Справа № 620/5340/24
Суддя: Черпак Юрій Кононович
Дата ухвалення: 2025-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Справа № 620/5340/24 Головуючий у 1-й інстанції: Бородавкіна С.В.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Черпака Ю.К.,

суддів Кобаля М.І., Штульман І.В.,

розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2024 року, ухвалене в порядку спрощеного (письмового) позовного провадження без повідомлення та виклику сторін, у справі за адміністративним позовом Бахмацької міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - товариство з обмеженою відповідальністю «Бахмачгазбудсервіс», про визнання протиправної та скасування вимоги,

В С Т А Н О В И В:

У квітні 2024 року Бахмацька міська рада (далі позивач/Рада) звернулась до Чернігівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (далі відповідач/апелянт/Управління), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - товариство з обмеженою відповідальністю «Бахмачгазбудсервіс» (далі третя особа/ТОВ «Бахмачгазбудсервіс») про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача від 01 квітня 2024 року № 262518-13/1193-2024.

Позов обґрунтовано протиправністю спірної вимоги, оскільки вона не підтверджена відповідними доказами, а розмір збитків, завданих місцевому бюджету Бахмацької міської ради, визначено Управлінням з порушенням пункту 13 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». Так, потреба у виконанні додаткових обсягів робіт, не передбачених проєктно-кошторисною документацією (далі ПКД), виникла внаслідок просідання ґрунту та невідповідності (прорахунку) ПКД розділу 9.8 ДСТУ-Н Б В.2.5-40:2009, а саме пункту 9.8.4. При цьому, виконання додаткових робіт, не передбачених ПКД, в тому числі прорахунки ПКД, підтверджені інженером проєкту ПП «Модерн-ХХІ», директором ТОВ «Бахмачгазбудсервіс» та інженером технічного нагляду Ради. Крім того, враховуючи положення чинного законодавства та умови Договору від 08 серпня 2023 року № 339, замовник має право вносити зміни у проєктну та кошторисну документацію під час виконання робіт за умови, що вартість додаткових робіт, викликаних такими змінами, не перевищує 10 відсотків договірної ціни і не впливає на характер робіт, визначених у договорі підряду. Додаткові обсяги робіт, виконані згідно акта ф.КБ-2в від 29.11.2023 за листопад 2023 року в сумі 684 580, 37 грн, не перевищують 10 відсотків договірної ціни, а їх виконання не призвело до збільшення суми, визначеної у Договорі від 08 серпня 2023 року № 339. Також позивач зазначав, що під час проведення перевірки Управління не зверталося до Ради із запитом про надання зведеного кошторисного розрахунку та локального кошторису на додаткові роботи.

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2024 року позов Бахмацької міської ради задоволено.

Визнано протиправною та скасовано вимогу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області від 01 квітня 2023 року № 262518-13/1193-2024.

Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області на користь Бахмацької міської ради судові витрати в сумі 3 028, 00 грн.

Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що наявні у справі докази підтверджують фактичне виконання робіт, вартість яких стала предметом вимоги контролюючого органу, а також правомірність включення їх до актів виконаних будівельних робіт (форми КБ-2в) у межах 10 % загальної вартості договору, що відповідає умовам укладеного договору підряду, положенням статті 844 Цивільного кодексу України та положенням постанови Кабінету Міністрів України № 668. Наявність технічного нагляду, належним чином оформлених актів приймання виконаних робіт, рішення виконавчого комітету Бахмацької міської ради № 205 від 23 серпня 2021 року щодо внесення змін до кошторисної документації та передбачення відповідних витрат у бюджеті підтверджують відсутність порушень при використанні бюджетних коштів. Акт ревізії не містить посилань на конкретні норми законодавства, які були б порушені, а висновки ревізорів є оціночними і ґрунтуються переважно на формальних підставах, без належної оцінки фактичних обставин справи. Відтак вимога про відшкодування збитків є необґрунтованою, а тому підлягає скасуванню.

В апеляційній скарзі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області просить скасувати судове рішення та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Скарга мотивована тим, що суд першої інстанції безпідставно не врахував, що додаткові обсяги робіт були виконані без внесення змін до проєктно-кошторисної документації, яка пройшла експертизу, що є обов`язковою умовою правомірного фінансування та відображення таких робіт в актах форми КБ-2в. Апелянт вказує, що до актів приймання виконаних будівельних робіт були включені роботи, які взагалі не передбачені чинною ПКД, зокрема вирівнювальний шар із асфальтобетонної суміші, встановлення дорожніх знаків, перевезення ґрунту тощо, що призвело до нецільового використання бюджетних коштів. Крім того, вказується на відсутність у матеріалах справи належних доказів погодження змін у ПКД у встановленому законодавством порядку, а також на те, що рішення виконавчого комітету № 205 не може вважатися достатньою правовою підставою для зміни обсягів фінансування без відповідного експертного висновку. Апелянт також стверджує, що суд не надав належної оцінки акту ревізії як документу, складеному уповноваженим органом у межах його повноважень, та не врахував, що вимога ґрунтується на встановлених порушеннях бюджетного законодавства.

У відзиві позивач виклав доводи на підтримку рішення суду першої інстанції, просив залишити його в силі. Зазначив, що акти приймання виконаних робіт (форми КБ-2в) були складені відповідно до фактичного обсягу виконаних будівельних робіт та у межах 10 % від загальної вартості договору, що прямо передбачено як умовами самого договору підряду, так і положеннями чинного законодавства. Наголосив, що зміни до проєктно-кошторисної документації були погоджені рішенням виконавчого комітету № 205 від 23 серпня 2021 року, а отже, мали належне нормативне підґрунтя. Крім того, акти КБ-2в були завізовані технічним наглядом та підписані всіма сторонами, що виключає можливість самовільного завищення обсягів чи вартості робіт. Щодо відсутності експертизи оновленої ПКД, позивач зауважив, що таке погодження не є обов`язковим у разі внесення змін у межах 10 % від ціни договору, що відповідає нормам Цивільного кодексу України та Порядку № 668. Також зазначено, що акт ревізії є формальним документом, що не містить належного аналізу чи доказів завдання збитків, не враховує специфіку виконання робіт і не спростовує факт їх фактичного виконання. Відтак вимога про відшкодування збитків є безпідставною, а суд першої інстанції обґрунтовано дійшов висновку про її скасування.

Апеляційний розгляд справи відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами та на основі наявних доказів.

Згідно з частинами першою та другою статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів вирішено продовжити на розумний строк її апеляційний розгляд.

Перевіривши повноту встановлення фактичних обставин справ та їх правову оцінку, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено під час апеляційного перегляду справи, що Бахмацька міська рада є юридичною особою, зареєстрованою у встановленому порядку, про що до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено відповідний запис (т. 1, а.с. 54-57).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2013 року № 631, на підставі направлень на проведення перевірки закупівель, посадовими особами Управління проведено перевірку закупівель, здійснених Радою, інформацію про яку оприлюднено в електронній системі закупівель за номерами ID: UA-2023-06-14-009478-а («Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а саме: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вул. Соборності в м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга (код відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» - 45233000-9 Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг)», очікуваною вартістю 19 553 977,00 грн.), а також укладання договору про закупівлю та повноту його виконання (т. 1, а.с. 33-36).

За наслідками перевірки складено акт від 20 лютого 2024 року № 18-30/4 (т. 1, а.с. 37-46), у якому зазначено про порушення позивачем вимог чинного законодавства України при здійсненні закупівлі, а саме: Радою здійснено зайві виплати внаслідок завищення обсягу та вартості виконаних ремонтно-будівельних робіт на загальну суму 684 580, 37 грн, чим завдано збитків місцевому бюджету на відповідну суму.

Відповідно до висновків акта ревізії від 20 лютого 2024 року, Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області визначило втрати бюджету на загальну суму 684?580, 37 грн. Зазначена сума, на думку контролюючого органу, сформована внаслідок оплати за актом приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в без номера від листопада 2023 року, підписаним 29 листопада 2023 року, який охоплює обсяги додаткових робіт, що не передбачені проєктно-кошторисною документацією та локальними кошторисами до договірної ціни за договором № 339.

До переліку таких робіт аудитори віднесли:

1. Улаштування вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші із застосуванням укладальників асфальтобетону (товщ. 5,5 см) (на одній половині проїжджої частини при систематичному русі транспорту на другій) (обґрунтування КР18-21-1 тех.ч. п. 1.23 табл. 3 п. 1 к=1,2) в кількості 54,387 т.;

2. Перевезення ґрунту до 8 км (обґрунтування С311-8) в кількості 368, 182 т

3. Пісок природний, рядовий (обґрунтування С1421-10634) в кількості 279,97 м3.

На підтвердження такої позиції відповідач в акті перевірки зазначив, що ТОВ «БАХМАЧГАЗБУДСЕРВІС» виконано робіт на загальну суму 17 042 652, 77 грн, а саме: відповідно до довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрати форми № КБ - 3 від 31 жовтня 2023 року № б/н, за жовтень 2023 року; акта приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ - 2в від 31 жовтня 2023 року № 1 за жовтень 2023 року на суму 16 358 072, 40 грн та довідки про вартість виконаних будівельних робіт та витрати форми № КБ - 3 від 29 листопада 2023 року № 6/1, за листопад 2023 року; акта приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ - 2в від 29 листопада 2023 року № 2 за листопад 2023 року на суму 684 580, 37 гривень.

Копії довідок про вартість виконаних будівельних робіт та витрати форми № КБ - 3 та актів приймання виконаних будівельних робіт форми № КБ - 2в. в Додатку 4 до акту.

З метою встановлення достовірності фактично виконаних робіт в ході проведення перевірки 08 лютого 2024 року на адресу Бахмацької міської ради направлено запит на проведення фактичних оглядів.

Комісією у складі начальника відділу житлово-комунального господарства та організації благоустрою виконавчого комітету Бахмацької міської ради Герасименка І.Г., майстра виробничої дільниці ТОВ «Бахмачгазбудсервіс» Луговика Є.C. та інженера з технічного нагляду Дудинця К.К. 12 лютого 2024 року здійснено фактичний огляд та обстеження об`єкту «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а саме: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вул. Соборності в м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга (код відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» - 45233000-9 - Будівництво, влаштовування фундаменту та покриття шосе, доріг)». Фактичний огляд проведено в присутності представників Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області головного державного аудитора Давидович Ю. В. та головного державного інспектора відділу контролю у сфері будівництва управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області Мартиновича Р.О.

За результатами проведеного фактичного огляду завищення обсягів робіт, доступних для огляду, не встановлено та складено відповідний акт, який підписаний членами комісії та представниками Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області (Запит на проведення фактичного огляду, акт фактичного огляду в Додатку 5 до акту).

З метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку Бахмацької міської ради в період з 31 січня 2024 року по 13 лютого 2024 року проведено зустрічну звірку в ТОВ «БАХМАЧГАЗБУДСЕРВІС» та складено довідку від 20 лютого 2024 року № 18-31/ 3 -3. Довідка по зустрічній звірки в ТОВ «БАХМАЧГ АЗБУДСЕРВІС» в Додатку 6 до акту.

За результатами зустрічної звірки встановлено, що акт приймання виконаних будівельних робіт ф.КБ-2в без номера за листопад 2023 року підписаний 29 листопада 2023 року Замовником (ПІМ. Шимко), Підрядником (А.Б. Сагателян) та погоджено інженером технагляду К.К. Дудинець (реєстраційний № 4744) на загальну суму 684 580, 37 грн з ПДВ.

Крім цього, зустрічною звіркою встановлено включення приймання виконаних будівельних робіт ф. КБ-2в без № за листопад 2023 року піску природного, рядового (обґрунтування C1421-10634) в кількості 279, 97 м3 на підставі акта на додаткові роботи, проте кошторисними нормами у складі роботи «улаштування вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші із застосуванням укладальників асфальтобетону (товщ. 5,5 см) на одній половині проїжджої частини при систематичному русі транспорту на другій)» вказаної в акті ф.КБ-2в без Nє за листопад 2023 року не передбачено взагалі використання ресурсу - «Пісок природний, рядовий».

Також, до акту приймання виконаних будівельних робіт КБ-2в без № за листопад 2023 року включено перевезення ґрунту до 8 км (обґрунтування С311-8) в кількості 368, 182 т, проте види робіт, які визначені актом КБ-2в, не передбачають перевезення ґрунту.

До зустрічної звірки надана банківська виписка «БАХМАЧГ АЗБУДСЕРВІС», відповідно до якої Бахмацькою міською радою здійснена оплата по договору від 08 серпня 2023 року № 339 «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а саме: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вулиці Соборності в місті Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга (код відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» - 45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг) загальною сумою - 17 042 652, 77 гривень, в тому числі ПДВ, з них відповідно до акта № 2 від 29 листопада 2023 року до договору № 339, 09 грудня 2023 року зараховано на рахунок Товариства 684 580, 37 грн, в тому числі ПДВ (документ від 05 грудня 2023 року № 1679).

За даними бухгалтерського обліку Товариства дебіторська та кредиторська заборгованість за договором на виконання робіт від 08 серпня 2023 року № 339 на 01 січня 2024 року та на дату завершення зустрічної звірки відсутня.

Відповідно до пунктів 8.1, 8.2, 8.3 договору № 339 при виявленні прорахунків у проектно-кошторисній документації Підрядник має письмово повідомити про це Замовника. Замовник має право вносити в ході виконання робіт зміни і доповнення до проектно-кошторисної документації щодо складу і обсягів робіт, а також, у разі необхідності, змінювати проектні рішення. Підрядник зобов`язаний враховувати ці зміни, якщо вони офіційно передані не менш ніж за 10 днів до дати початку виконання відповідних робіт.

До перевірки закупівель та до зустрічної звірки не надано документів про внесення зміни і доповнень до проектно-кошторисної документації щодо складу і обсягів робіт, які визначені актом (без номера без дати) на додаткові роботи «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування загального місцевого значення, а саме: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вул. Соборності в м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга (код відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» - 45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг)».

Частиною першою статті 629 Цивільного кодексу України встановлено, що договір є обов`язковим для виконання сторонами.

Пунктом 6.2 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві» визначено, що за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні.

Таким чином, в порушення вимог частини першої статті 629 Цивільного кодексу України, пункту 6.2 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва» розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», пункту 1.1. Договору від 08 серпня 2023 року № 339 в акті фКБ-2в від 29 листопада 2023 року за листопад 2023 року по об`єкту «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вул. Соборності в м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга (код відповідно до національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник» - 45233000-9 - Будівництво, влаштування фундаменту та покриття шосе, доріг)» завищено обсяги будівельних робіт на загальну суму 684 580, 37 гривень.

Позивач подав заперечення на акт перевірки, які Управлінням не прийняті, про що складено відповідний висновок (т. 1, а.с. 47-53).

01 квітня 2024 року відповідачем винесено Бахмацькій міській раді вимогу № 262518-13/1193-2024 щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства шляхом: розгляду результатів проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників Ради, винних у допущених порушеннях; забезпечення відшкодування зайво сплачених коштів в сумі 684 580, 37 грн відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, статей 526, 611, 629 Цивільного кодексу України. У випадку неможливості забезпечення відшкодування у вищезгаданому порядку - розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпП України (т. 1, а.с. 7).

Вважаючи вказану вимогу протиправною, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом.

Колегія суддів, переглядаючи рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку, враховує наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Це є ключовим принципом законності у діяльності органів публічної влади.

Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі Закон- № 2939-XII) визначає правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні.

Згідно із статтею 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 8 Закону № 2939-XII орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; усуненням виявлених недоліків і порушень.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

Згідно із пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку.

Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Відповідно до пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно із пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Аналіз наведених правових норм свідчить про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 також дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

При цьому, Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року та від 08 травня 2018 року у справах № 822/2087/17 та № 826/3350/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі умови дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Тому, рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку ж саму правову позицію Верховний Суд застосував, зокрема у постановах від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20, від 22 жовтня 2020 року у справі № 820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19.

Зміст спірної вимоги свідчить про те, що вона є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом.

Виходячи з вказаного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вирішення спірної ситуації підлягає в порядку адміністративного судочинства.

Щодо суті виявлених порушень, колегія суддів зазначає наступне.

08 серпня 2023 року між Бахмацькою міською радою (замовник) та ТОВ «Бахмачгазбудсервіс» (підрядник) укладено договір № 339 на виконання робіт, відповідно до умов якого підрядник за завданням замовника зобов`язується якісно виконати на свій ризик власними і залученими силами, засобами і способами роботи по об`єкту: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вул. Соборності в м. Бахмач Ніжинського району Чернігівської області» І черга. Склад та обсяги робіт, що є предметом Договору, визначається у відповідності до затвердженої проєктно-кошторисної документації на об`єкт. Договірна ціна цього Договору є тверда і визначається з урахуванням Настанови з визначення вартості будівництва, проєктно-кошторисної документації, тендерної пропозиції підрядника та вимог чинного законодавства. Ціна Договору становить 17 980 000, 00 грн. Замовник має право вносити зміни у проєктну та кошторисну документацію до початку робіт або під час їх виконання з повідомленням про це підрядника. При виявленні прорахунків у проєктно-кошторисній документації підрядник має письмово повідомити про це замовника. Замовник має право вносити в ході виконання робіт зміни і доповнення до проєктно-кошторисної документації щодо складу і обсягів робіт, а також, у разі необхідності, змінювати проєктні рішення. Підрядник зобов`язаний враховувати ці зміни, якщо вони офіційно передані не менш ніж за 10 днів до дати початку виконання відповідних робіт (т. 1, а.с. 11-18).

Згідно з частинами третьою, четвертою статті 844 Цивільного кодексу України зміни до твердого кошторису можуть вноситися лише за погодженням сторін. Якщо виникла необхідність проведення додаткових робіт і у зв`язку з цим істотного перевищення визначеного приблизного кошторису, підрядник зобов`язаний своєчасно попередити про це замовника. Замовник, який не погодився на перевищення кошторису, має право відмовитися від договору підряду. У цьому разі підрядник може вимагати від замовника оплати виконаної частини роботи.

Згідно з пунктами 25, 28 Загальних умов укладення та виконання договорів підряду в капітальному будівництві, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 року № 668, якщо під час будівництва виникла потреба у виконанні додаткових робіт, не врахованих проектною документацією, забезпечення якою покладено на замовника, і у зв`язку з цим у відповідному підвищенні твердої договірної ціни, підрядник зобов`язаний протягом визначеного договором підряду строку повідомити замовника про обставини, що призвели до виконання таких робіт, та подати замовнику пропозиції з відповідними розрахунками. Замовник протягом строку, визначеного договором підряду, розглядає зазначені пропозиції, приймає рішення по суті та повідомляє про нього підрядника.

Замовник має право вносити зміни у проектну та кошторисну документацію до початку робіт або під час їх виконання за умови, що вартість додаткових робіт, викликаних такими змінами, не перевищує 10 відсотків договірної ціни і не впливає на характер робіт, визначених у договорі підряду.

29 жовтня 2023 року ТОВ «Бахмачгазбудсервіс» направлено на адресу Бахмацької міської ради лист-погодження щодо виконання додаткових робіт для забезпечення задовільного експлуатаційного стану та безпеки дорожнього руху на автомобільній дорозі по вулиці Соборності в місті Бахмач, у зв`язку з тим, що під час виконання будівельних робіт на об`єкті відбулось просідання ґрунту і виникла необхідність проведення додаткових робіт, у межах 10 % від суми договору (улаштування дорожніх корит, улаштування основи із піщано-щебеневої суміші, улаштування вирівнювального шару з а/б суміші, укладання сталевих водопровідних труб, демонтаж ФЕМ та поребриків на ділянці просідання, монтаж ФЕМ та поребриків) (т. 1, а.с. 28).

Головним інженером проекту, представником замовника та генпідрядника складено акт на додаткові роботи (т. 1, а.с. 29).

Тобто потреба у виконанні додаткових обсягів робіт, не передбачених проєктно-кошторисною документацією, виникла внаслідок просідання ґрунту та невідповідності (прорахунку) проєктно-кошторисної документації розділу 9.8 ДСТУ-Н Б В.2.5-40:2009, а саме пункту 9.8.4, у якому зазначено, що при засипанні трубопроводів над верхом труби обов`язковим є улаштування захисного шару товщиною не менше 300 мм піщаного або м`якого місцевого ґрунту, що не містить твердих включень (щебенів, каменів, цегли тощо).

Рішенням виконавчого комітету Бахмацької міської ради від 30 жовтня 2023 року № 205 затверджено: зведений кошторисний розрахунок вартості об`єкта будівництва: «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а саме: Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вулиці Соборності в місті Бахмач Ніжинського району Чернігівської області». Коригування. Додаткові роботи. І черга, в сумі 684 580, 38 грн. та акт на додаткові роботи по об`єкту (т. 1. а.с. 30-33).

Додатковими угодами від 31 жовтня 2023 року № 1 та № 2 сторонами внесено зміни до додатку № 3 «План фінансування об`єкту» Договору від 08 серпня 2023 року № 339 (т. 1, а.с. 19, 20).

Додатковою угодою від 29 листопада 2023 року № 3 зменшено ціну Договору від 08 серпня 2023 року № 339 на 937 347, 23 грн, у зв`язку з чим вона склала 17 042 652, 77 грн. (т. 1, а.с. 8-10).

ТОВ «Бахмачгазбудсервіс» виконало роботи по вищевказаному об`єкту відповідно до умов Договору від 08 серпня 2023 року № 339 та затвердженої проєктно-кошторисної документації.

Рада оплатила виконані роботи на загальну суму 17 042 652, 77 грн відповідно до акта ф.КБ-2в № 1 від 31 жовтня 2023 року за жовтень 2023 року в сумі 16 358 072, 40 грн та акта ф.КБ-2в № 2 від 29 листопада 2023 року за листопад 2023 року в сумі 684 580, 37 грн (т. 1, а.с. 21-27).

Апеляційний суд вважає обґрунтованими доводи позивача, що додаткові роботи були необхідними з технічної точки зору та виникли у зв`язку з об`єктивними умовами під час будівництва, зокрема просіданням ґрунту та недоліками у проектно-кошторисній документації. Враховуючи, що підрядник своєчасно повідомив про це замовника, а відповідні зміни погоджено, оформлено належним чином та профінансовано у межах чинного договору, підстав для визнання таких витрат незаконними немає.

При цьому, додаткові обсяги робіт, виконані згідно з вказаними актами ф.КБ-2в, не перевищують 10 відсотків договірної ціни та їх виконання не призвело до збільшення суми, визначеної в Договорі від 08 серпня 2023 року № 339.

Встановлення факту просідання ґрунту на ділянці будівництва є об`єктивною обставиною, яка обумовила необхідність виконання додаткових робіт, не передбачених первісною проєктно-кошторисною документацією. Реакція замовника у вигляді затвердження коригування ПКД та погодження обсягів з інженером технічного нагляду свідчить про дотримання передбаченої договором процедури зміни технічних рішень. Такі дії відповідають вимогам пунктів 25, 28 Загальних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 01 серпня 2005 року № 668, та не виходять за межі 10 % від договірної вартості, що не вимагає укладення нового договору чи повторної експертизи проєкту.

Крім того, відповідно до пункту 4.40 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва», затверджених наказом Міністерства розвитку громад та територій України від 01 листопада 2021 року № 281 (https://radnuk.com.ua/wp-content/uploads/2021/12/knu-nastanova-z-vyznachennya-vartosti-budivnycztva.pdf), кошти на покриття ризиків всіх учасників будівництва призначені на відшкодування: 1) збільшення об`ємів робіт, спричиненого виконанням додаткових робіт та витрат, характер і методи виконання яких не можуть бути точно визначені під час проектування та уточнюються в процесі будівництва та виникнення додаткових витрат; 2) збільшення вартості об`єкта будівництва, спричиненого зміною будівельних норм та нормативних документів.

Як зазначає позивач, кошти в сумі 142 652, 77 грн (з врахуванням ПДВ), включені в акт ф.КБ-2в від 29 листопада 2023 року за листопад 2023 року, є коштами на покриття ризиків, призначені на відшкодування збільшення об`ємів робіт, спричинених виконанням додаткових робіт, що підтверджені вищевказаним актом на додаткові роботи та зведеним кошторисним розрахунком вартості об`єкта: «Експлуатаційне утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, а саме: «Капітальний ремонт покриття проїзної частини автомобільної дороги по вулиці Соборності в місті Бахмач Ніжинського району Чернігівської області». Коригування. Додаткові роботи. І черга», затверджено рішенням виконкому Бахмацької міської ради від 30 жовтня 2023 року № 205.

Сума у 142 652, 77 грн, зазначена в акті, відповідає положенням пункту 4.40 Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва» та охоплюється складовими витрат на покриття ризиків, які передбачені як можливість компенсації додаткових робіт, що виникають у процесі будівництва через непередбачувані фактори, зокрема технічні прорахунки. Її включення до договірної ціни та підтвердження в проєктно-кошторисній документації спростовує доводи контролюючого органу про нецільове використання коштів.

Кошти на покриття ризиків у сумі 118?877,31 грн (без ПДВ) були враховані у складі частини 9 договірної ціни (зі змінами), яка визначена у додатку до додаткової угоди №?3 до договору від 08 серпня 2023 року №?339. Це свідчить про те, що включення цих коштів було передбачене та погоджене сторонами у межах договірних відносин, що суперечить висновкам, викладеним у спірній вимозі органу державного фінансового контролю.

Необхідно також враховувати, що акти виконаних робіт були погоджені інженером технічного нагляду Бахмацької міської ради, який у межах наданих йому повноважень здійснює перевірку обсягу, якості та відповідності будівельних робіт проєктно-кошторисній документації. Цей факт підтверджує належне виконання підрядником робіт та відсутність підстав для висновків органу державного фінансового контролю щодо наявності збитків.

Крім того, акт ф.КБ-2в від 29 листопада 2023 року за листопад 2023 року погоджено інженером технічного нагляду, який відповідно до статті 11 Закону України «Про архітектурну діяльність» та пункту 5 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 903, проводить перевірку відповідності обсягів та якості виконаних будівельно-монтажних робіт проектно-кошторисній документації.

Включення вартості додаткових робіт до зведеного кошторисного розрахунку, затвердженого рішенням виконавчого комітету, а також відображення цих робіт в акті приймання виконаних будівельних робіт, свідчить про їх погодження з боку замовника. Крім того, наявність підпису інженера технічного нагляду на акті КБ-2в підтверджує, що обсяг та якість робіт відповідають проектно-кошторисній документації. Це є належним доказом прийняття робіт і правомірності їх оплати.

Колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про необґрунтованість посилань відповідача на акт від 12 лютого 2024 року як на доказ невиконання підрядником додаткових робіт з улаштування вирівнювального шару з асфальтобетонної суміші із застосуванням укладальників асфальтобетону, оскільки вказаний акт містить лише результати зовнішнього (поверхневого) огляду об`єкта будівництва, без здійснення аналізу або встановлення відповідності виконаних робіт затвердженій проєктно-кошторисній документації (т. 1, а.с. 97-99). Такий характер документа не може вважатися достатнім доказом відсутності факту виконання зазначених робіт або підставою для формування висновків про нецільове використання бюджетних коштів.

Відповідно до пункту 6.2. Кошторисних норм України «Настанова з визначення вартості будівництва» за твердої договірної ціни взаєморозрахунки провадяться на підставі виконаних обсягів робіт та їх вартості, визначеної в договірній ціні. При взаєморозрахунках за обсяги виконаних робіт кошти на покриття ризиків враховуються в «Актах приймання виконаних будівельних робіт» або в «Звітах про виконання робіт за контрактом на об`єкті будівництва за період (місяць/рік)» пропорційно вартості виконаних у звітному періоді робіт, в розмірі передбаченому договірною ціною без підтвердження розрахунками.

Додатково апеляційний суд звертає увагу, що акт, складений контролюючим органом 12 лютого 2024 року, не є належним джерелом для підтвердження обсягу або факту виконання робіт, оскільки має характер візуального спостереження без технічних вимірювань, експертного аналізу чи порівняння з затвердженою ПКД. Такий односторонній документ не може спростовувати належно оформлені акти приймання робіт, погоджені усіма сторонами будівництва.

Враховуючи зазначене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про безпідставність тверджень органу державного фінансового контролю щодо незаконності видатків, які спричинили втрати бюджету в сумі 684 580, 37 грн, оскільки такі не ґрунтуються на належних та допустимих доказах, не враховують зміст договірних зобов`язань між сторонами та не відповідають вимогам чинного законодавства у сфері будівництва та використання бюджетних коштів.

Оскільки суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, то колегія суддів згідно із статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги залишає її без задоволення, а рішення суду - без змін.

Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області залишити без задоволення, а рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2024 року без змін.

Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.

Судді: Кобаль М.І.

Штульман І.В.