Справа № 280/3485/23
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2025-08-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2025 року

м. Київ

справа №280/3485/23

адміністративне провадження №К/990/3339/24; К/990/15554/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С.А.,

суддів -Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Запорізької міської ради, за участю третьої особи - Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року (головуючий суддя - Сацький Р.В.), постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року (головуючий суддя - Білак С.В., судді - Юрко І.В., Чабаненко С.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року (головуючий суддя - Білак С.В., судді - Юрко І.В., Чабаненко С.В.),

УСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У червні 2023 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом до Запорізької міської ради (далі - відповідач, заявник), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради (далі - КНКП «Міська лікарня №10») шляхом приєднання до Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №6» Запорізької міської ради (далі - КНКП «Міська лікарня №6»).

1.1. Позов обґрунтовано тим, що Запорізька міська рада приймаючи оскаржуване рішення не урахувала, що реорганізація КНКП «Міська лікарня № 10» шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня №6» суперечить приписам статті 49 Конституції України, оскільки є припиненням юридичної особи, наслідком чого буде скорочення мережі медичних закладів, що порушує права пацієнтів на медичну допомогу. Також позивачі указують на порушення прав трудового колективу на працю, працівників якого вже попереджено про вивільнення у зв`язку з ліквідацією лікарні на підставі оскаржуваного рішення.

1.2. ОСОБА_1 , ОСОБА_2 наголошують на порушенні принципів належного врядування та основних принципів охорони здоров`я, пріоритетність яких гарантує держава, і указують на те, що КНКП «Міська лікарня №10» є об`єктом критичної інфраструктури, у зв`язку з чим указана лікарська установа не підлягає припиненню у воєнний час, так як існує заборона на формування госпітальних округів в Запорізькій області, а тому така зміна діяльності лікарні, на думку позивачів, загрожує національним інтересам та безпеці. Посилаючись на те, що рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 прийнято з порушенням прав громадян на участь у місцевому самоврядуванні та приймалося без урахування економічних показників, у зв`язку з чим економія бюджету Запорізької міської ради завдяки цьому рішенню є формальною, просили суд задовольнити позов.

ІІ. Установлені судами обставини справи

2. Рішенням Запорізької міської ради від 19 грудня 2018 року № 78 створене КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради.

3. Розпорядженням міського голови від 29 березня 2019 року № 106 р затверджено статут КНКП «Міська лікарня № 10», відповідно до пункту 1.1. якого підприємство є лікарняним закладом охорони здоров`я -комунальним унітарним некомерційним підприємством вторинного рівня надання амбулаторної та стаціонарної спеціалізованої медичної допомоги населенню відповідно до порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.

4. На підставі Закону України «Про місцеве самоврядування», Цивільного кодексу України, Господарського кодексу України, Закону України « Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань» 07 грудня 2022 року Запорізькою міською радою прийнято рішення № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - КНКП «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради», відповідно до якого вирішено:

1) реорганізувати юридичну особу - КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради (місцезнаходження: 69126, місто Запоріжжя, бульвар Шевченка, 25, ) шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» (69035, місто Запоріжжя, вулиця Сталеварів, 34, );

2) КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» вважати правонаступником всіх прав та обов`язків КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради;

3) доручити виконавчому комітету Запорізької міської ради створити комісію з реорганізації КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради» шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради, провести відповідні заходи згідно діючого законодавства;

4) делегувати виконавчому комітету Запорізької міської ради повноваження щодо затвердження передавального акту КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради;

5) закріпити майно КНКП «Міська лікарня № 10» Запорізької міської ради на праві оперативного управління за КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради.

5. На виконання рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 та з метою організації забезпечення проведення процедури реорганізації комунальних закладів охорони здоров`я міста Запоріжжя, 12 грудня 2022 року виконавчим комітетом Запорізької міської ради прийнято рішення № 510 «Про заходи з проведення реорганізації юридичної особи - КНКП «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради» яким, зокрема, створено ліквідаційну комісію з реорганізації юридичної особи КНКП «Міська лікарня № 10» шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» ; директора КНКП «Міська лікарня № 6» зобов`язано внести відповідні зміни до установчих документів, структури штатного розпису КНКП «Міська лікарня № 6» та надати до Органу управління майном; здійснити прийом на роботу працівників КНКП «Міська лікарня № 10» у межах штатного розпису та відповідно до вимог чинного законодавства України; ; керівникам комунальних закладів охорони здоров`я міста Запоріжжя сприяти прийому на роботу працівників КНКП «Міська лікарня № 10» у відповідності до чинного законодавства України за наявності вакантних посад.

6. У травні 2023 року ОСОБА_2 вручено повідомлення про заплановане вивільнення у зв`язку зі скороченням чисельності та штату та запропоновано вакантну посаду.

7. Предметом спору у цій справі є правомірність рішення міської ради про реорганізацію юридичної особи (медичного закладу) шляхом приєднання до іншого медичного закладу.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Запорізької міської ради від 07 грудня 2022 року № 46 «Про реорганізацію юридичної особи - КНКП «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради шляхом приєднання до КНКП «Міська лікарня № 6» Запорізької міської ради».

8.1. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав. У цій справі позивачі визначили свою позицію, зазначивши про те, що прийняте оскаржуване рішення Запорізької міської ради порушує правосуб`єктність закладу охорони здоров`я, тому захисту потребує право на самостійне здійснення діяльності у сфері надання медичних послуг, яке вже було визнане та закріплене за вказаним суб`єктом центральними органами виконавчої влади країни та право трудового колективу на участь в управлінні КНКП «Міська лікарня № 10» (п. 7.1 Статуту підприємства). Водночас предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування, прийняте на виконання від імені територіальної громади функції управління закладами охорони здоров`я, і таке рішення впливає не лише на права та інтереси позивачки як члена територіальної громади, а й на інтереси територіальної громади в цілому, тому позивачка скористалася своїм правом, визначеним статтею 59 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» на його оскарження в порядку адміністративного судочинства. Отже, дослідивши фактичні обставини, суди, з посиланнням на постанову Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2023 № 174 якою затверджено Порядок функціонування госпітальних округів і госпітальних кластерів та встановлення їх меж (далі - постанова КМУ від 28 лютого 2023 № 174) дійшли висновку, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки його прийнято без дотримання необхідного балансу між будь - якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивачів і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, у зв`язку з чим позовні вимоги про визнання спірного рішення протиправним та його скасування підлягають задоволенню.

9. Додатковим рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2023 року заяву представника ОСОБА_1 про стягнення витрат на професійну правничу допомогу - задоволено. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь позивача судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 11 000,00 грн.

10. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року скасовано додаткове рішення суду першої інстанції, а заяву задоволено частково. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Запорізької міської ради на користь ОСОБА_1 судові витрати на професійну правничу допомогу в розмірі 5000,00 грн. В іншій частині заяву залишено без задоволення.

10.1. Переглядаючи рішення суду першої інстанції щодо розміру витрат на правничу допомогу, та змінюючи їхній розмір, суд апеляційної інстанції, зокрема, виходив з того, що стягнення таких витрат у розмірі 11000,00 грн на користь ОСОБА_1 є неспівмірним.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

11. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 22 січня 2022 року Запорізька міська рада надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року, в якій просила переглянути оскаржені судові рішення, з підстав неправильного застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, скасувати указані рішення та відмовити в позові або направити справу № 280/3485/23 на новий судовий розгляд.

12. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема, частину другу статті 49 Конституції України, частину першу статті 104 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України); пункт 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»; частину третю статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я» у спірних правовідносинах і таке питання, на думку заявника, потребує вирішенню Верховним Судом шляхом формування відповідного висновку, який повинен надати відповідь на питання чи можна вважати реорганізацію комунальних закладів охорони здоров`я шляхом приєднання до іншого лікувального закладу, скороченням мережи закладів охорони здоров`я, у розумінні положень статті 49 Конституції України.

12.1. Заявник наголошує, що до виключних повноважень міської ради, закріплених у пункті 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відноситься вирішення питань, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади, а відповідно до статті 104 ЦК України, у разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників. Водночас оскаржуваним рішенням не передбачається виключення, обмеження чи зменшення обсягів та переліку медичних послуг, зменшення кількості лікарняних ліжок та скорочення штату медичних працівників. Крім того, з метою забезпечення безперебійного виконання функцій закладу, що припиняється, пунктом п`ятим оскаржуваного рішення передбачено наступне: «Закріпити майно КНКП «Міська лікарня № 10» на праві оперативного управління за КНКП «Міська лікарня № 6».

12.2. У касаційній скарзі Запорізька міська рада звертає увагу на те, що надаючи правову оцінку рішенню власника комунального закладу, яким вирішено реорганізувати заклад охорони здоров`я, шляхом приєднання його до іншого комунального закладу охорони здоров`я, зі збереженням обсягів та переліку медичних послуг, кількості лікарняних ліжок та штату медичних працівників, необхідно ураховувати процедуру правонаступництва закладів, яка в силу приписів частини першої статті 104 ЦК України, забезпечує продовження діяльності галузі охорони здоров`я без змін. Тому реорганізація закладів охорони здоров`я шляхом приєднання не порушує приписи частини другої статті 49 Конституції України, яка кореспондується з частиною третьою статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», оскільки такі зміни в мережі закладів охорони здоров`я, не призводять до її скорочення за будь-яких умов.

12.3. Заявник указує, що питання застосування норм права викладених у статті 49 Конституції України, частині першій статті 104 ЦК України та пункті 30 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вже розглядалося Верховним Судом у справі № 405/9005/16-а, в якій предметом спору було рішення Кіровоградської міської ради від 17 листопада 2016 року № 692 «Про оптимізацію мережі лікувально-профілактичних закладів комунальної власності м. Кропивницького та реорганізацію Пологового будинку №2 ім. «Святої Анни» шляхом приєднання до Пологового будинку №1».

12.4. З поміж-іншого, відповідач звертає увагу Суду, що судами також не враховано висновок Верховного Суду, сформований у справі № 826/10888/18, що є підставою для відкриття касаційного провадження за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

12.5. На думку Запорізької міської ради посилання судів першої та апеляційної інстанції на процедурні порушення прийняття оскаржуваного рішення Запорізькою міською радою, не можуть бути додатковими обставинами, що свідчать про скорочення мережі закладів охорони здоров`я, що забороняється положеннями статті 49 Конституції України, оскільки як слушно зауважив суд першої інстанції, станом на час ухвалення оскаржуваного рішення, план розвитку Запорізького госпітального округу у встановленому порядку не прийнято». Крім того, дія постанови КМУ від 28 лютого 2023 № 174, не розповсюджується на спірні правовідносини, що склались до моменту її прийняття, тобто на час прийняття оскаржуваного рішення, оскільки її прийнято лише 2023 році.

12.4. Відповідач підкреслює, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Водночас очевидним є те, що на момент подання позову право на працю позивачів не порушене, а тому позивачами передчасно ініційовано захист права, яке не порушено. Отже, підстава звернення до суду не ґрунтується на законі та не підлягає судовому захисту.

13. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 24 січня 2024 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Кравчук В.М., Берназюк Я.О.

13.1. У зв`язку з відпусткою судді Кравчука В.М., протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 лютого 2024 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Шарапа В.М., Берназюк Я.О.

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 13 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Запорізької міської ради з підстав, передбачених пунктами 1, 3 частини четвертої статті 328 КАС України.

15. Також 22 квітня 2024 року Запорізька міська рада через підсистему «Електронний суд» надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року щодо стягнення витрат на професійну правничу допомогу, обґрунтовану неспівмірністю стягненої на користь позивача суми, з посиланням на сформовану практику Верховного Суду у таких правовідносинах.

15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Запорізької міської ради з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, оскільки аргументи заявника щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у справі № 755/9215/15-ц та висновки Верховного Суду у справах №№ 826/15063/18, 910/13071/19, 160/6762/21.

16. У липні 2024 року Запорізька міська рада надіслала заяву про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України, оскільки оскаржене позивачами рішення втратило чинність.

17. Ухвали про відкриття касаційного провадження від 13 лютого 2024 року та від 29 березня 2024 року направлено учасникам справи через підсистему «Електроний суд» та засобами поштового зв`язку, проте поштові відправлення направлені ОСОБА_2 та ОСОБА_1 повернулися з відміткою «за закінченням терміну зберігання» та «адресат відсутній за указаною адресою». Водночас указані ухвали доставлено до «Електронного кабінету» представника позивачів, проте відзиви від позивачів та третьої особи не надійшли.

18. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 17 червня 2025 року відведено раніше визначену колегію суддів від розгляду справи № 280/3485/23 за касаційною скаргою Запорізької міської ради у зв`язку з порушенням порядку визначення суддів для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України, а саме: без врахування спеціалізації.

18.1. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 червня 2025 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючий суддя (суддя-доповідач) - Уханенко С.А., судді: Кашпур О.В., Соколов В.М.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

19. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. Згідно з частиною другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

21. Відповідно до статті 49 Конституції України кожен має право на охорону здоров`я, медичну допомогу та медичне страхування. Охорона здоров`я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм. Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров`я медична допомога надається безоплатно; існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності.

22. Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

23. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» ( далі - Закон № 280/97-ВР), відповідно до частини першої статті 3 якого ( у редакції чинній на час прийняття спірного рішення) громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад.

24. Частиною першою статті 10 Закону № 280/97-ВР урегульовано, що міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

25. Згідно з пунктом 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради приймаються рішення, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади.

26. Відповідно до підпункту 1 пункту «а» частини першої статті 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, щодо управління закладами охорони здоров`я, , оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм , організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

27. Відповідно до частин першої, десятої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку..

28. Положеннями частини першої статті 60 Закону № 280/97-ВР визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності, зокрема, на заклади охорони здоров`я. Територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах безпосередньо або через органи місцевого самоврядування можуть об`єднувати на договірних засадах на праві спільної власності об`єкти права комунальної власності, а також кошти місцевих бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, установ та організацій і створювати для цього відповідні органи і служби (частина третя статті 60 Закону № 280/97-ВР).

29. За визначеннями, наведеними у статті 3 Закону України від 19 листопада 1992 року № 2801-XII «Основи законодавства України про охорону здоров`я» (далі - Закон № 2801-XII) (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що заклад охорони здоров`я - це юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників і фахівців з реабілітації; охорона здоров`я - це система заходів, спрямованих на збереження та відновлення фізіологічних і психологічних функцій, оптимальної працездатності та соціальної активності людини при максимальній біологічно можливій індивідуальній тривалості її життя. Такі заходи здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, заклади охорони здоров`я; фізичні особи - підприємці, які зареєстровані у встановленому законом порядку та одержали ліцензію на право провадження господарської діяльності з медичної практики; медичні та фармацевтичні працівники, фахівці з реабілітації, громадські об`єднання і громадяни.

30. Положеннями статті 14 Закону № 2801-XII передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, а також органи місцевого самоврядування реалізують державну політику у сфері охорони здоров`я в межах своїх повноважень, передбачених законодавством. Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

31. Частиною третьою статті 16 Закону № 2801-XII установлено, що мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням планів розвитку госпітальних округів, потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена.

32. Підстави припинення юридичної особи визначені статтею 104 ЦК України, відповідно до частини першої якої юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов`язки переходять до правонаступників.

33. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

34. За правилами пункту 9 частини п`ятої статті 160 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень у позовній заяві зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.

35. У Рішенні Конституційного Суду України від 25 листопада 1997 року надано офіційне тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, згідно з яким положення указаної норми необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

36. Конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України також наведене у Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 (справа N 1-29/2011). Зокрема, Конституційний Суд України указав, що рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів(пункт 4.2. рішення).

VI. Позиція Верховного Суду

37. Питанням, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, є перевірка обґрунтованості доводів заявника касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував положення частини другої статті 49 Конституції України, частини першої статті 104 ЦК України; пункт 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частину третю статті 16 Закону № 2801-XII у спірних правовідносинах і це питання потребує формування висновку Верховного Суду щодо указаних норм.

37.1. Також підставою для відкриття касаційного провадження є перевірка аргументів заявника щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, сформованого у справі № 826/10888/18 за подібних обставин та висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у справі № 755/9215/15-ц, висновків Верховного Суду у справах №№ 826/15063/18, 910/13071/19, 160/6762/21 щодо стягнення витрат на правничу допомогу.

38. Ключовими аргументами касаційної скарги є:

- реорганізація комунальних закладу охорони здоров`я шляхом приєднання до іншого лікувального закладу не є скороченням мережи закладів охорони здоров`я, у розумінні положень статті 49 Конституції України;

- процедурні порушення прийняття оскаржуваного рішення Запорізькою міською радою, не можуть бути додатковими обставинами, що свідчать про скорочення мережі закладів охорони здоров`я, що забороняється положеннями статті 49 Конституції України, оскільки план розвитку Запорізького госпітального округу у встановленому порядку наразі не прийнято;

- Порядок функціонування госпітальних округів і госпітальних кластерів та встановлення їх меж, затверджений постановою КМУ № 174 не поширюється на спірні правовідносини, що виникли у грудні 2022 року, а указаний Порядок затверджено лише у 2023 році;

- у ОСОБА_1 та ОСОБА_2 відсутні підстави звернення до суду, оскільки оскаржене рішення безпосередньо не зачипає їхні права та інтереси. Отже, позивачами передчасно ініційовано захист права.

39. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.

40. За наведеного тлумачення Конституційним Судом України приписів частини другої статті 55 Конституції України вбачається, що право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб не є абсолютним. Людина має таке право за умови, що якщо вважає, що рішення, дія чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб порушують або ущемляють її права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

41. Водночас закріплені в Конституції України гарантії звернення до суду за захистом прав, не гарантують автоматичний судовий розгляд кожної справи, оскільки для звернення до суду особа повинна мати матеріально-правову заінтересованість у вирішенні спору, а юридична зацікавленість повинна мати об`єктивну основу. Це означає, що особа повинна мати реальний інтерес у вирішенні справи, а не просто бажання звернутися до суду.

42. У розумінні КАС України, захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення. Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

43. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що предметом оскарження є індивідуально-правовий управлінський акт щодо приєднання медичного закладу до іншої лікувальної установи, тобто документ, створений органом місцевого самоврядування з метою врегулювання певних питань у сфері управління і таке рішення безпосередньо не встановлює прав та не створює обов`язків для позивачів.

44. У справі, що розглядається, оскаржене рішення Запорізької міської ради спрямоване на вирішення питань організації медичного обслуговування та можливості продовжити отримання медичної допомоги у іншому лікувальному закладі, у зв`язку з об`єднанням двох медичних установ та має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес, а тому не порушує право на працю позивачів та право на отримання медичних послуг, оскільки право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування мають всі особи, щодо яких застосовано відповідне рішення, а також особи, які є суб`єктами правовідносин, де застосовуються прийняті органами місцевого самоврядування акти, в разі якщо є підстави вважати, що порушені їх права, свободи або законні інтереси.

45. Верховний Суд зауважує, що позивачі не позбавлені права звернутись до суду у разі порушення їх права на працю, на надання медичних послуг зокрема рішенням про розірвання (припинення) дії укладеного з ними трудового договору або оскарження відмови у наданні відповідних медичних послуг.

46. Суд також приймає аргументи касаційної скарги на те, що приєднання медичного закладу, як юридичної особи до іншої медичної установи у цьому випадку не призвело до скорочення мережі медичних закладів, під час воєнного стану, оскільки реорганізація юридичної особи - медичного закладу шляхом його приєднання не призводить та не може призвести до скорочення існуючої мережі медичних закладів, оскільки є лише зміною у такій мережі в частині створення нової організаційно-правової форми закладу охорони здоров`я, а відтак приписи статті 49 Конституції України не порушені.

46.1. Отже, скорочення мережі закладів охорони здоров`я не відбулося, оскільки заклади не ліквідовуються, а лише реорганізовуються шляхом приєднання, оскільки з наведеного правового обгрунтування, діючого на час спірних правовідносин, що виникли у 2022 році, не вважається скорочення мережі закладів охорони здоров`я їх реорганізація, а також припинення чи перепрофілювання, оскільки відповідач, як представницький орган територіальної громади, через який остання реалізує цивільні права та обов`язки, зокрема як засновника і власника комунального майна, в обсязі своїх повноважень має право/повноваження приймати рішення стосовно припинення юридичної особи комунальної власності (тут йдеться про лікувальний заклад) і таке рішення міська рада приймає на своєму пленарному засіданні.

47. Подібну правову позицію, висловлено Верховним Судом у постанові від 11 червня 2020 року у справі № 405/9005/16-а.

48. Приписи постанови КМУ від 28 лютого 2023 року № 174, якою регламентований порядок створення спроможної мережі закладів охорони здоров`я госпітального округу не поширюються на спірні правовідносини, що виникли у грудні 2022 року.

49. Підсумовуючи викладене, за обставин, установлених судами у цій справі, Суд уважає, що реорганізація закладів охорони здоров`я передбачена у приписах статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», а саме, що органи місцевого самоврядування здійснюють планування розвитку мережі закладів охорони здоров`я комунальної форми власності, приймають рішення про створення, припинення, реорганізацію чи перепрофілювання закладів охорони здоров`я з урахуванням затвердженого у встановленому порядку плану розвитку госпітального округу, не застосовуються до спірних правовідносин, оскільки, як слушно, зауважує Запорізька міська рада (і що підтверджується висновками судів) план розвитку Запорізького госпітального округу не був затверджений.

50. За таких обставин, Верховний Суд не вбачає підстав для формування правового висновку щодо застосування приписів частини другої статті 49 Конституції України, частини першої статті 104 ЦК України; пункт 30 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР та частини третьої статті 16 Закону № 2801-XII та відхиляє аргументи касаційної скарги про незастосування судом апеляційної інстанції висновку Суду у справі № 826/10888/18, через неподібність спірних правовідносин.

51. Ураховуючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку про наявність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , оскільки за обставин, установлених судами у цій справі, правові підстави для задоволення таких позовних вимог відсутні, а отже відсутні підстави і для розгляду заяви відповідача про закриття провадження у справі на підставі пункту 8 частини першої статті 238 КАС України.

52. Отже, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року необхідно скасувати, а в позові відмовити.

53. Ураховуючи викладене, підстави для стягнення правничої допомоги відсутні, а тому постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 21 березня 2024 року необхідно скасувати та відмовити у задоволенні заяви. Тому суд не перевіряє указане судове рішення на предмет застосування висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у справі № 755/9215/15-ц, висновків Верховного Суду у справах №№ 826/15063/18, 910/13071/19, 160/6762/21 щодо стягнення витрат на правничу допомогу

54. Відповідно до статті 351 КАС України підставою для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміні його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах та ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

55. За таких обставин, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасуванню, з ухваленням нового рішення про відмову в позові та відмову у задоволенні заяви про стягнення витрат на правничу допомогу.

VІI. Судові витрати

56. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139, 140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Запорізької міської ради задовольнити.

2. Скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 17 серпня 2023 року та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 29 листопада 2023 року та від 21 березня 2024 року.

3. У позові ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до Запорізької міської ради, за участю третьої особи - Комунального некомерційного підприємства «Міська лікарня №10» Запорізької міської ради, про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

4. Судові витрати не розподіляються.

5. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

В.М. Соколов