Справа № 160/8134/25
Суддя: Чередниченко В.Є.
Дата ухвалення: 2025-08-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

20 серпня 2025 року м. Дніпросправа № 160/8134/25
(суддя Златін С.В., м. Дніпро)

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чередниченка В.Є. (доповідач),

суддів: Шальєвої В.А., Іванова С.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року у справі №160/8134/25 за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа - товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект» про визнання протиправною та скасування вимоги,-

ВСТАНОВИВ:

Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради 18 березня 2025 року звернувся до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби згідно з яким просить визнати протиправною та скасувати вимогу Східного офісу Держаудитслужби від 18.02.2025 року № 040417-13/1167-2025 «Про усунення виявлених порушень».

Позов обґрунтовано тим, що вимога Східного офісу Держаудитслужби від 18.02.2025 року № 040417-13/1167-2025 є протиправною, та підлягає скасуванню.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року позов задоволено частково.

Суд, визнав протиправним та скасував пункт 1 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 18.02.2025 року № 040417-13/1167-2025 «Про усунення виявлених порушень» наступного змісту: розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників винних у допущених порушеннях. У задоволенні іншої частини позову - відмовив.

Рішення суду мотивовано тим, що оскільки притягнення до відповідальності працівників віднесено до повноважень роботодавця вимога відповідача про до притягнення відповідальності працівників підприємства є протиправною та підлягає скасуванню.

Крім того, суд зазначив, що ні тендерною документацією, ні умовами договору №15/08-1 від 15 серпня 2024 року, який укладено між позивачем та ТОВ «БВФ «ЕЛІТПРОЕКТ», не передбачено при наданні послуг з поточного ремонту використання відходів фрезерування, а тому доводи відповідача про те, що в порушення вимог ч.3 ст. 843 ЦК України, ч.2 ст. 321 ГК України, п.3.19, п.6.2 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Мінрегіону від 01.11.2021 року № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», ч.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерській облік та фінансову звітність» внаслідок не відображення ТОВ БВФ Елітпроект в актах приймання виконаних робіт за вересень - грудень 2024 року зворотних сум вартості зрізу (асфальтобетонної крихти), що враховують реалізацію зазначеного матеріального ресурсу та включення ґрунту до утилізації сміття, що призвело до завищення вартості виконаних робіт, які оплачена позивачем у повному обсязі за рахунок коштів місцевого бюджету, є безпідставними та необґрунтованими.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції відповідач зазначаючи про порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, оскаржив його в апеляційному порядку. Просить змінити рішення суду першої інстанції, «яким в задоволенні позовних вимог щодо п.1 вимоги Східного офісу Дердаудитслужби від 18.02.2025 року №040417-13/1167-2025 «Про усунення виявлених порушень» наступного змісту: розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників винних у допущених порушеннях відмовити».

Апеляційна скарга фактично обґрунтована тим, що ТОВ «БВФ «ЕЛІТПРОЕКТ» не надано документального підтвердження неможливості використання зрізу (крихти), не підтверджено первинними документами та даними бухгалтерського обліку утилізацію такої крихти. Внаслідок не відображення Товариством в актах приймання виконаних послуг зворотних сум від отримання зрізу (крихти), які враховують реалізацію зазначеного матеріального ресурсу, призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 6410810,19 грн, а включення ґрунту до обсягів утилізації сміття призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 395724,38 грн (з ПДВ), що в кінцевому результаті призвело до завищення вартості наданих послуг на загальну суму 6806534,57 грн. Також відповідач зазначає про те, що оскаржуваний п.1 вимоги є правомірним, обґрунтованим та таким, що сформовано на підставі фактичних обставин справи.

Згідно з відзивом на апеляційну скаргу ТОВ «БВФ «ЕЛІТПРОЕКТ» просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Згідно з відзивом на апеляційну скаргу Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, обговоривши доводи апеляційної скарги та відзивів на неї, дослідивши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції з`ясовано та знайшло підтвердження під час апеляційного розгляду справи, що відповідачем сформована вимога від 18.02.2025 року № 040417-13/1167-2025 «Про усунення виявлених порушень».

Вказані вимоги сформовані на підставі наступного порушення: а саме вимог ч.3 ст. 843 ЦК України, ч.2 ст. 321 ГК України, п.3.19, п.6.2 Настанови з визначення вартості будівництва, затвердженої наказом Мінрегіону від 01.11.2021 року № 281 «Про затвердження кошторисних норм України у будівництві», ч.1 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерській облік та фінансову звітність» внаслідок не відображення ТОВ «БВФ Елітпроект» в актах приймання виконаних робіт за вересень грудень 2024 року вартості зворотних сум вартості зрізу (асфальтобетонної крихти), що враховують реалізацію зазначеного матеріального ресурсу та включення ґрунту до утилізації сміття, що призвело до завищення вартості виконаних робіт на загальну суму 6806534,57 грн. з ПДВ, які оплачено Департаментом в повному обсязі за рахунок коштів місцевого бюджету, чим завдано збитків місцевому бюджету на відповідну суму.

На підставі вище виявленого порушення вимог чинного законодавства України відповідач вимагає у позивача:

1) розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників винних у допущених порушеннях та

2) відповідно до норм статей 193,199,217,218,222 Господарського кодексу України та статей 22,611,629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних бюджету міста на загальну суму 6806534,57 грн відповідним шляхом, який вказаний у вимозі.

Законність та обґрунтованість вищезазначеного рішення є предметом спору переданого на вирішення суду.

Колегія суддів, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права при ухвалені оскарженого рішення, враховуючи положення частини 1 статті 308 КАС України, згідно з якої суд апеляційної інстанції перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, виходить з наступного.

Отже, у межах цього апеляційного провадження, суд апеляційної інстанції має розглянути питання правомірності зобов`язальної частини висновку Східного офісу Держаудитслужби, якою замовника зобов`язано розглянути результати перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників винних у допущених порушеннях.

Відповідно до Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з пунктом 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Крім того, відповідно до пункту 15 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ відповідач наділений повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Отже враховуючи зазначені норми права суд першої інстанції дійшов правильного висновку проте, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання, а отже правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 24.04.2020 року №802/342/17-а (пункт 35), аналіз наведених приписів норм чинного законодавства свідчить про те, що проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання об`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання.

Отже, вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.».

За таких умов, спонукання позивача самостійно визначити, коло яких працівників слід притягнути безальтернативно до відповідальності, вид відповідальності, підстави для такої відповідальності, може призвести до нового можливого порушення останнім чинного законодавства. Вказане, в розрізі обов`язкового характеру спірної вимоги є порушенням вимог закону щодо змісту вимоги, як акта індивідуальної дії.

Водночас, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції відносно того, що згідно з нормами КЗпП України, притягнення до відповідальності працівників віднесено до повноважень роботодавця, а отже лише роботодавець з власного волевиявлення вправі прийняти рішення про притягнення до відповідальності працівників підприємства у встановленому чинним законодавством України порядку. Притягнення до відповідальності працівників є правом роботодавця, а не його обов`язком.

Верховний Суд неодноразово наголошував, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акта.

Враховуючи приписи частини першої статті 15 Закону № 2939-XIІ, згідно з якими законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються, Верховний Суд у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 досліджував питання: якою є правова природа «законної вимоги» контролюючого органу, її правове навантаження.

У цій постанові Верховний Суд дійшов висновку про те, що "законна вимога" контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкту (об`єкту контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

При цьому "законність" письмової вимоги контролюючого органу безумовно передбачає її обґрунтованість, що в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом. «Законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

У цій справі, зміст спірної вимоги, щодо розгляду результатів перевірки закупівель та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників винних у допущених порушеннях, яка є індивідуально-правовим актом, по-перше, є неконкретизованою, а по-друге, її виконання, може призвести до безпідставного притягнення до відповідальності невизначеного кола працівників позивача.

Таким чином, спірна вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є необґрунтованою і неконкретизованою, а тому є такою, що не відповідає критеріям, які встановлені частиною другою статті 2 КАС України, що по суті є самостійною та достатньою підставою для задоволення позовних вимог про скасування такої вимоги.

Щодо доводів відповідача, які викладені в апеляційній скарзі та які зводяться до незгоди з судовим рішенням слід зазначити, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватись для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду.

Всі інші аргументи апеляційної скарги не є доречними і важливими аргументами, оскільки не спростовують висновок суду про наявність підстав для задоволення позову.

Крім того, враховуючи положення п.1 ст.308 КАС України щодо перегляду справи в межах вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що в апеляційній скарзі відповідач не просить скасувати оскаржене рішення, а лише просить його змінити в частині задоволення позову. Проте підстави для його зміни відсутні.

На підставі зазначеного, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції під час розгляду цієї справи об`єктивно, повно та всебічно дослідив обставини, які мають суттєве значення для вирішення справи, дав їм правильну юридичну оцінку і ухвалив законне, обґрунтоване рішення без порушень норм матеріального та процесуального права, тому рішення суду першої інстанції у цій справі необхідно залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Керуючись: статтями 241-245, 250, пунктом 1 частини 1 статті 315, статтями 316, 321, 322, 327, 329 КАС України, Третій апеляційний адміністративний суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 20 травня 2025 року у справі №160/8134/25 без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне судове рішення складено 20 серпня 2025 року.

Головуючий - суддя В.Є. Чередниченко

суддя В.А. Шальєва

суддя С.М. Іванов