Справа № 280/8959/23
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-09-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 вересня 2025 року

м. Київ

справа № 280/8959/23

адміністративне провадження № К/990/18161/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Єресько Л. О., Жука А. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області, Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради до Комунального некомерційного підприємства «Територіального медичного об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2025 (колегія суддів у складі: Кругового О. О., Баранник Н. П., Шлай А. В.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування

У жовтні 2023 року заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС України у Запорізькій області), Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Територіального медичного об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» Запорізької обласної ради (далі - КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР), в якому просив зобов`язати КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - Вимоги № 579).

На обґрунтування позовних вимог указувалося, що захисна споруда цивільного захисту № НОМЕР_1 є важливою складовою засобів колективного захисту населення, яке, при необхідності, а саме: під час надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів, здатна розмістити хворих та лікарів, які працюють у КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР, відвідувачів указаної лікарні та інші категорії населення, у тому числі внутрішньо переміщені особи, які проживають у місті Запоріжжі, зокрема, у Вознесенівському районі міста. На підставі ч. 4 ст. 5, ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України необхідно зобов`язати комунальне некомерційне підприємство «Територіальне медичне об`єднання «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медичних катастроф» Запорізької обласної ради як чинного балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1, що розташоване за адресою: АДРЕСА_1. Систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - сховища № НОМЕР_1, що розміщене за адресою: АДРЕСА_1 до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Відповідно до інформації Запорізької обласної державної адміністрації від 12.08.2022 № 07327/08-46 на обліку в Запорізькій області перебуває захисна споруда цивільного захисту - сховище № НОМЕР_1, розташована за адресою: АДРЕСА_1.

Розпорядженням Запорізького міського голови від 28.07.2023 № 183р внесено зміни до розпорядження міського голови від 29.12.2022 № 320р «Про створення фонду захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя», викладено додатки 1, 2 в новій редакції, розпорядження доповнено додатками 3, 4, до переліку яких включені захисні споруди цивільного захисту (сховища, протирадіаційні укриття, найпростіші укриття), що не пройшли перевірку або не готові до використання за призначенням: перелік захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (сховища, протирадіаційні укриття) (додаток 3); перелік захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (найпростіші укриття) (додаток 4).

Зі змісту додатку № 1 до вказаного розпорядження, захисна споруда цивільного захисту № НОМЕР_1, що розташована за адресою: АДРЕСА_1 перебуває у Фонді захисних споруд цивільного захисту міста Запоріжжя (сховища, протирадіаційні укриття, найпростіші укриття).

Відповідно до паспорта сховища № НОМЕР_1 захисна споруда розташована за адресою: АДРЕСА_1, загальною площею 100 кв.м, загальним об`ємом - 320 куб. м., місткістю - 150 осіб. Указане сховище вбудоване в трьохповерхову будівлю, має 1 вхід та 1 аварійний вихід. Введено в експлуатацію у 1973 році. Час приведення сховища у готовність 6 годин.

Згідно з обліковою карткою сховища № НОМЕР_1 загальна площа захисної споруди цивільного захисту складає 100 кв.м., загальний об`єм - 320 куб.м., місткість - 150 осіб, сховище має один вхід та один аварійних вихід.

Відповідно до технічного паспорта на захисну споруду цивільного захисту (цивільної оборони), виготовленого Орендним підприємством № 3 Запорізьким міжміським бюро технічної інвентаризації 18.03.2011, сховище, обліковий № НОМЕР_1, літ. А-3, розташоване за адресою: АДРЕСА_1, вбудовано в корпус Центральної станції швидкої допомоги, рік вводу в експлуатацію 1971, місткість осіб - 150, загальна площа 202 кв.м., об`єм захисної споруди 462 куб.м., кількість входів 1, кількість аварійних виходів 1.

Указана захисна споруда цивільного захисту (цивільної оборони) сховище, зареєстрована в Реєстрі прав власності на нерухоме майно за адресою: АДРЕСА_1, реєстраційний номер майна 34564283.

Відповідно до облікової картки та паспорту сховища № НОМЕР_1 балансоутримувачем указаної захисної споруди цивільного захисту зазначена комунальна установа «Міська клінічна лікарня екстреної та швидкої допомоги медичної допомоги м. Запоріжжя».

Запорізька обласна рада на підставі пункту 2 рішення № 31 від 20.12.2018 «Про прийняття об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя (станції та підстанції швидкої медичної дороги)» клопотала перед Запорізькою міською радою про передачу із комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області нерухомого майна для розташування станцій та підстанцій швидкої медичної допомоги, що розташовується за адресою: АДРЕСА_1. Цим же рішенням передбачено, що у разі прийняття Запорізькою міською радою рішення про надання згоди на передачу цього нерухомого майна, прийняти його із комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області та закріпити за комунальною установою «Запорізька станція екстреної (швидкої) медичної допомоги» Запорізької обласної ради на праві оперативного управління з дати підписання акта приймання-передачі цього майна.

Запорізька міська рада на підставі рішення № 82 від 28.02.2019 «Про надання згоди на передачу до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області об`єктів права комунальної власності територіальної громади м. Запоріжжя - підстанцій швидкої медичної допомоги» надала згоду на передачу до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області майна Центральної підстанції швидкої медичної допомоги по вул. Тамбовській, 6 (Додаток 2 до рішення міськради).

На підставі акту приймання-передачі від 16.08.2023 захисна споруда цивільного - захисту сховище обліковий № НОМЕР_1 (літ. А-3), інвентарний номер 10310034, за адресою: м. Запоріжжя, вул. Тамбовська, 6 прийнята до спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Запорізької області з комунальної власності Запорізької міської територіальної громади та закріплена на праві оперативного управління за КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР з дати підписання акта приймання-передачі.

Відповідно до пункту 2 глави 2 Розділу VI Вимог № 579, балансоутримувачем - КНП «Міська лікарня екстреної та швидкої медичної допомоги ЗМР проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання захисної споруди цивільного захисту, за результатами якої складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1 від 29.05.2023.

При новому балансоутримувачу - КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР також проведено оцінку стану готовності захисної споруди, за наслідками якої складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 13.09.2023.

Зі змісту актів, а також листа ГУ ДСНС України у Запорізькій області від 17.10.2023 № 53002-5204/5307-2 установлено, що захисна споруда цивільного захисту № НОМЕР_1 оцінюється як обмежено готова до використання за призначенням. Також в актах оцінках готовності захисної споруди цивільного захисту визначено, що остання потребує усунення наступних недоліків, а саме: провести ремонт електроручних вентиляторів; провести перевірку фільтрів-поглиначів; провести ремонт захисно-герметичних дверей, нанести написи «зачинено-відчинено, промаркувати двері; провести ремонт електропроводки та електрошаф; провести ремонт безнапірних баків для питної води та труб водопостачання, опалювання й каналізації, та пофарбувати їх; провести поточний ремонт санвузлів, стін, стелі сховища; очистити приміщення сховища від сторонніх предметів для використання сховища за призначенням у строк, що не перевищує 12 годин; забезпечити сховище приладами вимірювання підпору та параметрів повітряного середовища, майна та лікарськими засобами тощо.

Вознесенівською окружною прокуратурою міста Запоріжжя 07.09.2022 внесені відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 0000184 від 07.09.2022 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною першою статті 367 Кримінального кодексу України за фактом неналежного виконання своїх службових обов`язків, у тому числі щодо здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, через несумлінне ставлення до них, що завдає істотної шкоди охоронюваним законом правам, свободам та громадським інтересам територіальної громади міста Запоріжжя, з боку службових осіб Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради та інших органів державної влади. У межах досудового розслідування указаного кримінального провадження, 30.08.2023 проведено огляд захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, розташованої за адресою: АДРЕСА_1, із залученням спеціаліста - провідного інспектора ВОПР та ЦЗ ЗРУ ГУ ДСНС України у Запорізькій області Шляхового А. Ю.

З метою установлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у вказаних правовідносинах, Вознесенівською окружною прокуратурою міста Запоріжжя у порядку статті 23 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) направлено лист від 06.10.2023 за вих. № 52-103-10054 вих-23 до ГУ ДСНС України у Запорізькій області.

У зазначеному листі ГУ ДСНС України у Запорізькій області повідомлялося прокурором про виявлені факти неналежного виконання своїх обов`язків КНП «ТМО «Обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф» ЗОР, як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, щодо неприведення захисної споруди у стан готовності до використання за призначенням, з`ясовувалися вжиті у зв`язку з цим Головним управлінням заходи.

Згідно з інформацією, наданою ГУ ДСНС України у Запорізькій області у листі від 17.10.2023 за вих. № 53002-5204/5307-2 установлено, що з урахуванням виявлених недоліків в утриманні захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, наявні підстави для оцінки такої захисної споруди як обмежено готової до використання за призначенням. Крім того, ГУ ДСНС України у Запорізькій області інформувало, що Головним управлінням заходи судово-претензійного характеру про приведення у готовність до використання за призначенням захисної споруди цивільного захисту № НОМЕР_1, не застосовувалися.

Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради як орган уповноважений чинним законодавством діяти імені територіальної громади міста Запоріжжя у частині здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту жодних заходів не вжито, у тому числі щодо звернення до суду з позовом про зобов`язання привести захисну споруду у стан готовності до використання за призначенням.

Для того, щоб інтереси держави не залишились незахищеними і сховище було приведено у стан повної готовності, шляхом усунення порушень, які унеможливлюють забезпечення захисту життя та здоров`я людей в умовах воєнного стану, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2023 позов задоволено.

Вирішуючи спір між сторонами суд першої інстанції виходив з того, що відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо приведення у готовність об`єкту цивільного захисту укриття. При цьому суд зазначив, що прокурором належним чином обґрунтовано наявність підстав для подачі даного позову для захисту законних інтересів держави, оскільки дійсно існує загроза порушення інтересів держави, виходячи з того, що орган державної влади (ГУ ДСНС України у Запорізькій області) в силу постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 не здійснює контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання, а відповідач у справі в самостійному порядку не приводить до готовності захисну споруду цивільного захисту.

Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25.03.2025 скасував рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 28.12.2023 та залишив позовну заяву без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Свої висновки суд апеляційної інстанції мотивував тим, що ГУ ДСНС України у Запорізькій області не має права на звернення до суду із зазначеними позовними вимогами як позивач. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з таким позовом, визначив орган, в особі якого ним подано позов, який не має права на таке звернення.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позовна заява не містить обґрунтування законом, на підставі якого Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, як орган місцевого самоврядування, наділено правом на звернення до адміністративного суду з позовною вимогою про зобов`язання привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту. На думку суду, стаття 19 Кодексу цивільного захисту України, яку застосував суд першої інстанції, таких повноважень місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту не містить.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури посилається на те, що оскаржувана у цій справі постанова суду апеляційної інстанції прийнята внаслідок неправильного застосування судом норм матеріального права, а саме: пункту 48 частини другої статті 17-1, частини другої статті 19, частини п`ятнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон № 3166-VI), статей 5, 11, 18-1, 36-1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) та порушенням норм процесуального права, а саме: статті 242 КАС України.

Крім того у касаційній скарзі скаржник посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про необхідність відступлення від висновків щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, викладених у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22 та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Причинами для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у вказаних постановах, на думку скаржника, є: 1) неефективність та неясність: у вказаних постановах Верховний Суд не висловив позицію, за якої усунення очевидних порушень публічних інтересів неготовністю захисних споруд цивільного захисту може бути усунено за позовом іншого конкретного повноважного органу на таке звернення (за умови усунення від цього ДСНС), або позовом прокурора як самостійного позивача. Одночасно суд не виснував, що запропонований вид позову взагалі не може бути застосований як ефективний спосіб поновлення відповідних порушених інтересів та на противагу не запропонував іншого, більш ефективного (ніж застосований прокурором) способу судового захисту; 2) зміна суспільного контексту: введення воєнного стану в Україні з 24.02.2022 у зв`язку із військовою агресію Російської Федерації є істотною зміною суспільного контексту, оскільки населені пункти на території України зазнають систематичних артилерійських та ракетних обстрілів, атакам піддаються об`єкти критичної та цивільної інфраструктури, підприємства та житлові будинки, внаслідок чого гинуть мирні громадяни, а балансоутримувачі захисних споруд цивільного захисту не виконують законодавчий обов`язок щодо утримання їх у належному стані.

На думку скаржника, правильне тлумачення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні зі статтею 28 Закону № 3166-VI полягає у тому, що органи ДСНС з урахуванням статті 28 Закону № 3166-VI та пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі органів ДСНС.

Правильне тлумачення частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні зі статтею 18-1 Закону № 280/97-ВР полягає у тому, що органи місцевого самоврядування з урахуванням статті 18-1 Закону № 280/97-ВР та частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування.

Крім того, скаржник зазначає, що сформована на даний час практика Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду суперечить позиціям Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/13 тощо.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

Рух касаційної скарги

29.04.2025 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2025.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29.04.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 280/8959/23.

Ухвалою Верховного Суду від 12.05.2025 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2025.

Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розпорядженням в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.09.2025 № 1030/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 280/8959/23 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 02.09.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Єресько Л. О., Жука А. В. для розгляду судової справи № 280/8959/23.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно із частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.

Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України, Законом № 1697-VII.

Згідно із частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому положеннями частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

З огляду на зміст оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та доводи касаційної скарги, у межах цього касаційного провадження слід вирішити питання наявності/відсутності у заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.

Вирішуючи питання про обґрунтованість доводів касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, прокурор, звертаючись із позовною заяву та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

Крім того, у пункті 3 частини першої статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках.

Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду із позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Верховний Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

З матеріалів справи убачається, що звернення заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області до суду із цим позовом в інтересах держави обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС України у Запорізькій області, а також Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яка полягає у невжитті зазначеними суб`єктами владних повноважень належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача відповідної захисної споруди привести її у стан готовності до використання. За змістом позовної заяви, зазначені суб`єкти, які, на переконання прокурора, мають повноваження звернутися до суду із цим позовом та бути позивачами в цій справі, не виконують своїх функцій та, відповідно, не здійснюють захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах зазначених осіб як позивачів у цій справі.

У контексті наведеного першочергового значення набуває питання, чи наділені ГУ ДСНС України у Запорізькій області, а також Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради належним обсягом компетенції, що дозволяє їм набути статусу позивача у цій справі.

Надаючи відповідь на означене питання в світлі наведених скаржником аргументів, колегія суддів керується таким.

Щодо повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів на звернення до суду із цим позовом, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

За пунктом 3 Положення № 1052 основним завданнями ДСНС, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Повноваження ДСНС як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту визначені статтею 17-1 Кодексу цивільного захисту України.

Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

За змістом касаційної скарги, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Верховний Суд у своїй судовій практиці вже досліджував означене питання щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції Закону № 2655-ІХ та дійшов висновку, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Такі висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22 та ін.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради звертатися до суду із цим позовом, колегія суддів керується таким.

Відповідно до Положення про управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, яке затверджено рішенням міської ради від 30.09.2020 № 33 це управління є органом, який уповноважений діяти від імені територіальної громади міста Запоріжжя у сфері цивільного захисту.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон № 280/97-ВР.

Повноваження органів місцевого самоврядування щодо організації та забезпечення цивільного захисту визначені статтею 36-1 Закону № 280/97-ВР, за якою до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження щодо виконання вимог законодавства щодо визначення потреби, створення, використання, утримання, реконструкції та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту територіальної громади, здійснення контролю за станом утримання таких споруд та готовності їх до використання за призначенням та підтримкою в належному технічному стані (підпункт 10 пункту «а» частини першої статті 36-1 Закону № 280/97-ВР).

За положеннями пунктів 23-29, 31 частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту належить: організація виконання вимог законодавства щодо створення, використання, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту; визначення за погодженням з місцевими державними адміністраціями потреби фонду захисних споруд цивільного захисту; планування та організація роботи з дообладнання або спорудження в особливий період підвальних та інших заглиблених приміщень для укриття населення; прийняття рішень про подальше використання захисних споруд цивільного захисту державної та комунальної власності у разі банкрутства (ліквідації) суб`єкта господарювання, на балансі якого вона перебуває, та безхазяйних захисних споруд; організація обліку фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту; організація проведення технічної інвентаризації захисних споруд цивільного захисту, виключення їх за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, з фонду захисних споруд цивільного захисту; здійснення інших повноважень у сфері цивільного захисту, передбачених цим Кодексом та іншими законодавчими актами.

Аналіз указаних законодавчих норм щодо обсягу повноважень органу місцевого самоврядування у питанні організації та забезпечення цивільного захисту дозволяє дійти висновку про те, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив орган місцевого самоврядування правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, від 13.03.2025 у справі № 280/10878/23.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС України у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом з тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначених ним позивачів правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За змістом частини першої статті 2 КАС України, де визначено завдання адміністративного судочинства, закріплено, що його метою є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС України у Запорізькій області та Управління з питань попередження надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Запорізької міської ради на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави уважати правильними висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Стосовно посилання скаржника на те, що сформована на даний час практика Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду суперечить позиціям Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/13 тощо, колегія суддів указує на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі № 820/4717/16 та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, указаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21.04.2022 № 2228-IX.

Крім того, обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Також колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

Беручи до уваги наведене, а також ураховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів уважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво.

Щодо посилання скаржника на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, то правовідносини у наведених справах також відрізняються від розглядуваної справи У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 17.10.2018 у справі № 822/1544/16, від 06.06.2018 у справі № 811/289/16, від 05.06.2019 у справі № 812/1234/18, від 13.02.2019 у справі № 826/5635/17.

Щодо посилання скаржника на те, що ухвалою Верховного Суду від 24.03.2025 у справі № 420/22303/23 задоволено клопотання заступника Генерального прокурора про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми щодо повноважень ДСНС та прокурора у спорах про приведення захисних споруд цивільного захисту у належний стан, колегія суддів зазначає, що 05.06.2025 Велика Палата Верховного Суду повернула справу № 420/22303/23 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду у відповідній колегії.

Щодо доводів касатора про необхідність відступити від висновків щодо застосування пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, викладених у постановах Верховного Суду від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, частини другої статті 19 Кодексу цивільного захисту України, викладеного у постанові Верховного Суду від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, Верховний Суд зазначає таке.

Перевіривши указані доводи скаржника, Верховний Суд звертає увагу, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі № 823/2042/16, провадження № 11-377апп18).

Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.

Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку № 20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.

Проаналізувавши мотиви скаржника стосовно необхідності відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правових позицій, викладених у вказаних постановах суду касаційної інстанції, при цьому касатор фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведених постановах, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.

З огляду на зазначене, оскільки скаржник не обґрунтував наявності підстав для відступу від відповідних висновків, а саме не довів їх помилковість, неефективність, необґрунтованість, неузгодженість, Верховний Суд уважає відсутніми підстави для відступу від правових висновків, викладених у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22, від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Крім того, Верховний Суд звертає увагу на те, що судом апеляційної інстанцій в оскаржуваній постанові не були застосовані висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції загалом дійшов правильного висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.

Водночас, ураховуючи викладене, колегія суддів уважає за необхідне змінити судове рішення суду апеляційної інстанції, доповнивши мотивувальну частину указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови. В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2025 у справі № 280/8959/23 залишити без змін.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно із частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

З огляду на викладене, доводи касаційної скарги частково заслуговують на увагу, у зв`язку з чим наявні підстави для її часткового задоволення, зміни мотивувальної частини рішення суду апеляційної інстанції шляхом доповнення мотивувальної частини указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови. В іншій частині оскаржуване судове рішення підлягає залишенню без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.205 у справі № 280/8959/23 змінити, доповнивши мотивувальну частину указаного судового рішення мотивами залишення позову без розгляду у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25.03.2025 у справі № 280/8959/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко Л.О. Єресько А.В. Жук