Справа № 320/18939/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 320/18939/24

адміністративне провадження № К/990/16827/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Єзерова А.А. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Фастівської міської ради та Виконавчого комітету Фастівської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: Товариство з обмеженою відповідальністю «Палій 104»,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Приватне акціонерне товариство «ДТЕК Київські регіональні електромережі»

про визнання протиправними та скасування рішень,

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на ухвалу Київського окружного адміністративного суду у складі судді Скрипки І.М. від 10 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Парінов А.Б., Беспалов О.О., Грибан І.О. від 11 березня 2025 року

УСТАНОВИВ:

Короткий виклад обставин та судових рішень у справі

1. У травні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Фастівської міської ради та Виконавчого комітету Фастівської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправними та скасувати рішення Виконавчого комітету Фастівської міської ради від 18 березня 2011 року № 116 «Про присвоєння адреси будівлям закритих технічних підстанцій закритого акціонерного товариства «А.Е.С. Київобленерго» на території м. Фастова» в частині присвоєння трансформаторній підстанції Б (нежитлова будівля ЗТП № 412) нової адреси: місто Фастів, вулиця Семена Палія, 36-А;

- визнати протиправним та скасувати рішення Фастівської міської ради від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної власності за адресою: АДРЕСА_1 ».

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що відповідачі, приймаючи оскаржувані рішення, порушили його майнове право на володіння, користування та розпорядження своєю власністю, а також права нового власника майна (Товариства з обмеженою відповідальністю «Палій 104»), якому він відчужив відповідне нерухоме майно. Визнання цих рішень протиправними та їх скасування в судовому порядку дозволить йому відновити порушені майнові права на об`єкт приватної власності в іншому судовому процесі (судова справа № 381/878/23).

3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 10 січня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, закрив провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

4. Визнаючи цей спір таким, що не може бути вирішеним в порядку адміністративного судочинства, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що позов ОСОБА_1 не стосується захисту його прав, свобод та інтересів від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, тобто не є публічно-правовим. Натомість спір є приватноправовим і стосується питання права власності на трансформаторну підстанцію, що має вирішуватись виключно з нинішнім власником підстанції - Приватним акціонерним товариством «ДТЕК Київські регіональні електромережі» (далі - ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електромережі»).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

6. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що суди попередніх інстанцій порушили пункт 1 частини першої статті 238 КАС України, а також не врахували висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17, від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17 та від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18.

ОСОБА_1 вказує, що 18 березня 2011 року Виконавчий комітет Фастівської міської ради присвоїв належній йому трансформаторній підстанції Б, розташованій за адресою: АДРЕСА_1 , дублюючу поштову адресу з іншою назвою будівлі - «нежитлова будівля ЗТП-412». Таке рішення порушило його права як власника, але не спричинило майнового спору, оскільки не призвело до державної реєстрації права власності на користь третьої особи. Проте Виконавчий комітет Фастівської міської ради використав цю дублюючу адресу для оформлення свідоцтва від 16 грудня 2011 року серії НОМЕР_1 , передавши будівлю у власність ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електромережі», попри діючий договір купівлі-продажу від 2006 року, за яким він набув право власності на будівлю з назвою «банно-пральний комплекс», до складу якої входить трансформаторна підстанція Б.

Фастівська міська рада рішенням від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII реалізувала свої управлінські функції, затвердивши проєкт землеустрою, який, на думку скаржника, розроблений з порушенням чинного законодавства, оскільки за проєктом було відведено земельну ділянку, що перебувала в його користуванні; у такому разі вирішується публічно-правовий спір, а захист його майнових прав є похідним.

Також позивач вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про належне повідомлення його та його представника про розгляд справи в судовому засіданні, оскільки повістки на їх адресу не надходили.

7. Фастівська міська рада та Виконавчий комітет Фастівської міської ради подали відзиви, в яких просять залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року без змін.

8. Фастівська міська рада обґрунтовує свої вимоги тим, що земельна ділянка з кадастровим номером :09:011:0039, що розміщена за адресою: АДРЕСА_1 , належить на праві комунальної власності Фастівській міській територіальній громаді та на момент прийняття рішення від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII, яким було затверджено технічну документацію, договори оренди вказаної земельної ділянки не укладалися, тому Міська рада мала право проводити інвентаризацію та приймати рішення про затвердження технічної документації із землеустрою. Також вказує, що рішення Фастівської міської ради від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII є індивідуальним актом, який вичерпав свою дію після реалізації (державної реєстрації речового права), і таке рішення жодним чином не порушує права ОСОБА_1 .

Також зазначає, що Фастівська міська рада не має жодного відношення до трансформаторної підстанції Б, а в разі наявності спору ОСОБА_1 має вирішувати цивільно-правовий спір виключно з ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електромережі».

Позивач пред`явив цей позов із пропуском строку звернення до суду; не є власником будівлі «банно-пральний комплекс», яка з березня 2023 року належить на праві власності ТОВ «Палій 104».

9. Виконавчий комітет Фастівської міської ради зазначає, що його рішення від 18 березня 2011 року № 116 не є нормативним актом, було реалізоване після набрання ним чинності ще у 2011 році та вичерпало свою дію; не оскаржувалось у межах строків звернення до адміністративного суду, визначених частиною 2 статті 122 КАС України; стосується лише власника майна (балансоутримувача ЗТП № 412) - Закритого акціонерного товариства «А.Е.С. Київобленерго» (правонаступником якого наразі є ПрАТ «ДТЕК Київські регіональні електромережі») і жодним чином не порушує права ОСОБА_1 .

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

10. 21 квітня 2025 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

11. Верховний Суд ухвалою від 07 травня 2025 року відкрив касаційне провадження.

12. 14 травня 2025 року Фастівська міська рада та Виконавчий комітет Фастівської міської ради подали до Верховного Суду відзиви на касаційну скаргу.

13. 08 серпня 2025 року до Верховного Суду з Центральної бази даних надійшли електронні матеріали справи.

14. Верховний Суд ухвалою від 15 вересня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 16 вересня 2025 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків суду апеляційної інстанції і доводів учасників справи

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховний Суд зазначає таке.

16. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

17. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

18. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

19. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

20. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2025 року та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.

21. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

22. Таке право кореспондується з положеннями статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, яка гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

23. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

24. Згідно з положеннями Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) правосуддя в Україні здійснюється виключно судами та відповідно до визначених законом процедур судочинства (частина перша статті 5).

25. Судова система України побудована на основі спеціалізації судів, яка здійснюється залежно від виду справ, що розглядаються - цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення (частина перша статті 18 Закону № 1402-VIII.

26. Судова спеціалізація визнається неоднаковою процедурою судового провадження щодо різних правовідносин, спрямованого на забезпечення ефективного судового захисту.

27. Стаття 22 Закону № 1402-VIII визначає, що місцеві загальні суди розглядають цивільні (регулюються Цивільним процесуальним кодексом України; далі - ЦПК України), кримінальні (Кримінальним процесуальним кодексом України), адміністративні справи (КАС України), а також справи про адміністративні правопорушення (КАС України та Кодексом України про адміністративні правопорушення) у випадках та порядку, визначених процесуальним законом.

Місцеві господарські суди розглядають справи, що виникають із господарських правовідносин (Господарський процесуальний кодекс України), а також інші справи, віднесені законом до їх юрисдикції.

Місцеві адміністративні суди розглядають справи адміністративної юрисдикції (адміністративні справи).

28. Така структура узгоджується з частиною п`ятою статті 125 Конституції України, яка визначає дію адміністративних судів з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.

29. Захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень визначено як безпосереднє завдання адміністративного судочинства (частина перша статті 2 КАС України).

30. Отже, до виключної компетенції адміністративних судів належать розгляд адміністративних справ, які стосуються публічно-правових відносин між особами та суб`єктами владних повноважень (органами державної влади чи місцевого самоврядування), що включає оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких суб`єктів, які впливають на права та інтереси осіб, і забезпечує ефективний контроль за законністю адміністративних процедур.

31. За визначенням, наведеним у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

32. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

33. Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 вказала, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

34. Термін «публічно», вжитий у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта (пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18).

35. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17).

36. Для визначення предметної юрисдикції адміністративних судів Верховний Суд виходить із змісту та природи спірних відносин: (1) яке право чи інтерес підлягає захисту; (2) чи пов`язаний спір із здійсненням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій; (3) чи є спір наслідком застосування або незастосування адміністративної процедури.

37. Верховний Суд наголошує, що розмежування юрисдикцій між різними видами судочинства не може здійснюватися виключно на підставі формального аналізу правових наслідків рішень суб`єктів владних повноважень або їх можливого впливу на майнові права осіб. Визначальним фактором є природа правовідносин, у межах яких виникли спірні відносини, та характер функцій, які здійснював суб`єкт владних повноважень при прийнятті оскаржуваного рішення.

38. ОСОБА_1 оскаржує рішення Виконавчого комітету Фастівської міської ради від 18 березня 2011 року № 116 та Фастівської міської ради від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII, вважаючи, що такі рішення виконавчого органу та самої Міської ради порушили його інтереси.

39. Верховний Суд підкреслює, що основним критерієм віднесення спору до адміністративної юрисдикції є те, чи здійснював суб`єкт владних повноважень публічно-владні управлінські функції при прийнятті оскаржуваного рішення, а не те, яким чином це рішення вплинуло на приватноправові відносини.

40. У справі, що розглядається, Виконавчий комітет Фастівської міської ради, приймаючи рішення від 18 березня 2011 року № 116 про присвоєння адреси трансформаторній підстанції, здійснював публічно-владні управлінські функції у сфері адресної реєстрації, які є елементом державного управління у сфері містобудування та благоустрою території.

41. Стаття 37 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає, що виконавчі органи міських рад здійснюють повноваження щодо присвоєння, зміну, коригування, анулювання адрес об`єктів нерухомого майна - назв вулицям і площам, нумерації будинків, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень.

42. Присвоєння адреси об`єкту нерухомості є публічно-владним управлінським актом, що має на меті впорядкування адресної системи населеного пункту, забезпечення ідентифікації об`єктів нерухомості для цілей державної реєстрації та виконання інших публічних функцій.

43. Такі рішення приймаються не в порядку цивільно-правових або господарсько-правових відносин на засадах рівності сторін, а в односторонньому порядку на підставі повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. Тому спір щодо таких рішень має публічно-правовий характер незалежно від того, які майнові наслідки може мати таке рішення для конкретних осіб.

44. Аналогічно Фастівська міська рада, приймаючи рішення від 13 жовтня 2022 року № 67-ХХVIII-VIII про затвердження технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної власності, реалізувала свої управлінські повноваження у сфері землеустрою, що також є публічно-владною діяльністю.

45. Статтею 26 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи місцевого самоврядування здійснюють управління земельними ресурсами комунальної власності, у тому числі затверджують документацію із землеустрою, проводять інвентаризацію земель.

46. Затвердження технічної документації із землеустрою є актом публічного управління у сфері земельних відносин, що здійснюється органом місцевого самоврядування як розпорядником земель комунальної власності в межах своїх владних повноважень, визначених законом.

47. Такі рішення мають публічно-правовий характер, оскільки приймаються в межах реалізації функцій публічного управління земельними ресурсами та спрямовані на забезпечення раціонального використання і охорони земель як об`єктів права комунальної власності територіальної громади.

48. Тобто спір у цій справі виник із публічно-правових відносин щодо оскарження рішень суб`єктів владних повноважень, які здійснювали управлінські функції в сфері адресної реєстрації нерухомості та землеустрою, і має розглядатися як справа адміністративної юрисдикції.

49. Те, що такі рішення можуть мати наслідки для майнових прав позивача або інших осіб, не змінює їх публічно-правової природи та не виводить спір із адміністративної юрисдикції.

50. Верховний Суд звертає увагу на те, що змішаний характер правових наслідків (коли публічно-правове рішення може вплинути на приватноправові відносини) не є підставою для зміни юрисдикції. Визначальним залишається характер спірних правовідносин на момент прийняття оскаржуваного рішення, а не його можливі наслідки.

51. З огляду на статтю 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності, у тому числі індивідуальних актів.

52. Згідно з пунктом 6 частини першої статті 4 КАС України індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

53. Такий акт не має нормативного характеру, хоча породжує, змінює чи припиняє права та обов`язки, і породжує правові наслідки навіть після формального "вичерпання" його виконання. Зокрема, рішення про присвоєння адреси продовжує діяти та використовуватися в реєстраційних процедурах тощо.

54. Оскаржувані в цій справі рішення є індивідуальними актами, прийнятими суб`єктами владних повноважень у межах їх компетенції, тому спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства незалежно від того, які наслідки для майнових прав позивача чи інших осіб можуть мати такі рішення.

55. Доводи відповідачів та судів попередніх інстанцій про те, що спір є приватноправовим і стосується питання права власності на трансформаторну підстанцію, не можуть бути визнані обґрунтованими, оскільки предметом позову є саме оскарження рішень органів місцевого самоврядування, а не встановлення права власності.

56. Позивач не заявляє вимог щодо визнання за ним права власності на трансформаторну підстанцію чи земельну ділянку, а оскаржує конкретні рішення органів місцевого самоврядування, які, на його думку, порушують його права та інтереси. Тому суди попередніх інстанцій помилково підмінили предмет спору (оскарження рішень суб`єктів владних повноважень) з можливими правовими наслідками такого оскарження для майнових прав позивача чи інших осіб, які можуть брати участь у розгляді справи як треті особи, які заявляють або не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

57. ОСОБА_1 прямо зазначає у позовній заяві, що метою оскарження рішень є відновлення його порушених майнових прав в іншому судовому процесі, тобто, розмежовує публічно-правовий спір щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування та приватноправові наслідки.

58. Зазначене підтверджує правильність кваліфікації спору як публічно-правового, оскільки позивач не претендує на вирішення питання права власності в рамках адміністративного судочинства, а лише оскаржує рішення Фастівської міської ради та виконавчого органу ради, які, на його переконання, були прийняті з порушенням закону.

59. Доводи відповідачів про пропуск ОСОБА_1 строків звернення до суду та про відсутність у нього права на звернення як особи, яка не є власником спірного майна, стосуються розгляду справи по суті та не можуть бути підставою для закриття провадження за пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

60. Крім того, законодавство передбачає можливість поновлення пропущених строків за наявності поважних причин, що також потребує дослідження при розгляді справи по суті.

61. Верховний Суд наголошує на тому, що адміністративне судочинство є основним механізмом судового контролю за законністю рішень, дій та бездіяльності суб`єктів владних повноважень, а обмеження доступу до адміністративного правосуддя шляхом невиправданого звуження поняття публічно-правового спору суперечить конституційним принципам верховенства права.

62. Конституційний принцип доступності правосуддя (стаття 55 Конституції України) передбачає не лише формальну можливість звернення до суду, але й реальну здатність особи отримати ефективний судовий захист. Штучне обмеження юрисдикції адміністративних судів може призвести до ситуації, коли особа буде позбавлена можливості оскаржити рішення органів державної влади чи місцевого самоврядування в межах цивільної або господарської юрисдикцій.

63. Верховний Суд також звертає увагу на те, що 15 грудня 2023 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), який регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

64. Для адаптації національного законодавства з правовою системою Європейського Союзу та виконання Україною зобов`язань у сфері європейської інтеграції було ухвалено Закон України від 10 жовтня 2024 року № 4017-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв`язку з прийняттям Закону України "Про адміністративну процедуру"». Зазначений закон спрямований на узгодження чинного законодавства із Законом № 2073-IX у всіх сферах його застосування шляхом внесення змін до 196 законодавчих актів.

65. Адміністративна справа у статті 2 Закону № 2073-IX визначена як справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом.

66. Визначення адміністративної справи у Законі № 2073-IX розширює розуміння публічно-правових відносин та підкреслює їх спрямованість на забезпечення та захист прав і законних інтересів особи у відносинах з органами публічної адміністрації; охоплює ситуацію, що склалася у цій справі, оскільки ОСОБА_1 оскаржує рішення органу місцевого самоврядування, які, на його думку, порушують права та законні інтереси у публічно-правових відносинах.

67. У силу частини першої статті 18 Закону № 2073-IX особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку. Отже, рішення, дії, бездіяльність суб`єкта владних повноважень у межах адміністративної процедури оскаржуються до адміністративних судів.

68. Важливо зазначити, що право на судове оскарження не залежить від того, чи скористалася особа правом на адміністративне оскарження, що розширює гарантії судового захисту прав особи.

69. Органи місцевого самоврядування, як суб`єкти владних повноважень, відповідно до статті 19 Конституції України, мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

70. З огляду на темпоральність застосування Закону № 2073-IX дії відповідачів (прийняття оскаржуваних рішень у 2011 та 2022 роках, а також їх наслідки, що тривають на момент звернення позивача до суду у 2024 році) підпадають під його дію в частині оскарження, оскільки Закон № 2073-IX уніфікує процедуру оскарження адміністративних актів, включаючи індивідуальні акти органів місцевого самоврядування.

71. Тобто, положення цього Закону щодо судового оскарження адміністративних актів поширюються на всі акти, що продовжують діяти та породжувати правові наслідки на момент звернення до суду, що узгоджується з принципом доступності правосуддя та забезпечує ефективний судовий контроль за законністю рішень органів публічної адміністрації незалежно від часу їх прийняття.

72. Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 22 листопада 2024 року у справі № 520/34082/23, від 27 березня 2025 року у справі № 480/5652/24 та від 08 серпня 2025 року у справі № 140/14817/24, щодо юрисдикції подібних спорів, у яких оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) публічної адміністрації.

73. Щодо покликання ОСОБА_1 на неповідомлення його про розгляд справи в суді апеляційної інстанції, слід зазначити, що позивачу направлялася повістка про виклик у судове засідання, призначене на 11 годину 50 хвилин 11 березня 2025 року, що підтверджується поштовим відправленням з ідентифікатором 389, яка була повернута до Шостого апеляційного адміністративного суду "за закінченням терміну зберігання". Тобто апеляційний суд виконав вимоги Глави 7 КАС України щодо надсилання повістки рекомендованою кореспонденцією (листом), із зворотною розпискою за адресою, вказаною ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 ), проте поштове відправлення не було доставлене з причин, що не залежать від суду.

74. Верховний Суд наголошує, що принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України) та завдання адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України) передбачають ефективний захист від порушень суб`єктами владних повноважень.

75. Принцип верховенства права включає в себе не лише формальну законність, але й справедливість, розумність та пропорційність рішень органів державної влади.

76. У контексті справи, що розглядається, принцип верховенства права вимагає розгляду позову ОСОБА_1 по суті з метою з`ясування того, чи були оскаржувані рішення прийняті законно та обґрунтовано, а не закриття провадження на підставі формальних міркувань щодо юрисдикції.

77. З урахуванням набрання чинності Законом № 2073-IX та змін, внесених Законом України від 10 жовтня 2024 року № 4017-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв`язку з прийняттям Закону України "Про адміністративну процедуру"», такі спори, як цей, вирішуються винятково в адміністративному судочинстві, оскільки вони стосуються адміністративної процедури (прийняття суб`єктом владних повноважень індивідуальних актів у сфері землеустрою та реєстрації нерухомості).

78. Натомість розгляд і вирішення такої категорії справ судами цивільної або господарської юрисдикції за правилами ЦПК України, ГПК України - є порушенням приписів статей 8, 19, 55, 125 Конституції України, невиконанням приписів Закону № 2073-IX та недотриманням зобов`язань, узятих Україною перед вступом до Європейського Союзу.

79. Принципи адміністративного судочинства, зокрема ті, що закріплені у Рекомендації Rec(2004)20 від 15 грудня 2004 року Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів, передбачають широкий доступ до адміністративного правосуддя для всіх осіб, чиї права можуть бути порушені рішеннями органів публічної влади.

80. Обмеження юрисдикції адміністративних судів шляхом віднесення спорів про оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування до цивільної або господарської юрисдикції може створити правову невизначеність щодо механізмів судового контролю за публічною адміністрацією.

81. Доводи відповідачів про те, що оскаржувані рішення не порушують права позивача, оскільки він не є власником спірних об`єктів, стосуються оцінки обґрунтованості позовних вимог, а не питання юрисдикції.

82. Питання про те, чи мають оскаржувані рішення органу місцевого самоврядування такі правові наслідки, які порушують або можуть порушити права та законні інтереси ОСОБА_1 , належить до розгляду справи по суті та потребує всебічного дослідження обставин справи, зокрема аналізу документів про право власності, договорів, рішень інших органів тощо.

83. Тобто на стадії вирішення питання про юрисдикцію суд не може досліджувати питання про наявність або відсутність у позивача порушених прав.

84. Верховний Суд підкреслює, що адміністративне судочинство покликане забезпечити баланс між публічними інтересами (ефективне функціонування публічної адміністрації) та приватними інтересами (захист прав особи від незаконних рішень органів державної влади та місцевого самоврядування).

85. Широке тлумачення поняття публічно-правового спору сприяє забезпеченню такого балансу, оскільки дає змогу особам ефективно захищати свої права від незаконних рішень органів державної влади (місцевого самоврядування), не обмежуючи при цьому можливості таких органів здійснювати свої функції в межах закону, а звуження юрисдикції адміністративних судів може призвести до ситуації, коли окремі сфери діяльності органів державної влади (місцевого самоврядування) залишаються поза судовим контролем, що суперечить принципам правової держави.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

86. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

87. Суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми статей 4 і 19 КАС України, а також Закону № 2073-IX, неправильно визначили характер спірних правовідносин та дійшли до помилкового висновку про приватно-правовий характер спірних правовідносин.

88. Неправильне визначення юрисдикції спору та, як наслідок, безпідставне закриття провадження у справі є не лише порушенням норм процесуального права, а й становить відмову в доступі до правосуддя, оскільки позбавляє позивача гарантованого статтею 55 Конституції України права на судовий захист його прав та інтересів у визначеному законом порядку.

89. Крім того, такий підхід звужує юрисдикцію адміністративних судів та створює ризик залишення поза контролем суду рішень суб`єктів владних повноважень.

90. Щодо вимоги касаційної скарги ОСОБА_1 про направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, Верховний Суд зазначає таке.

91. Суд апеляційної інстанції не має процесуальної можливості здійснити такий розгляд, оскільки провадження у справі закрив суд першої інстанції. Враховуючи, що питання наявності підстав для позову, дотримання строків звернення до суду та інші питання, що стосуються суті спору, не досліджувалися судами, справа має бути направлена для продовження розгляду саме до суду першої інстанції. Такий підхід забезпечить дотримання принципів інстанційності судового розгляду та права сторін на апеляційне оскарження рішення, ухваленого по суті спору.

92. За таких обставин касаційну скаргу ОСОБА_1 слід задовольнити частково, ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року скасувати, а справу - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

93. Направлення справи для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження дозволить суду першої інстанції всебічно дослідити обставини справи, зокрема питання дотримання строків звернення до суду, наявності у ОСОБА_1 права на звернення та обґрунтованості його позовних вимог.

94. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

95. Керуючись статтями 341, 343, 344, 349, 353, 354, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 січня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 березня 2025 року скасувати, а справу № 320/18939/24 - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: А.А. Єзеров

С.М. Чиркін