності до будівельних норм та стандартів, склад та якість яких не підтверджена документами вхідного і операційного контролю якості робіт та приготування асфальтобетонних сумішей;

3) відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 727 943,30 грн. внаслідок прийняття від ТОВ «Дніпробудгруп-21» та оплати зайвого включення обсягів будівельних робіт та неправомірного включення єдиного податку до актів приймання виконаних будівельних робіт;

4) відповідно до статей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету на загальну суму 19 463, 26 грн. внаслідок прийняття від ФОП ОСОБА_1 та оплати завищеної вартості послуг з технічного нагляду внаслідок завищення вартості будівельних робіт ТОВ «Ангоб» та ТОВ «Дніпробудгруп-21».

Вимога також зобов`язує направити на адресу Східного офісу Держаудитслужби вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення виявлених порушень разом із завіреними належним чином копіями підтвердних первинних документів, розпорядчих та інших документів у строк до 31 травня 2024 року та надавати у подальшому інформацію щомісячно до 20 числа місяця до повного усунення виявлених порушень.

Також, у вимозі наголошено, що відповідно до частини 2 статті 15 Закону №2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються та що відповідно до норм статті 351-1 Кримінального кодексу України за перешкоджання діяльності органу державного фінансового контролю, зокрема невиконання службовою особою законних вимог органу державного фінансового контролю, створення штучних перешкод у роботі, надання завідомо неправдивої інформації, встановлена кримінальна відповідальність.

Позивач звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції зазначив, що відповідачем правомірність оскарженої вимоги не було доведено.

Надаючи оцінку правомірності вимоги органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень в оскаржуваній частині, з урахуванням доводів учасників справи, суд першої інстанції виходив з наступного.

Щодо вимоги відповідача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення, в порядку встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, судом було зазначено, що така вимога суперечить пункту 50 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами від 20.04.2006 №550, оскільки повноваження щодо виявлення осіб винних у вказаних порушеннях і притягнення їх до адміністративної, матеріальної чи дисциплінарної відповідальності належать органу державного фінансового контролю відповідачу, який проводив інспектування.

За висновками суду першої інстанції, спонукання позивача самостійно визначити винних осіб за виявлені ревізією порушення, та які саме заходи впливу вжити до вказаних осіб, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства.

Щодо вимог, що стосуються зобов`язання позивача забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних міському бюджету відповідно до ст. ст. 193, 199, 216, 217 Господарського кодексу України та ст. ст. 611, 629 Цивільного кодексу України (пункт 2-4), суд першої інстанції зазначив, що спірна вимога, яка є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Зазначене у світлі обов`язкового характеру спірної вимоги в частині коригування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону в частині змісту вимоги як акту індивідуальної дії, оскільки спірна вимога не містить чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкту. Тому оскаржувана вимога не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, що є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

За висновками суду першої інстанції, вимога відповідача від 17.03.2024 року Про усунення виявлених порушень не містять чітких, конкретних і зрозумілих приписів на адресу підконтрольного суб`єкта.

Також судом було зазначено, що наявність збитків та правильність їх обчислення може бути предметом перевірки у спорі щодо стягнення таких витрат в судовому порядку.

Колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пунктів 1, 7, 10, 13, 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право

1) перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо);

7) пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;

10) звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;

13) при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку;

15) порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Відповідно до частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 .

Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку № 550, У міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення:

притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю;

порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;

звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;

застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Предметом розгляду у цій справі є правомірність вимоги контролюючого органу, викладеної в оскаржуваному рішенні, і скерованої для виконання підконтрольному суб`єкту.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16.

У справі, що розглядається, заявлено вимогу про визнання протиправною та скасування вимоги №040417-15/3196-2024 від 17.05.2024.

Вимога №040417-15/3196-2024 від 17.05.2024 складається із 4 пунктів, які констатують виявлені контролюючим органом порушення із зазначенням сум завданої матеріальної шкоди (збитків), обрахованих у гривнях.

Крім того, зазначена вимога містить власне вимоги до позивача: розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення, в порядку встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях;

Вимога також зобов`язує направити на адресу Східного офісу Держаудитслужби вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення виявлених порушень разом із завіреними належним чином копіями підтвердних первинних документів, розпорядчих та інших документів у строк до 31 травня 2024 року та надавати у подальшому інформацію щомісячно до 20 числа місяця до повного усунення виявлених порушень.

Відповідно до пункту 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Пунктом 15 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.

Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована.

Згідно з абзацом 2 пункту 46 Порядку № 550 про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив, зокрема, з того, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, проте прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою.

Колегія суддів, що така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування.

Якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник підприємства. Вказана обставина не позбавляє підконтрольного об`єкта права звернутися до контролюючого органу з метою отримання певних роз`яснень.

Виявлення винних осіб у порушеннях, зазначених у спірній вимозі, та притягнення їх до встановленої законом відповідальності є предметом спірної вимоги, правом керівника підконтрольної установи вибору способу усунення виявлених порушень та обов`язком до виконання та інформування органу контролю про усунення виявлених порушень.

Органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання саме в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Законність та правильність обчислення розміру визначення збитків, зазначених у цій частині може в свою чергу, бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю до винних осіб, а не у справі за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

З огляду на зазначене, рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню. У задоволенні позову належить відмовити.

Керуючись ст. ст. 315, 317, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 березня 2025 року у справі за позовом Управління житлово-комунального господарства та будівництва виконавчого комітету Покровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Ангоб» про визнання протиправною та скасування вимоги скасувати.

У задоволенні позову відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена безпосередньо до суду касаційної інстанції в строк, передбачений ст. 329 КАС України.

Постанова у повному обсязі складена 17 вересня 2025 року.

Головуючий - суддя А.А. Щербак

суддя Н.П. Баранник

суддя Н.І. Малиш