Справа № 640/16122/20
Суддя: Ключкович Василь Юрійович
Дата ухвалення: 2025-08-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 серпня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Судді-доповідача: Ключковича В.Ю.

Суддів: Беспалова О.О., Грибан І.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом Служби автомобільних доріг у Житомирській області до Державної аудиторської служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Приватне підприємство "Автомагістраль" про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

Служба автомобільних доріг у Житомирській області (далі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, апелянт), в якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок № 503 про результати моніторингу закупівлі: ГБН Г.1-218-182:2011. Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення М-21 Виступовичі-Житомир-Могилів-Подільський (через Вінницю) на ділянці км 46+483 - км 50+483, Житомирська область проведеного Державною аудиторською службою України від 26.06.2020 року.

В обґрунтування позову зазначено, що спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених норм, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до нового можливого порушення позивачем чинного законодавства; зазначене є порушенням вимог закону в частині змісту висновку як акту індивідуальної дії; тендерна документація не містить окремих вимог щодо кількості працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; у складі тендерної пропозиції ПП «Автомагістраль» надано довідку про кваліфікацію та досвід працівників, наказ про призначення особи на посаду дорожнього робітника, трудову книжку; тендерна документація не містить окремих вимог стосовно оформлення транспортної схеми; у складі тендерної пропозиції міститься транспортна схема; не зазначення у транспортній схемі виробника асфальтобетонної суміші є формальною помилкою; у складі тендерної пропозиції ПП «Автомагістраль» повідомило про наявність власної вимірювальної лабораторії для проведення вхідного та операційного контролю.

Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 14 вересня 2020 року залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ПП «Автомагістраль.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано Висновок про результати моніторингу закупівлі: ГБН Г.1-218-182:2011. Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення М-21 Виступовичі-Житомир-Могилів-Подільський (через Вінницю) на ділянці км 46+483 - км 50+483, Житомирська область проведеного Державною аудиторською службою України від 26.06.2020 року № 503.

Не погоджуючись з таким рішенням суду першої інстанції, представником Державної аудиторської служби України подано апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.

Ухвалами Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 травня 2025 року та від 26 травня 2025 року відкрито апеляційне провадження та призначено справу до судового розгляду в порядку письмового провадження.

10 липня 2025 року позивачем подано відзив на апеляційну скаргу.

Керуючись частинами 1 та 2 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Відповідно до фактичних обставин справи, 26 червня 2020 року Державна аудиторська служба України оприлюднила висновок про результати моніторингу закупівлі UA-2020-02-26-002596-a - ГБН Г.1-218-182:2011. Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення М-21 Виступовичі-Житомир-Могилів-Подільський (через Вінницю) на ділянці км 46+483 - км 50+483, Житомирська область проведеного Державною аудиторською службою України від 26.06.2020 року, у якому вказала на наступні порушення:

- ПП «Автомагістраль» у тендерній пропозиції на підтвердження кваліфікації працівників та на підтвердження правовідносин з працівниками надав довідку, де зазначив інформацію про працівників, а також копії наказів про прийняття на роботу за строковими контрактами, за якими строк дії контрактів давно закінчився, чим порушив вимоги п.5 додатку 3 до тендерної документації;

- транспортна схема ПП «Автомагістраль» не містить інформації про виробника чи постачальника сировини, а також у колонці «Перелік автомобільних доріг (вулиць) маршруту транспортування» не зазначено відрізку маршруту в км., що проходить по ним (з точністю до 1 км.), що свідчить про не відповідність вимогам п.3 додатку 3 до тендерної документації;

- у тендерній документації встановлено чітку вимогу щодо надання обов`язкового гарантійного листа стосовно використання вимірювальної лабораторії як самим учасникам або власником такої лабораторії у разі залучення її до виконання робіт;

- у тендерній документації не зазначено вимогу для переможця торгів стосовно надання документів, які підтверджують відсутність підстав для відмови в участі у торгах.

З огляду на виявлені порушення відповідач зобов`язав позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень в установленому порядку, зокрема, шляхом вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку через дотримання положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з для оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Вважаючи такий висновок відповідача протиправним, 13 липня 2020 року позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд першої інстанції виснував, що зазначивши у висновку про необхідність усунення виявлених порушень «шляхом вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку через дотримання положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України», відповідач не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла наступних висновків.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII), за статтею 1 якого передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За приписами Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 та пунктом 7 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Поряд з цим, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Частинами шостою та сьомою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

За приписами частини десятої статті 8 Закону № 922-VIII у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Відповідно до статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо, зокрема: 1) учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Статті 16 Закону № 922-VIII установлено, що замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.

Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі).

Пунктом 6 статті 1 Закону № 922-VIII установлено, що договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

При цьому, частиною першою статті 41 Закону № 922-VIII передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Як наголошує апелянт та вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, судом першої інстанції не надавалась оцінка правомірності висновку контролюючого органу у частині виявлених порушень під час здійснення перевірки закупівлі. Позиція суду мотивована лише нечіткістю та невизначеністю зобов`язальної частини оскаржуваного висновку про результати моніторингу закупівлі № 503 від 26.06.2020 року.

У зв`язку із наведеним колегія суддів вважає необхідним врахувати висновки Верховного Суду від 12 жовтня 2023 року у справі № 499/895/19 про те, що сторони мають усвідомлювати, що інститути апеляційного та касаційного перегляду впроваджені для усунення можливих помилок судового розгляду справ у першій інстанції, а не для усунення помилок сторони, допущених нею під час розгляду справи судом першої інстанції, у формулюванні стороною своїх позовних вимог, аргументів та формуванні їх доказової бази. Це відповідає і практиці ЄСПЛ, яка є джерелом права відповідно до Закону України від 23.02.2006 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини». Наприклад, ЄСПЛ у своєму рішенні від 03.04.2008 у справі «Пономарьов проти України» (Ponomaryov v. Ukraine, заява № 3236/03, пункт 40) зазначив, що повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватись для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду.

Відповідно до висновків Верховного Суду у справі № 2-814/10 від 20 вересня 2024 року, перегляд судового рішення у суді апеляційної інстанції відповідає принципу інстанційності судової системи та забезпечує виконання головного завдання «арреllatio» - дати новим судовим розглядом додаткову гарантію справедливості судового рішення, реалізації права на судовий захист. Ця гарантія полягає в тому, що сам факт другого розгляду дозволяє уникнути помилки, що могла виникнути при першому розгляді. Апеляція по суті є наданням новим судовим розглядом додаткової гарантії справедливості судового рішення, реалізації права на судовий захист.

Таким чином, колегією суддів досліджені наступні обставини.

Підставою виникнення спірних правовідносин слугує висновок відповідача про результати моніторингу закупівлі: ГБН Г.1-218- 182:2011. Капітальний ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення М-21 Виступовичі-Житомир-Могилів-Подільський (через Вінницю) на ділянці км 46+483 км 50+483, Житомирська область проведеного Державною аудиторською службою України від 26.06.2020 року (https://prozorro.gov.ua/uk/tender/UA-2020-02-26-002596-a/monitorings).

За результатами проведеного моніторингу установлено, що тендерна документація (пункт 2 (таблиця 2) додатку б тендерної документації) замовника не відповідає вимогам частини третьої ст. 17 та пункту 2 частини другої ст. 22 Закону, а саме: не містить вимоги щодо надання переможцем торгiв документiв, якi пiдтверджують вiдсутнiсть пiдстави, визначеної пунктом 5 частини першої ст. 17 Закону.

Кpiм того, за результатами монiторинry установлено, що тендерна пропозицiя ПП "Автомагістраль" не вiдповiдала умовам тендерної документації.

У постанові від 28 квітня 2022 року у справі №160/16713/20 Верховний Суд виснував: «Системний аналіз норм законодавства у сфері публічних закупівель свідчить про те, що статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлений перелік кваліфікаційних критеріїв, що вимагаються замовником від учасників процедури закупівель, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. При цьому, у наведеному переліку кваліфікаційних критеріїв, такий кваліфікаційний критерій як - «невідповідність інформації, що подана у складі тендерної пропозиції (у Довідці про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій) та інформації, яка міститься у Підсумкових відомостях до локальних кошторисів №2-1-1, №2-1-2 щодо зазначення будівельних машин (бульдозер, трактори на гусеничному ходу, автогрейдер, вишки телескопічні котки дорожні самохідні, асфальтоукладники), які не були внесені до наведеної вище Довідки» (про що зазначено у оспорюваному Висновку) відсутній. Також і аналіз змісту пункту 1 частини першої статті 31 наведеного Закону не містить посилань на необхідність відхилення замовником тендерної пропозиції у разі виявлення вищенаведених невідповідностей інформації, що подана учасником у складі тендерної пропозиції (у Довідці про наявність обладнання та у Підсумкових відомостях до локальних кошторисів), як кваліфікаційного критерію, що свідчив би про його невідповідність вимогам, установленим статтею 16 Закону № 922-VIII. Таким чином, із наведеного аналізу норм чинного законодавства, можна дійти висновку, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно тлумачити та розширювати перелік кваліфікаційних критеріїв, які містяться у статті 16 наведеного Закону № 922-VIII, оскільки перелік таких кваліфікаційних критеріїв є вичерпним та такого кваліфікаційного критерію, який зазначений вище та міститься у оспорюваному Висновку, норми статті 16 не містять».

Колегія суддів звертає увагу, що першочерговим по відношенню до зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (які зазначені органом державного фінансового контролю у висновку) є встановлення судом правомірності висновку контролюючого органу у частині виявлених порушень під час здійснення перевірки закупівлі та надання їм відповідної оцінки.

Надаючи оцінку доводам апелянта щодо порушення ПП «Автомагістраль» вимог п.5 додатку 3 до тендерної документації, а саме - у тендерній пропозиції на підтвердження кваліфікації працівників та на підтвердження правовідносин з працівниками надано довідку, де зазначено інформацію про працівників, а також копії наказів про прийняття на роботу за строковими контрактами, за якими строк дії контрактів закінчився, судова колегія враховує наступне.

Відповідно до пункту 5 додатку 3 тендерної документації учасник на підтвердження інформації щодо наявності в учасника працівників, яка міститься в довідці, повинен надати копії трудових книжок та копії наказів про призначення на посаду, наказів про сумісництво (при наявності) або копії цивільно-правових угод з особами, що будуть задіяні учасником під час виконання договору, або інших документів, які підтверджують наявність правовідносин учасника з відповідними працівниками, зазначеними у довідці.

У складі тендерної пропозиції ПП "АВТОМАГІСТРАЛЬ" надано довідку про кваліфікацію і досвід працівників, які будуть залучені до виконання робіт (файл 14_Довідка про наявність працівників.pdf) в якій, зокрема, вказано інформацію в пункті 37 про машиніста екскаватора 6 розряду Загородного Михайла Анатолійовича (файл 14_Довідка про наявність працівників.pdf), наказ АМ00000105- А00002912 від 21.03.2017 року про призначення ОСОБА_1 на посаду дорожнього робітника, трудову книжку ОСОБА_1 в якій міститься запис, зокрема, про переведення ОСОБА_1 на посаду машиніста екскаватора 6 розряду.

Як наголошує позивач, його тендерна документація не містила вимоги щодо надання у складі тендерної пропозиції наказу про переведення працівників на інші посади.

За таких умов, учасник документально підтвердив наявність правовідносин ПП "АВТОМАГІСТРАЛЬ" з відповідним працівником.

Таким чином, інформація про посаду відображена в іншому документі (трудовій книжці), що повністю відповідає умовам тендерної документації замовника. Тендерна документація не містить вимог щодо необхідності підтвердження досвіду роботи працівника саме на посадах в учасника та не містить окремих вимог щодо необхідності надання у складі тендерної пропозиції наказів про переведення працівників тощо.

Щодо надання копії наказів (розпоряджень) про прийняття на роботу за умовами контракту, терміни яких на момент проведення процедури закупівлі закінчились, суд враховує, що в трудових книжках, які завантажені на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель, не здійснено запису про звільнення працівників. Таким чином, ПП «Автомагістраль» підтверджено наявність правовідносин з відповідними працівниками, зазначеними у довідці, оскільки останнім надано копії трудових книжок та копії наказів про призначення на посаду, в т.ч. на дорожніх робітників.

В частині доводів апелянта щодо відсутності у транспортній схемі ПП «Автомагістраль» інформації про виробника/постачальника сировини, а також відсутність у колонці «Перелік автомобільних доріг (вулиць) маршруту транспортування» відрізку маршруту в км., що проходить по ним (з точністю до 1 км.), що свідчить про не відповідність вимогам п.3 додатку 3 до тендерної документації, судова колегія враховує таке.

У частині 5 розділу 3 тендерної документації зазначено, що для підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям учасник у складі тендерної пропозиції надає документи, зазначені у Додатку 3 до цієї тендерної документації.

Відповідно до пункту 3 Додатку 3 до тендерної документації, відстань транспортування асфальтобетонних сумішей та/або ЩМАС від моменту їх випуску до моменту укладання не повинна перевищувати значень, що вказані в таблиці 20.2 ДБН В.2.3-4 (зі зміною 1), при цьому час транспортування асфальтобетонних сумішей не повинен перевищувати трьох годин. Учасник розраховує відстань транспортування (перевезення) асфальтобетонної суміші відповідно до вимог ДБН В.2.3-4-2015 "Автомобільні дороги. Частина І. Проектування. Частина II. Будівництво" зі змінами, які набрали чинності із 01.09.2019 року, у тому числі п. 20.8.2 ДБН, із місця відпуску асфальтобетонної суміші (фактичного знаходження АБЗ на момент подання тендерної пропозиції) до об`єкту виконання робіт.

В підтвердження дотримання учасником даних вимог щодо часу транспортування асфальтобетонної суміші та/або ЩМАС учасник надає транспортну схему за формою наведеною в таблиці 4.

За позицією позивача, умовами його тендерної документації не було встановлено окремих вимог щодо того, що учасники не повинні відступати від встановленої форми Таблиці 4 Додатку 3 до тендерної документації.

У складі тендерної пропозиції учасника надано транспортну схему (файл 11_Транспортна схема М-21 км 46+483 - км 50+483.pdf), яка складена за формою таблиці 4, що наведена в Додатку 3 до тендерної документації, також в ній вказано інформацію про перелік автомобільних доріг (вулиць) маршруту транспортування - «Автомобільна дорога М-21».

Схема, що надана ПП "АВТОМАГІСТРАЛЬ" містить відомості про точку відправлення (місце виробництва) та точку (місце) доставки, а також дані про відстань перевезення (з точністю до 1 км) в населеному пункті та поза населеним пунктом, тобто надана схема містить всі необхідні дані, що вимагались замовником.

Також під таблицею 4 зазначено, що Маршрут транспортування асфальтобетонної суміші та/або ЩМАС проходить по автомобільним дорогам з капітальним та удосконаленим полегшеним типом дорожнього одягу (асфальтобетон, цементо-бетон, чорний щебінь) поза межами населеного пункту - 6 км, з перехідним типом дорожнього одягу поза межами населеного пункту - 0 км, та в межах населеного пункту - 8 км. Середня відстань транспортування асфальтобетонної суміші становить 14 км.

Як наполягає позивач, не зазначення у транспортній схемі виробника асфальтобетонних сумішей/ЩМАС є формальною (несуттєвою) помилкою, яка не впливає на зміст пропозиції. У транспортній схемі зазначено АБЗ «ДС-168» (Житомирська обл., Овруцький р-н., Гошівський старостинський округ).

На підтвердження власності АБЗ «ДС-168» (ПП «Автомагістраль», Житомирська обл., Овруцький р-н., Гошівський старостинський округ) та того, що виробником є саме ПП «Автомагістраль», у складі тендерної пропозиції були надані: контракт №17/0580/69 від 19.10.2017, що підтверджує придбання ПП "АВТОМАГІСТРАЛЬ" обладнання асфальтозмішувальних та грунтозмішувальних установок, вузлів і агрегатів до них, а саме «Установка асфальтозмішувальна ДС-168», бухгалтерська довідка власника про наявність на балансі асфальтозмішувальної установки (АБЗ), в якій зазначено, що на балансі ПП «Автомагістраль» під інвентарним номером №1128 знаходиться «Установка асфальтозмішувальна ДС-168», інвентарна картка обліку основних засобів від 16.03.2020 за типовою формою №03-6 на об`єкт «Установка асфальтозмішувальна ДС-168», атестат виробництва №ДР.АВ.23.066-18 від 27.09.2018, в якому вказано наступне: «Цей атестат засвідчує, що стан виробництва асфальтобетонних та щебенево-мастикових асфальтобетонних сумішей виготовлених на АБЗ «ДС-168» (ПП «Автомагістраль», Житомирська обл., Овруцький р-н., Гошівський старостинський округ), що виготовляється відповідно до ТР 1:2018; технологічний регламент на приготування асфальтобетонних та щебенево-мастикових асфальтобетонних сумішей на АБЗ «ДС-168» (Житомирська обл., Овруцький р-н., Гошівський старостинський округ) забезпечує можливість виробництва матеріалів відповідно до вимог ДСТУ Б.В.2.7-119:2011 та ДСТУ Б.В.2.7- 127:2015», договір на проведення робіт з атестації виробництва №693-18 від 03.09.2018.

Щодо надання обов`язкового гарантійного листа стосовно використання вимірювальної лабораторії як самим учасникам або власником такої лабораторії у разі залучення її до виконання робіт, судова колегія враховує наступне.

У частині 5 розділу 3 тендерної документації зазначено, що для підтвердження відповідності кваліфікаційним критеріям учасник у складі тендерної пропозиції надає документи, зазначені у Додатку 3 до цієї тендерної документації.

Згідно з пунктом 4 Додатку 3 до тендерної документації учасник повинен мати власну чи залучену випробувальну(ні) дорожню(ні) лабораторію(ї) для проведення вхідного та операційного контролю, яка спроможна виконувати контроль якості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, які необхідні для виконання робіт, що є предметом закупівлі.

Для документального підтвердження наявності вимірювальної(-их) лабораторії(-й) учасник повинен надати, зокрема, гарантійний лист учасника або власника (у разі залучення) про те, що під час виконання робіт вимірювальна(-і) лабораторія(-ї), буде виконувати контроль якості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій, які необхідні для виконання робіт, що є предметом закупівлі.

У складі тендерної пропозиції ПП «Автомагістраль» надано довідку про наявність вимірювальної лабораторії (файл 13_Довідка про наявність та спроможність власної лабораторії.pdf) в якій вказано, зокрема наступне: ПП «Автомагістраль» повідомляє, що має власну вимірювальну лабораторію для проведення вхідного та операційного контролю, яка спроможна виконувати контроль якості будівельних матеріалів, виробів і конструкцій та забезпечити випуск продукції згідно нормативних документів, які необхідні для виконання робіт, що є предметом закупівлі. Весь перелік спроможностей лабораторії зазначений в додатку до свідоцтва 06-067/19 від 06 грудня 2019 року. Свідоцтво про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2015 виробничої лабораторії ПП «Автомагістраль» №06-067/19 від 06 грудня 2019 року з додатками, в яких зазначено сферу об`єктів вимірювань та процесів системи вимірювань, на які поширюється свідоцтво надано у складі пропозиції ПП «Автомагістраль» (файл 12_Копія свідоцтва власної лабораторії.pdf).

Отже, колегія суддів висновує, що ПП «Автомагістраль» надало усі необхідні документи, перелік яких міститься у пункті 5 додатку 3 Тендерної документації.

Щодо відсутності у тендерній документації вимоги для переможця торгів стосовно надання документів, які підтверджують відсутність підстав для відмови в участі у торгах, судом враховано пояснення позивача, згідно яких останній зазначив, що у подальшому, при складанні тендерної документації, замовником будуть враховано вимоги частини третьої статті 17 та пункту 2 частини другої статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» №922-VIII від 25.12.2015 р. (у редакції Закону, що діяв до 19.04.2020 р.).

Поряд з цим, суд враховує, що замовником були дотримані основні принципи здійснення закупівель, зокрема щодо добросовісної конкуренції серед учасників, а допущене порушення не призвело до негативних наслідків.

Щодо зобов`язальної частини спірного висновку, колегія суддів зазначає, що у постановах від 30 листопада 2023 року у справі №160/20791/22 та у справі №160/20811/22 Верховний Суд вказав, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов`язково містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель. Зобов`язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому. Верховний Суд виснував, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень. Попри це, Верховний Суд наголосив, що визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.

Як вбачається зі змісту спірного висновку, відповідач зобов`язав позивача вжити заходів щодо усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку через дотримання положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з для оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Так, зобов`язальний характер вимоги передбачає не лише констатацію порушення, а й чітке визначення обов`язкового способу його усунення.

Водночас судова колегія зауважує, що відповідач жодним чином не конкретизував, які саме заходи та на підставі яких норм Господарського кодексу України, Цивільного кодексу України має вжити позивач для усунення виявлених порушень.

Суд уважає, що наведені зобов`язання мають самостійне значення для оцінки розумності дій відповідача та пропорційності застосованого ним заходу впливу.

Так, прийняття рішень, вчинення дій повинно здійснюватися пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії), є критерієм, який випливає з принципу пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Принцип пропорційності зокрема передбачає, що: здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які заплановано досягти; якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані необхідністю досягнення більш важливих цілей; несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб`єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії; для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш «шкідливі» засоби.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Поряд з цим, у постанові від 21 жовтня 2021 року у справі №640/17797/20 Верховний Суд наголосив, що загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Суд акцентує увагу, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

Як убачається з матеріалів справи, ані під час проведення моніторингу, ані під час розгляду справи у суді відповідач не надав докази того, що виявлені порушення мали шкідливі наслідки та призвели до нецільового використання бюджетних коштів чи шкоди бюджету. Також не зазначено щодо неефективного, незаконного використання бюджетних коштів, не встановлено обставин що створюють загрозу корупційним діям та зловживанням з боку учасників торгів, що, у свою чергу, слугувало б обґрунтованою підставою для застосування до таких учасників зобов`язання у вигляді усунення виявлених порушень у встановленому законом порядку через дотримання положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України.

Також, відсутні будь-які аргументи та факти того, що послуги, які виконуються (виконувалися) ПП «Автомагістраль» з капітального ремонту автомобільної дороги загального користування державного значення М-21 Виступовичі-Житомир-Могилів-Подільський (через Вінницю) на ділянці км 46+483 - км 50+483, Житомирська область, є неякісним та (або) такими, показники якості яких не відповідають ДСТУ, СОУ, ДБН та ін.

Апеляційний суд також враховує правові висновки Верховного Суду у постанові від 20 червня 2025 року у справі № 480/1380/21.

Таким чином, колегія суддів погоджується з твердженнями суду першої інстанції про те, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з чим, є протиправним, а позовні вимоги в частині його скасування - є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Статтею 316 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують, тому підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції відсутні.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 242-245, 308, 311, 315, 316, 321-322, 325, 328-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Державної аудиторської служби України - залишити без задоволення.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2025 року - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя доповідач: В.Ю. Ключкович

Судді: О.О. Беспалов

І.О. Грибан