Справа № 240/1767/25
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2025-08-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 240/1767/25

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Шуляк Л.А.

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

25 серпня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Житомиробленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просив:

- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 19.12.2024 № 2168 "Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 15 травня 2024 року №918";

- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг встановити (переглянути) для Акціонерного товариства "Житомиробленерго" тарифи на послуги з розподілу електричної енергії із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік здійснивши збільшення тарифів на суму в розмірі 234225,03 тис. грн. (без ПДВ), відповідно до постанови НКРЕКП від 15.05.2024 року №918.

Відповідно до рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2025 року позов задоволено частково.

Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 19.12.2024 № 2168 "Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 15 травня 2024 року №918".

Зобов`язано Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вчинити дії щодо реалізації п.4 постанови НКРЕКП від 15 травня 2024 року №918. В решті позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Розглянувши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції, дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, виходячи з наступного.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що згідно Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2024 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 22 листопада 2023 року № 2202, відповідачем у 2024 році проведено планову перевірку АТ "Житомиробленерго".

За результатами проведеної перевірки, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП) прийнято постанову від 15.05.2024 №918 "Про застосування санкцій до АТ "Житомиробленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, здійснення заходів державного регулювання та внесення змін до постанови НКРЕКП від 18 липня 2023 року № 1332" (далі Постанова №918).

Підпунктом 1 пункту 4 Постанови №918 наказано "Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг": при підготовці та винесенні на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкту рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ "Житомиробленерго" із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік здійснити збільшення тарифів на суму в розмірі 234225,03 тис. грн. (без ПДВ), врахувавши:

- суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії у 2023 році в розмірі 236867,39 тис. грн. (без ПДВ);

- суму профіциту коштів щодо надходжень та витрат, пов`язаних з наданням послуг з приєднання АТ "Житомиробленерго" за 2023 рік, у розмірі 2642,36 тис. грн. (без ПДВ)."

19.12.2024 відповідачем прийнято постанову № 2168 "Про внесення зміни до постанови НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 918", якою вирішено "в абзаці першому підпункту 1 пункту 4 постанови НКРЕКП, від 15.05.2024 року № 918 "Про застосування санкцій до АТ "Житомиробленерго" за порушення Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, недотримання вимог нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії, здійснення заходів державного регулювання та внесення змін до постанови НКРЕКП від 18 липня 2023 року № 1332" цифри та слово "2025 рік" замінити цифрами, знаком та словом "2026 2027 роки"." (далі - Постанова №2168).

Позивач, вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції при ухваленні оскарженого рішення виходив з обґрунтованості та доведеності позовних вимог, а відтак наявності підстав для часткового задоволення адміністративного позову.

Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Так, положеннями ст.12 Господарського кодексу України серед засобів державного регулювання господарської діяльності передбачає регулювання цін і тарифів. Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих видів засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку.

Статтею 191 ГК України передбачено, що державні регульовані ціни запроваджуються Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади, державними колегіальними органами та органами місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень у встановленому законодавством порядку.

Державне регулювання цін здійснюється згідно із Законом України "Про ціни і ціноутворення" від 21.06.2012 №5007-VI (далі - Закон №5007-VI).

Позивач належить до суб`єктів природних монополій, отже, дія цього Закону поширюється і на спірні правовідносини.

Згідно норм ст.8 Закону №5007-VI державна цінова політика у сфері діяльності суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках реалізується відповідно до законодавства про природні монополії та інших законів України.

За змістом ч.1, 2 ст.12 Закону №5007-VI державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Зміна рівня державних регульованих цін здійснюється в порядку і строки, що визначаються органами, які відповідно до цього Закону здійснюють державне регулювання цін.

Відповідно до ч.2, 3 ст.15 Закону №5007-VI визначено гарантії, що надаються суб`єктам господарювання під час державного регулювання цін, зокрема Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які встановили державні регульовані ціни на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, зобов`язані відшкодувати суб`єктам господарювання різницю між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів.

Установлення Кабінетом Міністрів України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державних регульованих цін на товари в розмірі, нижчому від економічно обґрунтованого розміру, без визначення джерел для відшкодування різниці між такими розмірами за рахунок коштів відповідних бюджетів не допускається і може бути оскаржено в судовому порядку.

Ці гарантії поширюються на усіх суб`єктів господарювання щодо яких застосовується державне регулювання цін, зокрема і на позивача.

Пунктом 15 частини 2 статті 3 Закону України "Про ринок електричної енергії" №2019-VIII від 13.04.2017 (далі - Закон №2019-VIII) передбачено, що функціонування ринку електричної енергії здійснюється на принципах недискримінаційного ціно- та тарифоутворення, що відображає економічно обґрунтовані витрати.

Статтею 6 Закону №2019-VIII встановлено, що державне регулювання ринку електричної енергії здійснює регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства.

Частиною 3 цієї статті встановлено, що до повноважень Регулятора на ринку електричної енергії належать: встановлення (зміна): тарифів на послуги з передачі електричної енергії; тарифів на послуги з розподілу електричної енергії.

Регулятор має право: приймати рішення, що є обов`язковими до виконання учасниками ринку (крім споживачів, що не є учасниками оптового енергетичного ринку) (п.4 ч.4 цієї статті).

Приписами п.2 ч.1 ст.7 Закону №2019-VIII передбачено, що на ринку електричної енергії державному регулюванню підлягають тарифи на послуги з розподілу електричної енергії, які відповідно до частини другої цієї ж статті Закону повинні бути: недискримінаційними; прозорими; встановленими з урахуванням вимог цілісності ОЕС України, економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного учасника ринку електричної енергії та належного рівня норми прибутку.

Ціни та тарифи на ринку електричної енергії, що підлягають державному регулюванню, та методики (порядки) їх формування повинні:

1) сприяти ефективній торгівлі електричною енергією та розвитку конкуренції на ринку електричної енергії;

2) створювати економічні стимули для здійснення інвестицій та підтримання у належному стані системи передачі та систем розподілу;

3) стимулювати учасників ринку електричної енергії до підвищення ефективності функціонування ОЕС України, інтеграції ринку електричної енергії і забезпечення безпеки постачання електричної енергії, а також впровадження новітніх технологій у виробничу та управлінську діяльність таких суб`єктів;

4) стимулювати споживачів електричної енергії до ефективного її використання (частина третя статті 7 Закону №2019-VIII).

В силу ч.6 ст.7 Закону №2019-VIII методика (порядок) встановлення (формування) тарифів на послуги з передачі електричної енергії та на послуги з розподілу електричної енергії мають забезпечувати справедливі норми прибутку на інвестований капітал, а також короткострокові та довгострокові стимули оператору системи передачі та операторам систем розподілу до підвищення ефективності, але не мають стимулювати збільшення обсягів передачі та розподілу електричної енергії.

За змістом ч.2 ст.8 Закону №2019-VIII, ліцензійні умови провадження господарської діяльності з виробництва, передачі, розподілу електричної енергії, розподілу електричної енергії малими системами розподілу, постачання електричної енергії споживачу, зберігання енергії, агрегації, трейдерської діяльності, здійснення функцій оператора ринку та гарантованого покупця затверджуються Регулятором.

Статтею 45 Закону №2019-VIII визначено, що розподіл електричної енергії здійснюється оператором системи розподілу. Діяльність з розподілу електричної енергії підлягає ліцензуванню відповідно до законодавства.

Оператор системи розподілу надає послуги з розподілу електричної енергії на недискримінаційних засадах відповідно до цього Закону, кодексу систем розподілу та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

Система розподілу має бути побудована з урахуванням принципу економічної ефективності, планів розвитку міст (територій), з дотриманням режиму права власності, вимог щодо охорони навколишнього природного середовища, енергоефективності, захисту життя і здоров`я людей, а також раціонального використання енергії відповідно до технічних правил та норм безпеки, передбачених нормативно-технічними документами.

Згідно п.1 ч.3 ст.46 Закону №2019-VIII оператор системи розподілу зобов`язаний дотримуватися ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії та інших нормативно-правових актів, що регулюють функціонування ринку електричної енергії.

Відтак, державне регулювання ринку електричної енергії здійснює регулятор у межах повноважень, визначених цим Законом та іншими актами законодавства, в тому числі шляхом встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, які мають бути:

- економічно обґрунтованими;

- забезпечувати належний рівень прибутку оператору системи розподілу;

- створювати економічні стимули для здійснення інвестицій та підтримання у належному стані системи передачі та систем розподілу;

- недискримінаційними.

Відповідно до ст.3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII (далі- Закон №1540-VIII) регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України (ч.1).

Регулятор здійснює державне регулювання шляхом:

1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом;

2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг;

3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;

4) державного контролю та застосування заходів впливу;

5) використання інших засобів, передбачених законом (ч.2).

Стаття 14 Закону №1540-VIII визначає порядок організації роботи Регулятора та прийняття рішень.

Зокрема, засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті (ч.1).

Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.

У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання (ч.2).

Засідання Регулятора є правомочними у разі присутності на ньому більшості із загального складу Регулятора. У відкритих слуханнях мають право брати участь представники суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інші заінтересовані особи.

У разі розгляду питання на закритих слуханнях Регулятор приймає рішення щодо доступу осіб, які можуть бути присутніми на таких слуханнях (ч.3).

Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг (ч.9).

Відповідно до пункту 13 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: встановлює державні регульовані ціни і тарифи на товари (послуги) суб`єктів природних монополій та інших суб`єктів господарювання, що провадять діяльність на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг, якщо відповідні повноваження надані Регулятору законом, та змінює їх за результатами перевірки або моніторингу.

Стосовно обраного позивачем способу захисту порушеного права слід зазначити наступне.

Статтею 4 КАС України визначено поняття "індивідуальний акт" - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В силу пункту 2 частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

З матеріалів справи вбачається, що позивачем оскаржується Постанова Регулятора (НКРЕКП) №2168, якою внесено зміни до пункту 4 Постанови № 918.

Згідно зазначеного пункту доручено Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" при підготовці та винесенні на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкту рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ "Житомиробленерго" із застосуванням стимулюючого регулювання на 2026 2027 роки рік здійснити збільшення тарифів.

В свою чергу, відповідач, посилаючись на правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 24.11.2021 у справі № 320/5797/19, від 20.04.2022 у справі № 640/21345/18, вказує, що постанова, резолютивна частина якої адресована Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики підготувати та винести на засідання НКРЕКП проект рішення є організаційно-розпорядчим актом внутрішнього-спрямованого змісту, не є індивідуальним актом, а тому жодних прав, свобод, інтересів позивача не порушує, не передбачає для нього жодних обов`язків і обмежень.

З огляду на посилання відповідача слід зазначити наступне.

У пункті 39 постанови від 12 жовтня 2021 року у справі №233/2021/19 (провадження №14 166цс20) Велика Палата Верховного Суду конкретизувала свої висновки щодо визначення подібності правовідносин, зазначивши, що на предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то в такому разі подібність варто також визначати за суб`єктним й об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Однак, висновки, викладені у постановах Верховного Суду, перебувають у нерозривному зв`язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов`язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.

Оцінюючи на предмет подібності справи, на які посилається відповідач та справу, що розглядається, через призму вищенаведених висновків, суд погоджується, що у даних справах подібними є суб`єкти правовідносин; об`єкти правовідносин; правове регулювання спірних відносин.

Проте, зміст правовідносин, тобто обставини справ не є тотожними.

Так, у справах № 320/5797/19, № 640/21345/18 судом було вказано, що резолютивна частина рішення НКРЕКП містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.

При цьому, оспорюваними рішеннями було зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проект рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії шляхом його зміни в бік зменшення.

Тобто, реалізація зазначеного розпорядження мала відбутись шляхом прийняття рішення НКРЕКП після обговорення на засіданні підготовленого проекту.

Водночас, у справі, що розглядається, підпунктом 1 пункту 4 Постанови №918 наказано Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання при підготовці та винесенні на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкту рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ "Житомиробленерго" із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік здійснити збільшення тарифів.

Тоді як оскаржуваною Постановою №2168 змінено строк для підготовки проекту рішення про збільшення тарифів, зокрема на 2026-2027 роки.

Тобто, у першому випадку, до затвердження проекту рішення відповідачем для позивача не наступають жодні безпосередні правові наслідки, тоді як у другому випадку такі наслідки вже наступили, бо відповідач шляхом внесення змін вже надав розпорядження Департаменту бездіяти щодо підготовки проекту рішення про збільшення тарифів для позивача на 2025 рік, тому позивач у 2025 році не отримав коштів, на які розраховував.

Таким чином, правовідносини у справах №320/5797/19, №640/21345/18 та у справі, що розглядається, не є подібними, а тому висновки, викладені у судових рішеннях у вказаних справах не можуть бути застосовані у даній справі.

Враховуючи, що Постановою №2168 змінено строк для підготовки проєкту рішення про збільшення тарифів для позивача, й останній обґрунтовано вважає, що вказаною постановою порушено його право щодо отримання коштів у 2025 році, тому вказана постанова є актом індивідуальної дії, який породжує правові наслідки для позивача, а тому її оскарження є належним способом захисту порушеного права відповідно до ч.1 ст.5 КАС України.

Стосовно правомірності оспорюваної постанови слід зазначити наступне.

За приписами частини 12 статті 2 Закону № 2019-VIII рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають прийматися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, відповідати меті, з якою повноваження надані, бути обґрунтованими, відповідати принципам неупередженості, добросовісності, розсудливості, пропорційності, прозорості, недискримінації та своєчасності.

Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети - задоволення загальносуспільного інтересу.

Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб`єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб`єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.

Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб`єктів владних повноважень не можуть призводити:

- до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов`язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо лише така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу;

- до юридичного або фактичного обсягу прав та обов`язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов`язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.

Дія принципів пропорційності, прозорості і недискримінації поширюється також на учасників ринку електричної енергії у випадках, передбачених цим Законом.

Стосовно дискреційних повноважень НКРЕКП.

Положення Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року, прийнятої на 316-1 нараді заступників Міністрів дають загальне уявлення про розсуд адміністративного органу та міжнародні стандарти його здійснення.

Під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Пунктами 7, 10 Додатку до Рекомендації R (80)2 наголошується на необхідності мотивування адміністративних актів і на праві контролюючих органів на отримання інформації, пов`язаної з ухваленням певного публічновладного рішення.

Відтак, контроль за адміністративними актами може відбуватися в порядку поступового адміністративного і судового оскарження цих актів. Метою судового контролю за адміністративними актами є забезпечення їх законності та "якісності" (пункт 43). Крім того, як і в попередній Резолюції, у пунктах 7, 10 Додатку до Рекомендації R (80)2 наголошується на необхідності мотивування адміністративних актів і на праві контролюючих органів на отримання інформації, пов`язаної з ухваленням певного публічно-владного рішення.

З огляду на викладене, межі дискреції НКРЕКП при здійсненні державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг не можуть бути неосяжними та повинні підлягати зовнішньому публічному та судовому контролю.

Як свідчать обставини справи, в обґрунтуванні до проекту постанови НКРЕКП "Про внесення змін до постанови НКРЕКП від 15 травня 2024 року № 918" відповідачем зазначено:

"Відповідно до Протоколу наради від 16.12.2024, проведеної Головою та Членами НКРЕКП з питань щодо встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії та на послуги постачальника універсальних послуг з 01 січня 2025 року, зокрема відтермінування строку врахування позитивних залишкових загальних сум коригувань витрат структур тарифів операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, рішення за якими прийнято за результатами перевірок ліцензованої діяльності за 2021 2023 роки, з метою стримування зростання тарифів на послуги з розподілу електричної енергії (із застосуванням стимулюючого регулювання та за методологією витрати плюс) та на послуги постачальника універсальних послуг (далі Тарифів), які є складовою кінцевих цін на електричну енергію для споживачів, беручи до уваги необхідність досягнення балансу інтересів споживачів електричної енергії, учасників ринку електричної енергії, зокрема операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, і держави, вирішено передбачити відтермінування на 2026 2027 роки строку врахування залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат структур тарифів операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, рішення за якими прийнято за результатами перевірок ліцензованої діяльності за 2021 2023 роки для врахування при розрахунку та встановленні Тарифів на 2025 рік."

Відтак, вказані зміни, а саме відтермінування на 2026 2027 роки строку врахування залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат структур тарифів операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, рішення за якими прийнято за результатами перевірок ліцензованої діяльності за 2021 2023 роки, були внесені з метою:

- стримування зростання тарифів на послуги з розподілу електричної енергії (із застосуванням стимулюючого регулювання та за методологією витрати плюс) та на послуги постачальника універсальних послуг, які є складовою кінцевих цін на електричну енергію для споживачів,

- досягнення балансу інтересів споживачів електричної енергії, учасників ринку електричної енергії, зокрема операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, і держави.

Процедура встановлення та детальний механізм розрахунку тарифів на послуги з розподілу електричної енергії із застосуванням стимулюючого регулювання визначена Порядком встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженим постановою НКРЕКП від 05.10.2018 № 1175 (далі Порядок № 1175).

Як передбачено п.1.2 Порядку №1175, встановлення тарифів - встановлення (зміна), у тому числі перегляд та уточнення, зокрема серед прогнозного року, тарифів на послуги з розподілу електричної енергії для ліцензіатів;

- необхідний дохід - дохід, що визначається для ліцензіата згідно з цим Порядком та має забезпечувати здійснення діяльності з розподілу електричної енергії;

- структура тарифу - складові економічно обґрунтованих витрат ліцензіата на здійснення господарської діяльності з розподілу електричної енергії, що групуються за економічними елементами і на основі яких розраховуються та встановлюються тарифи на послуги з розподілу електричної енергії (на перехідний період);

- тариф на послуги з розподілу електричної енергії - розмір плати в розрахунку на одиницю обсягу розподілу електричної енергії електричними мережами визначеної якості, що забезпечує відшкодування ліцензіату обґрунтованих витрат на здійснення діяльності, а також отримання прибутку.

Згідно пункту 7.17. Постанови №1175 розрахунок тарифів здійснюється відповідно до структури тарифу, встановленої НКРЕКП. В основу формування тарифу на відповідний прогнозний рік покладається розрахунок прогнозованого доходу, який включає обґрунтовані витрати заявника та розрахунковий прибуток і розмір якого є достатнім для забезпечення діяльності з розподілу електричної енергії та виконання інвестиційних програм.

Отже, тариф на послуги з розподілу електричної енергії має покривати ліцензіату (ОСР) витрати на здійснення діяльності та забезпечувати отримання прибутку.

Постановою №918 передбачалась підготовка проєкту рішення щодо встановлення (перегляду) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії АТ "Житомиробленерго" із застосуванням стимулюючого регулювання на 2025 рік шляхом збільшення тарифів на суму в розмірі 234225,03 тис. грн (без ПДВ), із врахуванням: суми недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії у 2023 році в розмірі 236867,39 тис. грн (без ПДВ) та суми профіциту коштів щодо надходжень та витрат, пов`язаних з наданням послуг з приєднання АТ "Житомиробленерго" за 2023 рік, у розмірі 2642,36 тис. грн (без ПДВ)."

Таким чином, Регулятором передбачалось приведення тарифів у 2025 році до економічно обґрунтованих, тобто таких, що забезпечують відшкодування ліцензіату обґрунтованих витрат на здійснення діяльності, а також отримання прибутку.

Однак, додатком 29 Постанови НКРЕКП від 14 червня 2018 року №428, якою затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, встановлено методику визначення сум надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії для операторів систем розподілу, які перейшли на стимулююче регулювання (далі Додаток 29).

За змістом пункту 9 Додатку 29 передбачено, що від`ємна сума, визначена згідно з пунктом 7 цього додатка, коригується на індекс споживчих цін на товари та послуги з грудня звітного року до грудня попереднього року (використовується інформація, оприлюднена на офіційному вебсайті Державної служби статистики України) та підлягає включенню до структури тарифів ліцензіата.

Отже, за результатами проведеної перевірки позивача, встановлений недоотриманий дохід відповідач, в силу наведеної норми, зобов`язаний був включити до структури тарифів на 2025 рік.

Такі дії Регулятора є реалізацією встановленої ч.2, 3 ст.15 Закону України "Про ціни і ціноутворення" гарантії, що спрямована на захист прав та інтересів суб`єктів господарювання щодо яких застосовуються заходи державного регулювання.

При цьому, НКРЕКП не наділено повноваженнями відтерміновувати строк включення недоотриманого доходу, врахування залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат структур тарифів на підставі стримування зростання тарифів на послуги з розподілу електричної енергії. В іншому випадку, такі дії призведуть до збиткової діяльності ліцензіата, що суперечить положенням п.3 ч.2, ч.6 ст.7 Закону №2019-VIII та ч.1, 2 ст.12 Закону №5007-VI.

Слід врахувати, що положеннями нормативно-правових актів, що регулюють ринок електричної енергії, не передбачено можливості покриття витрат, що виникають у діяльності оператора систем розподілу, за рахунок будь-яких інших джерел, аніж тарифу на розподіл електричної енергії, оскільки всі кошти, які надходять до ліцензіата в рахунок оплати за розподіл електричної енергії, мають відповідне цільове призначення, якого останній зобов`язаний дотримуватися.

В результаті відтермінування збільшення тарифів на суму в розмірі 234225,03 тис. грн, АТ "Житомиробленерго" не в змозі повною мірою забезпечити фінансування своїх необхідних операційних витрат - виконати програму ремонтів електромереж, в тому числі ремонту електромереж пошкоджених внаслідок ракетно-дронових атак російської федерації, здійснити повні оплати оператору системи передачі (НЕК "Укренерго") за послуги з диспетчеризації та передачі електричної енергії, виконати інвестиційну програму, повну підготовку до зими та забезпечити такий рівень оплати правці своїх працівників, який би відповідав рівню інших ОСР.

Згідно ч.2 ст.7 Закону №2019-VIII, тарифи повинні бути економічно обґрунтованими та прозорими. Зміна строку включення недоотриманого доходу порушує це зобов`язання, що має прямий вплив на позивача як суб`єкта господарювання.

Враховуючи викладене, НКРЕКП перевищила свої повноваження, порушивши методику тарифоутворення, безпідставно відтермінувавши збільшення тарифів на суму недоотриманого доходу, що у свою чергу призводить до того, що тарифи на розподіл електричної енергії для АТ "Житомиробленерго" всупереч ч.2 ст.7 Закону №2019-VIII не забезпечують покриття економічно обґрунтованих витрат, дотримання екологічних вимог, вимог якості та безпеки.

Відповідач Постановою №918 встановив для позивача суму недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності з розподілу електричної енергії у 2023 році та передбачив відповідне збільшення тарифів на 2025 рік, однак оскаржуваною Постановою № 2168 протиправно та недобросовісно позбавляє права позивача на отримання коштів у сумі 234225,03 тис. грн. у 2025 році, обґрунтовуючи зазначене необхідністю досягнення балансу інтересів споживачів електричної енергії, учасників ринку електричної енергії, зокрема операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, і держави.

Однак, у обґрунтуванні до проекту Постанови №2168 не наведено конкретних розрахунків чи аналізу, які б підтверджували необхідність відтермінування саме для АТ "Житомиробленерго" відповідного збільшення тарифу.

Зазначене свідчить про порушення принципу пропорційності (ч.12 ст.2 Закону №2019-VIII).

Отже, відповідачем належним чином не обґрунтовано, яким чином буде досягнуто такий баланс інтересів за рахунок настання негативних наслідків для позивача, не доведено чи буде дотримано принцип рівності суб`єктів даних відносин, чи не буде це рішення дискримінаційним по відношенню до оператора систем розподілу.

Згідно ст.10 ГК України основними напрямами економічної політики, що визначаються державою, є антимонопольно-конкурентна політика, спрямована на створення оптимального конкурентного середовища діяльності суб`єктів господарювання, забезпечення їх взаємодії на умовах недопущення проявів дискримінації одних суб`єктів іншими, насамперед у сфері монопольного ціноутворення та за рахунок зниження якості продукції, послуг, сприяння зростанню ефективної соціально орієнтованої економіки.

Відповідно до ч.2 ст.25 ГК України органам державної влади, що регулюють відносини у сфері господарювання, забороняється приймати акти або вчиняти дії, що визначають привілейоване становище суб`єктів господарювання тієї чи іншої форми власності, або ставлять у нерівне становище окремі категорії суб`єктів господарювання чи іншим способом порушують правила конкуренції.

Враховуючи, що рішення про врахування залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат структури тарифів позивача було прийнято за результатами перевірок ліцензованої діяльності за 2021 2023 роки для врахування при розрахунку та встановленні тарифів на 2025 рік.

Водночас, без будь-якого моніторингу та перевірки як того вимагає п.13 ч.1 ст.17 Закону №1540-VIII, без проведення конкретних розрахунків чи аналізу вказане рішення було переглянуто Регулятором, тобто змінено структуру тарифу на 2025 рік шляхом відтермінування включення до його структури залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат.

Таким чином, відповідачем не обґрунтовано належним чином необхідності (мети) внесення змін до Постанови №918 в частині досягнення балансу інтересів споживачів електричної енергії, учасників ринку електричної енергії, зокрема операторів систем розподілу та постачальників універсальних послуг, і держави.

Крім того, слід врахувати, що на нараді, яка відбулась 16.12.2024, де вирішено передбачити вищезазначене відтермінування, були присутні Голова та Члени НКРЕКП. Водночас, не було запрошено уповноваженого представника АТ "Житомиробленерго" для прийняття участі у зазначеній нараді та для надання необхідних пояснень і зауважень.

Відповідно до п.1.3 Постанови №1175 питання щодо встановлення тарифів розглядаються на засіданні НКРЕКП, яке проводиться у формі відкритого слухання (далі - засідання), з урахуванням вимог Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року № 866 (далі - Порядок №866).

Нормами п.1.2. глави 1 Порядку №866 НКРЕКП проводить відкриті обговорення проектів рішень з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них, розгляд зауважень та пропозицій до проектів рішень, що мають ознаки регуляторних актів, та проектів рішень з інших питань, у прозорий та недискримінаційний спосіб з метою досягнення балансу інтересів споживачів, ліцензіатів і держави, забезпечення безперешкодного доступу споживачів, замовників, ліцензіатів, органів державної влади та органів місцевого самоврядування, організацій, що представляють інтереси споживачів, громадських організацій, засобів масової інформації та інших заінтересованих осіб до інформації та їх обізнаності на засадах гласності, відкритості, добровільності та свободи висловлювань.

За приписами п.2.2 глави 2 Порядку №866 структурний підрозділ НКРЕКП, до компетенції якого належить питання, яке винесено на відкрите обговорення (далі - розробник), подає до Управління інформації та комунікації НКРЕКП в електронному вигляді для оприлюднення на офіційному веб-сайті НКРЕКП у мережі Інтернет:

- схвалений на засіданні НКРЕКП відповідно до вимог Регламенту НКРЕКП проект рішення НКРЕКП про встановлення цін (тарифів)/змін до них, про схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них;

- обґрунтування необхідності прийняття рішення НКРЕКП;

- матеріали, необхідні для прийняття рішення НКРЕКП;

- результати відкритого обговорення (відкритого слухання) на місцях, проведеного ліцензіатом відповідно до цього Порядку;

- інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції до проекту рішення НКРЕКП про встановлення цін (тарифів)/ змін до них, про схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них;

- інформацію про дату, час і місце проведення відкритого обговорення проекту рішення НКРЕКП;

- кінцевий термін подання заявок до участі в обговоренні;

- електронну адресу, на яку мають подаватись зауваження та пропозиції, та прізвище, ім`я, по батькові та телефон контактної особи.

Схвалений проект рішення НКРЕКП з питання встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них оприлюднюється не пізніш як за 10 календарних днів до дати проведення відкритого обговорення, крім проектів рішень щодо перегляду структури тарифу без зміни відповідного тарифу, змін до інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку без зміни їх загальної суми, які оприлюднюються не пізніш ніж за 5 календарних днів до дати проведення відкритого обговорення.

Пунктом 2.4. глави 2 Порядку №866 визначено, що відкрите обговорення проектів рішень НКРЕКП з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них, схвалення/затвердження інвестиційних програм/інвестиційної складової/планів розвитку/змін до них у сфері енергетики проводиться за місцезнаходженням центрального апарату НКРЕКП. У разі встановлення карантину чи інших обмежувальних заходів за ініціативою НКРЕКП відкрите обговорення може бути проведене в онлайн-форматі.

На відкритому обговоренні такого проекту рішення НКРЕКП мають бути присутні:

керівник розробника;

уповноважений представник ліцензіата, якому встановлюються ціни (тарифи)/зміни до них, схвалюється/затверджується інвестиційна програма інвестиційна складова/план розвитку/зміни до них;

представники місцевого органу виконавчої влади та/або органу місцевого самоврядування, якщо проект рішення стосується розвитку окремого регіону та/або територіальної громади (за згодою);

інші заінтересовані особи, які подали заявки до участі у відкритому обговоренні.

В силу пункту 2.3 глави 2 Порядку №866 передбачено, що розробник забезпечує проведення відкритого обговорення після спливу строку, зазначеного у пункті 2.2 цієї глави.

Розробник забезпечує направлення листа-запрошення ліцензіату, якому встановлюються ціни (тарифи)/зміни до них, схвалюється/затверджується інвестиційна програма/інвестиційна складова/план розвитку/зміни до них, місцевому органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування (якщо проект рішення стосується розвитку окремого регіону та/або територіальної громади). Інші особи, які бажають взяти участь у відкритому обговоренні проектів рішень НКРЕКП, подають заявки на участь у такому обговоренні до НКРЕКП або територіального органу НКРЕКП (якщо проект рішення стосується розвитку окремого регіону та/або територіальної громади) не пізніше як за 2 робочі дні до дня проведення відкритого обговорення.

З матеріалів справи вбачається, що 16.12.2024 на нараді НКРЕКП було погоджено проект Постанови № 2168, а 19.12.2024, тобто через 3 дні його розглянуто та прийнято відповідачем разом із затвердженням тарифів на 2025 рік. При цьому, як зазначалось, на нараді 16.12.2024 представник АТ "Житомиробленерго" не був присутній.

Суд погоджується із твердженням позивача, що розгляд та прийняття будь-яких рішень, що безпосередньо пов`язані із АТ "Житомиробленерго" мало та повинно було здійснюватись за участі уповноваженого представника товариства (особливо щодо питань, які стосуються не врахування до тарифу на 2025 рік таких значних коштів, які в умовах воєнного стану могли бути використані на відновлення пошкоджених електромереж внаслідок воєнних дій російської федерації).

Відтак, відповідачем не було дотримано процедуру підготовки проекту постанови № 2168 до відкритого слухання, визначену п.2.2 глави 2 Порядку №866, в результаті чого позивач був позбавлений можливості подати зауваження та пропозиції до вказаного проекту рішення НКРЕКП.

Вказаний проект Постанови № 2168, яким змінено структуру тарифу на 2025 рік шляхом відтермінування включення до його структури залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат, відноситься до проектів рішень НКРЕКП з питань встановлення цін (тарифів)/змін до них у розумінні Порядку №866, а тому його приписи мали бути дотримані відповідачем.

Відповідач зазначає, що тарифи на 2025 рік уже встановлені Постановою НКРЕКП від 19.12.2024 № 2206 (далі Постанова № 2206) і не оскаржуються позивачем.

Однак, позивач вказує, що визнання протиправною Постанови № 2206 мали лише б один наслідок, а саме відсутності встановленого тарифу з розподілу в 2025 році, що в свою чергу призвело б до правової невизначеності у взаємовідносинах позивача із своїми контрагентами, а отже не мало жодного ефекту та призвело б до відсутності легітимної мети.

Крім того зазначає, що Постанова № 2206 не врахувала суму недотриманого доходу у розмірі 234225,03 тис. грн., що є прямим наслідком дії оскаржуваної Постанови №2168. Оскарження останньої спрямоване на усунення причини, яка призвела до заниженого тарифу.

Суд погоджується із даним твердженням позивача та вказує, що саме Постановою № 2168 було змінено структуру тарифу на 2025 рік шляхом відтермінування включення до його структури залишкових загальних позитивних сум коригувань витрат, тоді як Постанова № 2206 була прийнята із врахуванням даного рішення НКРЕКП і її скасування не призведе до поновлення порушених прав позивача.

Таким чином, Постанову №2168 було прийнято із перевищенням повноважень НКРЕКП, без дотримання процедури її прийняття, за відсутності обґрунтованої належним чином необхідності (мети) її прийняття, без дотримання принципів пропорційності, добросовісності, тобто всупереч положенням ч.2 ст.2 КАС України, ч.12 ст.2 Закону №2019-VIII що є підставою для визнання її протиправною та скасування.

Відповідно до ч.3 ст.245 КАС України у разі скасування нормативно-правового або індивідуального акта суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити необхідні дії з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.

Як зазначалось, процедура встановлення та детальний механізм розрахунку тарифів на послуги з розподілу електричної енергії із застосуванням стимулюючого регулювання визначена Порядком встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії, затвердженим Постановою НКРЕКП від 05.10.2018 № 1175.

Враховуючи, що за результатами розгляду даної справи визнано протиправною та скасовано Постанову №2168, тобто відновлено дію п.4 Постанови №918 до внесення змін, з метою відновлення прав, свобод чи інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду, суд вважає за необхідне зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вчинити дії щодо реалізації п.4 постанови НКРЕКП від 15.05.2024 року №918.

Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 29 травня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.