Справа № 560/5049/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-09-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 560/5049/24

адміністративне провадження № К/990/9155/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1

до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради

на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду у складі судді Тарновецького І.І. від 10 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Сушка О.О., Залімського І.Г., Мацького Є.М. від 18 листопада 2024 року

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У квітні 2024 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради (далі - Управління архітектури та містобудування, Управління, відповідач), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непродовження йому строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності (павільйон площею 54,8 кв. м), розташованої за адресою: АДРЕСА_1 , біля тролейбусної зупинки «Торгівельний центр» (біля будинку № 48);

- зобов`язати Управління продовжити йому дію паспорта прив`язки зазначеної тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності строком на три роки.

2. На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначав, що до 15 березня 2024 року відповідач неодноразово продовжував паспорт прив`язки його тимчасової споруди, виданий 01 листопада 2016 року. Для продовження паспорта прив`язки звернувся до відповідача з письмовою заявою, але 23 лютого 2024 року Управління надало письмову відмову (лист за № Г/448-01-24), яку мотивувало тим, що споруда не увійшла до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Хмельницького, яка є складовою Генерального плану міста Хмельницького. Також вказував, що розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів у цьому місці унеможливлює подальше розміщення споруди.

Посилаючись на пункт 2.14 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 листопада 2011 року № 244 (далі - Порядок № 244), позивач зазначав, що відповідач у відмові не посилався на неповноту поданих документів чи подання недостовірних відомостей. Спірні питання вже розглядались адміністративними судами у справах № 560/3769/20 та № 560/812/19, і судові рішення набрали законної сили, проте Управління безпідставно не продовжує строк дії паспорта прив`язки. ОСОБА_1 стверджував, що хоча проєкт розширення зупинки розроблено у 2019 році, жодних робіт зі здійснення капітального ремонту не проводилось. Крім того, зазначає, що план реалізації містобудівної документації передбачає встановлення іншого павільйону на місці його тимчасової споруди, що, на його думку, не змінює ситуації.

3. Управління архітектури та містобудування не визнало позов; на обґрунтування своєї позиції подало відзив, в якому вважало позовні вимоги ОСОБА_1 безпідставними і такими, що не підлягають задоволенню.

Відповідач вказував, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2021 року № 976 було затверджено проєкт розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр», який передбачає розширення проїзної частини на місці розташування тимчасової споруди позивача, що унеможливлює її подальше розміщення в цьому місці.

Доводи позивача про відсутність робіт із капітального ремонту є безпідставними, оскільки на підставі попередніх судових рішень (у справах № 560/3769/20 та № 560/812/19) паспорти прив`язок були продовжені, що зробило фізично неможливим проведення капітального ремонту. Робочим проєктом передбачається встановлення павільйонів зупинки громадського транспорту, а не тимчасових споруд для підприємницької діяльності, як стверджує позивач.

Згідно з Генеральним планом міста Хмельницького, затвердженим рішенням Хмельницької міської ради від 29 грудня 2022 року, та Детальним планом території центральної частини міста тимчасова споруда ОСОБА_1 не увійшла до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд. З метою підвищення безпеки дорожнього руху пішохідний перехід, розташований біля тимчасової споруди позивача, був повністю ліквідований.

4. У відповіді на відзив ОСОБА_1 зазначав, що відповідач не надав пояснень щодо відсутності плану реалізації містобудівної документації, який має містити перелік проєктних рішень, послідовність та строки їх реалізації. Також не надано доказів наявності джерел фінансування та проведення тендерних процедур для робіт з облаштування зупинки. Проєктно-кошторисна документація, на яку посилається відповідач, датована 2019 роком, що, на думку позивача, не відповідає вимогам законодавства щодо виконання робіт під час воєнного стану. Крім того, не надано доказів реєстрації містобудівної документації на порталі Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва, як того вимагає ДБН Б.1.1-14:2021 «Склад та зміст містобудівної документації на місцевому рівні». Судові рішення у справах № 560/3769/20 та № 560/812/19 жодним чином не заважали відповідачу облаштувати заїзну кишеню для зупинки громадського транспорту.

5. Відповідач надав додаткові заперечення на наданий позивачем до суду висновок судового експерта Власюка Володимира Володимировича (далі - Власюк В.В.) від 14 травня 2024 року № 1152/024. Попри твердження експерта, тимчасова споруда може бути перенесена, оскільки пункт 2.27 Порядку № 244 передбачає таку можливість у разі проведення планових або аварійних робіт.

Управління архітектури та містобудування наголошує, що виконавчий комітет Хмельницької міської ради рішенням від 28 жовтня 2021 року № 976 затвердив проєкт розміщення зупинки «Торгівельний центр», яким передбачено влаштування заїзної кишені для зупинки транспорту та демонтаж тимчасової споруди позивача. Затверджений проєкт ніким не оспорювався, не скасовувався та є чинним.

6. Позивач стверджував, що висновок судового експерта Власюка В.В. від 14 травня 2024 року № 1152/024 підтверджує, що існуючі тимчасові споруди не перешкоджають облаштуванню заїзної кишені біля зупинки громадського транспорту, оскільки ширина тротуару відповідатиме державним будівельним нормам та правилам.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

7. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 10 червня 2024 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року, задовольнив позов.

8. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували рішення тим, що Порядком № 244 не передбачено необхідності подавати інші документи для продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди, окрім заяви. Відповідач не обґрунтував, яким чином затвердження проєкту розміщення зупинки громадського транспорту унеможливлює продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди ОСОБА_1 ; не надав доказів щодо змін у містобудівній документації, будівельних нормах або розташуванні інженерних мереж, які б стали підставою для відмови; що тимчасова споруда позивача не належить до тих, які могли бути залишені у центральній частині міста згідно з пунктом 3.2 рішення Хмельницької міської ради від 22 березня 2017 року № 30. Суди дійшли висновку, що тимчасова споруда позивача не є мобільною (конструкція якої передбачає можливість переміщення без зниження експлуатаційних властивостей), та що її розміщення не перешкоджає облаштуванню заїзної кишені для зупинки громадського транспорту. Паспорт прив`язки тимчасової споруди позивача діяв до 15 березня 2024 року, тому на нього не поширюється пункт 3.4 рішення Хмельницької міської ради від 22 березня 2017 року № 30 щодо можливості продовження дії паспорта прив`язки лише на один рік.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з рішень, передбачених пунктами 2.14 та 2.18 Порядку № 244, належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Управління архітектури та містобудування прийняти рішення про продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погодившись із рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року, і ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.

10. На обґрунтування касаційної скарги Управління архітектури та містобудування зазначає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення пунктів 2.5, 2.17, 2.18 та 2.19 Порядку № 244, дійшли необґрунтованого висновку, що зазначеним Порядком не визначено підстав та процедури для відмови у продовженні строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди.

На думку скаржника, процедури видачі та продовження паспорта прив`язки за своєю суттю є однаковими, оскільки їхня основна мета - перевірка відповідності тимчасової споруди містобудівній документації та правилам благоустрою населеного пункту; при продовженні строку дії паспорта прив`язки уповноважений орган з питань містобудування та архітектури зобов`язаний повторно перевіряти, чи відповідає місце розташування тимчасової споруди чинному законодавству, будівельним нормам та містобудівній документації.

Суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної оцінки доводам відповідача про те, що рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2021 року № 976 «Про затвердження проєкту розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів "Торгівельний центр"» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) на вул. Кам`янецькій із влаштуванням місцевого розширення проїзної частини в м. Хмельницькому» затверджено проєкт розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вулиці Проскурівського підпілля) із розширенням проїзної частини на вулиці Кам`янецькій в місті Хмельницькому, тобто в місці розташування належної позивачу тимчасової споруди, що унеможливить надалі її розміщення в цьому місці; не врахували, що відповідно до Пояснювальної записки до робочого проєкту існуюче місце розташування зупинки та пішохідного переходу призводить до утворення затримок та загрози руху транспорту, оскільки при наявності тролейбусів або автобусів на зупинці весь транспорт у напрямку руху «до вулиці Проскурівського підпілля» рухається в одній смузі, а зона пішохідного переходу влаштована в районі виїзду від будинку № 50.

Також суди не звернули уваги на те, що робочим проєктом передбачено виконання робіт з благоустрою прилеглої території з урахуванням відсутності на ній малих архітектурних форм та встановлення павільйонів зупинки громадського транспорту в кількості 2 штук виробництва ТОВ «Дозор Україна»; що тимчасова споруда позивача, згідно з пунктом 3.2 рішення Хмельницької міської ради від 22 березня 2017 року № 30, не належить до споруд, які могли бути залишені у центральній частині міста, а текстовою частиною Додатка 2 до Містобудівної документації «Детальний план території центральної частини міста Хмельницького» та викопіюваннями до «Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницького» не передбачено розміщення належної позивачу тимчасової споруди на вулиці Кам`янецькій, біля будинку 48 у місті Хмельницькому.

11. У відповіді на відзив позивач вказує, що у подібній справі № 560/5047/24 за позовом ОСОБА_2 , де Управління архітектури та містобудування також подало касаційну скаргу, Верховний Суд відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що рішення у тій справі не підлягають оскарженню. Позивач вважає, що це є підставою для закриття касаційного провадження і в цій справі.

Після закінчення апеляційного перегляду справи відповідач продовжив позивачу строк дії паспорта прив`язки тимчасової споруди до 16 березня 2027 року, а ОСОБА_1 уклав з Управлінням торгівлі Хмельницької міської ради договір про встановлення особистого строкового сервітуту для розміщення стаціонарної тимчасової споруди від 30 грудня 2024 року № 657-С.

Положеннями Порядку № 244 не визначено підстав та процедури відмови у продовженні строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди, подання замовником для продовження строку дії паспорта прив`язки інших документів.

Також позивач покликається на висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах від 04 вересня 2019 року у справі № 357/13244/16-а та від 16 січня 2020 року у справі № 712/5885/17 (про те, що процедура продовження паспорта прив`язки є технічною дією, яка полягає у визначенні нової дати в уже виданому документі та засвідченні її підписом і печаткою; що перевірка відповідності споруди містобудівній документації проводиться лише один раз - на етапі первинного оформлення паспорта прив`язки; що при продовженні строку дії паспорта прив`язки заборонено вимагати додаткові документи або повторно перевіряти відповідність тимчасової споруди комплексній схемі розміщення чи іншим будівельним нормам).

12. Відповідач у відповіді на відзив зазначає, що в аналогічній справі № 560/3787/24, яка стосується тимчасової споруди, розміщеної поруч з об`єктом у цій справі, Верховний Суд відкрив касаційне провадження та справа розглядається у касаційному порядку, тому існує об`єктивний ризик виникнення суперечливої судової практики, що може порушити принципи правової визначеності та справедливого судочинства.

Управління архітектури та містобудування, продовжуючи паспорт прив`язки тимчасової споруди позивача, виконував судове рішення у справі № 560/5049/24, яке набрало законної сили, і ця обставина не позбавляє відповідача права на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

13. 03 березня 2025 року відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу.

14. Верховний Суд ухвалою від 15 квітня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі.

15. 24 квітня 2025 року позивач подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, а скаржник 29 квітня 2025 року - відповідь на відзив.

16. Верховний Суд ухвалою від 15 вересня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 16 вересня 2025 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що Управління архітектури та містобудування Департаменту архітектури, містобудування та земельних ресурсів Хмельницької міської ради 01 листопада 2016 року видало ОСОБА_1 паспорт прив`язки тимчасової споруди (павільйону площею 54,8 кв. м) за адресою: місто Хмельницький, вулиця Кам`янецька, біля будинку № 48. Строк дії паспорта неодноразово продовжувався, востаннє до 15 березня 2024 року.

18. 22 березня 2017 року Хмельницька міська рада прийняла рішення № 30 «Про впорядкування розміщення тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності та тимчасових конструкцій на території міста Хмельницького».

19. Виконавчий комітет Хмельницької міської ради рішенням від 28 жовтня 2021 року № 976 «Про затвердження проекту розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів "Торгівельний центр" (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) на вул. Кам`янецькій із влаштуванням місцевого розширення проїзної частини в м. Хмельницькому» затвердив проєкт розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вулиці Проскурівського підпілля) на вулиці Кам`янецькій в місті Хмельницькому із влаштуванням місцевого розширення проїзної частини.

20. Робочий проєкт «Капітальний ремонт вул. Кам`янецької - місцеве розширення проїзної частини для улаштування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) в м. Хмельницькому» передбачає розширення проїзної частини на вулиці Кам`янецькій та розташування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» в місці тимчасової споруди позивача.

21. У лютому 2024 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою про продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди (павільйону площею 54,8 кв. м) за адресою: місто Хмельницький, вулиця Кам`янецька, біля будинку № 48.

22. 23 лютого 2024 року Управління архітектури та містобудування повідомило ОСОБА_1 (лист № Г/448-01-24), що його тимчасова споруда не увійшла до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території міста Хмельницького, затвердженої рішенням № 18 двадцять першої сесії Хмельницької міської ради від 12 грудня 2012 року, а також у зв`язку із затвердженням проєкту розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вулиці Проскурівського підпілля) на вулиці Кам`янецькій у місті Хмельницькому.

23. 14 травня 2024 року судовий експерт Власюк В.В. на замовлення ОСОБА_1 склав висновок експерта № 1152/024 за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи, згідно з яким належний ОСОБА_1 павільйон площею 54,8 кв. м за адресою: місто Хмельницький, вулиця Кам`янецька, біля будинку № 48, враховуючи наявні станом на 07 травня 2024 року конструктивні особливості споруди, не є мобільною спорудою, конструкція якої забезпечує можливість її передислокації без зниження експлуатаційних властивостей; ширина тротуару між павільйоном та проїзною частиною вулиці Кам`янецької, за умови влаштування заїзної кишені біля павільйону шириною 3 м (без зміни інших параметрів вулиці) відповідатиме вимогам державних будівельних норм та правил.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить із такого.

25. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

26. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

27. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

30. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

31. Стаття 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

32. Тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі також - ТС) є специфічним об`єктом містобудування.

33. За визначенням, наданим у частині другій статті 28 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», ТС визначається як одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

34. Аналогічне визначення тимчасової споруди наведено у пункті 1.3 Порядку № 244.

35. Підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки ТС - комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1 : 500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності (пункт 1.4., 2.1 Порядку № 244).

36. Паспорт прив`язки ТС забезпечує перевірку відповідності тимчасової споруди містобудівній документації, будівельним нормам та правилам благоустрою населеного пункту.

37. З огляду на пункт 2.6. Порядку № 244 для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат; технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж.

Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

38. Важливою характеристикою ТС є її тимчасовий характер та відсутність капітального фундаменту, що відрізняє її від об`єктів капітального будівництва.

39. Строк дії паспорта прив`язки ТС визначається органом з питань містобудування та архітектури відповідної ради або районної державної адміністрації з урахуванням строків реалізації положень містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 2.17 Порядку № 244).

40. Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації (пункт 2.18 Порядку № 244).

41. Відповідно до пункту 2.19 Порядку № 244 у разі змін, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж або з ініціативи суб`єкта господарювання, паспорт прив`язки ТС може переоформлюватись на строк дії цього паспорта прив`язки ТС або на новий строк.

42. Отже, продовження - це по суті оновлення дати на існуючому документі, тоді як переоформлення - це видача нового документа через суттєві зміни у містобудівній документації, будівельних нормах, розташуванні існуючих будівель і споруд, інженерних мереж.

43. Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС можливе лише у разі відсутності змін у містобудівній документації, будівельним нормам чи правилам благоустрою населеного пункту. Для продовження достатньо заяви замовника та виданий паспорт прив`язки ТС без додаткових документів, якщо не відбулося змін, які впливають на відповідність тимчасової споруди.

44. У разі наявності таких змін процедура продовження вимагає повторної перевірки відповідності, подібно до первинної видачі паспорта прив`язки ТС.

45. Тобто, зміни в містобудівній документації (зокрема, затвердження нового Генерального плану міста чи Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд), затверджені проєкти, які унеможливлюють подальше розміщення ТС (зокрема, розширення проїзної частини чи облаштування зупинки громадського транспорту на місці ТС), інші обставини, що впливають на благоустрій чи безпеку - є підставою не продовжувати строк дії паспорту прив`язки ТС, а вирішувати питання його переоформлення.

46. При цьому Верховний Суд наголошує, що норми пунктів 2.18 (продовження) та 2.19 (переоформлення) Порядку № 244 слід тлумачити в їх системному взаємозв`язку. Процедура продовження строку дії паспорта прив`язки за своєю суттю є спрощеною і застосовується лише у випадку, коли фактичні та юридичні умови розміщення ТС залишились незмінними.

47. У разі доведення змін у містобудівній документації чи будівельних нормах уповноважений орган повинен розглядати питання переоформлення паспорта прив`язки (пункт 2.19 Порядку № 244), що передбачає нову перевірку відповідності споруди актуальній містобудівній ситуації.

48. Отже, доводи судів попередніх інстанцій про відсутність у Порядку № 244 процедури відмови у продовженні є помилковими, оскільки вони не враховують розмежування процедур продовженням і переоформленням та умови їх застосування.

49. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій необґрунтовано вважали, що продовження строку дії паспорта прив`язки павільйону, розміщеного на вулиці Кам`янецькій біля будинку № 48 у місті Хмельницькому, не потребує перевірки відповідності тимчасової споруди чинним вимогам, оскільки за наявності змін в містобудівній документації, процедура продовження за своєю суттю подібна до видачі паспорта (пункти 2.5, 2.17- 2.19 Порядку № 244).

50. Управління архітектури та містобудування обґрунтовувало неможливість продовження строку дії паспорта прив`язки ТС ОСОБА_1 змінами в містобудівній документації на місцевому рівні:

- внесенням рішенням Хмельницької міської ради від 29 грудня 2022 року «Про затвердження містобудівної документації "Коригування (внесення змін) генерального плану м. Хмельницький"» змін до Генерального плану міста Хмельницького у частині Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд у місті Хмельницькому;

- прийняттям 28 жовтня 2021 року виконавчим комітетом Хмельницької міської ради рішення № 976 «Про затвердження проекту розміщення зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів "Торгівельний центр" (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) на вул. Кам`янецькій із влаштуванням місцевого розширення проїзної частини в м. Хмельницькому», яким змінюється розташування інженерних мереж та благоустрій території;

- розробленням робочого проєкту «Капітальний ремонт вул. Кам`янецької - місцеве розширення проїзної частини для улаштування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) в м. Хмельницькому».

51. Тобто, наявність таких обставин свідчить про зміни, які відбулися у містобудівній документації на місцевому рівні після видачи ОСОБА_1 паспорта прив`язки тимчасової споруди, розміщеної на вулиці Кам`янецькій, 48 у місті Хмельницькому.

52. Проте, вирішуючи спір, суди першої та апеляційної інстанцій не перевірили, чи передбачає рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2021 року № 976 розширення проїзної частини та неможливість влаштування заїзної кишені для зупинки громадського транспорту за умови розміщення тимчасової споруди позивача; чи змінює зазначене рішення розташування інженерних мереж та благоустрій та чи не створює розміщення ТС загрози безпеці руху.

53. Суди не з`ясували, чи розроблений у 2019 році робочий проєкт «Капітальний ремонт вул. Кам`янецької - місцеве розширення проїзної частини для улаштування зупинки маршрутних автобусів і тролейбусів «Торгівельний центр» (напрямок руху до вул. Проскурівського підпілля) в м. Хмельницькому» створює фізичну неможливість збереження ТС на місці, вимагаючи переоформлення на нову локацію або відмову у продовженні дії паспорта прив`язки.

54. Оцінюючи висновок судового експерта Власюка В.В. від 14 травня 2024 року № 1152/024 про те, що тимчасова споруда позивача не є мобільною (не може бути переміщена без втрати властивостей), суди попередніх інстанцій не спростували твердження Управління, що за наявності павільйону неможливе влаштування заїзної кишені для громадського транспорту.

55. Крім того, у листі від 23 лютого 2024 року № Г/448-01-24 відповідач запропонував ОСОБА_1 альтернативні місця для розміщення тимчасової споруди, проте суди не надали оцінки цій обставині.

56. Верховний Суд наголошує, що продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасової споруди ОСОБА_1 за наявності змін у містобудівній документації є не просто «технічною дією», а вимагає від судів оцінки актуальної відповідності ТС нормам, щодо яких відбулися зміни. При цьому відсутність дійсного паспорта прив`язки робить розміщення ТС незаконним, а ігнорування змін може перешкоджати реалізації публічних проєктів благоустрою. У такому разі пріоритет надається громадській безпеці та благоустрою, а не автоматичному продовженню паспорта прив`язки.

57. Висновки, сформульовані у постановах Верховного Суду від 16 січня 2020 року у справі № 712/5885/17 та від 04 вересня 2019 року у справі № 357/13244/16-а, обмежувалися правилом застосування статті 2.18 Порядку № 244 щодо продовження строку дії паспорта прив`язки ТС, тоді як у справі, що розглядається, спірною є необхідність переоформлення дозволу, а не продовження строку. Тобто застосування правових висновків Верховного Суду, на які покликається позивач у відзиві на касаційну скаргу, можливе лише у разі встановлення у справі відсутності змін у містобудівній документації, будівельних нормах чи правилах благоустрою населеного пункту, які б вплинули на розміщення тимчасової споруди позивача.

58. Також суд касаційної інстанції звертає увагу, що належне вирішення спору відповідно до статей 2, 77 КАС України вимагає повного та всебічного з`ясування обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, та їх підтвердження тими доказами, що були безпосередньо досліджені судами.

59. При цьому поряд з дотриманням принципів змагальності та диспозитивності, суд, відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України, вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.

60. Крім того, Верховний Суд у пункті 17 постанови від 06 серпня 2025 року у справі № 580/3572/24 вказав, що Порядок № 244 не містить процедури розгляду питання щодо продовження строку дії паспорта прив`язки, а також строку прийняття відповідного рішення за наслідками такого розгляду; такий порядок визначається нормами Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX, який набрав чинності 15 грудня 2023 року та встановлює єдиний порядок розгляду і вирішення адміністративних справ, включаючи прийняття адміністративних актів.

61. Отже, порядок розгляду заяви позивача про продовження строку дії паспорта прив`язки ТС визначався нормами Закону № 2073-IX, проте суди попередніх інстанцій не оцінили, чи Управління архітектури та містобудування діяло законно (стаття 6), обґрунтовано (стаття 8) та пропорційно (стаття 11), з урахуванням змін у містобудівній документації, зокрема, чи використовувалося дискреційне повноваження для досягнення мети, з якою воно надано (перевірка відповідності тимчасової споруди чинній містобудівній документації, будівельним нормам та правилам благоустрою); чи дотриманий баланс між несприятливими наслідками для прав заявника (втрата права на розміщення споруди) та публічними інтересами (благоустрій, безпека руху, реалізація проєкту зупинки); які наслідки для прав заявника (чи запропоновано альтернативні місця розміщення споруди, як зазначено в листі органу; чи можливе переоформлення паспорта прив`язки на нову локацію замість відмови).

62. Верховний Суд також наголошує на тому, що процесуальна діяльність щодо мотивування судового рішення умовно складається з таких основних етапів: 1) систематизація і первинне оцінювання доказів та доводів учасників справи; 2) оцінювання поданих сторонами та зібраних відповідно до вимог процесуального закону судом доказів на підтвердження або відхилення доводів та міркувань учасників справи; 3) встановлення об`єктивних обставин справи; 4) надання відповіді на доводи (оцінювання доводів) учасників справи; 5) обґрунтування необхідності застосування конкретної норми права до спірних правовідносин; 6) формулювання висновків за результатами розгляду справи.

63. Водночас Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»).

64. У силу положень статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

65. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

66. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає суду касаційної інстанції ухвалити нове рішення у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

67. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

68. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

69. Суди першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясували обставини справи та порушили принцип законності судового рішення (стаття 242 КАС України).

70. Зважаючи на це, касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування слід задовольнити частково, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

71. При новому розгляді суд першої інстанції має усунути істотні порушення норм процесуального права, що стосуються повноти дослідження та належної оцінки доказів у справі, на які суд касаційної інстанції звернув увагу у пунктах 47- 52, 58 цієї постанови, зокрема, встановити фактичні наслідки для тимчасової споруди позивача, що випливають із рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 28 жовтня 2021 року № 976, рішень Міської ради щодо затвердження та зміни Генерального плану і Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд, а також відповідної проєктної та іншої містобудівної документації (чи створює реалізація проєкту капітального ремонту вулиці неможливість подальшого розміщення ТС на існуючому місці або інші обставини, що унеможливлюють її збереження, та чи мають ці обставини належне документальне підтвердження); з`ясувати правовий статус місця розташування тимчасової споруди, у тому числі питання про її входження до Комплексної схеми розміщення тимчасових споруд на території міста Хмельницького; надати оцінку висновку судової експертизи № 1152/024 від 14 травня 2024 року, співвідносячи його з проєктною документацією, іншими доказами у справі.

72. Оскільки Верховний Суд не ухвалює нового рішення та повертає справу на новий розгляд, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Управління архітектури та містобудування Хмельницької міської ради задовольнити частково.

Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 листопада 2024 року скасувати, а справу № 560/5049/24 - направити до суду першої інстанції на новий розгляд.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк

Судді: С.М. Чиркін

В.М. Шарапа