Справа № 640/10906/22
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2025-08-13 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 640/10906/22

адміністративне провадження № К/990/10296/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Уханенка С. А.,

суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, за участю третіх осіб - Міністерства фінансів України, Міністерства закордонних справ України про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року (головуюча суддя - Кушнова А.О., судді - Дудін С.О., Щавінський В.Р.), постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року ( головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді - Коротких А.Ю., Єгорова Н.М.) та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року (головуючий суддя - Сорочко Є.О., судді - Коротких А.Ю., Єгорова Н.М.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. У липні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо неприведення у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» своїх нормативно-правових актів у шестимісячний строк та незабезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом, а саме не виконано обов`язок, установлений відповідачу частиною третьою статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та не визначено порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею; зобов`язати Кабінет Міністрів України невідкладно привести нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність із указаним Законом, а саме: виконати частину третю статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та визначити порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, що встановлюються Кабінетом Міністрів України.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що у липні 2021 року її чоловік ОСОБА_2 , працюючи у дипломатичній службі, помер за кордоном під час виконання ним своїх посадових обов`язків, у зв`язку з чим вона, як спадкоємець, має право на отримання одноразової грошової допомоги, передбаченої Законом України «Про дипломатичну службу». Позивачка указує, що звернулася до Міністерства закордонних справ України із заявою про виплату такої допомоги, проте їй відмовлено з тих підстав, що Кабінет Міністрів України наразі ще не визначив процедуру виплати такої допомоги, а відповідний порядок перебуває лише на стадії розробки. Також у червні 2022 року до відповідача був направлений запит щодо надання інформації з приводу виконання ним приписів частини третьої статі 35 Закону України «Про дипломатичну службу» в частині визначення порядку, розміру та умов виплати одноразової грошової допомоги, проте відповіді на цей запит Кабінет Міністрів України не надав. Посилаючись на те, що питання щодо затвердження такого порядку на час звернення до суду так і не вирішене, просила суд задовольнити позов.

ІІ. Встановлені судами обставини справи

2. З 1993 року ОСОБА_2 працював в Міністерстві закордонних справ України на різних посадах, а з березня 2021 року за наказом Міністерства закордонних справ України від 12 березня 2021 року №383-ос був переведений на посаду радника Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці (далі - АНДР) на час довготермінового відрядження.

3. Згідно з медичним заключенням Центрального військового госпіталю Міністерства оборони АНДР, виданим 24 липня 2021 року, ОСОБА_2 хворів на коронавірусну хворобу COVID-19 та помер ІНФОРМАЦІЯ_1 о 22:30, що підтверджується довідкою Посольства України в Алжирській Народній Демократичній Республіці від 01 серпня 2021 року №6161/36-547-56169.

4. ОСОБА_1 є дружиною померлого ОСОБА_2 , що підтверджується копією свідоцтва про шлюб від 24 квітня 1988 року.

5. 25 липня 2021 року Міністерством внутрішніх справ, місцевих громад та впорядкування території (область - Алжир, район - Хуссеїн Дей, муніципалітет - Куба) позивачці видано свідоцтво про смерть ОСОБА_2 , актовий запис № 410, справжність перекладу якого засвідчено першим секретарем з консульських питань, консулом Посольства України в АНДР Дем`янюком О.О. та зареєстровано в реєстрі нотаріальних дій за № 570/4-24.

6. У серпні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Міністра закордонних справ України Кулеби Д.І. із заявою, в якій просила виплатити їй одноразову грошову допомогу у зв`язку зі смертю її чоловіка радника Посольства України в АНДР - ОСОБА_2 на підставі частини першої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу України».

7. Листом від 27 січня 2022 року №201/19-910-7469 Міністерство закордонних справ України повідомило заявницю, що механізм для реалізації права, гарантованого статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу» на сьогодні перебуває на стадії розробки та узгодження з відповідними структурними підрозділами МЗС, що наразі унеможливлює позитивний розгляд її звернення.

8. У червні 2022 року представник ОСОБА_1 - адвокат Літвінов О.В. звернувся до Кабінету Міністрів України із запитом, в якому просив надати інформацію про затверджений порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу». Указаний запит обґрунтовано тим, що приписами указаного Закону саме Кабінет Міністрів України зобов`язано у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону привести у відповідність до нього свої нормативно-правові акти.

9. ОСОБА_1 вважає, що внаслідок протиправної бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо незатвердження порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги у відповідності до статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» порушено її права та охоронювані законом інтереси.

10. Предметом спору у цій справі є бездіяльність Кабінету Міністрів України з приводу виконання ним Закону України «Про дипломатичну службу України» в частині обов`язку затвердити порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном у строк, установлений цим законом.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

11. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року, позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо неприведення у шестимісячний строк своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та незабезпечення приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу», а саме невиконання частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та невизначення порядку, розмірів, умов виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов`язків. Зобов`язано Кабінет Міністрів України невідкладно привести свої нормативно-правові акти у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу» та забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їхніх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу», а саме виконати частину третю статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та визначити порядок, розміри, умови виплати спадкоємцям одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов`язків.

11.1. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що приписи частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» наділяють Уряд не лише суб`єктивним правом, а й покладають на нього імперативний обов`язок установити порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги. Отже, використана законодавцем правова конструкція частини третьої статті 35 указаного Закону не потребує будь-яких інших вказівок для визначення за Урядом обов`язку з установлення відповідного правового регулювання. Також Законом України «Про дипломатичну службу» установлено шестимісячний строк для виконання такого обов`язку. В ході розгляду цієї справи відповідачем не спростовано, що ні станом на кінець строку, визначеного Законом України «Про дипломатичну службу» - 19 грудня 2018 року, ні станом на час звернення позивача до суду із позовом, ні станом на час ухвалення судом першої інстанції оскаржуваного рішення, Кабінетом Міністрів України не виконані вимоги Закону України «Про дипломатичну службу» і відповідний нормативно-правовий акт щодо виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої статтею 35 цього Закону прийнятий не був. Тому, допустивши таку бездіяльність Кабінет Міністрів України порушив право позивача на соціальний захист, оскільки протягом тривалого часу відповідачем не вчинено жодних дій, спрямованих на нормативно-правове врегулювання відносин, визначених статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу».

12. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року вирішено питання розподілу судових витрат та стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 понесені витрати на професійну правничу допомогу у розмірі 20 000,00 грн. Стягуючи указану суму, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно наданих документів сторони погодили, а адвокатським бюро були надані послуги на суму 20 000 грн щодо вивчення апеляційної скарги, складання та подання відзиву на апеляційну скаргу (15 000 грн), а також представлення інтересів клієнта у судовому засіданні 06 лютого 2024 року (5 000 грн). Тому позивачем доведено обґрунтованість понесених витрат на професійну правничу допомогу.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін

13. Не погоджуючись із судовими рішеннями, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу на рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та відмовити в позові.

13.1. Заявник зазначив, що, вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону України «Про дипломатичну службу», оскільки частина перша статті 35 указаного Закону не встановлює обов`язку для Уряду щодо прийняття нормативно-правового акта у певний строк. Водночас згідно з пунктом 5 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про дипломатичну службу» Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону зобов`язаний був привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом. Тобто, законодавцем чітко врегульовано способи врегулювання окремих питань, визначених у Законі та не встановлено для Уряду обов`язку приймати нормативно-правовий акт на виконання приписів статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу».

13.2. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України наголошує, що питання застосування положень частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» (повноваження Уряду визначати порядок, розмірм та умови виплати одноразової грошової допомоги) та обов`язків, визначених пунктом 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу» (щодо приведення своїх нормативно-правових актів та забезпечення приведення міністерствами їхніх нормативно-правових актів), потребує розгляду Верховним Судом шляхом формування відповідного висновку.

13.3. Заявник підкреслює, що судами на підставі власної оцінки форм реалізації Урядом своїх повноважень (прийняття постанов, розпоряджень) помилково ототожнено поняття «розроблення нових нормативно-правових актів та «приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом», у зв`язку з чим зроблено хибний висновок, що належним виконанням обов`язку щодо «приведення у відповідність», установленого пунктом 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу» є саме «прийняття нового нормативно-правового акта».

13.4. На переконання Кабінету Міністрів України, Закон України «Про дипломатичну службу» чітко та конкретно визначає обов`язки та строки, що встановлені для конкретних дій органів державної влади, а будь-які власні тлумачення та покладання обов`язків ширших, ніж то було визначено Верховною Радою України є недопустимим.

13.5. Відповідач звертає увагу Верховного Суду на те, що засади нормопроєктувальної техніки чітко розмежовують за процедурою прийняття та суттю акти, які самостійно встановлюють певні правила поведінки, за наслідками чітко врегульованого процесу їхнього прийняття та акти про внесення змін до вже існуючих нормативно-правових актів, оскільки положення Регламенту Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Уряду від 18 липня 2007 року № 950 визначають, що у разі прийняття Кабінетом Міністрів України постанов, зміни що вносяться, мають оформлюватися також шляхом прийняття постанов. Тобто, не форми та порядок виконання Урядам обов`язків, покладених Законом України «Про дипломатичну службу» мала бути вирішальною для застосування частини третьої статті 35 та пункту 5 розділу XI цього Закону, а зміст цих норм, оскільки ними врегульовані окремі та самостійні питання (надання повноважень в одному випадку та встановлення обов`язку в іншому), способи виконання вимог закону (приведення у відповідність існуючих актів та забезпечення приведення у відповідність до норм Закону актів центральних органів виконавчої влади).

13.6. У касаційній скарзі Кабінет Міністрів України указав, що при розгляді справи суд апеляційної інстанції застосував практику Верховного Суду що не є релевантною до спірних правовідносин, оскільки висновки у цих справах сформовано за інших, аніж у цій справі правовідносин і стосуються питань пенсійного забезпечення окремих категорій громадян. Такі висновки, на думку заявника не можуть бути застосовані до сфери дипломатичних правовідносин.

13.7. Кабінет Міністрів України зазначає, що на момент апеляційного перегляду та прийняття оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції, Урядом вже було реалізовано повноваження, визначені у частині третій статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та прийнято за основу проект, підготовлений Міністерством закордонних справ України (постанова від 05 січня 2024 року № 15 «Про затвердження Порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності»). Тобто, на думку заявника, відсутні підстави для зобов`язання Уряду вчиняти будь-які дії на виконання вимог указаного Закону щодо вирішення питання одноразової грошової допомоги.

13.8. Заявник вважає, що залишення судом апеляційної інстанції без змін рішення суду першої інстанції, на переконання відповідача, суперечить завданням та меті адміністративного судочинства і не відповідає статті 55 Конституції України, оскільки до закінчення апеляційного перегляду спірні правовідносини були фактично урегульовані. Тому, така ситуація потребує правової оцінки Верховного Суду щодо застосування приписів статей 5 та 316 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України шляхом формування висновку, за обставин установлених судами у цій справі.

13.9. Водночас Кабінет Міністрів України вважає необґрунтованою вартість витрат на правничу допомогу, оскільки за твердженням відповідача позивачка не надала належних та допустимих доказів сплати відповідної суми коштів за послуги адвоката, а за висновками Великої Палати Верховного Суду при визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію розумності їхнього розміру (справа № 755/9215/15-ц).

14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України, оскільки питання щодо застосування приписів частини третьої статті 35, положень пункту 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу»; ототожнення положень частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та обов`язків, визначених пунктом 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу» щодо приведення своїх нормативно-правових актів та забезпечення приведення міністерствами; статті 55 Конституції України у поєднанні із статтями 5 та 316 КАС України, потребують вирішенню Верховним Судом шляхом формування відповідного висновку, за обставин установлених судами у цій справі.

15. У відзиві на касаційну скаргу Міністерство фінансів України просить урахувати пояснення третьої особи та погоджується з аргументами Кабінету Міністрів України, викладеними у касаційній скарзі, оскільки вважає, що відповідач діяв у межах своїх повноважень та у спосіб, визначений законом.

15.1. На думку Міністерства фінансів України прийняття актів Урядом передбачає багатостадійний процес, в якому проект відповідного акта готує міністерство, що визначається головним розробником, та надає його на розгляд Уряду, який може повернути акт на доопрацювання до профільного міністерства, а після усунення відповідних зауважень розглядає такий акт на своєму засіданні як колегіальний орган. Тому Міністерство фінансів України вважає слушними доводи касаційної скарги про те, що рішення суду має бути спрямоване на ефективне поновлення прав порушених прав позивача, оскільки для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання суб`єктом владних повноважень обов`язкових дій.

16. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що посилання відповідача на неможливість прийняття відповідного нормативно-правового акта з огляду на те, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами та іншими органами влади, не може бути прийнято судом до уваги, оскільки це не спростовує факт невиконання ним вимог закону. Водночас, що стосується розміру судових витрат, то ОСОБА_1 зазначає, що нею було надано належні та допустимі докази витрат які вона понесла з розглядом справи витрати на правничу допомогу. Водночас від Кабінету Міністрів України не надходило жодних заяв про зменшення їхнього розміру.

17. У відзиві на касаційну скаргу Міністерство закордонних справ України просить урахувати їхні пояснення, обґрунтовані тим, що аналіз окремих положень Закону України «Про дипломатичну службу» дає підстави дійти до висновку, що у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов`язків його спадкоємцям виплачується одноразова грошова допомога, порядок, розміри, умови виплати якої встановлюються саме Кабінетом Міністрів України. Тому, з метою реалізації соціальної гарантії, передбаченої для працівників дипломатичної служби статтею 35 Закону України «Про дипломатичну службу», Міністерство закордонних справ України розробило проект постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги у разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності». Однак процедура розробки та погодження із заінтересованими центральними органами виконавчої влади цього проєкту, зокрема з відповідачем, тривала з червня 2021 по дату прийняття постанови, а саме по 05 січня 2024 року, що підтверджується наданою МЗС інформацією щодо етапів розроблення указаного Порядку відповідно до процедури погодження з заінтересованими центральними органами виконавчої влади.

18. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О.А. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06 грудня 2024 року № 16), що унеможливлює її участь у розгляді касаційних скарг, призначено повторний автоматизований розподіл указаної справи.

18.1. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 грудня 2024 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: суддя-доповідач - Уханенко С.А., судді: Кашпур О.В., Соколов В.М.

V. Джерела права й акти їхнього застосування

19. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

20. За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

21. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

22. Статтею 55 Конституції України установлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

23. Відповідно до частини першої статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

23.1. Частиною третьою статті 113 Конституції України установлено, що Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

24. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання Конституції і законів України.

25. Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (стаття 117 Конституції України).

26. Положення пункту 1 частини першої статті 116 Конституції України кореспондуються з приписами пункту 1 частини першої статті 2 Закону України від 27 лютого 2014 року №794-VII «Про Кабінет Міністрів України» (далі - Закон України «Про Кабінет Міністрів України»), якою, зокрема, визначено основні завдання Кабінету Міністрів України, до яких входить виконання Конституції та законів України, актів Президента України.

26.1. Також Кабінет Міністрів України спрямовує та координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює контроль за їх діяльністю (пункт 9 частини першої статті 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

27. Частиною першою статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» установлено, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров`я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв`язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

27.1. Кабінет Міністрів України здійснює постійний контроль за виконанням органами виконавчої влади Конституції України та інших актів законодавства України, вживає заходів щодо усунення недоліків у роботі зазначених органів (частина друга статті 19 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

28. Згідно з частиною першою статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у відповідних сферах суспільного і державного життя, виконання Конституції та законів України, актів Президента України, додержання прав і свобод людини та громадянина.

28.1. Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади відповідальні перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні йому (частина друга статті 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

29. Частинами першою, другою статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» передбачено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

30. Відповідно до частини другої статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» проєкти актів КМУ готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

30.1. Проєкти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена центрального органу виконавчої влади), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями (частина 3 статті 50 Закону України «Про Кабінет Міністрів України»).

31. Згідно з частиною першою статті 51 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» постанови та розпорядження Кабінету Міністрів Україн приймаються на його засіданнях шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів Україн, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону.

32. Частиною першою статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» регламентовано, що у разі загибелі (смерті) працівника дипломатичної служби за кордоном під час виконання ним посадових обов`язків його спадкоємцям виплачується одноразова грошова допомога.

32.1. Порядок, розміри, умови виплати одноразової грошової допомоги, передбаченої цією статтею, встановлюються Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу»). Указана норма набрала чинності з 19 червня 2018 року.

33. Пунктом 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про дипломатичну службу» Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону зобов`язано привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити приведення міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

34. Порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття ним рішень, встановлений Регламентом Кабінету Міністрів України (далі - Регламент), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 № 950 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), який також визначає інші процедурні питання його діяльності.

35. Абзацом сьомим пункту 1 параграфу 3-1 Регламенту установлено, що забезпечення формування та реалізації державної політики у сферах, віднесених до компетенції Кабінету Міністрів, здійснюється міністерствами шляхом розроблення проектів законодавчих актів, інших актів законодавства, здійснення контролю за виконанням прийнятих актів.

36. Пунктами 1, 2 параграфу 29 Регламенту установлено, що акти Кабінету Міністрів нормативного характеру видаються у формі постанов. Постанови Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.

37. Параграфом 32 глави 2 «Процедура підготовки» Регламенту установлено загальні вимоги до проєктів актів Кабінету Міністрів, зокрема пунктом 1 передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, . Розроблення проекту акта починається невідкладно після отримання відповідного завдання та триває виходячи з необхідності врахування у загальному часі підготовки проекту акта вимог, встановлених цим Регламентом щодо часу, достатнього для погодження проекту акта заінтересованими органами, та часу, достатнього для проведення Мін`юстом правової експертизи (пункт 2 Параграфу 32 глави 2 «Процедура підготовки» Регламенту, в редакції, діючий на час набрання чинності частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу»).

VI. Позиція Верховного Суду

38. Питанням, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, шляхом формування висновку щодо застосування приписів положень частини третьої статті 35 у сукупності з приписами пункту 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу», та статті 55 Конституції України у сукупності із статтями 5 і 316 КАС України, в аспекті тривалості виконання Кабінетом Міністрів України обов`язку щодо затвердження порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги, у строк, установлений Законом України «Про дипломатичну службу України» яку можна охарактеризувати, як бездіяльність.

39. Ключовими аргументами касаційної скарги Кабінету Міністрів України є:

- частина третя статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» не містить строків щодо обов`язку відповідача прийняти нормативно-правовий акт;

- приписи пункту 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу» зобов`язують, зокрема, Кабінет Міністрів України у шестимісячний строк, з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність з цим Законом, що не є тотожним обов`язку прийняти такий нормативно-правовий акт, так як частина третя статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» не встановлює форми реалізації таких повноважень Уряду;

- на час розгляду справи судом апеляційної інстанції, Кабінетом Міністрів України було реалізовано приписи частини третьої статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» та прийнято за основу відповідний проєкт (постанова від 05 січня 2024 року № 15 «Про затвердження Порядку розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності»), а отже спір вирішено і відсутні підстави для зобов`язання Уряду вчиняти дії на виконання приписів Закону України «Про дипломатичну службу».

- задоволений судом до відшкодування розмір витрат за представництво інтересів позивача в суді апеляційної інстанції є необґрунтованим.

40. Формуючи висновок щодо застосування приписів положень частини третьої статті 35 у сукупності з приписами пункту 5 розділу ХІ Закону України «Про дипломатичну службу» в розрізі діяльності Кабінету Міністрів України в межах приписів Конституції та законів України, Суд виходить з наступного.

41. Згідно із Конституцією України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).

42. За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 11 листопада 2008 року № 25-рп/2008).

43. Приписи частин першої, третьої статті 35 та приписи пункту 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про дипломатичну службу» набрали чинності 16 червня 2018 року.

44. Як зазначалося, Кабінет Міністрів України на виконання, зокрема, законів України видає обов`язкові для виконання акти. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

45. Водночас параграф 29 Регламенту передбачає, що постанови Кабінету Міністрів видаються, зокрема, з питань затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання.

46. Попередня редакція Закону України «Про дипломатичну службу», який втратив чинність у зв`язку з прийняттям його нової редакції до змін у його редакції 2014 року містила приписи щодо розміру компенсаційної виплати.

47. Повертаючись до статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» Суд висновує, що її приписи передбачили виплату одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності на основі порядку, який встановлюється Кабінетом Міністрів України.

48. З огляду на відсутність попереднього акту Кабінету Міністрів України з цього питання та на виконання статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу», відповідач зобов`язаний був видати акт нормативного характеру у вигляді постанови, який би встановлював порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності.

49. Таким чином, вираз, зазначений у пункті 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону «у шестимісячний строк з дня опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом» у співвідношенні з приписами статті 35 цього Закону означає покладення на Кабінет Міністрів України обов`язку розробити й прийняти в установленому Регламентом порядку протягом шести місяців постанову, яка б встановлювала порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності.

50. Матеріали справи свідчать, що Міністерство закордонних справ України підготувало проєкт постанови Кабінету Міністрів України із зазначеного питання, проте вперше надіслало його на погодження у відповідності до приписів параграфу 33 Регламенту лише 08 червня 2021 року.

51. За наведених обставин, висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав вважати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо несвоєчасного виконання ним вимог пункту 5 розділу ХI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про дипломатичну службу», яким відповідача зобов`язано протягом шести місяців привести свої нормативно-правові акти у відповідність із у відповідність із цим Законом, зокрема, у частині встановлення порядку, розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності відповідають обставинам справи та нормативному врегулюванню.

52. Верховний Суд ураховує приписи абзацу 2 пункту 1 параграфу 32 Регламенту, яким установлено правила розроблення проекту акта, проте зауважує, що такі правила не повинні змінювати часові обмеження у процедурі його прийняття, установлені безпосередньо Законом, оскільки вони є превалюючими над нормами Регламенту.

53. Крім того, на підтвердження своєї позиції Кабінет Міністрів України не надав доказів приведення своїх існуючих нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про дипломатичну службу».

54. Отже, протилежний висновок порушив би вимоги Закону щодо реалізації його окремих положень та призвів би до затримки в реалізації прав громадян, яким такий захист наданий нормами Закону.

55. Водночас Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що посилання відповідача на неможливість прийняття відповідного нормативно-правового акта з огляду на те, що проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами та іншими органами влади, не мають значення для вирішення цього спору, оскільки це не спростовує факт невиконання Урядом вимог закону.

56. Подібна правові позиція сформована Верховним Судом у постанові від 07 вересня 2022 року (справа № 826/655/17).

57. Щодо застосування положень статті 55 Конституції України та статей 5 і 316 КАС України Суд зазначає наступне.

58. Право на судовий захист гарантоване статтею 55 Конституції України, а відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

59. Згідно із вищевказаними нормами права, особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб`єкта владних повноважень) порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

60. У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб, за загальним правилом, є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Отже, право на судовий захист, зазвичай, має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

61. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

62. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 14 березня 2018 року у справі № 815/219/17, від 22 листопада 2018 року у справі № 766/12374/17.

63. Як установлено судами попередніх інстанцій зі змісту адміністративного позову, порушення протиправною бездіяльністю Кабінетом Міністрів України своїх прав позивач убачає в тому, що упродовж багатьох років відповідачем не був встановлений порядок, розміри та умови виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби, тому їй, як дружині померлого працівника дипломатичної служби, всупереч приписам статті 35 Закону України «Про дипломатичну службу» відмовлено у виплаті такої допомоги.

64. Відповідач заперечень з приводу наявності у позивача права на таку допомогу не надавав, тому звернення позивачки із цим позовом відповідає реалізації приписів права на захист, передбачені статтею 55 Конституції та статті 5 КАС України.

65. Виконання Кабінетом Міністрів України приписів Закону в частині прийняття постанови від 05 січня 2024 року № 15 «Про затвердження Порядку розмірів та умов виплати одноразової грошової допомоги в разі загибелі (смерті) за кордоном працівника дипломатичної служби чи втрати ним працездатності» на момент ухвалення судом апеляційної інстанції постанови за наслідками перегляду рішення суду першої інстанції не змінює обставин, які були встановлені судом першої інстанції та їхню оцінку, тому прийняття судом апеляційної інстанції судового рішення у відповідності до вимог статті 316 КАС України є правильним.

66. Верховний Суд також зауважує, що доводи Кабінету Міністрів України з посиланням на виконання ним приписів Закону України «Про дипломатичну службу» у 2024 році шляхом прийняття необхідного нормативно-правового акта не спростовують факт неправомірної бездіяльності Уряду протягом 2018 - 2024 років та не свідчить про повне виконання ним покладених на нього цим Законом зобов`язань зокрема в частині приведення інших нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом, а тому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.

67. Суд також відхиляє аргументи відповідача щодо необґрунтованості стягнутих витрат на правову допомогу, оскільки, як слушно у відзиві указала позивачка, усі необхідні документи були надані суду, а Кабінет Міністрів України із заявою про їхнє зменшення в установленому законом порядку до суду не звертався.

67.1. Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що відсутність квитанції щодо перерахування коштів адвокатському об`єднанню у силу частини третьої статті 134 КАС не є перешкодою у відшкодуванні витрат як таких, що мають бути здійснені, оскільки на підтвердження витрат на професійну правничу допомогу позивачкою було надано: договір про надання правової допомоги від 13 червня 2022 №13/06/22; додаткова угода від 15 січня 2024 року № 2 до договору про надання правової допомоги №13/06/22 та акт прийому-передачі наданих послуг від 08 лютого 2024 року. Отже, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що ОСОБА_1 доведено обґрунтованість понесених нею витрат на професійну правничу допомогу, а заявлена нею до відшкодування сума витрат є цілком співмірною складності цього спору та обсягу наданих адвокатом послуг.

68. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

69. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

VІI. Судові витрати

70. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, за наслідками перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення.

2. Рішення Київського окружного адміністративного суду від 17 травня 2023 року, постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 06 лютого 2024 року та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2024 року - залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий: С.А. Уханенко

Судді: О.В. Кашпур

В.М. Соколов