Справа № 160/11674/24
Суддя: Юрко І.В.
Дата ухвалення: 2025-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

12 серпня 2025 року м. Дніпросправа № 160/11674/24

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого - судді Юрко І.В., суддів: Білак С.В., Чабаненко С.В.,

секретарі судового засідання Жмуренко В.В.,

за участю представника Дніпропетровської обласної прокуратури Дидюк Н.О.,

представника Мінкультури та СК України Олексієнко В.М.,

представника Управління з питань охорони культурної спадщини ДМР Прокопенко Ю.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційні скарги Дніпропетровської обласної прокуратури, Товариства з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року в адміністративній справі №160/11674/24 (головуючий суддя І-ї інстанції Сліпець Н.Є.) за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури, в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В :

Позивач в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради 19.01.2024 року звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ТОВ «Барельєф-Дніпро», яка полягає в не укладенні з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768;

- зобов`язати відповідача протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на вказаний об`єкт культурної спадщини на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область, шляхом здійснення ремонтних робіт;

- зобов`язати відповідача привести до належного стану вказаний об`єкт культурної спадщини шляхом здійснення ремонтних робіт;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення з охоронним номерам №1073 «Барельєф-Дніпро», яка розташована за адресою: вул. Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область, шляхом здійснення реставраційних робіт;

- зобов`язати відповідача привести до належного стану вказаний об`єкт культурної спадщини шляхом здійснення реставраційних робіт.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що власником пам`ятки архітектури національного значення - «Будинок клубу» («Англійський клуб»), розташованої за адресою: м.Дніпро, вул.Воскресенська, ТОВ «Барельєф-Дніпро» не укладено та не погоджено у Міністерстві культури та інформаційної політики України охоронний договір на зазначену пам`ятку архітектури в порядку та відповідно до вимог законодавства про охорону культурної спадщини. Крім того, зазначено, що вказаний об`єкт через бездіяльність відповідача перебуває в занедбаному, а подекуди аварійному стані, у зв`язку з чим з метою недопущення руйнації об`єкта культурної спадщини, наявні підстави для зобов`язання відповідача вчинити дії щодо приведення зазначеної споруди в належний стан шляхом реставраційних та ремонтних робіт.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Товариства з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро», яка полягає у не укладенні з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення з охоронним номером № 1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768.

Зобов`язано Товариство з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро» протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив рішення суду скасувати в частині задоволених позовних вимог та прийняти нове судове рішення в цій частині про відмову в задоволенні таких вимог.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального та процессуального права. Скаржник зазначає, що ТОВ «Барельєф-Дніпро» є власником об`єкта нерухомого майна, розташованого за адресою: Дніпропетровська обл., м.Дніпро, вул.Воскресенська, буд.3. Згідно опису вказаного об`єкта, він складається з багатьох складових частин (елементів), а саме: будівлі військового містечка №84: будинок офіцерів, прибудова, підвал, загальною площею 3380,9 м.кв., будівлі службових приміщень, загальною площею 39,3 м.кв., прибудови, загальною площею 16,9 м.кв. При цьому, зі змісту постанови Ради Міністрів УРСР №442 від 06.09.1979 невідомо, які саме складові об`єкту нерухомого майна, що належить на праві власності відповідачу, віднесено до пам`ятки архітектури національного значення, оскільки назва об`єкта, зазначена у постанові («Будинок клубу» 1870 року побудови), не відповідає назві об`єкта, зазначеній у витязі з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно №376149888. Тобто, неможливо достеменно визначити, щодо яких складових частин об`єкту нерухомого майна, розташованого за вказаною вище необхідно укласти охоронний договір, тоді як, охоронний договір має укладатися виключно на ту частину об`єкту нерухомого майна, яка є пам`яткою культурної спадщини. Отже, в діях ТОВ «Барельєф-Дніпро» відсутня протиправна бездіяльність щодо не укладення охоронного договору, відповідно, відсутні підстави для задоволення похідної вимоги про зобов`язання укласти вказаний договір, оскільки позивачем та судом в рішенні не конкретизовано на яку частину об`єкту нерухомого майна необхідно укладати такий договір.

Дніпропетровська обласна прокуратура також подала апеляційну скаргу, в якій просила рішення суду в частині відмовлених позовних вимог скасувати та прийняти нове судове рішення про задоволення позовних вимог у зазначеній частині.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що судом першої інстанції при прийнятті рішення порушено норми матеріального та процессуального права. Скаржник вважає, що судом першої інстанції при ухваленні рішення на враховано обставини, які мають суттєве значення для справи. Апелянт вказує, що Товариство не вживає будь-яких дій, спрямованих на укладення охоронного договору на пам`ятку з моменту набуття права власності на об`єкт культурної спадщини. Так, відповідно до паспорту об`єкта культурної спадщини національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб») визначено територію об`єкта із зазначенням просторової орієнтації будівлі та меж, зазначено, що предметом охорони пам`ятки є фасади будівлі, інтер`єри фойє і вестибюльної групи 1 та 2 поверхів, центральна сходова клітина, зали. До паспорта додано графічні матеріали та фотофіксація, обміри по поверхових планів, надано опис території об`єкта. Щодо висновку суду про передчасне пред`явлення вимог про проведення ремонтних та реставраційних робіт, скаржник зазначив, що за результатом огляду технічного стану об`єкта культурної спадщини архітектури національного значення «Будинок клубу» («Англійський клуб») зроблено висновок про необхідність проведення комплексних наукових досліджень з подальшим проведенням протиаварійних робіт на окремих ділянках та ремонтнореставраційних робіт. Так, у разі, коли пам`ятці загрожує небезпека пошкодження, руйнування чи знищення, власник або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління, зобов`язані привести цю пам`ятку до належного стану (змінити вид або спосіб її використання, провести роботи з її консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування) (ч.1 ст.27 Закону України «Про охорону культурної спадщини»). Повноцінне приведення пам`ятки до належного стану можливе лише шляхом проведення комплексу робіт з реставрації та ремонту, яким передує розроблення науково-практичної документації. Саме у такому випадку об`єкт культурної спадщини буде відновлений та поверне свій первозданний вигляд. За таких обставин, пред`явлення позову зобов`язального характеру щодо зобов`язання відповідача укласти охоронний договір та привести до належного стану об`єкт культурної спадщини шляхом здійснення ремонтних та реставраційних робіт є єдиним ефективним способом захисту інтересів держави та важелем впливу на власника пам`ятки архітектури, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Основного Закону України по збереженню об`єкта культурної спадщини національного значення.

Також Дніпропетровська обласна прокуратура подала відзив на апеляційну скаргу відповідача, в якому просила відмовити в задоволенні вимог апеляційної скарги.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представники Дніпропетровської обласної прокуратури, Мінкультури та СК України та Управління з питань охорони культурної спадщини ДМР вимоги апеляційної скарги прокуратури підтримали, просили їх задовольнити.

Представник відповідача в судове засідання 12.08.2025 року не прибув, про час, дату та місце розгляду справи повідомлений належним чином, подав до апеляційного суду заяву про розгляд справи без представника відповідача.

Відповідно до частини другої статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Відповідно до частин першої та другої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг та відзиву на скаргу, встановила наступне.

Відповідно до інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`ктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна №01 власником об`єкта нерухомого майна, загальною площею 3380,9 кв.м., в розмірі 10/100 та 90/100 частки нерухомого майна, за адресою: Дніпропетровська обл., м.Дніпропетровськ, вул.Леніна, буд.3, є ТОВ «Барельєф-Дніпро».

Свідоцтво про право власності ТОВ «Барельєф-Дніпро» на 10/100 вказаного об`єкту видано на підставі акта про придбання майна на аукціоні №32063350-1 від 29.07.2022 року та протоколу аукціону №BRE001-UA-540.

Право власності на 90/100 частки набуто ТОВ «Барельєф-Дніпро» на підставі договору купівлі-продажу №764 від 26.04.2024 року, укладено з ТОВ «Промтенс», яке набуло права власності на вказану частину майна на підставі акта про придбання майна на аукціоні від 02.10.2023 року та протоколу аукціону №BRD001-UA-876.

Постановою Кабінету Міністрів України №442 від 06.09.1979 року «Про доповнення списку пам`яток містобудування і архітектури Української РСР, що перебувають під охороною держави» взято на державний облік об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення «Будинок клубу» («Англійський клуб») 1870 року побудови, з охоронним номером 1073 (адреса за Списком вул. Леніна, 3).

Відповідно до розпорядження Дніпропетровського міського голови від 19.02.2016 року №71-р «Про перейменування топонімів м.Дніпропетровська» вул.Леніна перейменовано на вул. Воскресенську.

Таким чином, ТОВ «Барельєф-Дніпро» є власником пам`ятки архітектури національного значення, що розташована за адресою: Дніпропетровська обл., м.Дніпро, вул.Воскресенська, буд.3.

Судом апеляційнолї інстанції встановлено, що 11.12.2023 року та 04.01.2024 року Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради на адресу ТОВ «Барельєф-Дніпро» направлено листи з пропозицією укласти охоронний договір на вказану пам`ятку. Тобто, листи направлені у той період, коли у власності відповідача перебувала лише 10/100 частки вказаного об`єкта нерухомості.

ТОВ «Барельєф-Дніпро» з метою укладання охоронного договору до Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради не звернулось.

Прокурор вважає, що ТОВ «Барельєф-Дніпро», як власник пам`ятки архітектури національного значення, у відповідності до ст.23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» зобов`язаний був у місячний строк укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір, який має бути погоджений Міністерством культури та стратегічних комунікацій України (Міністерством культури та інформаційної політики України), однак у визначений законом строк не вчинив вищезазначених дій.

Крім того, судом встановлено, що з метою контролю за виконанням вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства Міністерством культури та стратегічних комунікацій України направлено звернення до Дніпропетровської обласної державної (військової) адміністрації та Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради з проханням провести перевірку дотримання вимог законодавства про охорону культурної спадщини та вжиття відповідних заходів реагування (листи №06/36/5030-23 від 01.06.2023 року та №06/36/4948-23 від 31.05.2023 року).

Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради неодноразово проводилися обстеження пам`ятки, а саме: 16.09.2019 року здійснено візуальний огляд з детальною фото-фіксацією, 19.07.2022 року здійснено візуальний огляд та складено відповідний акт, згідно якого загальний технічний стан пам`ятки - «непридатний до нормальної експлуатації», частково «аварійний», територія двох внутрішніх дворів захаращена, потребує проведення протиаварійних та комплексних ремонтно-реставраційних робіт:

Таким чином, за результатом огляду технічного стану об`єкта культурної спадщини архітектури національного значення «Будинок клубу» («Англійський клуб») зроблено висновок про необхідність проведення комплексних наукових досліджень з подальшим проведенням протиаварійних робіт на окремих ділянках та ремонтно-реставраційних робіт.

Апеляційний суд знов звертає увагу, що такі огляди о`єкту пам`ятки зі складенням актів проводились до того, коли відповідач не був взагалі власником будь-якої частини зазначеного об`єкта нерухомості.

Вважаючи, що бездіяльність ТОВ «Барельєф-Дніпро» як власника пам`ятки архітектури національного значення щодо підтримання належного стану пам`ятки архітектури національного значення та непогодження охоронного договору з Міністерством культури та стратегічних комунікацій України у встановленому законом порядку, свідчить про порушення вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги частково шляхом зобов`язання відповідача протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури, суд першої інстанції зазначив, що на виконання пункту 3 Порядку №1768 охоронний договір на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення з охоронним номером № 1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область між Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та ТОВ «Барельєф-Дніпро», на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, не укладався та не погоджувався Міністерством культури та стратегічних комунікацій України.

Щодо визначення способу виконання ремонту пам`ятки, суд зазначив, що такий має визначатися власником та відповідним органом охорони культурної спадщини, залежно від результатів обстеження та фахових висновків, на підставі погодженої науково-проектної документації. Оскільки станом на сьогоднішній день охоронний договір між сторонами не укладено, на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 №1768, суд не вважає за можливе визначати конкретні способи виконання рішення в цій частині - шляхом здійснення реставраційних та ремонтних робіт, отже позовні вимоги в цій частині є передчасними та заявленими на майбутнє, тому не підлягають задоволенню.

Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права, дійшов наступних висновків.

Першочерговим питанням у даній справі постало те, чи наявне у органу державної влади, в особі якого прокурор звернувся до суду з цим позовом, повноваження на захист інтересів держави у спірних правоввідносинах у обраний прокурором спосіб.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З урахуванням висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24.02.2025 року по справі №420/28679/23, колегія суддів зазначає про таке.

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 року №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VII).

Законом України від 02.06.2016 року №1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 131-1 Конституції України вказує, зокрема на те, що за новим українським конституційним правопорядком прокуратуру як інститут, що виконує функцію кримінального переслідування, структурно вмонтовано в загальну систему правосуддя та змінено характер її діяльності з загального нагляду на основну функцію кримінального обвинувачення.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон №1697-VII (у редакції, чинній на момент звернення прокурора із цим позовом до суду), відповідно до частини першої статті 23 якого представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини першої статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Отже, суд повинен перевірити наявність підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Частиною четвертою статті 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Аналіз вищенаведених норм дає підстави для висновку, що прокурор, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій, має право звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, а тільки тоді, коли для цього існують виняткові умови та в порядку визначеному законом.

Із змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави є наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а іншою - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 року у справі №1-1/99 «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Однак у кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Відтак, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Аналогічна правова позиція, викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 року у справі №826/13768/16, Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 року у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 року у справі №822/1169/17, від 19.09.2019 року у справі № 815/724/15, від 26.05.2020 року у справі №912/2385/18, від 28.01.2021 року у справі №380/3398/20, від 13.05.2021 року у справі №806/1001/17, від 05.10.2021 року у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 року у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 року у справі №0440/6596/18, від 01.06.2022 року у справі №260/1815/21.

У справі, яка розглядається, Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ «Барельєф-Дніпро», в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність ТОВ «Барельєф-Дніпро», яка полягає в не укладенні з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронного договору на об`єкт культурної спадщини - пам`ятку архітектури національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768;

- зобов`язати відповідача протягом одного місяця з дати набрання рішенням суду законної сили укласти з Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради охоронний договір на вказаний об`єкт культурної спадщини на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 року №1768;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення з охоронним номером №1073 «Будинок клубу» («Англійський клуб»), яка розташована за адресою: вул.Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область, шляхом здійснення ремонтних робіт;

- зобов`язати відповідача привести до належного стану вказаний об`єкт культурної спадщини шляхом здійснення ремонтних робіт;

- визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у неприведенні до належного стану об`єкту культурної спадщини - пам`ятки архітектури національного значення з охоронним номерам №1073 «Барельєф-Дніпро», яка розташована за адресою: вул. Воскресенська, 3, м.Дніпро, Дніпропетровська область, шляхом здійснення реставраційних робіт;

- зобов`язати відповідача привести до належного стану вказаний об`єкт культурної спадщини шляхом здійснення реставраційних робіт.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом.

Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

За змістом частини першої статті 66 Конституції України кожен зобов`язаний не заподіювати шкоду, зокрема, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.

Частина перша статті 17 Закону України від 08.06.2000 року №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805) встановлює, що пам`ятка, крім пам`ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Суб`єкти права власності на пам`ятку визначаються згідно із законом.

Конституція України у частині третій статті 13 встановлює, що власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

А згідно з нормами частини сьомої статті 41 Конституції України використання власності не може завдавати шкоди, у тому числі інтересам суспільства.

Якщо в результаті дій або бездіяльності власника пам`ятки їй загрожує пошкодження або знищення, відповідний орган охорони культурної спадщини робить власнику пам`ятки відповідне попередження.

Якщо власник пам`ятки не вживе заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов, суд за позовом відповідного органу охорони культурної спадщини може постановити рішення про її викуп.

У разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки позов про її викуп може бути пред`явлено без попередження.

Викуплена пам`ятка переходить у власність держави.

Викупна ціна пам`ятки визначається за згодою сторін, а в разі спору - судом (стаття 21 Закону №1805-III ).

За приписами частини першої статті 22 Закону №1805-III пам`ятки, їхні частини, пов`язане з ними рухоме та нерухоме майно забороняється зносити, змінювати, замінювати, переміщувати (переносити) на інші місця.

За правилами частин першої, п`ятої статті 24 Закону №1805-III власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору.

Статтею 39 Закону №1805-III визначено, що власник пам`ятки або уповноважений ним орган, особа, яка набула права володіння, користування чи управління нею, забезпечує збереження, утримання в належному стані, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію та ремонт пам`ятки за власні кошти, якщо інше не передбачено відповідним договором або законом.

Юридичні та фізичні особи, у користуванні яких перебувають пам`ятки, відповідають за їхню збереженість і зобов`язані дотримувати вимог органів охорони культурної спадщини. Юридичні та фізичні особи зобов`язані забезпечити збереженість пам`яток на землях, якими вони користуються, та укладати з органами охорони культурної спадщини охоронні договори (частини друга, третя статті 25 Закону №1805-III).

Частина третя статті 47 Закону №1805-III передбачає, що юридичні і фізичні особи, які завдали шкоди пам`яткам, їхнім територіям (у тому числі незаконним будівництвом), зобов`язані відновити пам`ятки та їхні території, а якщо відновлення неможливе - відшкодувати шкоду відповідно до закону.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У справі, яка розглядається, у позові стверджувалось, що захист інтересів держави у спірних правовідносинах у обраний прокурором спосіб має здійснювати саме Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради, який, на думку прокурора, уповноважений на звернення до суду шляхом пред`явлення до власника пам`ятки позову про зобов`язання укласти охоронний догові та відновити пам`ятку. Прокурор наголошував, що в цьому випадку у прокурора виникли підстави для звернення до суду з цим позовом саме в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерства культури та стратегичних комунікацій, який погоджує охоронний договір та здійснює контроль за виконанням вимог чинного пам`яткоохоронного законодавства.

Виходячи з вищевикладеного, суду першої інстанції належало з`ясувати, чи порушуються у цьому випадку інтереси держави, у чому саме вони проявляються та чи наявне у Міністерства культури та стратегичних комунікацій та Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради право на звернення до суду з таким позовом з метою захисту цих інтересів держави.

Такі приписи наведеного вище спеціального законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Управлінням з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерства культури та стратегичних комунікацій України як суб`єктів владних повноважень наявного у них права на звернення до суду.

Частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду України від 09 жовтня 2012 року у справі №21-177а12, від 22 вересня 2015 року у справі №П/811/3781/14 та постановах Верховного Суду від 06 березня 2018 року у справі №826/7962/16, від 06 червня 2018 року у справі №П/811/289/16, від 13 червня 2018 року у справі №815/332/17 та від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17.

Спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері охорони культурної спадщини та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений орган охорони культурної спадщини як суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду, конкретний спосіб реалізації такого права, є Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Стаття 21 вказаного Закону передбачає право відповідного органу охорони культурної спадщини на пред`явлення позову до власника пам`ятки, якщо в результаті його дій або бездіяльності пам`ятці загрожує пошкодження або знищення, і якщо власник пам`ятки не вживає заходів щодо її збереження, зокрема у зв`язку з неможливістю створення необхідних для цього умов. Такий позов може бути пред`явлено й без попередження у разі невідкладної необхідності забезпечення умов для збереження пам`ятки.

Отже спеціальний закон (стаття 21 Закону України «Про охорону культурної спадщини») чітко встановлює спосіб захисту інтересів держави в суді уповноваженим на це органом охорони культурної спадщини у разі, якщо пам`ятці загрожує пошкодження, руйнування чи знищення внаслідок недобросовісних дій або бездіяльності власника пам`ятки, що мало місце й у спірних в цій справі правовідносинах, а саме - шляхом пред`явлення позову про викуп пам`ятки. Іншого правового регулювання закон не містить.

Проаналізувавши вищевикладені у цій постанові норми права, які підлягають застосуванню у спірних правовідносинах та їх урегульовують, а також враховуючи висновки Верховного Суду України та Верховного Суду (Великої Палати) щодо їх застосування, колегія суддів дійшла висновку про те, що Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерство культури та стратегичних комунікацій України не наділені правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника пам`ятки містобудування та архітектури укласти охоронний договір та відновити таку пам`ятку. Прямої вказівки на це в законі не існує.

Відтак, апеляційний суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

У спірних правовідносинах такий орган відсутній взагалі, а отже прокурор повинен був навести інші, аніж ним було вказано у позовній заяві, обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у суді, визначити інший суб`єктний склад учасників справи.

Оскільки Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерство культури та стратегичних комунікацій України не є належними позивачами у цій справі, то це виключає й участь прокурора в їх інтересах.

Звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду.

Вказана правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі №813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі №820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі №813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі № 480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі №813/4992/17.

У вказаних вище постановах колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що у такому випадку провадження у справі належить закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме - якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Такий підхід до застосування норм процесуального права у подібних випадках вакладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10 вересня 2024 року у справі №560/177/23. Підстав для відступлення від цього правового висновку колегія суддів не вбачає.

Проте поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Правова позиція такого змісту міститься й у постанові Верховного Суду від 08 вересня 2022 року у справі №300/1263/22.

Враховуючи, що у Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерства культури та стратегичних комунікацій України відсутнє право на звернення до суду з таким позовом, який було подано справі, що розглядається, то таке право відсутнє й у прокурора, який діє в інтересах держави в особі вказаних органів. Тобто цей спір у наявному суб`єктному складі не може бути вирішено судом будь-якої юрисдикції.

З урахуванням наведених вище обставин в їх сукупності, апеляційний суд дійшов висновку про те, що рішення суду першої інстанції необхідно скасувати та закрити провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Враховуючи відсутність у прокурора права звернення до суду, колегія суддів не вбачає необхідним оцінювати інші аргументи апеляційних скарг як таких, що на загальний висновок по суті справи не впливають.

За правилами частини першої 1 статті 319 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Апеляційний суд дійшов висновку про те, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність у прокурора права на звернення до суду з цим позовом в особі Управління з питань охорони культурної спадщини Дніпровської міської ради та Міністерства культури та стратегичних комунікацій України, у зв`язку з чим рішення суду першої інстанцій належить скасувати, а провадження у справі - закрити.

Керуючись статтями 238, 243, 250, 308, 310, 313, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Барельєф-Дніпро» задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16 вересня 2024 року в адміністративній справі №160/11674/24 скасувати.

Провадження у справі №160/11674/24 закрити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 21 серпня 2025 року.

Головуючий - суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Білак

суддя С.В. Чабаненко