Справа № 160/8242/25
Суддя: Дєєв Микола Владиславович
Дата ухвалення: 2025-09-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2025 року Справа № 160/8242/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі судді Дєєва М.В. розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради
до Східного офісу Держаудитслужби
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача фізична особа-підприємця ОСОБА_1
про визнання протиправним та скасування висновку,
20.03.2025 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов Управління капітального будівництва виконкому Криворізької міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якому позивач просить:
- визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби від 04.03.2025 року про результати моніторингу закупівлі UА-2024-06-13-003603-а, яким зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень вимог законодавства у сфері закупівель, приведення умов договору у відповідність до вимог чинного законодавства та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
В обґрунтування позовних вимог вказано, що відповідачем було проведено моніторинг процедури закупівлі UА-2024-06-13-003603-а, за результатами якої складено та оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2024-06-13-003603-а від 04.03.2025року, в якому зазначено, що за результатами аналізу питання відповідності договору вимога законодавства встановлено порушення підпункту 2 пункту 19 Особливостей та зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень. Позивач вважає, що вказаний висновок про результати моніторингу процедури закупівлі є протиправним та таким, що ґрунтується виключно на суб`єктивних та таких, що не відповідають дійсності висновках посадової особи контролюючого органу, а зміст зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) у сфері публічних закупівель, яке міститься у Висновку є неконкретизованим і не відповідає вимогам чинного законодавства України, через що наявні правові підстави для визнання судом Висновку протравним та його скасування. З огляду на вказане позивач просив задовольнити позовні вимоги.
25.03.2025 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду відкрито спрощене позовне провадження без виклику (повідомлення) сторін та залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача- фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 .
10.04.2025 року від Східного офісу Держаудитслужби надійшов відзив на позовну заяву, відповідно до якого вказано, що відповідачем проведено моніторинг процедури закупівлі UА-2024-06-13-003603-а, за результатами якої складено та оприлюднено Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UА-2024-06-13-003603-а від 04.03.2025року, в якому зазначено, що за результатами аналізу питання відповідності договору вимога законодавства встановлено порушення підпункту 2 пункту 19 Особливостей та зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень. З огляду на вказане, відповідач вказав, що оскаржуваний висновок є правомірним та прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства, у зв`язку з чим просив відмовити у задоволенні позовних вимог.
15.04.2025 року від позивача надійшла відповідь на відзив, відповідно до якої вказано, що Східний офіс Держаудитслужби перевірив договір та інші документи до договору, які не відносяться до процедури закупівлі не узгоджується з висновком наданим в додатку відзиву та включені порушення на відповідність яких закупівля не перевірялась.
23.04.2025 року від відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив на позовну заяву, відповідно до яких вказано, що висновок моніторингу містить чітке обґрунтування, що базується на аналізі умов договору, які не відповідають предмету закупівлі.
31.07.2025 року ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду продовжено строк розгляду справи.
Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню, з наступних підстав.
З матеріалів справи вбачається, що 06.02.2025 року в системі електронних закупівель розміщується Повідомлення Східного офісу Держаудитслужби про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі UA-2024-06-13-003603-a від 05.02.2025 (наказ), яке прийняте у відповідності до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 № 23 зі змінами на підставі наказу №19 начальника Східного офісу Держаудитслужби Довгий В. від 05.02.2025.
04.03.2025 року в системі електронних закупівель розміщується Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2024-06-13-003603-a.
Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, наявність підстав для укладання договору про закупівлю без використання електронної системи, відповідність договору вимогам законодавства.
Відповідачем за результатами моніторингу закупівлі складено висновок UA-2024-06-13-003603-а від 04.03.2025 року про результати моніторингу закупівлі, який того ж дня опубліковано в електронній системі закупівель.
У вказаному висновку, відповідачем було зазначено наступне:
«Моніторингом встановлено, що замовник у пункту 5.2.2 Договору зазначив «Збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційно збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не презведе до збільшення суми, визначеної у договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії». При цьому, предметом закупівлі є роботи.
Отже, за результатами моніторингу процедури закупівлі установлено, що Замовник на порушення вимог підпункту 2 пункту 19 Особливостей включив до Договору інформацію, вимоги щодо наявності якої не передбачені законодавством. Як наслідок, укладений Договір містить пункт 5.2.2 розділу 5 ЗМІНА ІСТОТНИХ УМОВ ДОГОВОРУ, умови якого не відповідають предмету закупівлі.
За результатами аналізу питання відповідності договору вимогам законодавства встановлено порушення підпункту 2 пункту 19 Особливостей.
За результатами аналізу питання визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, наявність підстав для укладання договору про закупівлю без використання електронної системи порушень не встановлено.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 року №2939-ХІІ, статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 №922-VІІІ Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень вимог законодавства у сфері закупівель, приведення умов договору у відповідність до вимог чинного законодавства та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
Позивач не погоджується із вказаним висновком відповідача та вважає його протиправним та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, що і стало підставою для звернення з даною позовною заявою до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Відповідно до ст.5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939 (далі -Закон №2939) Східний офіс Держаудитслужби здійснює контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, установленому Законом України «Про публічні закупівлі» від 25 грудня 2015 року № 922-У1П (далі - Закон № 922) зі змінами. 'Такий порядок здійснення моніторингу публічних закупівель регламентовано положеннями ст.8 Закону №922.
Відповідно до Ч.2 ст.8 Закону № 922 рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав, а саме: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, можуть використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, і міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
За наявності однієї або декількох підстав, які визначено ч.2 ст.8 Закону №922, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) приймає рішення про початок моніторингу закупівлі.
Відповідно до ч.3 ст.8 Закону №922 повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.
Керуючись положеннями ст. 8 Закону №922, Східним офісом Держаудитслужби видано наказ № 19 від 05.02.2025 року «Про початок здійснення моніторингу закупівель» згідно з переліком, до якого включена закупівля позивача, унікальний номер якої UА-2024-06-13-003603-а.
Повідомлення про прийняття рішення про початок проведення моніторингу процедури закупівлі оприлюднене 05.02.2025 в електронній системі закупівель.
Відповідно до ч.б ст.8 Закону №922 визначено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником.
Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
За результатами моніторингу закупівлі, унікальний помер якої UА-2024-06-13-003603-а Східним офісом Держаудитслужби було складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, який затверджено начальником Офісу та оприлюднено в електронній системі закупівель 06.03.2025 у відповідності до вимог ч.б ст.8 Закону № 922.
Так, відповідачем встановлено порушення пп. 2 п.19 Особливостей Кабінету Міністрів України «Про затвердження особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування» від 12.10.2022 № 1178.
Моніторингом установлено, що замовник у пункті 5.2.2. Договору зазначив, «Збільшення ціни за одиницю товару до 10 відсотків пропорційна збільшенню ціни такого товару на ринку у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що така зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю, - не частіше ніж один раз на 90 днів з моменту підписання договору про закупівлю. Обмеження щодо строків зміни ціни за одиницю товару не застосовується у випадках зміни умов договору про закупівлю бензину та дизельного пального, газу та електричної енергії».
Тобто, предметом закупівлі є роботи, при цьому у пункті 5.2.2. договору зазначено про зміну ціни договору за одиницю товару, що не була предметом закупівлі та відповідно укладеного договору.
Таким чином, за результатами моніторингу процедури закупівлі установлено, що Замовник на порушення вимог підпункту 2 пункту 19 Особливостей включив до Договору інформацію, вимоги щодо наявності якої не передбачені законодавством, у зв`язку з чим укладений Договір містить пункт 5.2.2 розділу 5. ЗМІНА ІСТОТНИХ УМОВ ДОГОВОРУ, умови якого не відповідають предмету закупівлі.
Відповідно до п.11 Особливостей для здійснення закупівель товарів і послуг (крім послуг з поточного ремонту), вартість яких є меншою, ніж 100 тис. гривень, послуг з поточного ремонту, вартість яких є меншою, ніж 200 тис. гривень, робіт, вартість яких є меншою, ніж 1,5 млн гривень, замовники можуть використовувати електронну систему закупівель відповідно до умов, визначених адміністратором електронної системи закупівель, у тому числі електронний каталог для закупівлі товарів.
У разі здійснення таких закупівель без використання електронної системи закупівель замовник обов`язково дотримується принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом, вносить інформацію про таку закупівлю до річного плану та оприлюднює відповідно до пункту 38 розділу X «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ в електронній системі закупівель звіт про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель.
Відповідно до пп.2 п.19 Особливостей погодження зміни ціни за одиницю товару в договорі про закупівлю у разі коливання ціни такого товару на ринку, що відбулося з моменту укладення договору про закупівлю або останнього внесення змін до договору про закупівлю в частині зміни ціни за одиницю товару. Зміна ціни за одиницю товару здійснюється пропорційно коливанню ціни такого товару на ринку (відсоток збільшення ціни за одиницю товару не може перевищувати відсоток коливання (збільшення) ціни такого товару на ринку) за умови документального підтвердження такого коливання та не повинна призвести до збільшення суми, визначеної в договорі про закупівлю на момент його укладення.
Так, позивач помилково вважає, що договір, укладений відповідно до п. 11 Особливостей, не підпадає під регулювання п. 19 Особливостей щодо змін істотних умов, при цьому законодавство не звільняє такі договори від дотримання загальних принципів публічних закупівель.
Крім того, умови договору мають відповідати предмету закупівлі, і включення нехарактерних положень (зокрема, про зміну ціни товару) є порушенням незалежно від способу проведення закупівлі.
Договір, навіть якщо укладений за п. 11 Особливостей, він повинен відповідати вимогам законодавства та не містити умов, які не відповідають предмету закупівлі.
Позивач вказує, що Офіс не пояснив, яке саме порушення було допущено, при цьому, у висновку моніторингу чітко вказано, що до договору про виконання робіт включено положення, характерне для постачання товарів, що суперечить вимогам законодавства, у зв`язку з чим предмет закупівлі і умов договору не узгоджуються, що є порушенням принципу відповідності договору предмету закупівлі.
Крім того, позивач зазначив, що зміна істотних умов договору по п. 19 Особливостей відноситься до договорів про закупівлю, укладених відповідно до п. 10 і 13 Особливостей та не обмежує Договорів, які укладені відповідно до п. 11 Особливостей.
При цьому, Договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Як наслідок, до договору включено інформацію не у відповідності до законодавства.
За змістом постанови від 21.03.2024 у справі №160/8619, Верховного Суду зазначено наступне:
«63. У розглядуваному випадку предметом публічної закупівлі UА-2022-01-25-008743-b є капітальний ремонт спортивної зали, ганку, та приміщень.
64. Таким чином, виходячи з даних тендерної документації, договір про закупівлю стосується надання послуг, а саме, здійснення капітального ремонту.
65. Отже, твердження позивача, що у цьому випадку предмет закупівлі підпадає під визначення пунктом 34 частини першої статті 1 Закону №922 поняття товари, до якого включено також термін - послуги, пов`язані з постачанням таких товарів, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих товарів, безпідставним та свідчить про помилкове тлумачення позивача цієї норми.
66. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що підстава для зміни істотних умов договору, визначена у підпункті 2 частини п`ятої статті 41 Закону №922 та яка включена замовником у підпункті 2 пункту 4 розділу VI "Істотні умови, що обов`язково включаються до договору" тендерної документації, може бути застосована, коли предметом закупівлі є товар, а не як у цьому випадку послуги, про що у ній зазначено -зміни ціни за одиницю товару».
Відповідно до ч.5 ст. 242 КАС України передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду
Щодо способу усунення порушення, суд зазначає наступне.
Так, з огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-ХІІ, статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-VІІІ Східний офіс Держаудитслужби зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом недопущення в подальшому порушень вимог законодавства у сфері закупівель, приведення умов договору у відповідність до вимог чинного законодавства та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.
Частиною 7 статті 8 Закону № 922-VІІІ визначено, що у висновку обов`язково зазначаються, зокрема, зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Законодавцем диспозитивно визначено варіанти правомірної поведінки замовника при усунені порушень, зазначених у висновку, зокрема, шляхом оприлюднення через електронну систему закупівель інформації та/або документів, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
На виконання легітимної мети проведення моніторингу - запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, вимогами Закону № 922 передбачено обов`язкове зазначення у висновку зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. Східний офіс Держаудитслужби розсудливо та співмірно, допущеному позивачем, сформував констатуючу частину висновку процедура закупівлі вважається закінченою з моменту укладення договору про закупівлю, то внесення будь яких змін до тендерної документації чи зміна прийнятих рішень щодо процедури проведення публічної закупівлі зі сторони позивача неможливе.
Оскільки процедура закупівлі завершена, а укладений договір не відповідає нормам законодавства Східний офіс Держаудитслужби визначив спосіб усунення порушення саме приведення умов договору у відповідність до чинного законодавства.
Таким чином, враховуючи встановлені обставини та наведені вище норми законодавства, якими врегульовані спірні відносини, суд дійшов висновку, що спірний у цій справі висновок, прийнятий відповідачем на підставі, у межах повноважень, у спосіб, що визначені законодавством України, та з урахуванням усіх обставин, необхідних для прийняття рішення.
Відповідно до ч.1 ст.77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З огляду на вищевикладене, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні адміністративного позову.
Керуючись ст.ст. 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржено в порядку та у строки, встановлені ст. ст.295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя М.В. Дєєв