Справа № 280/1531/23
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2025-08-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 серпня 2025 року

м. Київ

справа №280/1531/23

адміністративне провадження № К/990/21933/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 280/1531/23

за позовом заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна рада про зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року (суддя Сіпака А.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2024 року (суддя-доповідач Чабаненко С.В., судді: Білак С.В., Юрко І.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

Заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - ГУ ДСНС у Запорізькій області) з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Запорізька обласна клінічна лікарня» Запорізької обласної ради (далі - КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня», відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна рада, у якому просив зобов`язати відповідача привести у готовність до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту - сховище, обліковий номер №29603, що розташоване за адресою: вул. Оріхівське шосе, 10, м. Запоріжжя, у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року №579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території обслуговування окружної прокуратури, а саме у Комунарському районі м. Запоріжжя по вул. Оріхівське шосе, 10, розташована захисна споруда цивільного захисту (сховище) №29603, балансоутримувачем якої на теперішній час є КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня». Прокуратурою установлено, що вказане сховище в умовах військової агресії російської федерації проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є неготовим до використання за призначенням, через що нездатне забезпечити захист цивільного населення, яке обслуговується в лікарні та персоналу закладу у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Прокурор зазначає, що ГУ ДСНС у Запорізькій області є спеціально уповноваженим органом на здійснення контролю за готовністю захисних споруд до використання за призначенням і звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Втім ГУ ДСНС у Запорізькій області, знаючи про тривале ігнорування КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» вимог щодо приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту, не вжило повних, вичерпних та достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан, придатний для використання за призначенням.

Таким чином неналежне виконання уповноваженим органом функцій щодо захисту інтересів держави вказує не лише на право, а й на обов`язок в органу прокуратури вжити заходи з представництва інтересів держави в суді.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.

Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції керувався тим, що здійснення захисту інтересів держави у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено на органи Державної служби України з надзвичайних ситуацій, які у визначений законом спосіб реалізують свої повноваження у цій сфері суспільних відносин.

Заявляючи даний позов прокурор зазначив, що саме ГУ ДСНС належить право пред`явлення такого позову, проте цей суб`єкт владних повноважень допустив бездіяльність щодо не звернення до суду із відповідним позовом.

У цьому зв`язку суд відмітив, що звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках та порядку, встановлених законом. Це означає, що суб`єкт владних повноважень, виступаючи позивачем, має бути уповноважений законом на звернення до суду за вирішенням спору прямо визначеного законом (право звернення до суду із позовними вимогами, які передбачені законом).

У розглянутому спорі відсутній як суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідача, так і визначене законом право заявлення до суду такої вимоги до відповідача. При цьому відповідач, до якого прокурором був заявлений позов, у спірних правовідносинах не виступає суб`єктом владних повноважень, а тому цей позов не може бути заявлений прокурором з підстави відсутності органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, в порядку адміністративного судочинства (в такому випадку буде відсутня хоча б одна сторона, яка здійснює публічно-владні управлінські функції). Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) не передбачає можливість звернення ГУ ДСНС, як позивача, із заявленою позовною вимогою, а суд, у силу вимог частини другої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), не має повноважень для виходу за межі заявлених прокурором позовних вимог.

Суд першої інстанції виснував, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Постановою від 08 травня 2024 року Третій апеляційний адміністративний суд скасував рішення суду першої інстанції, а позов заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Запорізькій області до КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Запорізька обласна рада про зобов`язання вчинити певні дії залишив без розгляду. В задоволенні іншої частини вимог апеляційної скарги виконувача обов`язків керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року відмовив.

Приймаючи постанову, суд апеляційної інстанції виходив із того, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку щодо відсутності у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом, однак помилково відмовив у позові.

Суд апеляційної інстанції вказав, що в адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві. Однак, такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження. Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (пункт 2 частини першої статті 240 КАС України). Такі правові висновки наведені у постанові Верховного Суду від 31 січня 2024 року у справі №340/5950/21. Отже, суд першої інстанції, перевіряючи підстави представництва прокурором інтересів держави, та зробивши правильний висновок щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом, помилково дійшов висновку про відмову у позові, а не залишення позову без розгляду.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення суду першої інстанції від 19 травня 2023 року та постанову суду апеляційної інстанції від 08 травня 2024 року, ухвалити нове рішення про задоволення позову заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в повному обсязі.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1, частини п`ятнадцятої статті 32 КЦЗ України, пункту 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138, пунктів 1, 3, 4 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, ДСНС є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням. З урахуванням внесених законодавчих змін, саме до компетенції ДСНС як суб`єкта владних повноважень віднесені відповідні завдання із захисту державних інтересів у цій сфері правовідносин та повноваження щодо такого захисту шляхом звернення до суду, в тому числі із запропонованим прокурором видом позову. Ураховуючи наведене, помилковим є висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у ГУ ДСНС України у Запорізькій області права на пред`явлення в судовому порядку позовної вимоги про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду через відсутність у законодавстві такої можливості, як наслідок відсутність у прокурора підстав для звернення до суду з указаним позовом.

Як стверджує автор касаційної скарги, ДСНС є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, невід`ємною частиною якого є здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням. З урахуванням внесених законодавчих змін, саме до компетенції ДСНС як суб`єкта владних повноважень віднесені відповідні завдання із захисту державних інтересів у цій сфері правовідносин та повноваження щодо такого захисту шляхом звернення до суду саме із запропонованим прокурором видом позову.

Зауважує, що на час звернення прокурора до суду, повноваження ГУ ДСНС у Запорізькій області щодо звернення з таким позовом у порядку адміністративного судочинства визначалися пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, які надають право органу ДСНС звертатися до суду з позовами також з інших підстав, визначених законом.

Скаржник уважає, що судами обох інстанцій не враховано при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, випадків відступлення від якої не встановлено. Також судами не враховано висновки Верховного Суду щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

Окрім того, скаржник не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обов`язок належного утримання спірної захисної споруди одночасно покладається як на її балансоутримувача, так і на власника.

Ухвалою від 25 червня 2024 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Третя особа - Запорізька обласна рада подала відзив, у якому зазначає, що касаційна скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури не підлягає задоволенню. Облрада погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що у вказаному спорі відсутній суб`єкт владних повноважень, який би за законом мав право звернутись до суду з такими позовними вимогами до відповідача. Вказує, що надання органам ДСНС права звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей. Згідно з пунктом 5 частини п`ятої статті 46 КАС України юридичні особи можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом. Таким чином, повноваження ГУ ДСНС у Запорізькій області визначені КЦЗ України та звернення до адміністративного суду здійснюється суб`єктом владних повноважень виключно у випадках, встановлених законом.

Ухвалою від 20 серпня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

В аспекті доводів і підстав касаційного оскарження спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Запорізькій області з позовом до КНП «Запорізька обласна клінічна лікарня» (як балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту) про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду цивільного захисту.

Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

У цій справі звернення заступника керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Запорізькій області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. У позові зазначено, що ГУ ДСНС у Запорізькій області, яке повинно бути позивачем, не виконує своїх функцій щодо звернення до суду з позовом, та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу як позивача у цій справі.

Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Запорізькій області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, указаним Законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Пізніше, Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

Як вказує у касаційній скарзі заступник керівника Запорізької обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України) розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами.

Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується через те, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22, від 20 березня 2025 року у справі № 620/5694/24, від 26 березня 2025 року у справі № 520/29483/23 та ін.

До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Запорізькій області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) №78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.

Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121-123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).

З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі №820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво.

Окрім того, Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах №924/1237/17 та №912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин КЦЗ України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року, хоч на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ.

Верховний Суд уважає, що допущені судом апеляційної інстанції порушення не призвели до неправильного вирішення справи, а тому підстави для скасування оскаржуваної постанови за цих обставин відсутні.

Отож з`ясувавши, що заступник керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Запоріжжя в особі ГУ ДСНС у Запорізькій області не має права на звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

При цьому, апеляційний суд, на відміну від суду першої інстанції, на стадії судового розгляду справи застосував правильний процесуальний наслідок відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави - залишення позову без розгляду, врахувавши правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 31 січня 2024 року у справі №340/5950/21.

Одночасно колегія суддів зауважує, що в касаційній скарзі заявник просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 травня 2023 року, яке скасовано постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2024 року з причини неправильного застосування норм процесуального права, що є правомірним у силу вищезазначеного.

З уваги на це колегія суддів не надає оцінку доводам касаційної скарги в частині порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при ухваленні рішення, яке скасоване судом апеляційної інстанції.

На основі зазначеного Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.

Зважаючи на те, що постанова апеляційного суду є законною і підстави для її скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 08 травня 2024 року у справі № 280/1531/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов М.В. Білак Л.О. Єресько