Справа № 640/20560/20
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2025-08-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 640/20560/20

адміністративне провадження № К/990/476/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Берназюк Я.О., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2021 (суддя Вєкуа Н.Г.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2024 (судді Карпушова О.В., Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В.)

у справі №640/20560/20 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «ЖК Старонаводницький» про скасування містобудівних умов та обмежень.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив скасувати наказ виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 21.12.2017 №823 з виданими містобудівними умовами та обмеженнями будівництва на вул. Старонаводницькій, 2-а, у Печерському районі м. Києва.

В обґрунтування позовних вимог покликався на те, що видані містобудівні умови та обмеження будівництва на вул. Старонаводницькій, 2-а у Печерському районі м. Києва не відповідають вимогам чинних будівельних норм, містобудівному законодавству та підлягають скасуванню через невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що наказом Департаменту містобудування та архітектури від 21.12.2017 №823 ТОВ «ЖК Старонаводницький» було затверджено містобудівні умови та обмеження будівництва на вул. Старонаводницькій, 2-а у Печерському районі м. Києва.

Не погоджуючись з виданими містобудівними умовами та обмеженнями будівництва на вул. Старонаводницькій, 2-а у Печерському районі м. Києва, позивач звернувся до суду.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20.09.2022, в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що в цій справі позивач оскаржує саме індивідуальний акт - містобудівні умови та обмеження для проектування будівництва від 21.12.2017 № 823, який стосується виключно прав осіб, які в ньому зазначені.

Також суд виходив з того, що позивач не обґрунтував порушення спірними містобудівними умовами та обмеженнями його особистих прав чи інтересів.

Також суд виходив з того, що доводи позивача щодо невідповідності містобудівних умов містобудівному розрахунку, які базуються на математичних розрахунках, є недоведеними і спростовані експертним звітом № 3-019-18-ЕП/КО від 29.08.2018.

Постановою Верховного Суду від 05.09.2024 рішення суду апеляційної інстанції скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2024 рішення суду першої інстанції залишено без змін.

В частині висновків суду першої інстанції щодо права позивача на звернення до суду з таким позовом, судом апеляційної інстанції з`ясовано, що позивач проживає в будинку АДРЕСА_1 , де має відбутися чи планується забудова по вулиці Старонаводницькій 2-а.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився позивач, подав касаційну скаргу.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що оскаржувані містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не враховують чинні нормативи озеленення, висотності та щільності забудови, дотримання червоних ліній.

Також покликається на те, що в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях не враховано вимоги охоронної зони пам`ятки національного значення.

Також покликається на те, що експертний звіт ТОВ «Українська будівельна експертиза» № 3-019-18-ЕП/КО від 29.08.2018 стосується проектної документації, а не містобудівних умов та обмежень, які відповідно до ч. 5 ст. 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є різними стадіями реалізації намірів забудови, тому не може легалізувати чи обґрунтувати законність першої стадії - отримання містобудівних умов та обмежень, які є вихідними даними для проектування.

Як на підставу касаційного оскарження, позивач покликається на те, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 01.08.2024 у справі № 640/25171/21, від 05.04.2024 у справі №560/1227/19, від 09.09.2021 у справі №826/11084/18, від 15.06.2022 у справі №640/24640/20, від 05.10.2022 у справі №460/2818/18, від 28.04.2021 у справі №1.380.2019.003061, від 27.07.2022 у справі №826/16076/18, від 25.05.2022 у справі №826/4181/17, від 08.03.2023 у справі №806/1560/17, від 18.01.2024 у справі №380/8447/21, від 14.02.2023 у справі №640/24975/21, від 16.04.2024 у справі №640/30349/21, від 07.11.2024 у справі №640/31187/21, від 30.10.2024 у справі №620/18833/21, від 22.08.2024 у справі №380/7958/21, від 27.03.2024 у справі №320/978/19, від 25.03.2021 у справі №807/825/17 та від 29.11.2021 у справі №823/1305/18.

Просить рішення скасувати та постановити нове про задоволення позовних вимог.

У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення залишити без змін.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в редакції, станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 3038-VI), генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.

Відповідно до частини першої статті 25 Закону № 3038-VI режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.

Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 3038-VI суб`єкти містобудування зобов`язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об`єктів.

Відповідно до частини четвертої статті 26 Закону № 3038-VI право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Відповідно до частини п?ятої статті 26 Закону № 3038-VI проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів;

6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Відповідно до статті 29 Закону № 3038-VI основними складовими вихідних даних є:

1) містобудівні умови та обмеження;

2) технічні умови;

3) завдання на проектування.

Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника, до якої додаються:

1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію;

2) копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);

3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000;

4) витяг із Державного земельного кадастру.

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об`єкта будівництва.

Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.

Витяг з містобудівного кадастру для формування містобудівних умов та обмежень до документів замовника додає служба містобудівного кадастру (у разі її утворення).

Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмова у наданні містобудівних умов та обмежень здійснюється шляхом направлення листа з обґрунтуванням підстав такої відмови відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, що не перевищує встановлений строк їх надання.

Містобудівні умови та обмеження містять:

1) назву об`єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об`єкта;

2) інформацію про замовника;

3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні;

4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах;

5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки;

6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону);

7) мінімально допустимі відстані від об`єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд;

8) планувальні обмеження (охоронні зони пам`яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об`єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони);

9) охоронні зони об`єктів транспорту, зв`язку, інженерних комунікацій, відстані від об`єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж.

Перелік зазначених умов є вичерпним.

Надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх наданні здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом 10 робочих днів з дня реєстрації заяви, затверджується наказом такого органу.

Відомості про надані містобудівні умови та обмеження підлягають внесенню до реєстру містобудівних умов та обмежень, який веде відповідний уповноважений орган містобудування та архітектури.

Порядок ведення реєстру містобудівних умов та обмежень визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування.

Доступ користувачів до даних реєстру містобудівних умов та обмежень здійснюється безоплатно через офіційний веб-сайт уповноваженого органу містобудування та архітектури.

Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Завдання на проектування об`єктів будівництва складається і затверджується замовником за погодженням із проектувальником.

Завдання на проектування визначає обґрунтовані вимоги замовника до планувальних, архітектурних, інженерних і технологічних рішень об`єкта будівництва, його основних параметрів, вартості та організації його будівництва і складається з урахуванням технічних умов, містобудівних умов та обмежень.

Порядок надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011 № 109 (Порядок №109), який був чинним станом на час видачі оскаржуваних у цій справі містобудівних умов та обмежень.

Відповідно до пункту 1.2 Порядок №109 містобудівний розрахунок - розрахунок щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування, інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів.

Відповідно до статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до статті 244 КАС України під час ухвалення рішення суд у першу чергу вирішує чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.

В частині висновку суду першої інстанції щодо права звернення до суду позивача з таким позовом, судом апеляційної інстанції з`ясовано, що позивач проживає в будинку АДРЕСА_1 , де має відбутися чи планується забудова по вулиці Старонаводницькій 2-а, чим фактично спростував висновки суду першої інстанції в цій частині.

За таких встановлених судом апеляційної інстанції обставин, висновки суду першої інстанції про те, що позивач не обґрунтував порушення спірними містобудівними умовами та обмеженнями його особистих прав чи інтересів не можна визнати обґрунтованими.

Щодо висновків судів попередніх інстанцій по суті спору Верховний Суд виходить з наступного.

Предметом оскарження у цій справі є містобудівні умови та обмеження нового будівництва на вул. Старонаводницькій, 2-а, у Печерському районі м. Києва.

В обґрунтування своїх вимог позивач покликався на те, що видані містобудівні умови та обмеження не відповідають вимогам чинних будівельних норм, містобудівному законодавству та підлягають скасуванню через невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що за результатами розгляду коригування проекту будівництва був виданий експертний звіт № 3-019-18-ЕП/КО від 29.08.2018 щодо розгляду проектної документації спірного будівництва, який підписаний 10 експертами на чолі з головним експертом проекту та скріплений печатками із зазначенням серії та номеру кваліфікаційних сертифікатів.

На цій підставі судом першої інстанції зроблено висновок про те, що доводи позивача щодо невідповідності містобудівних умов містобудівному розрахунку є помилковими та недоведеними.

Водночас, в порушення вимог статті 90 КАС України щодо правил оцінки доказів на підставі їх безпосереднього, всебічного, повного та об`єктивного дослідження суд першої інстанції обмежився лише констатацією наявності зазначеного експертного звіту.

Висновок про недоведеність доводів позивача суд першої інстанції зробив без дослідження змісту зазначеного експертного звіту та без оцінки того, яким чином такий висновок спростовує доводи позивача щодо невідповідності оскаржуваних містобудівних умов та обмежень вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, яку також судом досліджено не було.

Таким чином, в порушення вимог статей 90 та 242 КАС України, суд першої інстанції постановив судове рішення без повного і всебічного з`ясування обставин в справі та без дослідження та оцінки зібраних у справі доказів.

Крім того, зазначений експертний звіт було складено уже після видачі оскаржуваних містобудівних умов та обмежень і предметом його був проект будівництва, який розробляється на наступному етапі забудови території і відповідно до частини другої статті 26 Закону № 3038-VI має відповідати містобудівним умовам та обмеженням.

Натомість, предметом оскарження у цій справі є містобудівні умови та обмеження, які відповідно до частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI видаються на підставі містобудівної документації на місцевому рівні і повинні їм відповідати.

Таким чином, належність експертного звіту до предмета доказування у цій справі потребує окремого обґрунтування чого судами попередніх інстанцій в порушення вимог статті 242 КАС України зроблено не було.

Той факт що експертний звіт є позитивним, підписаний сертифікованими експертами та скріплений печатками безумовно має значення для визнання такого доказу допустимим, однак сама собою така інформація, без дослідження його змісту на предмет його відповідності фактичним обставинам справи не може слугувати підставою для висновку щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Єдиний аргумент позивача, якому все ж було надано оцінку судом першої інстанції, стосувався того, що територія забудови земельної ділянки ТОВ «ЖК Старонаводницький» підпадала під комплексну забудову будинків №4, 4а, 4б та 4в.

В цій частині суд першої інстанції дійшов висновку, що такі доводи позивача спростовуються наявним в матеріалах справи кадастровим планом, відповідно до якого вказані житлові будинки мають окрему прибудинкову територію.

Водночас, сама собою наявність в будинків №4, 4а, 4б та 4в окремої прибудинкової території не свідчить автоматично, що територія забудови земельної ділянки ТОВ «ЖК Старонаводницький» не підпадає під комплексну забудову зазначених будинків, а для обґрунтованого висновку в цій частині необхідно було встановити чи мають місце зазначені обставини і чи відповідає це чинному законодавству.

Крім того, відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 29 Закону № 3038-VI підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні і саме такі обставини, виходячи з доводів позивача, підлягали встановленню судами на підставі належних та допустимих доказів під час розгляду цієї справи.

При цьому, наміри замовника будівництва визначаються на підставі документів (в числі яких і містобудівний розрахунок), які відповідно до частини третьої статті 29 Закону № 3038-VI він зобов?язаний надати для отримання містобудівних умов та обмежень, а відповідати такі наміри повинні містобудівній документації на місцевому рівні.

Таким чином, для правильного вирішення цієї справи судам слід було дати оцінку містобудівним умовам та обмеженням на предмет їх відповідності містобудівній документації на місцевому рівні.

Натомість, в порушення вимог статті 242 КАС України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, суд першої інстанції вдався в оцінку відповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному розрахунку, який надав сам замовник для їх отримання.

Таким чином, питання, які відповідно до статті 244 КАС України повинен був вирішити суд при ухваленні рішення у цій справі, залишились невирішеними.

Суд апеляційної інстанції такі недоліки розгляду справи судом першої інстанції не усунув, доводам позивача оцінку також не надав, залишив рішення суду першої інстанції без змін.

В силу визначених статтями 341, 349 КАС України повноважень суду касаційної інстанції та меж касаційного перегляду суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.

Враховуючи викладене, касаційна скарга у цій справі підлягає частковому задоволенню, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового судового розгляду судам необхідно встановити зазначені у цій справі фактичні обставини, надати оцінку доводам учасників справи та зібраним у справі доказам та з врахуванням висновків Верховного Суду у подібних правовідносинах постановити рішення з дотриманням вимог статті 242 КАС України.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.11.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04.12.2024 у справі №640/20560/20 скасувати.

Справу №640/20560/20 направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.

Судді:

О.П. Стародуб

Я.О. Берназюк

В.М. Кравчук