Справа № 280/2248/24
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 280/2248/24

адміністративне провадження № К/990/14660/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Жука А. В., Загороднюка А. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Запорізької обласної державної адміністрації, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» про зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 (колегія суддів у складі: Шлай А. В., Баранник Н. П., Кругового О. О.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У березні 2024 року Дніпровська окружна прокуратура міста Запоріжжя звернулася до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області), Запорізької обласної державної адміністрації (далі - Запорізька ОДА), Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради з позовом до Публічного акціонерного товариства «Запоріжжяобленерго» (далі - ПАТ «Запоріжжяобленерго»), в якому просила зобов`язати ПАТ «Запоріжжяобленерго» привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - Вимоги № 579).

На обґрунтування позовних вимог указувалося, що захисна споруда цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1 зареєстровано на праві власності та перебуває на балансі ПАТ «Запоріжжяобленерго», на яке покладено обов`язок з його утримання у належному технічному стані та приведенні у готовність до використання за призначенням. Зазначає, що прокуратурою установлено, що вказане укриття в умовах військової агресії російської федерації проти України є неготовим до використання за призначенням, через що не здатне забезпечити належний захист працівників цього підприємств на об`єкті енергозабезпечення міста. Указує, що наведене свідчить про тривалість порушень у сфері цивільного захисту, що призводить до порушень інтересів держави в частині забезпечення належного захисту життя та здоров`я цивільного населення, гарантованих статями 3, 27 Конституції України. Уважає, що необхідно зобов`язати ПАТ «Запоріжжяобленерго» привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1 у відповідності до Вимог № 579.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до Додатку №1 до розпорядження міського голови від 28.12.2023 № 308р, захисна споруда цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1, розташоване за адресою: АДРЕСА_1, перебуває у Переліку захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (сховища). Власником сховища та організацією, яка його експлуатує є ПАТ «Запоріжжяобленерго».

30.08.2023 комісією ПАТ «Запоріжжяобленерго» проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1, за наслідками чого складено акт оцінки стану готовності захисної споруди згідно якого сховище оцінювалося як «обмежено готове».

08.09.2023 головним інспектором ВЗНС Запорізького РУ ГУ ДСНС України у Запорізькій області Кужимом І., головним спеціалістом відділу запобігання і реагування на надзвичайні ситуації Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення ЗМР Хижняком Р., начальником відділу житлово-комунального господарства та благоустрою районної адміністрації ЗМР по Дніпровському району Танковською О., дільничним офіцером ЗРУП ГУ НП України в Запорізькій області Терлецьким М. складений акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1, згідно сховище оцінювалося як є «не готове» до використання за призначенням.

24.01.2024 у ході досудового розслідування об`єднаного кримінального провадження, відомості про яке 09.09.2022 внесено до ЄРДР за № 0000031, слідчим СВ Запорізького РУП ГУНП в Запорізькій області Каряченко О. А., за участю головного інспектора ВОПР та ЦЗ ЗРУ ГУ ДСНС України у Запорізькій області Луценка А. І., начальника відділу експлуатації будівель та спору ПАТ «Запоріжжяобленерго» Погорілого О. А., прокурора Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя Ткаченко А. А. проведено огляд указаної захисної споруди цивільного захисту. За результатами огляду складено протокол та фототаблицю до нього, в якому зафіксовано виявлені недоліки захисної споруди, а саме: 1) невідповідність конструкції оголовків систем вентиляції вимогам відповідних будівельних та технічних норм; 2) відсутність 4-х захисно-герметичних дверей; 3) відсутність ущільнювальної гуми на захисних герметичних пристроях; 4) несправність: фільтровентиляційного обладнання; 5) відсутність довідки про перевірку герметичності сховища; 6) знаходження захисної споруди у незадовільному санітарному стані.

Згідно з інформацією, наданою ГУ ДСНС України у Запорізькій області у листі від 07.02.2024 № 53005-661/53 22-1 установлено, що Головним управлінням заходи судово-претензійного характеру про зобов`язання ПАТ «Запоріжжяобленерго» привести захисну споруду цивільного захисту (сховища № НОМЕР_1, розташоване за адресою: АДРЕСА_1) у належний технічний стан та готовність до використання за призначенням не застосовувалися.

З метою вжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, Дніпровська окружна прокуратура міста Запоріжжя в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради звернулася до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 05.11.2024 позов задоволено.

Суд першої інстанції керувався тим, що систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1 до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. Крім того, суд зазначив, що відповідач не надав належні докази на спростування доводів прокуратури, який виступає в інтересах держави, і не довів те, що ним були вжиті необхідні або можливі заходи з метою приведення укриття у стан готовності до експлуатації відповідно до вимог закону.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 04.03.2025 скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.11.2024 та залишив позовну заяву без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Свої висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що ГУ ДСНС України у Запорізькій області не має права на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами як позивач. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з таким позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позовна заява не містить обґрунтування законом, на підставі якого Запорізька ОДА та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, як органи державної влади і місцевого самоврядування, наділені правом на звернення до адміністративного суду з позовною вимогою про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту. На думку суду, стаття 19 Кодексу цивільного захисту України, яку застосував суд першої інстанції, таких повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту не містить.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури посилається на те, що оскаржувана у цій справі постанова суду апеляційної інстанції прийнята внаслідок неправильного застосування судом норм матеріального права, а саме: пункту 48 частини другої статті 17-1, частин першої, другої статті 19, частини п`ятнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), статей 16, 25, 27, 28 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - Закон № 586-ХІV), статей 5, 11, 18-1, 36-1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та порушенням норм процесуального права, а саме: статті 242 КАС України.

Крім того у касаційній скарзі скаржник посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про необхідність відступлення від висновків щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23 та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, частини першої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 13.02.2025 у справі № 620/111/24, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Причинами для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у вказаних постановах, на думку скаржника, є: 1) неефективність та неясність: у вказаних постановах Верховний Суд не висловив позицію, за якої усунення очевидних порушень публічних інтересів неготовністю захисних споруд цивільного захисту може бути усунено за позовом іншого конкретного повноважного органу на таке звернення (за умови усунення від цього ДСНС та місцеву державну адміністрацію), або позовом прокурора як самостійного позивача. Одночасно суд не виснував, що запропонований вид позову взагалі не може бути застосований як ефективний спосіб поновлення відповідних порушених інтересів та на противагу не запропонував іншого, більш ефективного (ніж застосований прокурором) способу судового захисту; 2) зміна суспільного контексту: введення воєнного стану в Україні з 24.02.2022 у зв`язку із військовою агресію російської федерації є істотною зміною суспільного контексту, оскільки населені пункти на території України зазнають систематичних артилерійських та ракетних обстрілів, атакам піддаються об`єкти критичної та цивільної інфраструктури, підприємства та житлові будинки, внаслідок чого гинуть мирні громадяни, а балансоутримувачі захисних споруд цивільного захисту не виконують законодавчий обов`язок щодо утримання їх у належному стані.

На думку скаржника, правильне тлумачення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні зі статтею 28 Закону № 3166-VI полягає у тому, що органи ДСНС з урахуванням статті 28 Закону № 3166-VI та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі органів ДСНС.

Правильне тлумачення частини першої статті 19 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні зі статтею 28 Закону № 586-XIV полягає у тому, що місцеві державні адміністрації з урахуванням статті 28 Закону № 586-XIV та частини першої статті 19 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі місцевих державних адміністрацій.

Правильне тлумачення частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні зі статтею 18-1 Закону № 280/97-ВР полягає у тому, що органи місцевого самоврядування з урахуванням статті 18-1 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування.

Крім того, скаржник зазначає, що сформована на даний час практика Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду суперечить позиціям Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/13 тощо.

Позиція інших учасників справи

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін.

Відзиву на касаційну скаргу від інших учасників справи до суду не надходило. Відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

Рух касаційної скарги

08.04.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.04.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 280/2248/24.

Ухвалою Верховного Суду від 28.04.2025 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025.

Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.09.2025 № 1030/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 280/2248/24 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 02.09.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Загороднюка А. Г. для розгляду судової справи № 280/2248/24.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно із частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України, Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно із частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

З огляду на зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та доводи касаційної скарги, у межах цього касаційного провадження слід вирішити питання наявності/відсутності у Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.

Вирішуючи питання про обґрунтованість доводів касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, прокурор, звертаючись із позовною заяву та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

Крім того, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках.

Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду із позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Верховний Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

З матеріалів справи убачається, що звернення Дніпровської окружної прокуратури міста Запоріжжя до суду із цим позовом в інтересах держави обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, а також Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яка полягає у невжитті зазначеними суб`єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб`єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділені ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, а також Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради належним обсягом компетенції, що дозволяє їм набути статусу позивача у цій справі.

Надаючи відповідь на означене питання в світлі наведених скаржником аргументів, колегія суддів керується таким.

Щодо повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів на звернення до суду із цим позовом, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення № 1052 основним завданнями ДСНС, зокрема, є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

За змістом касаційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22 та ін.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Запорізької ОДА звертатися до суду із цим позовом, колегія суддів керується таким.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону № 586-XIV, яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 названого Закону, згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

У пункті 5 частини першої статті 28 Закону № 586-ХІV, яка визначає права місцевих державних адміністрацій, закріплено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Такі приписи законодавства корелюються з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою установлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України від 12.05.2015 № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII) на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону № 389-VIII).

Верховний Суд неодноразово аналізував положення частини другої статті 19 Конституції України, зокрема, у постанові від 07.11.2024 у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.

Тобто, за висновками Великої Палати Верховного Суду у справі № 990/184/24 діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону № 586-ХІV, які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07.09.2018 у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Із цих міркувань, Верховний Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Запорізької ОДА, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду.

Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

Повноваження, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту визначені частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зміст якої, так само як і зміст наведених вище профільних нормативно-правових актів, свідчить про те, що законодавець не наділив відповідні місцеві державні адміністрації правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Подібні висновки наведено у постановах Верховного Суду від 13.02.2025 у справі № 620/111/24, від 13.03.2025 у справі № 280/10878/23.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради звертатися до суду із цим позовом, колегія суддів керується таким.

Відповідно до Положення про управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яке затверджено рішенням міської ради від 30.09.2020 № 33 це управління є органом, який уповноважений діяти від імені територіальної громади міста Запоріжжя у сфері цивільного захисту.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон № 280/97-ВР.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та забезпечення цивільного захисту визначені статтею 36-1 названого Закону, за якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження щодо виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані (підпункт 10 пункту «а» частини першої статті 36-1 Закону № 280/97-ВР).

За положеннями пунктів 23-29, 31 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Аналіз указаних законодавчих норм щодо обсягу повноважень органу місцевого самоврядування у питанні організації та забезпечення цивільного захисту дозволяє дійти висновку про те, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, від 13.03.2025 у справі № 280/10878/23.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом з тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За змістом частини першої статті 2 КАС України, де визначено завдання адміністративного судочинства, закріплено, що його метою є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС України у Запорізькій області, Запорізької ОДА, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави уважати правильними висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Стосовно посилання скаржника на те, що сформована на даний час практика Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду суперечить позиціям Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/13 тощо, колегія суддів указує на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Також колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів уважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво.

Щодо посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, то правовідносини у наведених справах також відрізняються від розглядуваної справи У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 17.10.2018 у справі № 822/1544/16, від 06.06.2018 у справі № 811/289/16, від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18, від 13.02.2019 у справі № 826/5635/17.

Щодо посилання скаржника на те, що ухвалою Верховного Суду від 24.03.2025 у справі № 420/22303/23 задоволено клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи, яка є подібною до справи № 280/2248/24, на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо повноважень ДСНС та прокурора у спорах про приведення захисних споруд цивільного захисту у належний стан, колегія суддів зазначає, що 05.06.2025 Велика Палата Верховного Суду повернула справу № 420/22303/23 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Щодо доводів касатора про необхідність відступити від висновків щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, частини першої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 13.02.2025 у справі № 620/111/24, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, Верховний Суд зазначає таке.

Перевіривши указані доводи скаржника, Верховний Суд звертає увагу, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, провадження № 11-377апп18).

Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.

Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку № 20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.

Проаналізувавши мотиви скаржника стосовно необхідності відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 13.02.2025 у справі № 620/111/24, від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правових позицій, викладених у вказаних постановах суду касаційної інстанції, при цьому касатор фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведених постановах, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.

З огляду на зазначене, оскільки скаржник не обґрунтував наявності підстав для відступу від відповідних висновків, а саме не довів їх помилковість, неефективність, необґрунтованість, неузгодженість, Верховний Суд уважає відсутніми підстави для відступу від правових висновків, викладених у постановах від 06.02.2025 у справі № 160/18617/23, від 13.02.2025 у справі № 620/111/24, від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанцій в оскаржуваній постанові не були застосовані висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 13.02.2025 у справі № 620/111/24 та від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції загалом дійшов правильного висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

Водночас, ураховуючи викладене, колегія суддів уважає за необхідне змінити судове рішення суду апеляційної інстанції, доповнивши мотивувальну частину указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови. В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 у справі № 280/2248/24 залишити без змін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно із частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв`язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення, зміни мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції шляхом доповнення мотивувальної частини указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови. В іншій частині оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.205 у справі № 280/2248/24 змінити, доповнивши мотивувальну частину указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 у справі № 280/2248/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко А.В. Жук А. Г. Загороднюк