Справа № 440/2642/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2025 року

м. Київ

справа №440/2642/24

адміністративне провадження № К/990/18649/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Кравчука В.М. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд»

до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області

про визнання протиправною та скасування постанови,

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд»

на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Петрової Л.М. від 07 листопада 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мінаєвої О.М., Калиновського В.А., Спаскіна О.А. від 04 квітня 2025 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд» (далі - ТОВ «Сільпо-Фуд», позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області; відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпродспоживслужби у Полтавській області від 23 жовтня 2023 року № 37 про накладення штрафу у розмірі 120 тис. гривень.

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ «Сільпо-Фуд» зазначало, що відповідач за результатами проведення 12 жовтня 2023 року позапланового заходу контролю у приміщенні магазину на вулиці Мазепи Івана, 45/4 у місті Полтаві склав акт № 000046 про встановлення порушення вимог статей 16, 16-1 Закону України від 22 вересня 2005 року № 2899-IV «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» (далі - Закон № 2899-IV), а 23 жовтня 2023 року прийняв оскаржувану постанову про накладення фінансової санкції у вигляді штрафу за порушення вимог абзаців 1, 7 частини першої статті 16 Закону № 2899-IV - розміщення одного рекламного об`єкта тютюнових виробів торгової марки «Chesterfield» в прикасовій зоні поруч з основною вітриною тютюнових виробів; частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV - розміщення знаку для товарів і послуг для споживання тютюнових виробів "glo" в прикасовій зоні; цієї ж частини статті 16-1 Закону № 2899-IV - розміщення одного рекламного пристрою для демонстрації відеороликів, на якому транслювалися зображення з використанням кольорів: блакитного, темно-сірого, рожевого та синього, з текстом «IQOS Originals Duo (нагрівання тютюну)», «IQOS Originals One» (нагрівання тютюну), VEEV (міні-вейп), IiI Solid 2.0 (нагрівання тютюну)»; частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV - розміщення в прикасовій зоні одного рекламного об`єкта, в якому наявні пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, знак для товарів і послуг «IQOS».

В оскаржуваній постанові та акті перевірки немає посилань на суть правопорушення, а розміщення продукції в місці реалізації не є стимулювання чи рекламою тютюнових виробів та виключає відповідальність позивача за порушення абзаців 1, 7 частини першої статті 16 Закону № 2899-IV. Розміщення інформації про пристрої для споживання тютюнових виробів «IQOS, Originals Duo», «IQOS Originals One», «IiI Solid 2.0» та «VEEV» вимагається законом, не містить ознак комерційної інформації, не є стимулюванням чи рекламою пристроїв для споживання тютюнових виробів. Крім того, «VEEV» є електронною сигаретою, а не пристроєм споживання тютюну без їх згоряння, і на цю продукцію не поширюються вимоги та обмеження статті 16-1 Закону № 2899-IV. Встановлені у магазині дисплеї Samsung відображають лише статичну інформацію, без можливості відображення відеороликів.

ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області не мало права проводити зазначений захід та виносити за його результатами оскаржувану постанову за наявності обмежень, передбачених постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова КМУ № 303); в оскаржуваній постанові не міститься інформація про рішення Міністерства охорони здоров`я України (далі - МОЗ України) стосовно дозволу на здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у магазині ТОВ «Сільпо-Фуд», а наказ МОЗ України від 17 березня 2023 року № 522 «Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану» (далі - Наказ МОЗ України № 522) не є достатньою та належною підставою для проведення заходу державного нагляду (контролю), суперечить Постанові КМУ № 303 у частині заборони проведення під час дії воєнного стану заходів державного нагляду (контролю).

ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області не складало припису щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю) та не вручало ТОВ «Сільпо-Фуд» примірник такого документа, тому фінансові санкції є передчасними і неправомірними.

3. ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області не визнало позов, у відзиві зазначало, що у зв`язку з надходженням звернення ОСОБА_1 від 19 вересня 2023 року стосовно порушення законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення 12 жовтня 2023 року було проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю), який здійснювався на підставі наказу від 10 жовтня 2023 року № 1109-ОД і посвідчення (направлення) на проведення перевірки від 10 жовтня 2023 року № 741 відповідно до частини першої статті 6 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Наказу МОЗ України № 522. Уповноважена особа позивача ознайомилася із зазначеними документами і надала згоду на проведення позапланового заходу, в ході якого було встановлено порушення статей 16 та 16-1 Закону № 2899-IV. В акті перевірки та додатках до акта № 1 та № 2 зафіксовано розміщення комерційної інформації - знаків товарів і послуг тютюнових виробів. Закон України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР) не регулює заходи щодо попередження та вживання тютюнових виробів, тому посилання позивача на його норми є недоречним та безпідставним. Позивач свідомо розмістив пачку сигарет у закладах на спеціальному фоні, використовуючи яскраві дизайнерські рішення, підсвічування та малюнки, аби привертати увагу не лише активних, але й потенційних споживачів.

4. ТОВ «Сільпо-Фуд» у відповіді на відзив зазначало, що відповідач не спростовує викладені у позові аргументи та доводи протиправності постанови ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області від 23 жовтня 2023 року № 37. Постанова КМУ № 303 має вищу юридичну силу за Наказ МОЗ України № 522, тому саме зазначена Постанова підлягає застосуванню у спірних правовідносинах. Відповідач не мав права проводити захід державного нагляду (контролю), оскільки не підтвердив існування будь-якої загрози, передбаченої пунктом 2 Постанови КМУ № 303, а в заяві ОСОБА_1 , яка стала підставою для перевірки, не зазначено про порушення прав скаржника. ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області не вживало заходи для встановлення особи керівника ТОВ «Сільпо-Фуд» або уповноваженої ним особи; в акті перевірки зазначено особу, яка не є керівником Товариства, а сам акт перевірки належно не вручений відповідно до вимог частини шостої статті 7 Закону № 2899-IV.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 07 листопада 2024 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року, відмовив у задоволенні позову.

6. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що підставою для перевірки стала скарга ОСОБА_1 , яка повідомляла про порушення у магазині ТОВ «Сільпо-Фуд», зокрема відсутність знака про заборону куріння та розміщення реклами тютюнових виробів і пристроїв для їх споживання без згоряння. Ця скарга відповідала абзацу 5 частини 1 статті 6 Закону № 877-V та Переліку підстав, затвердженому Наказом МОЗ № 522. Погодження Держпродспоживслужби від 21 вересня 2023 року та наказу від 10 жовтня 2023 року № 1109-ОД підтвердили правомірність заходу. Суди відхилили твердження позивача про порушення мораторію, передбаченого Постановою КМУ № 303, оскільки перевірка була винятком, дозволеним у зв`язку зі скаргою, що стосується охорони здоров`я. Абзац 5 частини першої статті 6 Закону № 877-V та пункт 3 Наказу № 522 не вимагають обов`язкового додавання документів до звернення про проведення перевірки чи їх копій, що підтверджують порушення. Конкретні вказівки скарги (реклама, відсутність знака) були визнані достатніми для ініціювання перевірки, враховуючи право на охорону здоров`я за статтею 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права та Рамкову конвенцію ВООЗ із боротьби проти тютюну, ратифіковану Законом України від 15 березня 2006 року № 3534-IV. Суди визнали, що пункт 2 оскаржуваної постанови про стягнення штрафу відповідає частині 4 статті 20 Закону № 2899-IV, а відхилення від форми, затвердженої наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 11 січня 2012 року № 24, не впливає на її законність. Закон № 2899-IV не передбачає обов`язкового припису перед накладенням штрафу, а рішення про санкції було прийнято в межах 10-денного строку після акта перевірки, що відповідає частині 7 статті 20 Закону № 2899-IV. Суди підтвердили факти реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів (марки "Chesterfield" з кольоровими елементами, підсвічуванням) і пристроїв без згоряння ("IQOS", "glo", "VEEV", "lil Solid 2.0") у прикасовій зоні, яке було зафіксовано в акті від 12 жовтня 2023 року № 000046, що є порушенням абзаців 1, 7 частини першої статті 16 та частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV. Суди попередніх інстанцій відхилили аргументи позивача, що розміщення продукції не є рекламою, посилаючись на заборону використання кольорів і графічних елементів.

7. Суд апеляційної інстанції відхилив надані позивачем експертні висновки комісії при Всеукраїнській громадській організації «Всеукраїнська рекламна коаліція» від 28 червня 2024 року № 14/06-2024 та № 13/06-2024, отримані на запит Товариства з обмеженою відповідальністю «Філіп Морріс Сейлз Енд Дистриб`юшн» від 26 червня 2024 року, вказавши, що за своєю правовою природою такі висновки комісії не можуть вважатись нормативно-правовим актом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

9. На обґрунтування касаційної скарги ТОВ «Сільпо-Фуд» зазначає, що суди першої і апеляційної інстанцій порушили положення статей 1, 2, 6, 72, 73, 74, 77, 78, 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та неправильно застосували положення абзацу 5 частини першої статті 6, статті 7 Закону № 877-V, статей 16, 16-1, 20 Закону № 2899-IV, статей 1, 8 Закону № 270/96-ВР, статті 15 Закону України від 12 травня 1991 року № 1023-XII «Про захист прав споживачів» (далі - Закон № 1023-XII), пункту 2 Постанови КМУ № 303, Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 травня 2004 року № 693 (далі - Порядок № 693), Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану, затвердженого Наказом МОЗ України № 522, Правил роздрібної торгівлі непродовольчими товарами, затверджених наказом Міністерства економіки України від 19 квітня 2007 року № 104 (далі - Наказ № 104), а також не врахували висновки щодо застосування норм права, висловлені у постановах Верховного Суду від 13 серпня 2020 року у справі № 815/7159/16, від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19, від 19 січня 2023 року у справі № 420/2004/22, від 31 січня 2023 року у справі № 540/1245/20, від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22 та від 20 січня 2025 року у справі № 140/1046/24.

Крім того, позивач покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норм статті 7 Закону № 877-V у взаємозв`язку зі статтею 20 Закону № 2899-IV в подібних правовідносинах, а саме чи повинен орган державного нагляду (контролю) виносити приписи чи одразу накладати фінансові санкції. На думку ТОВ «Сільпо-Фуд», розміщення тютюнових виробів на вітрині не є рекламою чи стимулюванням продажу, а є публічною пропозицією придбання.

10. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального та процесуального права, а судова практика, на яку посилається позивач, є неактуальною через внесення змін до статті 16 Закону № 2899-IV. Позаплановий захід державного нагляду (контролю) був проведений законно, оскільки був ініційований на підставі звернення громадянина і дозволений МОЗ України під час воєнного стану, що відповідає положенням Закону № 877-V та Постанові КМУ № 303, яка дозволяє такі перевірки для захисту прав, життя та здоров`я людей. Відповідач наголошує на значному суспільному інтересі у справі, посилаючись на міжнародні зобов`язання України, зокрема Рамкову конвенцію ВООЗ із боротьби проти тютюну, ратифіковану Законом України від 15 березня 2006 року № 3534-IV. Вказує, що заборона реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів спрямована на захист здоров`я населення та реалізацію конституційного права громадян на охорону здоров`я, що є загальносуспільним пріоритетом.

11. ТОВ «Сільпо-Фуд» у додаткових поясненнях акцентує увагу на висновках, викладених у пунктах 37- 41, 45- 50, 53 постанови Верховного Суду від 20 січня 2025 року у справі № 140/1046/24.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

12. 01 травня 2025 року ТОВ «Сільпо-Фуд» подало до Верховного Суду касаційну скаргу.

13. Верховний Суд ухвалою від 21 травня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі.

14. 29 травня 2025 року ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.

15. 27 червня 2025 року позивач подав до Верховного Суду додаткові пояснення.

16. Верховний Суд ухвалою від 15 вересня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 16 вересня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що ТОВ «Сільпо-Фуд» здійснює діяльність за КВЕД - 47.11. Роздрібна торгівля в неспеціалізованих магазинах переважно продуктами харчування, напоями та тютюновими виробами, і має ліцензію на право роздрібної торгівлі тютюновими виробами № 2300299 за адресою: вулиця Мазепи Івана, 45/4 у місті Полтаві, термін дії ліцензії з 15 лютого 2023 року по 15 лютого 2024 року.

18. 19 вересня 2023 року ОСОБА_1 звернулася до Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужба) зі скаргою на порушення у магазинах «Сільпо» законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення, а саме відсутній інформаційний знак з визначеним текстом про заборону куріння; розміщені об`єкти реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів, знаків для товарів та послуг, інших об`єктів інтелектуальної власності, під якими випускаються тютюнові вироби; наявна реклама та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння і реклама та стимулювання продажу електронних сигарет, заправних контейнерів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах. Просив вжити передбачені законодавством заходи для припинення порушення та проінформувати її про результати перевірки та накладені санкції.

19. 21 вересня 2023 року Держпродспоживслужба листом № 15.1.3-6/20374 погодила ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) для перевірки наведених ОСОБА_1 фактів щодо недодержання ТОВ «Сільпо-Фуд» законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення за адресою: місто Полтава, Шевченківський район, вулиця Мазепи Івана, 45/4.

20. 10 жовтня 2023 року ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області наказом № 1109-ОД "Про проведення позапланової перевірки" визначило провести позапланову перевірку суб`єкта господарювання з використанням засобу відеофіксації в частині додержання вимог законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення ТОВ «Сільпо-Фуд» за адресою: місто Полтава, Шевченківський район, вулиця Мазепи Івана, 45/4.

21. Цього ж дня відповідач видав посвідчення на перевірку № 741; у період з 11 жовтня 2023 року до 12 жовтня 2023 року провів позаплановий захід державного нагляду (контролю), за наслідками якого склав акт від 12 жовтня 2023 року № 000046, яким встановив порушення:

- абзаців 1 та 7 частини першої статті 16 Закону № 2899-IV - наявність реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів, а саме: поруч з основною вітриною тютюнових виробів, в прикасовій зоні, розміщено один рекламний об`єкт тютюнових виробів торгової марки «Chesterfield» з використанням графічних зображень, малюнків, кольорових елементів, фонових вставок, відмінних від кольору торговельного обладнання чи оформлення вітрини;

- частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV - наявність реклами та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, знаків для товарів і послуг, під якими випускаються пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, а саме: в прикасовій зоні розміщено один рекламний об`єкт в якому наявні пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, знак для товарів і послуг «glo»;

- частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV - в прикасовій зоні магазину розміщено 1 (один) рекламний пристрій для демонстрації відеороликів на якому транслювалось зображення з використанням кольорів: блакитного, темно-сірого, рожевого та синього; з текстом «IQOS Originals Duo (нагрівання тютюну)», «IQOS Originals One» (нагрівання тютюну), VEEV (міні-вейп), IiI Solid 2.0 (нагрівання тютюну)» ;

- частини першої статті 16-1 Закону № 2899-IV - на стійці для реалізації тютюнових виробів в прикасовій зоні магазину розміщено один рекламний об`єкт, в якому наявні пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, знак для товарів і послуг «IQOS».

22. ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області зафіксувало порушення засобом відеофіксації ДМТ № 111302579.

23. 23 жовтня 2023 року ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області на підставі акта від 12 жовтня 2023 року № 000046 прийняло постанову № 37 про накладення на ТОВ «Сільпо-Фуд» стягнення - фінансові санкції у розмірі 120 тис. грн.

24. Вважаючи постанову відповідача від 23 жовтня 2023 року № 37 протиправною, позивач оскаржив її до суду у цій справі.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить з такого.

26. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

27. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

29. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2024 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими, з огляду на таке.

31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Аналогічна норма закріплена у статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX).

33. Відповідно до частини другої статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.

34. Державний нагляд (контроль) у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення здійснюється відповідно до Закону № 877-V.

35. Підставою для позапланового заходу може бути, зокрема, звернення фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю (абзац 5 частини першої статті 6 Закону № 877-V). Такий захід проводиться за погодженням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері.

36. У період воєнного стану, введеного Указом Президента України № 64/2022 від 24 лютого 2022 року, проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) було припинено на підставі Постанови КМУ № 303.

37. Виняток передбачено пунктом 2 зазначеної Постанови: за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану дозволити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.

38. Центральним органом, що формує державну політику у сфері охорони здоров`я, включаючи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів, є Міністерство охорони здоров`я України (МОЗ України) відповідно до статті 7 Закону № 2899-IV та абзацу другого пункту 1 Положення про МОЗ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267.

39. Отже, на період воєнного стану Держпродспоживслужба не має права ініціювати позаплановий захід державного нагляду (контролю) без індивідуального рішення МОЗ України згідно з пунктом 2 Постанови № 303.

40. МОЗ України прийняло Наказ № 522, яким затвердив Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану, включаючи звернення фізичних осіб, та доручив Держпродспоживслужбі забезпечити їх здійснення.

41. До такого переліку підстав належить звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності) (пункт 3 Переліку).

42. Однак такий Наказ є нормативно-правовим актом, який встановлює правові положення загального характеру, і не може підміняти індивідуальний акт МОЗ України в розумінні пункту 2 Постанови КМУ № 303. Тому для проведення кожного планового чи позапланового заходу державного нагляду (контролю) Держпродспоживслужба має звертатися до центрального органу, що формує державну політику у сфері охорони здоров`я, включаючи попередження та зменшення вживання тютюнових виробів (МОЗ України), і може реалізувати повноваження щодо проведення заходу нагляду (контролю) лише за умови отримання позитивного рішення МОЗ України у формі індивідуального акта. Таке регулювання суперечить Постанові КМУ № 303, оскільки делегування МОЗ України своїх повноважень щодо оцінки підстав для перевірок Держпродспоживслужбі як органу нагляду (контролю) суперечить частині другій статті 19 Конституції України та розширює підстави для перевірок, не передбачених зазначеною Постановою.

43. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування пункту 2 Постанови КМУ № 303 та положень Наказу МОЗ України № 522, висловленою у постанові від 20 січня 2025 року у справі № 140/1046/24, на яку обґрунтовано покликається ТОВ «Сільпо-Фуд» у касаційній скарзі та додаткових поясненнях.

44. У справі, що розглядається, підставою для перевірки стала скарга ОСОБА_1 від 19 вересня 2023 року, на підставі якої Держпродспоживслужба надала погодження від 21 вересня 2023 року, а ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області 10 жовтня 2023 року видало наказ № 1109-ОД та посвідчення від № 741.

45. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2024 року, не застосував висновки Верховного Суду, сформульовані у постанові від 20 січня 2025 року у подібній справі № 140/1046/24, помилково вважав, що для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) у магазині «Сільпо», розташованому на вулиці Мазепи Івана, 45/4 у місті Полтаві, ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області було достатньо лише надходження звернення ОСОБА_1 про порушення її прав.

46. Лист Держпродспоживслужби від 21 вересня 2023 року № 15.1.3-6/20374, яким погоджено проведення позапланового заходу, не може підміняти рішення МОЗ України за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 , яке не приймалося.

47. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку, що відповідач мав підстави для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) позивача під час дії воєнного стану та про правомірність постанови ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області від 23 жовтня 2023 року № 37 про накладення на ТОВ «Сільпо-Фуд» стягнення, передбаченого статтею 20 Закону № 2899-IV

48. Зазначене свідчить про відсутність у відповідача підстав для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо позивача під час дії воєнного стану.

49. Доводи відповідача про значний суспільний інтерес у захисті здоров`я населення та міжнародні зобов`язання України (Рамкова конвенція ВООЗ із боротьби проти тютюну) не спростовують необхідність дотримання державними органами процедури перевірок під час воєнного стану.

50. Захист здоров`я населення є конституційним пріоритетом (стаття 3 Конституції України) та міжнародним зобов`язанням України, визначеним, зокрема, Рамковою конвенцією ВООЗ із боротьби проти тютюну.

51. Верховний Суд підкреслює особливу суспільну значимість спірних правовідносин, що стосуються обмеження реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів і пристроїв для їх споживання. Проте навіть у цій сфері держава зобов`язана діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (стаття 19 Конституції України). Недотримання належної процедури проведення перевірки в умовах воєнного стану нівелює результати такого заходу.

52. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що відносини, які виникли у зв`язку з проведенням позапланового заходу державного нагляду (контролю), регулюються не лише спеціальним законодавством, а й Законом № 2073-IX. Принцип законності, закріплений у статті 6 цього Закону, встановлює, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

53. Оскільки ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області не отримало індивідуального рішення МОЗ України на проведення перевірки, воно діяло поза межами своїх повноважень.

54. Отже, такий позаплановий захід був здійснений із суттєвим порушенням вимог законодавства, що є самостійною підставою для визнання протиправними всіх рішень, ухвалених за його результатами, включаючи спірну постанову про накладення штрафу.

55. Позивач у позові та касаційній скарзі посилався на відсутність підстав для перевірки відповідно до Постанови КМУ № 303, а висновок Верховного Суду у подібній справі (№ 140/1046/24) мав бути врахований судом апеляційної інстанції.

56. Таким чином, баланс між охороною здоров`я та дотриманням процедурних вимог не може досягатися шляхом їх ігнорування. Легітимність державного втручання у сферу підприємницької діяльності та формування інвестиційної привабливості України забезпечується виключно суворим дотриманням встановлених процедур.

57. Щодо доводів позивача про відсутність висновку Верховного Суду стосовно застосування норм статті 7 Закону № 877-V у взаємозв`язку зі статтею 20 Закону № 2899-IV, а саме щодо того, чи повинен орган державного нагляду (контролю) виносити приписи про усунення порушень перед накладенням фінансових санкцій, чи може безпосередньо застосовувати штрафи, Верховний Суд виходить з такого.

58. Стаття 7 Закону № 877-V регулює загальні засади проведення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. У частині сьомій зазначеної статті Закону передбачено, серед іншого, право органу контролю (нагляду) видавати обов`язкові для виконання приписи про усунення виявлених порушень вимог законодавства. Ця норма є загальною і застосовується, якщо спеціальним законом не встановлено інший порядок.

59. Водночас стаття 20 Закону № 2899-IV встановлює спеціальний порядок застосування заходів відповідальності за порушення законодавства щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення.

60. Частина п`ята статті 20 Закону № 2899-IV у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (втратила чинність 15 листопада 2024 року), визначала, що фінансові санкції, передбачені частиною другою цієї статті, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, а також іншими уповноваженими керівником посадовими особами цього органу після розгляду матеріалів, які засвідчують факт порушення.

61. Частина сьома статті 20 Закону № 2899-IV у цій же редакції прямо вказувала, що рішення про застосування фінансових санкцій приймається органом контролю не пізніше десяти днів з дня складення акта перевірки.

62. Закон № 2899-IV не містить вимоги про обов`язкове винесення припису перед накладенням штрафу, а слово "припис" взагалі не згадується у Законі.

63. Таким чином, до 15 листопада 2024 року фінансові санкції за порушення законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення застосовувалися на підставі встановлених у акті перевірки фактів порушень, без винесення припису відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877 про усунення порушень.

64. У такому випадку спеціальне законодавство (Закон № 2899-IV) має пріоритет над загальними нормами Закону № 877-V у разі колізії, відповідно до принципу спеціальної норми (lex specialis derogat legi generali).

65. Тобто, відсутність припису не є підставою для визнання постанови Держпродспоживслужби про штраф протиправною, за умови дотримання інших процедурних вимог.

66. Щодо покликання скаржника на висновки, сформульовані у постановах Верховного Суду від 13 серпня 2020 року у справі № 815/7159/16, від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19, від 19 січня 2023 року у справі № 420/2004/22, від 31 січня 2023 року у справі № 540/1245/20, від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22, Верховний Суд зазначає таке.

67. Постанова Верховного Суду від 13 серпня 2020 року у справі № 815/7159/16 стосується тлумачення норм статті 16 Закону № 2899-IV у редакції, чинній до 16 січня 2021 року, у питанні стимулювання продажу тютюнових виробів не є актуальною щодо регулювання спірних правовідносин.

68. Постанова Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі № 300/775/19 стосується законності планових перевірок у сфері електропостачання та не містить висновків щодо взаємозв`язку статті 7 Закону № 877-V зі статтею 20 Закону № 2899-IV чи необхідності припису перед штрафом у сфері контролю за тютюновими виробами, висновки щодо чого Верховний Суд сформулював у пунктах 50- 57 цієї постанови.

69. Висновки, сформульовані у постанові Верховного Суду від 19 січня 2023 року у справі № 420/2004/22, стосуються тлумачення частини першої статті 16 Закону № 2899-IV, правильність застосування судами якої не перевіряє суд касаційної інстанції у цій справі, в якій орган Держпродспоживслужби не дотримався процедури призначення перевірки.

70. У справі № 540/1245/20 Верховний Суд (постанова від 31 січня 2023 року) виклав висновок щодо застосування абзацу п`ятого частини першої статті 6 Закону № 877-V, правильність застосування якого не перевіряється під час розгляду цієї справи.

71. Загальний висновок, висловлений у постанові Верховного Суду від 13 червня 2023 року у справі № 560/8064/22, щодо застосування частини другої статті 19 Конституції України про те, що діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом», доповнює позицію суду касаційної інстанції у цій справі щодо протиправності позапланового заходу державного нагляду (контролю) у зв`язку з відсутністю у ГУ Держпродспоживслужби в Полтавській області підстав проводити такий захід.

72. Верховний Суд наголошує, що у правовідносинах, які мають очевидну суспільну значимість (охорона здоров`я), держава не може нехтувати процесуальними гарантіями.

73. З огляду на статтю 11 Закону № 2073-IX орган державної влади має дотримуватися принципу пропорційності між цілями публічного інтересу та обмеженням прав суб`єкта господарювання.

74. Недотримання процедури перевірки у період дії воєнного стану нівелює будь-які результати такої перевірки та зумовлює протиправність постанови Держпродспоживслужби незалежно від її змісту.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

75. Відповідно до статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

76. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

77. Верховний Суд вважає, що немає потреби направляти справу на новий розгляд відповідно до статті 353 КАС України, оскільки фактичні обставини у справі встановлені належним чином і не потребують додаткового з`ясування та оцінки доказів.

78. За таких обставин касаційну скаргу ТОВ «Сільпо-Фуд» слід задовольнити, рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року скасувати з ухваленням нового рішення про задоволення позову ТОВ «Сільпо-Фуд», визнання протиправною та скасування постанови ГУ Держпродспоживслужби у Полтавській області від 23 жовтня 2023 року № 37 про накладення штрафу.

Висновки щодо розподілу судових витрат

79. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

80. Позивач сплатив за подання позову судовий збір у розмірі 2 684,00 грн, за подання апеляційної скарги - 3 633,60 грн, за подання касаційної скарги - 4 844,80 грн, разом - 11 162,40 грн, що підлягає стягненню з ГУ Держпродспоживслужби у Полтавській області.

81. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд» задовольнити.

Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 07 листопада 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2025 року скасувати.

Ухвалити у справі № 440/2642/24 нове рішення про задоволення позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд».

Визнати протиправним та скасувати постанову Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 23 жовтня 2023 року № 37 про накладення штрафу.

Стягнути на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «Сільпо-Фуд» (; місто Київ, проспект Тичини Павла, будинок, 1-В, кабінет № 188) за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області (; місто Полтава, узвіз Воскресенський, будинок № 7) відшкодування судових витрат зі сплати судового збору у розмірі 11 162 (одинадцять тисяч сто шістдесят дві) гривні 40 копійок.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: В.М. Кравчук

С.М. Чиркін