Справа № 460/13164/25
Суддя: Т.О. Комшелюк
Дата ухвалення: 2025-08-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

26 серпня 2025 року м. Рівне №460/13164/25

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Комшелюк Т.О., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинення певних дій,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Рівненського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області (далі - відповідач), в якому просить суд: 1) визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області, які полягають у невиплаті ОСОБА_1 підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони гарантованого добровільного відселення у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб встановлених на 01.01.2025 року; 2) зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Рівненській області перерахувати та виплатити ОСОБА_1 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території зони гарантованого добровільного відселення з 01.01.2025 року у розмірі двох прожиткових мінімумів для працездатних осіб, установленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" на 01.01.2025 року у розмірі 3 028,00грн відповідно до ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи". В обґрунтування позовних вимог стверджує, що має статус потерпілого від Чорнобильської катастрофи (категорія 3), перебуває на обліку у відповідача як непрацюючий пенсіонер та проживає у зоні гарантованого добровільного відселення. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 27.02.2023 в адміністративній справі №460/46222/22 позовну заяву задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 з 11.05.2022 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до ст.39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року №796-XII у розмірі двох мінімальних заробітних плат. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Рівненській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 з 11.05.2022 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до ст.39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року №796-XII у розмірі двох мінімальних заробітних плат. Вказане рішення набрало законної сили. На виконання вказаного рішення позивачу нараховувалася та виплачувалася спірна доплата. Проте, з 01.01.2025 відповідач припинив нарахування та виплату доплати до пенсії в порядку статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Позивач звертає увагу на те, що з 1 січня 2015 року статтю 39 було виключено з Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». В подальшому, з 1 січня 2016 року до Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи включена стаття 39, відповідно до якої доплата встановлюється громадянам, які працюють у зоні відчуження. Разом з тим, виключення статті 39 з Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" з 1 січня 2015 року було визнане неконституційним відповідно до рішення Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018. Отже, у спірних правовідносинах була відновлена дія статті 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" в редакції, яка застосовувалася до 1 січня 2015 року, що, на думку позивача, свідчить про наявність підстав для задоволення позовних вимог. З наведених вище підстав, позивач просить суд позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

Ухвалою суду від 04.08.2025 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження у справі та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні).

Відповідач не подав до суду відзив на позовну заяву.

Дослідивши подані письмові докази, оцінивши їх за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді у судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності, суд виходить з наступного.

Обставини, встановлені судом:

Позивач є потерпілим від Чорнобильської катастрофи (категорія 3), що підтверджується посвідченням серії НОМЕР_1 , виданим Рівненською обласною державною адміністрацією; перебуває на обліку у відповідача, не працює.

Відповідно до витягу з реєстру територіальної громади №2025/010285898 від 28.07.2025, позивач з 01.01.1986 по 17.01.1992, з 09.03.1993 по 22.05.1996, з 30.12.2008 зареєстрований в с-щі Чемерне Сарненського району Рівненської області.

Селище Чемерне Сарненського району Рівненської області відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 липня 1991 року № 106, віднесене до зони гарантованого добровільного відселення.

Позивач звертався до відповідача з заявою про нарахування та виплату йому спірної доплати, передбаченої ст.39 Закону №796-ХІІ, однак відповідач відмовив у задоволенні такої заяви.

Вважаючи таку відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.

Основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення, визначає Закон України від 28.02.1991 № 796-XII "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (далі - Закон № 796-XII).

Стаття 39 Закону № 796-ХІІ у редакції, чинній до 01.01.2015, була викладена так: громадянам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення, провадиться доплата в таких розмірах: у зоні безумовного (обов`язкового) відселення - три мінімальні заробітні плати; у зоні гарантованого добровільного відселення - дві мінімальні заробітні плати; у зоні посиленого радіоекологічного контролю - одна мінімальна заробітна плата.

Пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях, і стипендії студентам, які там навчаються, підвищуються у розмірах, встановлених частиною першою цієї статті. Пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення, оплата праці додатково підвищується на 25 процентів від розміру мінімальної заробітної плати.

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів, за рішенням Адміністрації зони відчуження, встановлюється доплата згідно з положенням, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

28.12.2014 прийнято Закон № 76-VIII, який набрав чинності 01.01.2015, підпунктом 7 пункту 4 розділу І якого внесено зміни до Закону № 796-ХІІ, шляхом виключення статей 31, 37, 39, 45.

04.02.2016 прийнято Закон України № 987-VIII, який згідно з розділом ІІ Прикінцеві положення набрав чинності з 01.01.2016 і який включив до Закону № 796-ХІІ статтю 39 такого змісту: "Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України".

Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ, визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Тобто, вказаним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII, яка із 17.07.2018 є чинною у редакції до 01.01.2015.

Так, стаття 39 у редакції Закону № 987-VIII, яка чинна з 01.01.2016, врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження. Однак редакція статті 39, яка була чинна до 01.01.2015, врегульовувала питання здійснення доплат таким категоріям громадян: 1) особам, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного (обов`язкового) відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю); 2) непрацюючим пенсіонерам, які проживають на цих територіях; 3) студентам, які там навчаються; 4) пенсіонерам, які працюють у зонах радіоактивного забруднення; 5) громадянам, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов`язкового) відселення після повного відселення жителів.

Відновлення дії попередньої редакції нормативно-правового акту - статті 39 Закону №796-ХІІ до внесення змін Законом України від 28.12.2014 № 76-VIII спричиняє колізію правозастосування, з огляду на чинність із 01.01.2016 статті 39 Закону № 796-ХІІ у редакції Закону України від 04.02.2016 № 987-VIII. Ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статті 3, 8 Конституції України та статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення колізії, що виникла внаслідок цього, забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

Отже, з моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 17.07.2018№6-р/2018 відновлено право на отримання підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ.

Разом з тим, рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 27.02.2023 в адміністративній справі №460/46222/22 позовну заяву задоволено повністю. Визнано протиправною бездіяльність Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 з 11.05.2022 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до ст.39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року №796-XII у розмірі двох мінімальних заробітних плат. Зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України в Рівненській області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 з 11.05.2022 підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, що проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до ст.39 Закону України Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи від 28 лютого 1991 року №796-XII у розмірі двох мінімальних заробітних плат.

На виконання вказаного рішення суду позивачу було призначено підвищення до пенсії.

Як свідчать матеріали додані до поданої заяви, позивач вважає, що відповідачем починаючи з 01.01.2025 протиправно припинено йому виплату підвищення до пенсії встановленого ст. 39 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" №796-XII від 28.02.1991 (далі - Закон №796-XII), оскільки право на таке визнане судовим рішенням.

Суд зазначає, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.09.2024 у справі № 240/28481/23 висновував таке:

- пенсія є періодичним платежем, виплата якої, за загальним правилом, не обмежена у часі. З самого визначення поняття "пенсія" випливає, що щомісячні пенсійні виплати здійснюються на постійній основі, один раз на місяць протягом невизначеного періоду часу, а тому цей вид виплат не є строковим і не може бути призначений на певний строк;

- підвищення до пенсії, яке є додатковою виплатою особі, яка визнана такою, що має на нього право, нерозривно пов`язано з виплатою пенсії і також має не визначений у часі граничний термін виплати;

- виплату пенсії (підвищення до пенсії) не може бути обмежено будь-яким кінцевим терміном або строком, оскільки це б обмежувало право особи на отримання державної пенсії (підвищення до пенсії), яка має виплачуватись постійно, один раз на місяць протягом невизначеного часу та без встановлення будь-якого терміну або строку її виплати;

- порядок та строки нарахування пенсій можуть бути змінені за умов іншого законодавчого регулювання.

Отже, за умов іншого законодавчого регулювання порядок та строки нарахування пенсій можуть бути змінені.

Як стверджує заявник, з 01.01.2025 йому протиправно виключено з пенсії доплату, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, в розмірі, визначеному ст. 39 Закону №796-XII на підставі Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" №4059-IX від 19.11.2024 (далі - Закон №4059-IX) та постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення" №1524 від 27.12.2024, яка набрала чинності з 01.01.2025 (далі - Постанова №1524).

Статтею 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-IX від 19.11.2024 установлено, що у 2025 році на період дії воєнного стану в Україні доплата непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, встановлюється за умови, що такі особи проживали або працювали у зоні безумовного (обов`язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення, станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року, у зв`язку з чим особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Доплата за проживання на зазначених територіях встановлюється у розмірі 2361 гривня.

Особам, які після аварії на Чорнобильській АЕС (26 квітня 1986 року) самостійно або у встановленому законодавством порядку за направленнями обласних державних адміністрацій змінили місце проживання за межі зон безумовного (обов`язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення та в подальшому повернулися на постійне місце проживання до цих зон, а також особам, які зареєстрували своє місце проживання чи переїхали на постійне місце проживання до зазначених зон після аварії на Чорнобильській АЕС, доплата за проживання в таких зонах не встановлюється.

Виплата доплати за проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення непрацюючим пенсіонерам припиняється після залишення особою свого місця постійного проживання на зазначених територіях та декларування/реєстрації місця проживання за межами зон безумовного (обов`язкового) відселення та зон гарантованого добровільного відселення, що підтверджується відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів.

Для встановлення виплат, передбачених цією статтею, Пенсійному фонду України забезпечити звірення відомостей про постійне місце проживання одержувачів доплати за проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення із відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів для продовження чи припинення відповідних виплат, а також приведення розмірів доплати за проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення та пенсійних виплат у відповідність із цією статтею.

Суд враховує, що у Рішенні від 09.07.2007 №6-рп/2007 Конституційний Суд України зазначив, що закон про Державний бюджет України як правовий акт, який чітко зумовлений поняттям бюджету як плану формування та використання фінансових ресурсів, має особливий предмет регулювання, відмінний від інших законів України - він стосується виключно встановлення доходів та видатків держави на загальносуспільні потреби, зокрема і видатків на соціальний захист і соціальне забезпечення, тому цим законом не можуть вноситися зміни, зупинятися дія чинних законів України, а також встановлюватися інше (додаткове) правове регулювання відносин, що є предметом інших законів України.

Метою і особливістю Закону про Державний бюджет України є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі й надання пільг, компенсацій і гарантій. Отже, під час прийняття Закону про Державний бюджет України мають бути дотримані принципи соціальної, правової держави, верховенства права, забезпечена соціальна стабільність, а також збережені пільги, компенсації і гарантії, заробітна плата та пенсії для забезпечення права кожного на достатній життєвий рівень (стаття 48 Конституції України). Оскільки предмет Закону про Державний бюджет України чітко визначений у Конституції України, Кодексі, то цей закон не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України.

У Рішенні від 22.05.2008 №10-рп/2008 Конституційний Суд України зазначив, що Конституція України у статті 92 визначила сфери, зокрема бюджетну, які мають врегульовуватися виключно законом. Закон про Держбюджет є основним фінансовим документом держави. Через своє спеціальне призначення цей закон не повинен регулювати відносини в інших сферах суспільного життя. Конституція України не надає Закону про Держбюджет вищої юридичної сили стосовно інших законів. Таким чином, Конституційний Суд України дійшов висновку, що Законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об`єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і, як наслідок, - скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.

У Рішенні від 27.11.2008 у справі № 1-37/2008 Конституційний Суд України вказав, що Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов`язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов`язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.

Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Кодексу) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов`язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства (абзаци 2, 3 підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини Рішення 27.11.2008 у справі № 1-37/2008).

Таким чином, законодавство, що визначає фінансові зобов`язання держави, має первинний характер, а бюджетне законодавство - похідний від нього характер.

У Рішенні від 28.08.2020 №10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна Законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання не допускається.

Позивач наголошує, про існування двох законів, які по-різному регулюють одні й ті самі відносини.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України (Другий Сенат) від 18.06.2020 № 5-р(ІІ)/2020 особливу роль у системі інституційного забезпечення «верховенства права» (правовладдя) відведено судовій владі загалом, а зокрема - конституційному й адміністративному видам судочинства. Саме ці два види судочинства покликані забезпечувати узгоджений характер усієї юридичної системи в умовах співіснування суперечливих норм, завдяки чому досягається дієвість верховенства права (правовладдя), тобто його ефективність. Принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori); «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat generali); «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior generalis non derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.

Суд зазначає, що Закон про Державний бюджет України - це закон, який затверджує Державний бюджет України та містить положення щодо забезпечення його виконання протягом бюджетного періоду, тобто є загальним законом (lех generalis).

Водночас основні положення щодо реалізації конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення визначає Закон 796-XII (lex specialis).

Таким чином, суд враховує доводи позивача про те, що у спірних правовідносинах Закон 796-XII, хоча і був прийнятий раніше за Закон 4059-IX , є спеціальним законом.

Однак варто звернути увагу на те, що статтею 39 Закону № 796-ХІІ в редакції Закону після 1 січня 2016 року встановлено, що: громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України.

Фактично починаючи з 1 січня 2016 року стаття 39 Закону № 796-ХІІ чинна в редакції Закону № 987-VIII, яка передбачає встановлення доплати виключно громадянам, які працюють у зоні відчуження.

Суд зауважує, що Закон № 987-VIII неконституційним не визнавався.

Надалі законодавець реалізуючи свободу дій щодо законодавчого регулювання спірних правовідносин, у встановленому законом порядку та в межах власних повноважень, статтею 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-IX від 19.11.2024 установив, у 2025 році на період дії воєнного стану в Україні доплату непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення.

Так нормами ст.45 Закону № 4059-IX від 19.11.2024 визначено:

(1) дві зони радіоактивного забруднення: зона безумовного (обов`язкового) відселення (II зона) та зона гарантованого добровільного відселення (III зона);

(2) умова "постійного" проживання в цих зонах:

(3) періоди постійного проживання у зонах: станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року;

(4) дії пенсійного органу щодо: "встановлення", "продовження" чи "припинення" доплат;

(5) сукупність таких обставин: особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби відсутні відомості про зміну місця проживання такою особою у період після 1 січня 1993 року".

Суд зазначає, що норма статті 45 Закону №4059-IX, якою визначено доплату за проживання на зазначених територіях у розмірі 2361,00грн є чинною та неконституційною не визнавалася.

Отже доводи позивача про існування двох законів, які по-різному регулюють одні й ті самі відносини, судовим розглядом не підтвердилися.

Сформульовані Конституційним Судом України загальноправові принципи подолання колізій між нормативно-правовими актами однакової юридичної сили закріплено і в Законі України «Про правотворчу діяльність» від 24.08.2023 №3354-IX, який набрав чинності 20.09.2023, але буде введено в дію через один рік з дня припинення або скасування воєнного стану в Україні, статтею 66 якого передбачено, що у разі виявлення колізії між нормативно-правовими актами рівної юридичної сили пріоритет у застосуванні мають:

1) норми, що містяться в нормативно-правових актах спеціального законодавства України (крім випадку, визначеного частиною другою цієї статті);

2) норми, що містяться у нормативно-правових актах, що вступили в дію пізніше.

Дійсно, після 01.01.2025 норми спеціального Закону 796-XII не зазнали змін в частині виплати підвищення (доплати) до пенсій непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території радіоактивного забруднення, а Закон 4059-IX, виходячи з його мети, не може зупиняти дію окремих законів України та / або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин.

Однак Закон 4059-IX і не зупиняє дію чи вносить зміни до Закону 796-XII, оскільки визначає право на отримання доплати до пенсії іншій категорії осіб, за інших фактичних підстав.

Водночас Конституційний Суд України в абзаці третьому підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 01 червня 2016 року № 2-рп/2016 вказав, що обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися винятково Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права.

Конституційний Суд України у рішеннях сформував практику стосовно запровадження, шляхом прийняття законів, нових механізмів перерозподілу Державного бюджету України та використання бюджету Пенсійного фонду України у соціальній сфері, спрямованих на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.

Так, у Рішенні від 08 жовтня 2008 року № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував зміст актів міжнародного права, зокрема статтю 22 Загальної декларації прав людини про те, що розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення потрібних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.

У Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 (пункт 2.1) Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.

Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, з огляду на фінансові можливості держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. Водночас рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. В цьому Рішенні Конституційний Суд України спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов`язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).

Підсумовуючи висновки, сформульовані Конституційним Судом України в наведених рішеннях, можна узагальнити, що держава, базуючись на існуючих фінансово-економічних можливостях, має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тож в разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте, держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов`язана з обов`язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, що відповідають людській гідності. Одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист, є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються передусім внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішні та внутрішні економічні й політичні чинники.

Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

У статті 46 Конституції України соціальний захист пов`язано, зокрема, «з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім`ї» (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року № 9-рп/2009).

До того ж, Конституційний Суд України звертав увагу, що право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України; згідно із частиною першою статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом; складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені у пунктах 1-4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх під час формування соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 листопада 2018 року № 9-р/2018).

Зі змісту статті 46 Основного Закону України випливає, що держава зобов`язана здійснювати соціальний захист насамперед тих осіб, які не можуть самостійно себе забезпечити шляхом реалізації права на працю та/або позбавлені засобів існування. Водночас соціальна орієнтованість держави та принцип соціальної солідарності не можуть замінити особисту відповідальність людини за власну долю та добробут своєї сім`ї. Державна система соціального захисту має заохочувати і не повинна стримувати прагнення особи покращити умови життя для себе і своєї сім`ї (пункт 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 листопада 2018 року № 9-р/2018).

Верховна Рада України під час формування соціальної політики держави відповідно до пункту 6 частини першої статті 92 Конституції України у законах самостійно визначає, зокрема, основи соціального захисту, та може збільшувати, зменшувати або перерозподіляти соціальні виплати й допомогу з урахуванням принципів пропорційності та соціальної справедливості.

Конституційний Суд України неодноразово викладав правову позицію щодо розуміння положень частини третьої статті 22 Конституції України, згідно з якою при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності. Зокрема, у пункті 5.2 Рішення від 22.09.2005 № 5-рп/2005 Конституційний Суд України вказав на те, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними ознаками поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини - це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними. Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена.

Водночас Велика Палата Верховного Суду в постанові від 04 квітня 2024 року в справі № 240/19227/21 дійшла висновку, що суб`єктивне право на нарахування та виплату підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ не належить до основних. Вказане підвищення є доплатою до призначеної пенсії, право на яку залежить від проживання у зоні радіоактивного забруднення.

Така виплата має допоміжний та стимулюючий характер.

Так, Верховна Рада України може встановлювати, модернізувати або поновлювати зазначений вид державної допомоги, змінювати її розмір, механізми її нарахування та надання, оскільки така доплата не закріплена в Конституції України, а визначається у законах відповідно до соціальної політики держави.

Зрештою варто вказати на контекст виплати підвищення до пенсії на підставі статті 39 Закону № 796-ХІІ згідно Закону «Про Державний бюджет України на 2025 рік».

Відповідно до статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

Правовідносини щодо соціального захисту громадян регулюються статтею 46 Конституції України, що не передбачена частиною другою статті 64 Конституції України.

Відповідно право соціального захисту, гарантоване статтею 46 Конституції України, може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану.

Спеціальним нормативним актом, який визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, є Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII).

Окремі особливості тимчасового обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у зв`язку з введенням воєнного стану визначені статтею 6 Закону № 389-VIII, пунктом 5 частини першої якої передбачено, що в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

Воєнний стан в Україні запроваджено Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», пунктом 3 якого визначено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що потрібні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.

У Пояснювальній записці до проєкту Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" зазначено: "Попри безпрецедентні виклики, що були спричинені повномасштабним вторгненням російської федерації, економіка України демонструє надзвичайно високий потенціал адаптивності до нових умов та зберігає відновлювальне зростання. Вагомим чинником цього є макрофінансова стабільність, яка забезпечується як виваженими діями Уряду, так і системною підтримкою міжнародних партнерів України. Утім, відновлювальне зростання залишатиметься повільним як у поточному році, так і на прогнозному горизонті з огляду на сукупність негативних наслідків війни для економіки України, таких як масштабна руйнація промислових комплексів, обмежена логістика, зовнішня та внутрішня міграція населення, дисбаланси на ринку праці, тощо. Країна-агресор продовжує зосереджувати зусилля на руйнуванні об`єктів цивільної та промислової інфраструктури. Це, в першу чергу, стосується об`єктів енергетики, які з початку 2024 року стали основною ціллю масованих ракетних обстрілів, що спричинило втрату значної частини енергогенеруючих потужностей України та посилило виклики для економічного відновлення. Крім того, повномасштабне вторгнення та геноцидний тип ведення війни російської федерації спричинили низку демографічних викликів для розвитку України, основними з яких є масштабне внутрішнє переміщення населення, що спричиняє надмірну концентрацію населення у відносно безпечних регіонах; масова вимушена еміграція населення, передусім жінок та дітей; високий рівень передчасної смертності, і як наслідок дії цих факторів скорочення чисельності населення та робочої сили, як ключового фактору виробництва, зокрема. Додатковим викликом для аналізу та прогнозування економічного розвитку є складність оцінки перерозподілу продуктивних сил України внаслідок війни, оскільки з початку повномасштабного вторгнення відбувається кардинальна зміна не лише системи міжгалузевих зв`язків, а й структури економіки в цілому".

Приписами статті 46 Конституції України встановлено, що такі складові конституційного права громадян на соціальний захист, як забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності (1); втрати годувальника (2); безробіття з незалежних від них обставин (3); старості (4), не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, суд також враховує, що пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України "Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення" № 1524 від 27.12.2024, яка набрала чинності з 01.01.2025 (із змінами, внесеними згідно з постановою № 263 від 07.03.2025) установлено, що у 2025 році факт проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року для встановлення, продовження чи припинення доплат, передбачених статтею 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік", у разі відсутності відповідних відомостей у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби, Реєстрі територіальної громади та в інших державних реєстрах встановлюється органами Пенсійного фонду України за сукупності таких обставин:

особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи;

у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби відсутні відомості про зміну місця проживання такою особою у період після 1 січня 1993 року.

За пунктом 1-1 цієї Постанови, виплата за проживання на забруднених територіях у 2025 році встановлюється у розмірі, передбаченому статтею 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік", як самостійна доплата до пенсії, на яку має право особа згідно із законом.

Окремо слід зауважити на тому, що постановою Кабінету Міністрів України "Деякі питання визначення порядку внесення відомостей про місце проживання особи у зоні безумовного (обов`язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення для отримання відповідних доплат" № 263 від 07.03.2025 передбачено, що

1) у разі відсутності в Єдиному державному демографічному реєстрі та відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби відомостей про місце проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року особа може звернутися до органу реєстрації, надавши документи, які підтверджують реєстрацію її місця проживання (паспорт громадянина України у вигляді книжечки та/або будинкова книга), для внесення таких відомостей до реєстру відповідної територіальної громади з подальшим їх переданням до відомчої інформаційної системи Державної міграційної служби та Єдиного державного демографічного реєстру. З метою підтвердження факту внесення відомостей про місце проживання особа в установленому законодавством порядку може звернутися до органу реєстрації або центру надання адміністративних послуг для отримання витягу з реєстру територіальної громади. У разі відсутності в особи документів, які підтверджують реєстрацію її місця проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року (паспорт громадянина України у вигляді книжечки та/або будинкова книга), особа може звернутися до територіального органу Пенсійного фонду України за отриманням сканованих копій паспорта громадянина України у вигляді книжечки (у разі їх наявності в матеріалах пенсійної справи) з метою подання таких сканованих копій до відповідного органу реєстрації для внесення відомостей про період реєстрації до реєстру територіальної громади з подальшим їх переданням до відомчої інформаційної системи Державної міграційної служби та Єдиного державного демографічного реєстру;

2) у разі, коли у 2025 році Пенсійним фондом України уточнено факти, визначені підпунктом 1 цього пункту, органи Пенсійного фонду України встановлюють доплату, передбачену статтею 45 Закону України "Про Державний бюджет України на 2025 рік", з 1 січня 2025 року;

3) довідка про період проживання на забруднених територіях, передбачена частиною третьою статті 15 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", видається органом реєстрації у формі витягу з реєстру територіальної громади.

Судом встановлено, що відповідно до витягу з реєстру територіальної громади №2025/010285898 від 28.07.2025, позивач з 01.01.1986 по 17.01.1992, з 09.03.1993 по 22.05.1996, з 30.12.2008 зареєстрований в с-щі Чемерне Сарненського району Рівненської області, яке віднесено до зони гарантованого добровільного відселення та має посвідчення громадянина який потерпів від Чорнобильської катастрофи (категорія 3).

У той час, згідно поданий доказів позивач з 18.01.1992 по 08.03.1993, з 23.05.1996 по 29.12.2008 не проживав в зоні гарантованого добровільного відселення, що підтверджується відомостями витягу з реєстру територіальної громади.

Суд наголошує, що відповідно до абзацу 3 статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» виплата доплати за проживання у зоні безумовного (обов`язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення непрацюючим пенсіонерам припиняється після залишення особою свого місця постійного проживання на зазначених територіях та декларування/реєстрації місця проживання за межами зон безумовного (обов`язкового) відселення та зон гарантованого добровільного відселення, що підтверджується відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів.

Оскільки з 01.01.2025 виплату пенсії позивачу Пенсійним фондом слід проводити з урахуванням статті 45 Закону №4059-IX та Постанови №1524, то підстави для нарахування та виплати позивачу доплати, як непрацюючому пенсіонеру, який постійно проживав у зоні гарантованого добровільного відселення відсутні.

Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 9 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно з частинами першою, другою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідач як суб`єкт владних повноважень в ході розгляду справи довів правомірність своєї поведінки в спірних правовідносинах.

Натомість, доводи та аргументи позивача, якими він обґрунтовував позовні вимоги, не знайшли підтвердження за наслідками розгляду справи по суті, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 241-246, 255, 263, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

У задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинення певних дій відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст рішення складений 26 серпня 2025 року

Учасники справи:

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , ЄДРПОУ/РНОКПП НОМЕР_2 )

Відповідач - Головне управління Пенсійного фонду України в Рівненській області (вул. Олександра Борисенка, буд. 7, м. Рівне, Рівненська обл., 33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 21084076)

Суддя Т.О. Комшелюк