Справа № 160/31344/24
Суддя: Чабаненко С.В.
Дата ухвалення: 2025-08-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

14 серпня 2025 року м. Дніпросправа № 160/31344/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Чабаненко С.В. (доповідач),

суддів: Юрко І.В., Білак С.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 в адміністративній справі №160/31344/24 за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Державної аудиторської служби України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «БУДІВЕЛЬНО-ВИРОБНИЧА ФІРМА «ЕЛІТПРОЕКТ» про визнання протиправним та скасування висновку,-

ВСТАНОВИВ:

До Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради до Державної аудиторської служби України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю «БУДІВЕЛЬНО-ВИРОБНИЧА ФІРМА «ЕЛІТПРОЕКТ», в якій позивач просив суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 14.11.2024про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-10-04-012151-а щодо закупівлі послуг «Послуги з благоустрою населених пунктів послуги з поточного ремонту автошляхів».

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 в адміністративній справі №160/31344/24 позов задоволено.

Не погодившись з рішенням суду, Державною аудиторською службою України подано апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення суду, та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження відповідно до приписів ст. 311 КАС України.

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Як встановлено судом першої інстанції, та підтверджено матеріалами справи, що на підставі наказу Державної аудиторської служби України від 23.10.2024 № 285 про початок моніторингу процедури закупівлі позивача, номер оголошення UA-2024-10-04-012151-а (04.10.2024) щодо закупівлі послуг «Послуги з благоустрою населених пунктів- послуги з поточного ремонту автошляхів», Держаудитслужба в межах повноважень здійснила моніторинг процедури закупівлі «Послуги з благоустрою населених пунктів - послуги з поточного ремонту автошляхів».

Під час моніторингу визначення предмета закупівлі встановлено, що замовник не визначив предмет закупівлі з поточного ремонту за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури.

Зі змісту оскарженого висновку вбачається, що відповідно до пункту 3 розділу ІI Порядку визначення предмета закупівлі, затвердженого наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 №708 (далі Порядок № 708) під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проєктної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.06.2014 № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011№ 301.

Відповідно до пункту 3.9 ДБН А.2.2 -3:2014 «Склад та зміст проєктної документації на будівництво», які встановлюють склад та зміст проєктної документації на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт будівель і споруд будь - якого призначення, їх комплексів та частин, лінійний об`єкт інженерно - транспортної інфраструктури це, зокрема, різновид наземних, надземних або підземних лінійних споруд для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії, тощо.

Пунктом 1 статті 1 розділу І Закону України «Про благоустрій населених пунктів» визначено, що вулично-дорожня мережа призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньо квартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.

Згідно з оголошенням та пунктом 4.1 розділу «Загальні положення» тендерної документації предметом зазначеної закупівлі є «Послуги з благоустрою населених пунктів, послуги з поточного ремонту автошляхів» за ДК021:2015:45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг, вирівнювання поверхонь.

Проте, як зазначено у висновку, замовником предмет закупівлі послуг з поточного ремонту визначений не за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно - транспортної інфраструктури, чим порушено вимоги пункту 3розділу ІІ Порядку № 708.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі» Держаудитслужба зобов`язує здійснити заходи, направлені на недопущення встановленого порушення у подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Не погоджуючись з цим висновком, позивач звернувся до суду із цим позовом.

Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Надаючи оцінку оскаржуваному судовому рішенню у межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів ураховує, що Верховним Судом, зокрема, у постановах від 06.06.2023 у справі № 420/7871/21, від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, від 12.10.2023 у справі № 420/79999/21 вже сформовано правовий висновок щодо застосування пункту 22 частини першої статті 1, абзацу сьомого пункту 11 частини першої статті 9 Закону № 922-VIII та пункту 3 розділу ІІ Порядку визначення предмета закупівлі № 708 у подібних правовідносинах. Висновки у вказаних справах є застосовними до обставин цієї справи, колегія суддів не бачить підстав для відступу від них та надалі зауважує таке.

Статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2939-XII) передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.

За приписами пункту 14 частини першої статті 1 Закону України від 25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 922-VIII) установлено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з частиною шостою статті 8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

За обставинами цієї справи, відповідач в оскаржуваному висновку моніторингу установив, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі встановлено порушення Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради пункту 3 розділу II Порядку № 708, оскільки предмет закупівлі з поточного ремонту визначений не за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво" та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 "Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт".

Відповідно до пункту 25 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII публічна закупівля - придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом.

Згідно з пунктом 22 частини першої статті 1 Закону № 922-VIII предмет закупівлі - товари, роботи чи послуги, що закуповуються замовником у межах єдиної процедури закупівлі або в межах проведення спрощеної закупівлі, щодо яких учасникам дозволяється подавати тендерні пропозиції/пропозиції або пропозиції на переговорах (у разі застосування переговорної процедури закупівлі). Предмет закупівлі визначається замовником у порядку, встановленому Уповноваженим органом, із застосуванням Єдиного закупівельного словника, затвердженого у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 21 частини 1 статті 1 Закону № 922, поточний ремонт належить до поняття послуг.

Згідно абзацу 7 частини першої статті 9 Закону № 922-VIII до основних функцій Уповноваженого органу віднесено, серед іншого, розроблення та затвердження порядку визначення предмета закупівлі.

Порядок визначення предмета закупівлі, затверджений наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 15.04.2020 №708, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 09.06.2020 за № 500/34783 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №708).

Цей Порядок встановлює правила визначення замовником предмета закупівлі відповідно до Закону № 922-VIII із застосуванням показників цифр основного словника національного класифікатора України ДК 021:2015 «Єдиний закупівельний словник», затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 23.12.2015 № 1749 (далі - Єдиний закупівельний словник), а також особливості визначення предмета закупівлі для окремих товарів, робіт і послуг.

Основний принцип визначення предмета закупівлі щодо послуг з поточного ремонту, установлений пунктом 3 розділу ІІ «Особливості визначення предмета закупівлі для окремих товарів, робіт і послуг» Порядку № 708, відповідно до якого під час здійснення закупівлі послуг з поточного ремонту предмет закупівлі визначається за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 «Склад та зміст проектної документації на будівництво», затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 04.06.2014 № 163, та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 «Ремонт автомобільних доріг загального користування. Види ремонтів та переліки робіт», затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України від 23.08.2011 № 301.

Відповідно до термінології ДБН А.2.2-3:2014, спорудою називається штучно створений об`ємний, площинний або лінійний об`єкт, що має природні або штучні просторові межі, встановлений стаціонарно (нерухомо) відносно землі та призначений для досягнення певних цілей.

Будівля є різновидом споруди, що складається з несучих та огороджувальних або сполучених (несучоогороджувальних) конструкцій, які утворюють наземні або підземні приміщення, призначені для життєдіяльності людей та виробництва продукції; будинок різновид будівлі, яка призначена, як правило, для проживання та обслуговування людей.

Визначення такого терміну, як лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури, який є різновидом об`єкта будівництва, наведено в пункті 3.9 розділу 3 ДБН А.2.2-3:2014, відповідно до якого лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури є наземні, надземні або підземні лінійні об`єкти для пересування людей, транспортних засобів, вантажів, переміщення рідких та газоподібних продуктів, передачі електроенергії тощо.

У цій справі судом першої інстанції установлено, та підтверджено матеріалами справи, що Департаментом благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради предметом спірної закупівлі визначено «Послуги з благоустрою населених пунктів, послуги з поточного ремонту автошляхів» з місцем надання послуг «м. Дніпро».

Відповідно до абзацу п`ятого частини першої статті 1 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» вулично-дорожня мережа - це призначена для руху транспортних засобів і пішоходів мережа вулиць, доріг, внутрішньоквартальні та інші проїзди, тротуари, пішохідні та велосипедні доріжки, набережні, майдани, площі, а також автомобільні стоянки та майданчики для паркування транспортних засобів з інженерними та допоміжними спорудами, технічними засобами організації дорожнього руху.

Відповідно до Закону України «Про автомобільні дороги», автомобільна дорога - це лінійний комплекс інженерних споруд, призначений для безперервного, безпечного та зручного руху транспортних засобів.

Вулично-дорожня мережа міст і населених пунктів є комплексом об`єктів транспортної інфраструктури та складається з міських доріг, вулиць, проспектів, площ, провулків, проїздів, набережних, транспортних інженерних споруд (тунелів, шляхопроводів, під- і надземних пішохідних переходів), трамвайних колій, тупикових вулиць, проїздів і під`їздів, парковок і стоянок.

Категорії вулиць та доріг встановлюються відповідно до класифікації: магістральні вулиці, якими рухається основний потік міського транспорту, загальноміські та районні, вулиці та дороги місцевого значення, житлові вулиці, дороги промислових і комунально-складських районів, проїзди.

За таких обставин, колегія суддів уважає помилковими висновок суду першої інстанції про те, що послуги, які планує придбати замовник за результатами процедури закупівлі, це послуги з ямкового ремонту асфальтобетонного покриття доріг та невеликих окремих ділянок автошляхів у м. Дніпро, тому послуги з поточного ремонту автошляхів, отримані за результатами проведеної процедури закупівлі не підпадають під визначення окремого будинку, будівлі, споруди, лінійного об`єкту інженерно-транспортної інфраструктури та не можуть бути встановлені за кожним окремим лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури.

При цьому визначення предмету закупівлі послуг з поточного ремонту за кожним окремим будинком, будівлею, спорудою, лінійним об`єктом інженерно-транспортної інфраструктури, які за правилами пункту 3 розділу ІІ Порядку № 708 мають визначатися згідно з термінологією державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011, не є порушенням абзацу 2 частини десятої статті 3 Закону № 922-VIII (в частині поділу предмету закупівлі на частини з метою уникнення проведення процедури відкритих торгів або застосування положень частини третьої статті 10 цього Закону), як того остерігається позивач.

У постанові від 12.10.2023 у справі № 420/79999/21 Верховний Суд указав, що застосування термінології державних будівельних норм ДБН А.2.2-3:2014 та/або галузевих будівельних норм ГБН Г.1-218-182:2011 у розумінні пункту 3 Порядку № 708 означає наявність правових підстав для застосування легальних визначень понять, таких як «споруда», «лінійний об`єкт інженерно-транспортної інфраструктури» та «поточний ремонт» чи «капітальний ремонт» та інші.

Положеннями пункту 3 частини першої статті 5 Закону № 922-VIII закріплено в якості одного із принципів здійснення закупівель відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель. Положеннями статті 7 Закону № 922-VIII передбачено як можливість здійснення державного контролю у сфері закупівель, так і громадського контролю, який забезпечується через вільний доступ до всієї інформації щодо публічних закупівель, яка підлягає оприлюдненню відповідно до цього Закону, зокрема шляхом здійснення аналізу і моніторингу інформації, розміщеної в електронній системі закупівель, а також шляхом інформування через електронну систему закупівель або письмово органи, що уповноважені здійснювати контроль, про виявлені ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з доводами апеляційної скарги, що не зазначення у тендерній документації конкретних місць надання послуг з поточного ремонту вулично-дорожньої мережі призводить до прямого порушення принципів відкритості, прозорості та мети здійснення публічних закупівель, оскільки як контролюючі органи, так і громадськість у такому випадку фактично позбавлені можливості здійснити контроль за використанням бюджетних коштів, оцінити якість виконання ремонтних робіт та їх фактичне виконання.

Колегія суддів вважає, що встановлені порушення прямо пов`язані із забезпеченням ефективного та прозорого здійснення закупівель, створенням конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвитком добросовісної конкуренції та виконанням завдання органу державного фінансового контролю - здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, передбачених статтею 2 Закону № 2939-XII.

Щодо конкретизації висновків органу Держаудитслужби про результати моніторингу процедури торгів у подібних правовідносинах Верховний Суд сформулював підходи, які виклав у постановах від 06.06.2023 у справі №420/7871/21, від 30.03.2023 у справі № 420/11945/21, від 12.10.2023 у справі №420/79999/21, висновки у яких є релевантними до обставин цієї справи.

Суд відхиляє доводи позивача про відсутність у висновку чіткого конкретного заходу, який слід вжити позивачу для усунення виявленого порушення.

Так, Держаудитслужба зобов`язала позивача здійснити заходи щодо недопущення в подальшому виявлених порушень пункту 3 розділу ІІ Порядку №708, тобто відповідач, встановивши наявність порушень під час проведення спірної закупівлі, дійшов висновку про застосування до замовника превентивного заходу, що не вимагає розірвання договірних відносин, однак така вимога відповідача була скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.

Підсумовуючи викладене колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції задовольняючи адміністративний позов повно встановили обставини справи, але допустив неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до ухвалення незаконного рішення в частині задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 в адміністративній справі №160/31344/24 задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 в адміністративній справі №160/31344/24 за позовом Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект», до Державної аудиторської служби України, про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу, - скасувати.

Ухвалити в справі № 160/31344/24 нове рішення.

В задоволенні позову Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельно-виробнича фірма «Елітпроект», до Державної аудиторської служби України, про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України касаційному оскарженню не підлягає за виключенням випадків, встановлених цим пунктом.

Головуючий - суддя С.В. Чабаненко

суддя І.В. Юрко

суддя С.В. Білак