Справа № 361/1869/16-а
Суддя: Дашутін І.В.
Дата ухвалення: 2025-09-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 361/1869/16-а

адміністративне провадження № К/990/10936/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Дашутіна І. В.,

суддів Шишова О. О., Яковенка М. М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Термінал Розетка» на рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 12 червня 2024 року, ухвалене суддею Радзівіл А. Г., та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року, ухвалену колегією суддів у складі Вівдиченко Т. Р., Аліменка В. О., Ключковича В. Ю., у справі № 361/1869/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Термінал Розетка» до Броварської міської ради Київської області про визнання протиправним та нечинним рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

У квітня 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Термінал Бровари» (змінена назва - Товариство з обмеженою відповідальністю «Термінал Розетка»; далі - позивач, ТОВ «Термінал Розетка») звернулося до суду з позовом до Броварської міської ради Київської області (далі - відповідач), в якому просило визнати протиправним та нечинним рішення від 29 січня 2016 року № 115-07-07 «Про встановлення місцевих податків і зборів, ставок земельного та акцизного податків на території м. Бровари на 2016 рік».

В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що при ухваленні оскаржуваного рішення орган місцевого самоврядування порушив встановлений Податковим кодексом України принцип стабільності податкового законодавства, суть якого полягає у тому, що встановлення місцевих податків слід здійснювати до 15 липня року, який передує року застосування таких податків, тоді як оскаржуваним рішенням у січні 2016 року встановлено податок на цей же 2016 рік.

Крім того, доводи позивача стосувалися порушення процедури прийняття та оприлюднення регуляторних актів, а саме: оскаржуване рішення не було оприлюднене в друкованому засобі масової інформації, не було внесене до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, не було здійснено аналіз регуляторного впливу, не було здійснено оприлюднення проекту оскаржуваного рішення.

Постановою Броварського міськрайонного суду Київської області від 20 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2016 року, позов задоволено.

Задовольняючи позов, суди покликалися на те, що оскаржуване рішення не відповідає принципу стабільності податкового законодавства. При цьому, на думку судів, приписи Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році" не мають обов`язкового характеру, оскільки лише рекомендують органам місцевого самоврядування переглянути прийняті на 2016 рік рішення щодо встановлення місцевих податків і зборів.

Крім того, суди попередніх інстанцій не врахували норму пункту 4 розділу ІІ вказаного у попередньому абзаці Закону, яким зупинено на 2016 рік застосування підпункту 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України (стосовно обов`язку оприлюднення рішення про встановлення місцевих податків та зборів до 15 липня року, що передує). Позиція судів ґрунтувалася на тому, що зупинення дії положень Податкового кодексу України можливе виключно шляхом внесення змін безпосередньо до цього Кодексу, тоді як у цьому випадку таке зупинення передбачене окремим законом, який не інтегрований до тексту Кодексу і, відповідно, не може вважатися елементом податкового законодавства.

Постановою Верховного Суду від 21 грудня 2021 року указані судові рішення скасовано, а справу передано на новий розгляд до суду першої інстанції.

Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції зазначив, що доводи позивача, серед іншого, полягають у тому, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, а тому під час його прийняття відповідач повинен був дотриматися регуляторної процедури, передбаченої Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Згідно ж з позицією відповідача, спірне рішення не є регуляторним актом, а тому його офіційне оприлюднення в друкованих засобах масової інформації чинним законодавством не вимагається.

Зі свого боку, суди першої та апеляційної інстанції правової оцінки таким доводам сторін не надали.

За результатами нового розгляду справи, Броварський міськрайонний суд Київської області рішенням від 12 червня 2024 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року, відмовив у задоволенні позову.

Суди попередніх інстанцій зазначили, що рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку.

Вказані рішення не належать до регуляторних актів у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", у зв`язку з чим цей Закон не поширює свою дію на такі рішення, зокрема і його положення щодо порядку та способу оприлюднення рішень.

Також, суди зазначили, що внесення змін до Податкового кодексу України та механізму прийняття рішень щодо місцевих податків органами місцевого самоврядування слід вважати «законним втручанням» держави у мирне володіння майном особи та таким, що узгоджується з практикою Європейського Суду з прав людини.

Суди попередніх інстанцій під час розгляду справи установили:

29 січня 2016 року Броварська міська рада Київської області прийняла рішення № 115-07-07 «Про встановлення місцевих податків і зборів, ставок земельного та акцизного податків на території м. Бровари на 2016 рік», яким було встановлено місцеві податки на території м. Бровари, зокрема податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки. Зазначене рішення було опубліковане 02 лютого 2016 року.

Оскільки позивач є власником нежитлового нерухомого майна на території м. Бровари, то вказане рішення впливає на його права, інтереси та обов`язки, що зумовило звернення до суду з цим позовом.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

Товариство з обмеженою відповідальністю «Термінал Розетка», посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, позивач посилається на пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій не врахували позицію Верховного Суду у цій справі, коли суд касаційної інстанції, направляючи справу на новий розгляд, зазначив, що рекомендаційні положення Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році" не скасовують імперативних норм Податкового кодексу України щодо принципу стабільності та обов`язкового завчасного оприлюднення змін до податкового законодавства.

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували у спірних правовідносинах пункт 7 Перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році", а також підпункт 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 і підпункт 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України. При цьому, наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо того, чи має рекомендаційний характер пункту 7 Перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році" виключати застосування імперативних норм вказаних положень Податкового кодексу України у ситуації, коли рішення органу місцевого самоврядування про встановлення податків прийнято після 15 липня року, що передує бюджетному.

Скаржник також зазначає про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, що полягає у неналежному дослідженні та неправильній оцінці зібраних у справі доказів.

Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій є обґрунтованими та правильними, а тому оскаржувані судові рішення є законними та не підлягають скасуванню.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції, та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.

Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140).

Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення, у частині першій статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти.

Відповідно до статті 8 Податкового кодексу України в Україні встановлюються загальнодержавні та місцеві податки та збори. До місцевих належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених цим Кодексом, рішеннями сільських, селищних і міських рад у межах їх повноважень, і є обов`язковими до сплати на території відповідних територіальних громад.

Згідно зі статтею 10 цього Кодексу до місцевих податків належать податок на майно та єдиний податок, а до місцевих зборів: збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір.

Місцеві ради обов`язково установлюють єдиний податок та податок на майно (в частині транспортного податку та плати за землю).

Місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору.

Зарахування місцевих податків та зборів до відповідних місцевих бюджетів здійснюється відповідно до Бюджетного кодексу України.

Підпунктом 12.1.2 пункту 12.1 статті 12 Податкового кодексу України визначено, що Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки та збори і визначає перелік місцевих податків та зборів, установлення яких належить до компетенції сільських, селищних, міських рад та рад об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

Як передбачено пунктом 12.3 статті 12 Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів.

Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом (підпункт 12.3.1 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України).

01 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", який вніс суттєві зміни щодо справляння місцевих податків, зокрема стосовно податку на нерухоме майно.

Так, відповідності до підпункту 266.1.1 пункту 266.1 статті 266 Податкового кодексу України, платниками податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, є фізичні та юридичні особи, в тому числі нерезиденти, які є власниками об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості.

Згідно з підпунктом 266.2.1 пункту 266.2 статті 266 Податкового кодексу України об`єктом оподаткування податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки є житлова та нежитлова нерухомість, в тому числі її частка.

Відповідно до положень підпунктів 266.3.1 та 266.3.2 пункту 266.3 статті 266 Податкового кодексу України, базою оподаткування є загальна площа об`єкта житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі його часток.

База оподаткування об`єктів житлової та нежитлової нерухомості, в тому числі їх часток, які перебувають у власності фізичних осіб, обчислюється контролюючим органом на підставі даних Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що безоплатно надаються органами державної реєстрації прав на нерухоме майно та/або на підставі оригіналів відповідних документів платника податків, зокрема документів на право власності.

За змістом підпункту 266.5.1 пункту 266.5 статті 266 Податкового кодексу України ставки податку для об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об`єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує три відсотки розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 квадратний метр бази оподаткування.

Відповідно до підпункту 266.4.2 пункту 266.4 статті 266 Податкового кодексу України сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, встановлюють пільги з податку, що сплачується на відповідній території, з об`єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних або юридичних осіб, громадських об`єднань, благодійних організацій, релігійних організацій України, статути (положення) яких зареєстровані у встановленому законом порядку, та використовуються для забезпечення діяльності, передбаченої такими статутами (положеннями). Пільги з податку, що сплачується на відповідній території з об`єктів житлової нерухомості, для фізичних осіб визначаються виходячи з їх майнового стану та рівня доходів.

Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо забезпечення збалансованості бюджетних надходжень у 2016 році" від 24 грудня 2015 року № 909-VІІІ (далі - Закон № 909-VІІІ), який набув чинності з 01 січня 2016 року, вніс подальші зміни до оподаткування нерухомого майна, уточнюючи та коригуючи норми, запроваджені раніше. Прийняття цього Закону мало на меті створити умови для збільшення надходжень до бюджету та забезпечення збалансованості бюджету 2016 року, а також покращення адміністрування податків.

Так, пунктом 72 розділу І Закону № 909-VІІІ змінено правове регулювання у статті 266 Податкового кодексу України, зокрема зміни стосувались об`єктів, які не підлягають оподаткуванню цим податком (підпункт 266.2.2), порядку встановлення пільг (підпункт 266.4.2), ставки податку (підпункт 266.5.1), обчислення суми податку (266.7.2), порядку сплати податку (підпункт 266.5.9).

Згідно з пунктом 7 розділу ІІ Закону № 909-VІІІ рекомендовано органам місцевого самоврядування у місячний термін з дня опублікування цього Закону переглянути рішення щодо встановлення на 2016 рік податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) для об`єктів житлової нерухомості, а також прийняти та оприлюднити рішення щодо встановлення у 2016 році податку на майно (в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) для об`єктів нежитлової нерухомості, податку на майно (в частині транспортного податку) та акцизного податку з реалізації суб`єктами господарювання роздрібної торгівлі підакцизних товарів.

Крім цього, пунктом 4 розділу ІІ Закону № 909-VІІІ передбачено установити, що в 2016 році до прийнятих рішень органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків і зборів на 2016 рік не застосовуються вимоги, встановлені підпунктом 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України та Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Так, судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду у постанові від 19 квітня 2022 року у справі № 816/687/16 зазначила, що в конкретних ситуаціях правозастосування правові принципи, у тому числі принципи податкового законодавства, мають розглядатися в їх сукупності. Розглядаючи дотримання чи порушення одного з правових принципів, не можна не враховувати дотримання чи порушення інших. Так, принцип стабільності неможливо розглядати відокремлено, зокрема скажімо, від принципу фіскальної достатності («встановлення податків та зборів з урахуванням необхідності досягнення збалансованості витрат бюджету з його надходженнями» підпункт 4.1.5) чи загальності оподаткування («кожна особа зобов`язана сплачувати встановлені Податковим кодексом України, законами з питань митної справи податки та збори, платником яких вона є згідно з положеннями цього Кодексу» підпункт 4.1.1), а також невідворотності настання визначеної законом відповідальності, в разі порушення податкового законодавства (підпункт 4.1.3). Іншими словами, принципи як основні засади правового регулювання діють (функціонують) системно, мають аналізуватися в правозастосуванні як сукупність вимог, дотримання яких вимагається як платником податку, контролюючим органом, так і законодавцем.

У постанові від 26 вересня 2023 року у справі № 640/7520/21 судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду також зазначила, що принцип стабільності податкового законодавства перебуває у складі такого структурного елементу принципу верховенства права, як правова визначеність. Стабільність податкового законодавства передбачає законні очікування платника податку щодо незмінності правового режиму оподаткування. Водночас такі очікування від законодавця мають урівноважуватись із правом держави приймати закони відповідно до суспільних (публічних) інтересів, тобто необхідно враховувати соціальні, політичні, економічні, безпекові чинники, які існують на момент прийняття законодавчого акта. Питання щодо застосування норм законів про зміну будь-яких елементів податків (зборів), які прийняті без врахування темпоральних меж, встановлених підпунктом 4.1.9 пункту 4.1 статті 4 ПК України, не повинно вирішуватися шляхом прямого зіставлення цих норм, оскільки, як вже зазначено, принцип стабільності діє і застосовується в нерозривному зв`язку з іншими правовими принципами.

Міра стабільності залежить від багатьох чинників. Оцінка змін у правовому режимі оподаткування на її відповідність правовій визначеності має відбуватись на підставі порівнювання та оцінювання обставин, внаслідок яких діяв законодавець, приймаючи рішення про зміну ставок податку (збору), а також з врахуванням того, чи є цей захід постійним або тимчасовим.

Верховний Суд вважає за необхідне зазначити, що при застосуванні норм податкового законодавства має враховуватися не лише буквальне тлумачення відповідних положень, а й намір законодавця та мета ухвалення таких норм.

У пункті 7 розділу ІІ Закону №?909-VIII законодавець прямо рекомендував органам місцевого самоврядування переглянути прийняті раніше рішення щодо встановлення ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, а також щодо надання пільг із цього податку.

Зазначена рекомендація фактично підтверджує волевиявлення законодавчого органу щодо надання відповідним радам права за потреби вносити зміни до раніше прийнятих рішень, з урахуванням нових підходів до визначення об`єкта оподаткування, ставок та порядку надання пільг.

Із цією метою, зокрема у пункті 4 розділу ІІ, було зупинено на 2016 рік дію вимог, передбачених підпунктом 12.3.4 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України, якими встановлювався обов`язок оприлюднення рішення про встановлення місцевих податків і зборів не пізніше 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується їх застосування.

Таким чином, вказана норма має розглядатися як визначене законом застереження, а отже доводи касаційної скарги не враховують особливості правового регулювання, встановленого на 2016 рік.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими.

Верховний Суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судових рішень, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення.

Згідно із частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуті в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на зазначене та керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Термінал Розетка» залишити без задоволення.

Рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 12 червня 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року у справі № 361/1869/16-а залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Дашутін

Судді О. О. Шишов

М. М. Яковенко