Справа № 560/19453/23
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 560/19453/23

адміністративне провадження № К/990/29097/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С.М.,

суддів: Берназюка Я.О, Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року (головуючий суддя Салюк П.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року (головуючий суддя Боровицький О.А., судді: Курко О.П., Шидловський В.Б.) у справі № 560/19453/23 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «ПРОСКУРІВІНВЕСТ» до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації про зобов`язання вчинити дії,

У С Т А Н О В И В:

У 2023 році Товариство з обмеженою відповідальністю «ПРОСКУРІВІНВЕСТ» (далі також ТОВ «ПРОСКУРІВІНВЕСТ», позивач) звернулося до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (далі також відповідач, Департамент), в якому просило:

визнати протиправною бездіяльність Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації щодо невизнання об`єкту «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» таким, що не являється пам`яткою історії місцевого значення згідно Закону України «Про засудження комуністичного та націонал соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборони пропаганди їхньої символіки»;

зобов`язати Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації вилучити об`єкт - нежитлову будівлю, загальною площею 1417,7 м. кв., за адресою вул. Проскурівська, 79 у м. Хмельницький з Переліку пам`яток історії м. Хмельницького про пам`ятку історії місцевого значення як «Будинок, де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва».

Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року адміністративний позов задоволено.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року апеляційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишено без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року залишено без змін.

26 липня 2024 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури, надіслана 16 липня 2024 року, у якій скаржник просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2024 року та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.

21 серпня 2024 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

Ухвалою Верховного Суду від 11 вересня 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

IІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що всупереч вимогам Закону України від 9 квітня 2015 року № 317-VIII «Про засудження комуністичного та націонал соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборони пропаганди їхньої символіки» (далі також Закон № 317-VIII) відповідачем протиправно не визнано об`єкт «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» таким, що не являється пам`яткою історії місцевого значення та не вилучено об`єкт - нежитлової будівлі, загальною площею 1417,7 м. кв., за адресою вул. Проскурівська, 79 у м. Хмельницький з Переліку пам`яток історії м. Хмельницького про пам`ятку історії місцевого значення як «Будинок, де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва».

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з договором купівлі-продажу об`єкта комунальної власності малої приватизації від 29.11.2021 ТОВ «ПРОСКУРІВІНВЕСТ» набуло право приватної власності на нежитлову будівлю та майно невід`ємне від об`єкта: лічильник газовий № 12382 РЛ-25, лічильник холодної води НІК 2102 1-Ф 5-60 А, яка знаходиться за адресою: Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Проскурівська, будинок 79.

Придбаний об`єкт складається з нежитлової будівлі площею 1417,7 кв. м.

Договір купівлі-продажу об`єкта комунальної власності малої приватизації від 29.11.2021 було укладено за результатами електронного аукціону UA-PS-2021-10-22-0000111 від 19.11.2021 з продажу об`єкту малої приватизації.

Позивачем укладено попередній договір про укладення в майбутньому охоронного договору на пам`ятку історії місцевого значення від 26.11.2021 № 5.

Предметом попереднього договору є частина нежитлової будівлі загальною площею 1417,7 кв.м., розташована за адресою: Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Проскурівська, 79.

Будівля, що розташована за адресою: Хмельницька область, м. Хмельницький, вул. Проскурівська, 79 зблокована з двох окремих будівель та має два окремі статуси:

1) щойно виявлений об`єкт архітектури міста Хмельницького - не відноситься до пам`яток;

2) пам`ятка історії місцевого значення міста Хмельницького - «Будинок, де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» - відноситься до пам`яток - такий статус має лише частина будівлі.

На виконання вимог договору купівлі - продажу позивач звернувся до відповідача з листом за вх. № 221 від 07.02.2022, в якому просив надати копії документів, необхідних для укладення охоронного договору на пам`ятку, в тому числі - акти технічного стану пам`ятки на момент укладення охоронного договору, облікову документацію та інше. Проте відповіді на лист надано не було.

Листом КЗК «Хмельницького обласного краєзнавчого музею» від 29.09.2022 № 02-07/82 повідомлено, що будь-яких відомостей щодо історичної та архітектурної значущості будівлі по вул. Проскурівська, 79 м. Хмельницького музей у своєму розпорядженні не має.

Листом Державного архіву Хмельницької області від 08.09.2022 № 589/01.01-12/2022 повідомлено, що документи, які містять історичну інформацію про будинок № 79 по вул. Проскурівській в м. Хмельницький та відомості про забудовників, архітекторів вказаної будівлі на державне зберігання не надходили.

Листом Управління культури і туризму Хмельницької міської ради від 06.10.2022 № 01-17-56 повідомлено, що в Управлінні відсутні відомості щодо можливих історичних подій, які відбувались у нежитловій будівлі на вул. Проскурівській 79, та/або пов`язані з віруваннями, життям і діяльністю видатних людей, відомості про архітекторів та/або будівельників цієї будівлі, інші відомості що стосуються історичного минулого зазначеної будівлі та її можливої історичної чи архітектурної цінності.

Листом Управління архітектури та містобудування від 06.12.2022 № 1-02-1546 повідомлено, що будівля по вул. Проскурівській 79 не несе особливої архітектурної цінності, побудована в типовому стилі радянських часів (розпочато будівництво 1937 рік) на будівлі відсутня ліпнина та особливі елементи, які вирізняють її з поміж інших.

Листом від 26.12.2022 № 27276/0/2-22 Хмельницька обласна рада звернулась до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі МКІП) з проханням надати інформацію щодо розгляду та виконання листа Хмельницької обласної військової адміністрації від 15.07.2022 № 58/35-30-4458/2022.

У відповіді МКІП від 30.12.2022 № 06/35/5496-22 повідомлено, що за змістом листа Хмельницької обласної військової адміністрації від 15.07.2022 № 58/35-30-4458/2022 отримано переліки пам`яток культурної спадщини, які підпадають під дію пункту 2 розділу IX Порядку. Водночас поінформовано, що зазначені переліки пам`яток будуть розглянуті на одному із засідань Експертної комісії з питань обліку об`єктів культурної спадщини.

30.01.2023 Хмельницькою обласною військовою адміністрацією листом від 30.01.2023 №58/35-30-691/2023 до Міністерства культури та інформаційної політики України повторно подано перелік пам`яток культурної спадщини радянської епохи, які пропонується виключити з переліку пам`яток місцевого значення.

Позивач вважає протиправною бездіяльність Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації щодо не визнання об`єкту «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» таким, що не являється пам`яткою історії місцевого значення згідно Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборони пропаганди їхньої символіки», тому звернувся до суду з цим позовом.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій встановили, що доказами, наявними в матеріалах справи не підтверджено наявності у об`єкта - нежитлова будівля, загальною площею 1417,7 м. кв., за адресою вул. Проскурівська, 79 у м. Хмельницький «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» автентичності, його цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, даних історико-архівних досліджень, архітектурних, мистецтвознавчих, бібліографічних та містобудівних вишукувань відповідно до Порядку № 158 (№501), а також ознак притаманних об`єктам культурної спадщини, історичним об`єктам культурної спадщини та об`єктам архітектури у розумінні статей 1, 2 Закону України від 8 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі також Закон № 1805-III).

Суди попередніх інстанцій, враховуючи норми Закону № 317-VIII дійшли висновку, що відповідач протиправно не визнав об`єкт «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва» таким, що не являється пам`яткою історії місцевого значення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що рішення судів попередніх інстанцій прийняті з неправильним застосуванням норм матеріального права (статей 3-6, 13, 14 пункту 3 розділу Х «Прикінцеві положення» Закону № 1805-III, статей 1, 2 ,7 Закону № 317-VIII, статті 3 Закону України «Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій», Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 № 158) та порушенням норм процесуального права (статей 2, 6, 242, 257 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України)), без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах.

Позивач вважає, що касаційна скарга прокурора є необґрунтованою, судами попередніх інстанцій вірно застосовано норми матеріального та процесуального права.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

За приписами частин 2, 3 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. Таким правом користуються й особи, в інтересах яких подано позовну заяву, за винятком тих, які не мають адміністративної процесуальної дієздатності.

Своєю чергою, стаття 160 КАС України визначає обов`язок позивача зазначити предмет спору та зміст позовних вимог.

Тобто, саме позивач у позовній заяві визначає порушене право та спосіб його захисту.

У справі, що розглядається, позивач - ТОВ «ПРОСКУРІВІНВЕСТ» звернувся до суду першої інстанції з позовними вимогами саме до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (відповідач).

Суд першої інстанції вирішив спір по суті в порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням вищезазначеного складу учасників.

Проте до суду апеляційної інстанції з апеляційної скаргою на рішення суду першої інстанції звернувся перший заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури (далі також прокурор), який не приймав участі у розгляді справи у суді першої інстанції.

Колегія суддів враховує, що згідно із статтею 42 КАС України учасниками справи є сторони, треті особи.

У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Верховний Суд вважає, що саме до цієї останньої групи осіб належить прокурор.

Своєю чергою, відповідно до частини 1 статті 293 КАС України оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції мають право: (1) учасники справи, (2) особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки.

Колегія суддів враховує, що згідно із частиною третьою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, подання апеляційної скарги прокурором можливе виключно за умови належного обґрунтування винятковості представництва: наявності конкретних і доведених фактів пасивності чи неналежних дій саме компетентного органу у межах наданих повноважень.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За змістом вищенаведених правових норм вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

У постанові від 10 квітня 2019 року у справі № 753/21690/17 Верховний Суд дійшов таких висновків:

«41. Правовий статус прокурора, як особи, яка може оскаржити судове рішення, суттєво відрізняється. Він не є особою, про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки якої ухвалено судове рішення. Прокурор не має матеріально-правової заінтересованості у справі, оскільки не є учасником спірних правовідносин, у даному випадку - відносин щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою. Рішення суду не породжує, не змінює і не припиняє прав чи обов`язків прокурора щодо інших учасників справи. Прокурор має лише процесуальну (службову) заінтересованість, яка полягає у тому, щоб інтереси держави були належним чином захищені.

42. Правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення ч. 3, 4 ст. 53 КАС України, а не ч. 1 ст. 293 КАС України. Для оскарження рішення прокурор повинен доводити порушення інтересів держави, а не своїх особисто. З цих причин, застосування судом ч. 1 ст. 293 КАС України до спірних правовідносин є помилковим.».

Такі висновки мають значення для визначення передбачених процесуальним законом прав на оскарження та підстав перегляду рішень судів попередніх інстанцій.

З наведених підстав колегія суддів враховує, що суд апеляційної інстанції не застосував норми частини 1 статті 293 КАС України при вирішенні питання щодо наявності права на апеляційне оскарження та при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження керувався виключно вимогами статті 296 КАС України.

Водночас, в контексті вимог статті 328 КАС України, з урахуванням наявності апеляційного перегляду, суд касаційної інстанції відкрив відповідне провадження.

В обґрунтування наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді зазначено, що Департаментом інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації як органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку не оскаржено.

Так, прокурором зауважено, що за результатами ознайомлення з матеріалами справи № 560/19453/23 встановлено, що Департамент не скористався усіма наданими статтею 44 КАС України правами учасника справи, що в свою чергу не сприяло повному та об`єктивному встановленню всіх обставин справи.

На думку прокурора, зазначені обставини свідчать про нездійснення захисту уповноваженим органом - Департаментом порушених інтересів держави у спірних правовідносинах.

З огляду на зазначене, вважає, що у прокурора виникло не тільки право, але й обов`язок відреагувати на існуючу загрозу порушення інтересів держави у спірних правовідносинах шляхом подання зазначеної апеляційної скарги.

Отже, прокурор, зокрема, обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави в суді на стороні відповідача невиконанням останнім своїх обов`язків щодо оскарження рішення судів першої та другої інстанції.

Колегія суддів враховує, що касаційна скарга не містить покликань на норми законодавства, які передбачають обов`язок суб`єкта владних поноважень оскаржувати рішення суду першої та другої інстанцій, оскільки частина 1 статті 293 КАС України передбачає виключно право та не встановлює обов`язку оскаржувати рішення суду.

Також підставою для відкриття касаційного провадження у справі зазначено покликання скаржника на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду, а саме: від 13.02.2018 у справі № 361/7567/15-а та від 12.04.2018 у справі № 678/896/17.

В цьому контексті прокурор зазначив, що судами при вирішенні вказаного спору та прийнятті рішень перебрано повноваження органу виконавчої влади - Міністерства культури та інформаційної політики України.

Також скаржник стверджує, що помилковим є висновок суду першої інстанції щодо втручання у право приватної власності позивача.

Проте щодо покликань скаржника на наведену практику, колегія суддів наголошує, що предметом спору у справі №361/7567/15-а було питання притягнення позивача до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 96 КУпАП, у справі №678/896/17 предметом була постанова Департаменту патрульної поліції про накладення адміністративного за вчинення правопорушення, передбаченого частиною першою статті 126 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).

Отже, наведені скаржником справи не є подібними, оскільки відмінні за складом учасників, предметом спора та його правовим регулюванням.

Також скаржник у касаційній скарзі покликається на те, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

В цьому контексті колегія суддів звертає увагу, що при відкритті касаційного провадження судом враховано здійснення перегляду рішення суду першої інстанції за апеляційної інстанції прокурора, який не був учасником справи при її розгляду в суді першої інстанції.

Колегія суддів враховує, що правовим питанням у справі є наявність підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді, яке фактично було вирішено судом апеляційної інстанції.

Так, статтею 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

Колегія суддів наголошує, що Конституція, спеціальний та процесуальний закони не передбачають право прокурора на представництво інтересів суспільства як загальне право, проте визначають підстави, критерії та умови за яких прокурор має право звернутись до суду.

З урахуванням наведених норм, встановлених судами попередніх інстанцій обставин та сталої судової практики, найпершим завданням суду при розгляді справ за участю прокурора є встановлення обставин, про захист яких саме інтересів держави йдеться, за твердженням прокурора, та якими суб`єктами вони були порушені, в чому полягало порушення та можливість за рахунок таких суб`єктів задовольнити позовні вимоги.

Також наведені процесуальні і матеріальні норми передбачають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

Водночас колегія суддів звертає увагу, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила таке.

Частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VІІ передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Згідно ж із частиною четвертою статті 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для цього прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також врахувала висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Отже, наведені норми щодо статусу прокурора та підстав його звернення застосовуються судами з урахуванням правових висновків зроблених Верховним Судом.

У справі, що розглядається, з позовом до Департаменту інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації звернулось ТОВ «ПРОСКУРІВІНВЕСТ», яке просить визнати протиправною бездіяльність та зобов`язати відповідача вилучити об`єкт-нежитлову будівлю, загальною площею 1417,7 м. кв., за адресою вул. Проскурівська, 79 у м. Хмельницький з Переліку пам`яток історії м. Хмельницького про пам`ятку історії місцевого значення як «Будинок, де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва».

Судами встановлено, що наказом управління культури, туризму і курортів Хмельницької ОДА від 15.09.2010 № 242 «Готель кінця 1930-х років» та «Прибутковий будинок, кін, XIX ст.» за адресою Хмельницька обл, м. Хмельницький, вул. Проскурівська, 79, включені до переліку об`єктів культурної спадщини, як щойно виявлені пам`ятки архітектури місцевого значення.

Хмельницькою обласною військовою адміністрацією листом від 26.12.2022 за № 27276/0/2-22 та листом від 30.01.2023 № 58/35-30-691/2023 подано перелік пам`яток культурної спадщини радянської епохи, які пропонується виключити з переліку пам`яток місцевого значення.

Суди погодились з доводами позивача про те, що згідно з вимогами Порядку строк розгляду питання про занесення/відмову у занесенні об`єкта до Реєстру становить 34 робочі дні, а у випадку направлення документів на доопрацювання такий строк може бути збільшений на 30 днів плюс знову 34 робочих дні на повторний розгляд. В цілому така процедура, згідно норм закону, має тривати максимально 4 календарних місяці.

В цьому контексті судами встановлено, що з моменту першого звернення Хмельницької обласної військової адміністрації з листом від 15.07.2022 № 58/35-30-691/2023 пройшло близько півтора роки.

Колегія суддів враховує, що при оцінці доводів прокурора в контексті спірних правовідносин суд апеляційної інстанції із покликанням на вимоги Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» (Закон № 317-VIII), наголосив, що Верховна Рада України від імені Українського народу - громадян України всіх національностей… приймає цей Закон, яким засуджує комуністичний та націонал-соціалістичний (нацистський) тоталітарні режими в Україні, визначає правові основи заборони пропаганди їх символіки та встановлює порядок ліквідації символів комуністичного тоталітарного режиму.

Також при оцінці рішення суду апеляційної інстанції та спірних правовідносин Верховний Суд враховує, що згідно із підпунктами 2, 3 частини 1 статті 1 Закону України № 317-VIII пропаганда комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів - публічне заперечення, зокрема через медіа, злочинного характеру комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років в Україні, націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарного режиму, поширення інформації, спрямованої на виправдання злочинного характеру комуністичного, націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, діяльності радянських органів державної безпеки, встановлення радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідування учасників боротьби за незалежність України у XX столітті, виготовлення та/або поширення, а також публічне використання продукції, що містить символіку комуністичного, націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів.

Водночас спеціальне правове регулювання порядку обліку, надання та позбавлення статусу пам`ятки встановлено Законом № 1805-III та підзаконними актами (зокрема Порядком обліку, затвердженим наказом Мінкультури від 11.03.2013 № 158).

Отже, положення Закону № 317-VIII щодо ліквідації символів тоталітарних режимів реалізуються через належні процедури, визначені законодавством у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі частини 1 статті 2 Закону України № 317-VIII комуністичний тоталітарний режим 1917-1991 років в Україні визнається злочинним і таким, що здійснював політику державного терору, яка характеризувалася численними порушеннями прав людини у формі індивідуальних та масових вбивств, страт, смертей, депортацій, катувань, використання примусової праці та інших форм масового фізичного терору, переслідувань з етнічних, національних, релігійних, політичних, класових, соціальних та інших мотивів, заподіянням моральних і фізичних страждань під час застосування психіатричних заходів у політичних цілях, порушенням свободи совісті, думки, вираження поглядів, свободи преси та відсутністю політичного плюралізму, та у зв`язку з цим засуджується як несумісний з основоположними правами і свободами людини і громадянина.

Згідно з частиною 6 статті 7 Закону України № 317-VIII, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, Верховній Раді Автономної Республіки Крим, органам місцевого самоврядування у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом в установленому порядку здійснити демонтаж пам`ятників, пам`ятних знаків, присвячених особам, причетним до організації та здійснення Голодомору 1932-1933 років в Україні, політичних репресій, особам, які обіймали керівні посади у комуністичній партії, вищих органах влади та управління СРСР, УРСР (УСРР), інших союзних та автономних радянських республік (крім осіб, діяльність яких була значною мірою пов`язана з розвитком української науки та культури), працівникам радянських органів державної безпеки, подіям, пов`язаним з діяльністю комуністичної партії, встановленням радянської влади на території України або в окремих адміністративно-територіальних одиницях, переслідуванням учасників боротьби за незалежність України у XX столітті, а також в установленому порядку перейменувати райони у містах, сквери, бульвари, вулиці, провулки, узвози, проїзди, проспекти, площі, майдани, набережні, мости, інші об`єкти топоніміки населених пунктів, а також інші географічні об`єкти, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму.

У разі якщо протягом зазначеного в абзаці першому цього пункту строку сільською, селищною, міською радою в установленому цим Законом порядку не прийнято рішення про перейменування районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів чи інших об`єктів топоніміки населених пунктів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, таке рішення у формі розпорядження приймається відповідним сільським, селищним, міським головою (або особою, яка відповідно до законодавства здійснює його повноваження) у тримісячний строк, що обчислюється з моменту закінчення строку, встановленого абзацом першим цього пункту. Таке розпорядження приймається з урахуванням вимог, встановлених цим Законом, статтею 3 Закону України "Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій", пропозицій громадськості, науковців та рекомендацій Українського інституту національної пам`яті.

У разі якщо протягом зазначеного в абзаці першому цього пункту строку Верховною Радою Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування (обласними, районними, сільськими, селищними, міськими радами) в установленому цим Законом порядку не прийнято рішення про перейменування назв географічних об`єктів, що містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, таке рішення у формі постанови приймається Кабінетом Міністрів України у тримісячний строк, що обчислюється з моменту закінчення строку, встановленого абзацом першим цього пункту. Таке розпорядження приймається з урахуванням вимог, встановлених цим Законом, статтею 5 Закону України "Про географічні назви", пропозицій громадськості, науковців та рекомендацій Українського інституту національної пам`яті.

У разі якщо протягом строку, зазначеного в абзаці другому цього пункту, сільським, селищним, міським головою (або особою, яка відповідно до законодавства здійснює його повноваження) в установленому цим Законом порядку не прийнято рішення у формі розпорядження про перейменування районів у містах, скверів, бульварів, вулиць, провулків, проїздів, проспектів, площ, майданів, набережних, мостів чи інших об`єктів топоніміки населених пунктів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, таке перейменування здійснюється розпорядженням голови відповідної обласної державної адміністрації (або особи, яка відповідно до законодавства здійснює його повноваження). Голова обласної державної адміністрації (або особа, яка відповідно до законодавства здійснює його повноваження) зобов`язаний прийняти таке розпорядження у тримісячний строк, який обчислюється з моменту закінчення строку, визначеного абзацом другим цього пункту. Таке розпорядження приймається з урахуванням вимог, встановлених цим Законом, статтею 3 Закону України "Про присвоєння юридичним особам та об`єктам права власності імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій", пропозицій громадськості, науковців та рекомендацій Українського інституту національної пам`яті.

Отже, Закон України № 317-VIII визначає строки протягом яких відповідний суб`єкт владних повноважень має виконати обов`язок та прийняти рішення зокрема щодо перейменування або знесення об`єктів на які розповсюджуються вимоги цього Закону.

Оцінивши надані сторонами докази та встановлені обставини крізь призму наведених норм, суди дійшли висновку про абсолютну бездіяльність відповідача щодо невчинення дій щодо виключення чи невизнання, зміни назви чи демонтажу об`єкта, яка підпадає під дію вищезазначеного Закону, адже такий прийнятий ще у 2015 році.

При оцінці тверджень скаржника про необхідність захисту інтересів держави в сфері охорони культурної спадщини, колегія суддів вважає за необхідне врахувати встановлений судами попередніх інстанцій статус об`єкту культурної спадщини та доводи скаржника, які, на думку останнього, їх спростовують.

Так, з урахуванням вимог Закону України № 317-VIII суд апеляційної інстанції встановив, що за зверненням позивача, кандидатом архітектури, архітектором зі спеціальністю теорія архітектури, реставрація пам`яток архітектури ОСОБА_1 19.05.2023 було зроблено висновки згідно із якими Будівля не відповідає встановленим критеріям пам`ятки і не може бути рекомендована для включення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення, про що надано висновки, зокрема висновок щодо відповідності критеріям об`єкта культурної спадщини «Будинок, в якому розміщувався в 1923-1927 рр. штаб Першого кінного корпусу червоного козацтва, яким командував О. Городовиков» «Будинок прибутковий (кін. XIX ст.)», (Хмельницька обл., м. Хмельницький, вул. Проскурівська, 79).

Також суди попередніх інстанцій врахували висновок наданий доктором архітектури, професором Київського національного університету будівництва і архітектури ОСОБА_2 , за результатами дослідження облікової документації на відповідність критеріям об`єкта культурної спадщини Будівлі готелю та Прибутковий будинок (м. Хмельницький, вул, Проскурівська, 79), згідно із яким об`єкт культурної спадщини не відповідає і, відповідно, не можуть бути рекомендовані для охорони їх як об`єктів культурної спадщини та включення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України місцевого значення.

Суди встановили, що облікової документації на Пам`ятку історії місцевого значення не має, оскільки така не виготовлялась відповідачем. Так відповідно до вимог Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборони пропаганди їхньої символіки» такий статус будівлі має бути скасований.

Відтак, питання захисту права та охоронюваного законом інтересу позивача вільно володіти належним йому нерухомим майном залишається невирішеним - наявний у Будівлі статус Пам`ятки історії місцевого значення безпідставно покладає на позивача низку обмежень щодо реалізації ним повноважень власника майна.

Водночас із покликанням на підпункт 48 Положення про Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації, суди дійшли висновку, що відповідач здійснює контроль за виконанням Закону України "Про охорону культурної спадщини", інших нормативно-правових актів у сфері охорони культурної спадщини, проте не вчинив дій та не прийняв рішень з визнання об`єкт «Будинок де розміщувався штаб 1-ого кінного корпусу Червоного козацтва», таким, що не являється пам`яткою історії місцевого значення.

Прокурором не наведено доводів на спростування таких висновків.

Отже, доводи прокурора про те, що судові рішення перешкоджають реалізації права на захист інтересів держави, суперечать державній політиці в сфері охорони та захисту культурної спадщини та суспільному інтересу, не ґрунтуються на встановлених судами попередніх інстанцій обставинах та їх правовому регулюванні.

Колегія суддів враховує, що згідно із статтею КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Проте скаржником не доведено, що звернення Товариства з обмеженою відповідальністю "ПРОСКУРІВІНВЕСТ" до суду з позовом до суб`єкта владних повноважень за захистом своїх прав порушує інтереси держави.

Верховний Суд враховує, що статтею 129 Конституції України однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Указана норма кореспондує з приписами статей 8, 44 КАС України, які передбачають рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Отже, в цій справі заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури не довів порушень інтересів держави та необхідності їх захисту саме прокурором.

Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцію крізь призму доводів прокурора, складу учасників та предмету спору.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи викладене, Суд дійшов висновку, що судами першої та апеляційної інстанції постановлено законні та обґрунтовані рішення та порушень норм процесуального або матеріального права, які могли призвести до зміни чи скасування цих рішень Верховним Судом в межах цієї справи не встановлено.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2023 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.06.2024 у справі №560/19453/23 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду : С.М. Чиркін

Я.О. Берназюк

В.М. Шарапа