Справа № 9901/374/21
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2025-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Усенко Є. А., Пількова К. М. в адміністративній справі № 9901/374/21 (провадження № 11-210заі25) за позовом ОСОБА_1 до Президента України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Вищої ради правосуддя, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо невидання указу про призначення її на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва; зобов`язати Президента України видати указ про призначення її, ОСОБА_1., на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва на підставі подання Вищої ради правосуддя (далі - ВРП), внесеного рішенням від 20.07.2021 № 1606/0/15-21, у порядок та спосіб, визначені чинним законодавством України.
2. Такі позовні вимоги ОСОБА_1 умотивовує посиланням на те, що за результатами складання кваліфікаційного іспиту та проходження спеціальної перевірки її зараховано до резерву на зайняття вакантних посад суддів, а рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) від 01.10.2019 № 685/дс-19 рекомендовано для призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду м. Києва, у зв`язку із чим ВРП направила Президенту України відповідне подання.
Однак, попри те, що статтею 80 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) встановлено, що Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП, відповідач указ про призначення її на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва після отримання подання ВРП не видав.
Як стверджує позивачка, невидання указу про призначення її на посаду судді в межах передбаченого законом строку свідчить про допущення Президентом України протиправної бездіяльності, адже відповідач не вчинив дії, які зобов`язаний був та міг вчинити, чим, у свою чергу, обмежив її у доступі до професії судді та позбавив її можливості розвивати свої професійні навички, здійснюючи правосуддя.
3. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) рішенням від 07.04.2025 позов ОСОБА_1. задовольнив частково: визнав протиправною бездіяльність Президента України щодо нерозгляду подання ВРП, внесеного рішенням від 20.07.2021 № 1606/0/15-21, про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва; зобов`язав Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП, внесене рішенням від 20.07.2021 № 1606/0/15 21, про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Суд першої інстанції виходив із установлених у справі фактів, що ВККС рішенням від 01.10.2019 № 685/дс-19 рекомендувала ОСОБА_1. для призначення на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва, а ВРП 20.07.2021 ухвалила рішення № 1606/0/15-21, яким вирішила внести Президенту України подання про призначення ОСОБА_1. на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва. 26.07.2021 Офіс Президента України отримав це подання, однак від цього часу Президент України не розглянув його і не видав указ про призначення позивачки на посаду судді відповідно до подання ВРП.
Суд першої інстанції виснував, що згідно зі статтею 80 Закону № 1402-VIII вирішення питання, чи може особа бути призначена на посаду судді, є виключною компетенцією ВРП, а Президент України, реалізуючи висловлену ВРП ініціативу, призначає на посаду судді, про що видає відповідний указ. Установлений цією статтею строк у 30 днів для розгляду Президентом України подання ВРП є достатнім, прийнятним, обов`язковим і розумним, ґрунтується на положеннях статті 128 Конституції України та покликаний забезпечити дотримання необхідного (справедливого) балансу між суспільним (публічним) інтересом щодо формування суддівського корпусу, вираженим конституційно визначеним обов`язком участі Президента України у формуванні судової влади, та приватним інтересом позивачки. Недотримання встановленого законом строку щодо розгляду подання ВРП стосовно позивачки свідчить, за висновком суду першої інстанції, що Президент України проявив протиправну бездіяльність, яка має бути усунена шляхом зобов`язання Президента України розглянути подання.
Суд першої інстанції зазначив, що рішення суду безпосередньо стосується забезпечення судового захисту права позивачки на своєчасне зайняття посади судді відповідного суду, водночас Президент України як гарант, у тому числі права на працю, має його реалізовувати за встановленою частиною першою статті 128 Конституції України процедурою.
Щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про зобов`язання Президента України видати указ про призначення її на посаду судді Київського міського окружного адміністративного суду [таку вимогу позивачка заявила у судовому процесі з посиланням на ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва згідно із Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» (далі - Закон № 2825-IX)] суд першої інстанції зазначив, що відповідно до статті 128 Конституції України та статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України саме за поданням ВРП у порядку, встановленому законом, шляхом видання відповідного указу. Утім ВРП не ухвалювала рішення про внесення Президенту України подання про призначення позивачки на посаду судді Київського міського окружного адміністративного суду.
4. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2025 апеляційні скарги ОСОБА_1 та Президента України залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду від 07.04.2025 - без змін.
Велика Палата Верховного Суду оцінюючи довід ОСОБА_1. в апеляційній скарзі, що суд першої інстанції неправильно обрав спосіб захисту її порушеного права, зазначила, що видання указу про призначення на посаду судді належить до виключної компетенції Президента України як глави держави і що відповідно до принципу розподілу влади втручання судової влади в реалізацію главою держави своїх повноважень обмежене законом. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що суд першої інстанції відповідно до статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) правильно визначив спосіб захисту прав позивачки шляхом зобов`язання Президента України відповідно до статті 80 Закону № 1402-VIII розглянути подання ВРП, внесене рішенням від 20.07.2021 № 1606/0/15?21 про призначення позивачки на посаду судді.
Відхиляючи довід відповідача в апеляційній скарзі, що суд першої інстанції мав би відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 повністю, оскільки за поданням ВРП її рекомендовано призначити на посаду судді Окружного адміністративного суду міста Києва, який ліквідовано згідно із Законом № 2825-IX, а задоволення позову зобов`язує Президента України видати указ, який суперечитиме вимогам цього Закону та статтям 52 і 80 Закону № 1402-VIII, Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що ОСОБА_1 , виконавши всі покладені на неї обов`язки під час проходження процедур для зайняття посади судді, мала законне очікування щодо своєчасного видання Президентом України відповідного указу, проте через триваючу бездіяльність відповідача змушена більш як чотири роки перебувати у невизначеному стані в очікуванні вирішення питання професійної кар`єри. Враховуючи, що процедура ліквідації Окружного адміністративного суду міста Києва триває, а судді, які перебувають у його штаті, мають право відповідно до вимог частини першої статті 82-1 Закону № 1402-VIII бути без конкурсу переведеними до іншого суду, таким правом у разі видання відповідного указу Президентом України буде наділена і ОСОБА_1 .
5. Не можемо погодитись з тим, як Велика Палата Верховного Суду застосувала норми матеріального права, та з результатом апеляційного розгляду справи. У зв`язку із цим, керуючись статтею 34 КАС, висловлюємо окрему думку, яку обґрунтовуємо такими аргументами.
На нашу думку, суд першої інстанції припустився помилки в застосуванні норм матеріального права, що спричинило неправильне вирішення спору.
Згідно із частиною першою статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову.
Конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову не вичерпується увесь принцип поділу влади. Так, статтею 102 Конституції України встановлено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Ця конституційна норма закріплює гарантійну конституційну функцію Президента України, яка передбачає право Президента діяти на свій розсуд виходячи не тільки з букви, але й із духу Конституції та законів України, якщо в правовій системі є прогалини, задля забезпечення державного суверенітету, територіальної цілісності держави, прав і свобод людини і громадянина.
Конституційний Суд України неодноразово зазначав у своїх рішеннях, що повноваження Президента України визначаються виключно Конституцією України і не можуть бути розширені та/або обмежені законом або іншим нормативно-правовим актом [до прикладу, рішення від 10.04.2003 № 7-рп/2003 (справа про гарантії діяльності народного депутата України); від 07.04.2004 № 9-рп/2004 (справа про Координаційний комітет); від 16.05.2007 № 1-рп/2007 (справа про звільнення судді з адміністративної посади); від 11.12.2007 № 12-рп/2007 (справа про порядок припинення повноважень членів Кабінету Міністрів України); від 26.02.2009 № 6-рп/2009 (справа щодо звільнення з посади Голови Національного банку України)].
Тлумачення Конституційним Судом України повноважень Президента України як повноважень, що встановлені виключно Конституцією України, дозволяє також стверджувати, що Президента України не можна зобов`язати робити те, що прямо не передбачено Конституцією України.
Повноваження Президента України визначені, зокрема, статтею 106 Конституції України.
Президент України реалізує свої повноваження у формі правових актів - указів та розпоряджень, які (як це встановлено частиною третьою статті 106 Конституції України) видає на основі та на виконання Конституції і законів України і які є обов`язковими до виконання на території України. Президент відповідальний за те, щоб його акти відповідали Конституції і законам України, зокрема положенням статті 102 Конституції України щодо виконання ним гарантійної функції.
До конституційних повноважень Президента України належить також призначення на посаду судді. Згідно із частиною першою статті 128 Конституції України призначення на посаду судді здійснюється Президентом України за поданням ВРП в порядку, встановленому законом.
Статтею 1 Закону України від 21.12.2016 № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) визначено, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Повноваження ВРП щодо внесення подання про призначення судді на посаду передбачені статтею 131 Конституції України та статтею 3 Закону № 1798-VIII.
Згідно з частиною вісімнадцятою статті 79 Закону № 1402-VIII ВРП, яка діяла станом на 20.07.2021 (дата ухвалення ВРП рішення про внесення подання Президенту України про призначення ОСОБА_1 на посаду судді) відповідно до внесеної Вищою кваліфікаційною комісією суддів України рекомендації на своєму засіданні розглядає питання про призначення кандидата на посаду судді та в разі ухвалення позитивного рішення вносить подання Президентові України про призначення судді на посаду.
ВРП відмовляє у внесенні Президентові України подання про призначення судді на посаду виключно з таких підстав:
1) наявність обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критеріям доброчесності чи професійної етики або інших обставин, які можуть негативно вплинути на суспільну довіру до судової влади у зв`язку з таким призначенням;
2) порушення визначеного законом порядку призначення на посаду судді.
Підстави, зазначені у пункті 1 цієї частини, ВРП визначає, керуючись власною оцінкою обставин, пов`язаних із кандидатом на посаду судді, та його особистих якостей (частина дев'ятнадцята зазначеної статті).
Внесення подання Президенту України про призначення судді на посаду є підсумковим результатом колективно сформованої ВРП оцінки кандидата на посаду судді на відповідність такій посаді, тобто можливості кандидата бути призначеним на посаду судді. При виключній дискреції ВРП щодо оцінювання кандидата на посаду судді (визначення кандидата) повноваження призначити визначеного ВРП кандидата на посаду судді належить Президенту України. Саме указ Президента України про призначення кандидата, оціненого ВРП як такого, що може зайняти посаду судді, породжує суб`єктивний статус судді. При виключній відповідно до Конституції України компетенції Президента України призначати на посаду судді такі його номінаційні повноваження не є необмеженими, а перебувають у залежності від дискреції ВРП, до компетенції якої законом віднесено формування корпусу суддів. Повнота дискреційних повноважень ВРП у формуванні корпусу суддів підтверджується, зокрема, її виключними повноваженнями ухвалювати рішення про звільнення судді з посади (стаття 3 Закону № 1798-VIII). Однак, саме Президент України як гарант Конституції несе конституційну відповідальність перед народом і державою за те, щоб на посаду судді була призначена особа, яка відповідає конституційним вимогам щодо судді. Президент України відповідальний за те, щоб указ про призначення судді був прийнятий на основі Конституції та законів України, як це вимагається частиною третьою статті 106 Основного Закону України.
Порядок призначення на посаду судді, до якого відсилає стаття 128 Конституції України, встановлено статтею 80 Закону № 1402-VIII.
Відповідно до частини першої статті 80 Закону № 1402-VIII призначення на посаду судді здійснюється Президентом України на підставі та в межах подання ВРП, без перевірки додержання встановлених цим Законом вимог до кандидатів на посаду судді та порядку проведення добору чи кваліфікаційного оцінювання кандидатів.
Будь-які звернення щодо кандидата на посаду судді не перешкоджають його призначенню на посаду. Викладені в таких зверненнях факти можуть бути підставою для порушення Президентом України перед компетентними органами питання про проведення в установленому законом порядку перевірки цих фактів.
Президент України видає указ про призначення судді не пізніше тридцяти днів із дня отримання відповідного подання ВРП (частина друга цієї статті).
Наголошуючи на обмеженні конституційними нормами участі органів законодавчої та виконавчої влади у формуванні корпусу суддів як на гарантії незалежності судді, Венеційська комісія у пункті 16 Висновку щодо пропозицій стосовно внесення змін до проєкту Закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів України від 10.12.2013 № 747/2013 вказала на таке: «Щоб роль Президента була лише церемоніальною, у Конституції може бути закріплено, що пропозиції ради суддів набувають чинності безпосередньо, без втручання Президента, якщо Президент не надасть їм чинності в межах певного часу». Так само у Попередньому висновку щодо запропонованих змін до Конституції у частині правосуддя в Україні від 24.07.2015 № 803/2015 Венеційська комісія, підтримавши пропозицію, щоб судді призначалися на посаду Президентом України (який відіграватиме виключно формальну, церемоніальну роль) за поданням (обов`язковим) ВРП (пункт 27), звернула увагу на необхідність уточнення законопроєкту в такому напрямку, що подання про призначення судді, підготовлене ВРП, є обов`язковим для Президента України (пункт 32).
Конституцією та законами України прямо не встановлено, що подання ВРП про призначення судді є обов`язковим для Президента України або що в разі невидання ним указу протягом тридцяти днів із дня отримання такого подання воно набирає чинності безпосередньо.
Буквальне тлумачення норми частини другої статті 80 Закону № 1402-VIII дає підстави стверджувати лише те, що Президент України видає указ про призначення судді на підставі подання ВРП не пізніше тридцяти днів, а застосування цієї норми у системному зв`язку з нормами статті 102, частини першої статті 126 Конституції України дає підстави виснувати, що Президента України не можна зобов`язати видати указ про призначення судді, оскільки Конституція та закони України такого обов`язку Президента не встановлюють.
Водночас, слідуючи нормам статті 128 Конституції України та частини другої статті 80 Закону № 1402-VIII, можна також виснувати, що для прийняття Президентом України рішення щодо подання ВРП встановлено строк тридцять днів. Хоча ці норми (як і інші чинні правові норми) не містять прямої вказівки на такий обов`язок Президента України, цей обов`язок (а не право) легітимно встановлений, оскільки цими нормами визначено компетенцію Президента України щодо призначення на посаду судді та встановлено строк її реалізації без застереження (прямого чи непрямого) щодо певних умов, за яких така компетенція реалізується. Це узгоджується з тим, що призначення судді на посаду має не тільки ознаки приватного інтересу особи, яка бажає зайняти посаду судді, а й публічного інтересу, який у кінцевому результаті полягає в забезпеченні здійснення правосуддя.
Встановлений частиною другою статті 80 Закону № 1402-VIII строк є гарантійним як у сенсі забезпечення формування корпусу суддів і реалізації ВРП відповідних дискреційних повноважень для цього, так і для захисту права особи, яка взяла участь у доборі на зайняття посади судді. Якщо Президент України в зазначений строк не вирішить питання про призначення особи, щодо якої є подання ВРП, на посаду судді, ця особа має право оскаржити бездіяльність Президента України задля захисту свого права прийняти участь у процедурі добору на зайняття посади судді з проведенням щодо неї цієї процедури в порядку, встановленому законом. Обов`язок довести, що внаслідок відтермінування Президентом України поза встановленого законом строку прийняття рішення щодо подання ВРП права особи, якої стосується це подання, порушені, відповідно до положень частини першої статті 77 КАС, згідно з якими кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення (крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу), лежить на цій особі.
За змістом частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Оцінка доводів позивачки про протиправну бездіяльність Президента України потребує відповіді на питання, яке її право може бути порушене в контексті тих обставин, що Президент України не розглянув подання про її призначення на посаду судді.
Посада судді має конституційний статус. Згідно з положеннями частини першої статті 52 Закону № 1402-VIII суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та цього Закону призначений суддею, займає штатну суддівську посаду в одному із судів України і здійснює правосуддя на професійній основі.
Жодним нормативним актом не встановлено право на посаду судді. Особа має право прийняти участь у доборі на зайняття вакантної посади судді та право, щоб ця процедура була здійснена щодо неї відповідно до закону.
Позивачка має право взяти участь в кваліфікаційному оцінюванні, проходження якого визначено законом обов'язковою умовою для призначення на посаду судді, з дотриманням щодо неї встановленої процедури. Права вимагати призначення на посаду судді позивачка не має, враховуючи, що призначення на посаду судді здійснюється виключно указом Президента України, а обов`язок Президента видати указ про призначення судді Конституцією та законами України не встановлено.
Відтак, оскільки вимога позивачки про визнання протиправною бездіяльності Президента України ґрунтується саме на доводах, що бездіяльність полягає у невиданні Президентом України указу про її, ОСОБА_1 , призначення на посаду судді, така вимога, як і вимога про зобов`язання Президента України видати указ про призначення на посаду, не підлягає задоволенню.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб правового захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
У разі посилання особи на порушення Президентом України права доступу до професії судді, що охоплюється правом на повагу до приватного і сімейного життя, яке визнане статтею 8 Конвенції, то такий довід, як і захист її права в разі обґрунтованості такого доводу, суд може здійснити в межах позовних вимог, які відповідають ефективному засобу правового захисту відповідних прав особи, а не у межах позовних вимог про зобов`язання Президента України видати указ про призначення позивачки на посаду судді.
На наше переконання, наведені аргументи дають підстави вважати, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права, зокрема частини другої статті 128 Конституції України, статті 80 Закону № 1402-VIII, а результатом апеляційного розгляду справи має бути задоволення апеляційної скарги Президента України, скасування рішення Касаційного адміністративного суду від 07.04.2025 в частині задоволених позовних вимог ОСОБА_1 з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову повністю.
Судді Великої Палати Верховного Суду Є. А. Усенко