Справа № 580/3572/24
Суддя: Шарапа В.М.
Дата ухвалення: 2025-08-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2025 року

м. Київ

справа №580/3572/24

адміністративне провадження № К/990/5086/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Стародуб О.П., Чиркіна С.М.,

розглянув у порядку письмового провадження

касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради

на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 (головуючий суддя Гайдаш В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2025 (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді Ганечко О.М., Сорочко Є.О.)

у справі №580/3572/24

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1

до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - ОСОБА_2 ,

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради (далі - відповідач), в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не продовження 6 паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних на праві власності позивачці;

- зобов`язати відповідача продовжити строк дії паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних позивачці, розташованих у місті Черкаси за адресами: вул. Самійла Кішки - проспект Хіміків, площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644, строком на 5 років відповідно до пунктів 2.17 та 2.18 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у вищезазначених паспортах прив`язки.

1.1. Позовні вимоги обґрунтовувало тим, що відповідач протиправно не продовжив дію 6-ти паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних на праві власності позивачці, оскільки Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, не містить підстав та процедури для відмови у продовженні строку дії паспорту прив`язки. Відповідно, вимога відповідача для продовження дії паспортів прив`язки укласти/продовжити договори пайової участі в утриманні об`єктів благоустрою міста є незаконною. Вважає дії відповідача протиправними та такими, що не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства.

2. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2025, позов задоволено частково.

Визнано протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради з розгляду заяв фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 23.01.2024 про продовження строк дії паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , які розташовані у місті Черкаси за адресами: АДРЕСА_6 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644, відповідно до пунктів 2.17 та 2.18 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244.

Зобов`язано Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради повторно розглянути заяви фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 23.01.2024 про продовження строк дії паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , які розташовані у місті Черкаси за адресами: АДРЕСА_6 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644, відповідно до пунктів 2.17 та 2.18 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244, та прийняти рішення по суті з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

У задоволені інших позовних вимог відмовити.

2.1. Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради протиправно вказав про те, що вирішення питання про продовження строку дії 6-ти паспортів прив`язки ТС можливе після укладення/продовження відповідних договорів пайової участі в утриманні об`єкту благоустрою міста, тому бездіяльність відповідача у продовженні паспортів прив`язки ТС є протиправною.

3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:

3.1. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 08.08.2022 у справі №580/7963/21 визнано протиправною бездіяльність відповідача щодо не продовження паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних ОСОБА_1 та зобов`язано продовжити строк дії паспортів прив`язки тимчасових споруд за адресами в м. Черкаси, а саме: паспорт прив`язки ОСОБА_3 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644.

3.2. На виконання зазначеного рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 08.08.2022 у справі №580/7963/21 відповідачем було продовжено строк дії паспортів прив`язки ТС до 18.04.2024 включно.

3.3. З метою продовження строку дії вищевказаних паспортів прив`язки, позивачкою 23.01.2024 було подано заяви про продовження строку їх дії.

3.4. Листом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 05.03.2024 було повідомлено позивачку, що вирішення питання про продовження строку дії 6-ти паспортів прив`язки ТС можливе після укладення/продовження відповідних договорів пайової участі в утриманні об`єктів благоустрою міста.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

4. Відповідач - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради, подав касаційну скаргу на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2025, в якій просив їх скасувати у частині задоволеного позову та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у цій частині. Підставами касаційного оскарження вказано:

неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку (пункт 1 частини 4 статті 328 КАС України). Зокрема скаржник стверджує про те, що суди попередніх інстанцій при постановленні оскаржуваної постанови, не врахували висновки, що викладені у постанові Верховного Суду від 08.04.2020 у справі №569/2580/16-а (щодо дискреційних повноважень у вирішенні питання про продовження/відмову у продовженні паспорту прив`язки тимчасової споруди), у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №905/1552/16 (щодо наявності належним чином укладеного договору щодо пайової участі в утриманні об`єкту благоустрою як підстави для встановлення тимчасової споруди), а також у постановах Верховного Суду від 12.12.2024 у справі №440/7204/21, від 11.04.2024 у справі №440/6751/21, від 07.08.2023 у справі №440/7204/21, від 12.09.2023 у справі №440/7212/21, від 17.10.2023 у справі №440/6769/21, від 17.10.2023 у справі №440/7213/21, від 15.11.2023 у справі №440/7203/21, від 10.01.2024 у справі №440/7211/21 (щодо можливості встановлювати на території міста правила, які є додатковими до вимог Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 №244 та входять до повноважень органів місцевого самоврядування, визначених статтею 40 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»);

неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах (пункт 3 частини 4 статті 328 КАС України). Скаржник зазначає про відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування положення підпункту 5 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2022 №314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 314), щодо автоматичного продовження паспортів прив`язки тимчасової споруди (які не є документами дозвільного характеру) на період дії воєнного стану.

5. Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити в її задоволенні та залишити без змін оскаржені рішення судів попередніх інстанцій як такі, що ухвалені з правильним застосуванням норм матеріального та без порушення норм процесуального права, що можуть бути підставою для скасування судових рішень.

5.1. Мотивами відзиву вказує на безпідставність доводів касаційної скарги з огляду на те, що судами попередніх інстанцій обґрунтовано визнано продовження строку дії паспорта прив`язки тимчасових споруд дозвільною процедурою та застосовано для регулювання спірних правовідносин постанову № 314. На переконання позивача та обставина, що у Законі України «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19.05.2011 № 3392-VI (далі - Закон № 3392-VI) відсутній такий документ як дозвіл на продовження дії паспорту прив`язки тимчасової споруди, не свідчить, що сама процедура не є дозвільною, а приписи вказаного закону стосуються лише документів дозвільного характеру, необхідність видачі яких встановлюється міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.

5.2. За позицією позивача безпідставним є також посилання відповідача на не визначення на законодавчому рівні строку, протягом якого він має ухвалити рішення про продовження строку дії паспорта прив`язки або про відмову у його продовженні та, як наслідок, відсутність протиправної бездіяльності під час здійснення такої процедури. На його переконання видача і продовження строку дії паспорта прив`язки охоплюється єдиним поняттям процедури його оформлення. Для цієї процедури пунктом 2.7. Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 21.10.2011 № 244, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 22.11.2011 за № 1330/20068 (далі - Порядок № 244), визначено строк у 10 днів, зі спливом якого починається протиправна бездіяльність відповідача.

5.3. Крім того, позивач зазначає, що до звернення позивачки до відповідач а про продовження строку дії паспортів прив`язки були додані всі, передбачені Порядком № 244, додатки. Вимога ж відповідача для продовження строку дії паспортів прив`язки тимчасових споруд укласти/продовжити договори пайової участі в утриманні об`єктів благоустрою міста зазначеним Порядком не передбачена.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

6. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-3 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4 - 7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

10. Правовідносини, що стали підставою для звернення до суду, виникли у зв`язку із тривалим не розглядом та послідуючою фактичною відмовою відповідача продовжити позивачці строк дії паспортів прив`язки тимчасових споруд. Надаючи оцінку цим правовідносинам у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів виходить з такого.

11. Відповідно до частин 2 та 4 статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.

Розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

12. На виконання вказаних приписів Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства було прийнято Порядок № 244, який визначає механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності.

13. Згідно з пунктами 2.1., 2.2., 2.3. цього Порядку підставою для розміщення ТС є паспорт прив`язки ТС (додаток 1).

Замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради або районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.

До заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1 : 500 кресленнями контурів ТС з прив`язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напрям підприємницької діяльності.

Цей перелік документів є вичерпним.

Пунктом 2.4. Порядку № 244 встановлено, що для визначення відповідності намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам відповідний комплект документів направляється до органу з питань містобудування та архітектури сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації.

Про відповідність намірів замовника щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам замовник повідомляється відповідним органом з питань містобудування та архітектури письмово протягом десяти робочих днів з дня отримання відповідного комплекту документів або замовнику надається аргументована відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС (пункт 2.5. Порядку № 244).

Згідно з пунктом 2.6. вказаного Порядку для оформлення паспорта прив`язки ТС замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив`язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС (додаток 1); ескізи фасадів ТС у кольорі М 1: 50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб`єкт господарювання, який має у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат (додаток 1); технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж. Зазначені документи замовником отримуються самостійно.

За пунктом 2.7. Порядку № 244 паспорт прив`язки ТС надається органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви. При цьому для підготовки паспорта прив`язки ТС містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не надаються (пункт 2.9. Порядку).

Відповідно до пунктів 2.10., 2.11. та 3.13. паспорт прив`язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку.

Паспорт прив`язки ТС включає: титульний аркуш із зазначенням реквізитів замовника (найменування/прізвище, ім`я та по батькові (за наявності)/місцезнаходження ТС/контактна інформація) та напряму підприємницької діяльності; схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1 : 500; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1 : 50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж. Цей перелік документів є вичерпним.

При оформлені паспорта прив`язки ТС забороняється вимагати від замовника додаткові документи та отримання ним погоджень, не передбачених законом та цим Порядком.

14. Таким чином, підставою для розміщення тимчасової споруди є паспорт прив`язки тимчасової споруди, який оформлюється відповідним органом за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, до якого додається вичерпний перелік документів. При цьому під час видачі паспорта прив`язки перевіряється відповідність намірів щодо місця розташування ТС містобудівній документації, будівельним нормам. Відповідно, відмова щодо реалізації намірів розміщення ТС можлива у випадку не відповідності містобудівній документації та/або будівельним нормам.

15. За пунктом 2.14. Порядку № 244 паспорт прив`язки ТС не надається за умов: подання неповного пакета документів, визначених пунктом 2.6 цього Порядку; подання недостовірних відомостей, зазначених у пункті 2.6 цього Порядку.

Ненадання паспорта прив`язки ТС з інших підстав не допускається.

16. Відповідно до пунктів 2.17. та 2.18. цього Порядку строк дії паспорта прив`язки ТС визначається органом з питань містобудування та архітектури відповідної ради або районної державної адміністрації з урахуванням строків реалізації положень містобудівної документації на місцевому рівні.

Продовження строку дії паспорта прив`язки ТС здійснюється за заявою замовника, шляхом зазначення нової дати, підпису та печатки у паспорті прив`язки ТС органом з питань містобудування та архітектури виконавчого органу відповідної ради, районної державної адміністрації.

17. Колегія суддів касаційного суду констатує, що Порядок № 244 не містить процедури розгляду питання щодо продовженні строку дії паспорта прив`язки, а також строку прийняття відповідного рішення за наслідками такого розгляду. Не містить такої процедури також Закон № 3038-VI та Закон України «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 року № 2807-IV (далі - Закон № 2807-IV).

18. При цьому, станом на час звернення позивачки із заявами про продовження строку дії паспортів прив`язки (23.01.2024) вже набув чинності Закон України «Про адміністративну процедуру» від 17.02.2022 № 2073-IX (далі - Закон № 2073-IX), який регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у дусі визначеної Конституцією України демократичної та правової держави та з метою забезпечення права і закону, а також зобов`язання держави забезпечувати і захищати права, свободи чи законні інтереси людини і громадянина.

19. За цим Законом адміністративний орган - орган виконавчої влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування, їх посадова особа, інший суб`єкт, який відповідно до закону уповноважений здійснювати функції публічної адміністрації; адміністративна справа - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, захисту її права, свободи чи законного інтересу, розгляд якої здійснюється адміністративним органом; адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб); адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта; адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи.

20. Відтак порядок розгляду означених вище заяв позивачки, зокрема і строк такого розгляду, визначався нормами Закону № 2073-IX. За таких обставин доводи касаційної скарги та висновки судів попередніх інстанцій про відсутність визначеної законодавством процедури, включаючи строки розгляду, для продовження строку дії паспортів прив`язки ТС є помилковими.

21. Так, Законом № 2073-IX визначено, що:

Адміністративний орган розглядає та вирішує справу, а також вчиняє процедурну дію та/або приймає процедурне рішення протягом розумного строку (у найкоротший строк, достатній для здійснення адміністративного провадження), але не пізніше граничних строків, визначених законом.

Адміністративний орган вирішує справу своєчасно, а саме до настання обставин, за яких прийняття адміністративного акта може втратити актуальність (стаття 13).

У разі якщо законом не визначено граничний строк вирішення окремої категорії справ, справа за заявою особи вирішується протягом розумного строку, але не більше тридцяти календарних днів після надходження заяви, а в разі проведення слухання у справі - не більше сорока п`яти календарних днів з дня реєстрації заяви адміністративним органом (частина 2 статті 34).

Адміністративне провадження відповідно до цього Закону розпочинається за заявою особи щодо забезпечення реалізації її права, свободи чи законного інтересу або виконання нею визначеного законом обов`язку, у тому числі щодо отримання адміністративної послуги (пункт 1 частини 1 статті 36).

За результатами розгляду справи адміністративний орган у межах своїх повноважень приймає адміністративний акт (частина 1 статті 69).

22. За такого правового регулювання заяви позивачки про продовження строку дії паспортів прив`язки ТС від 23.01.2024, з урахуванням тієї обставини, що слухання у справі не проводилося, підлягали розгляду відповідачем у строк до 23.02.2024. Проте у визначений строк справу розглянуто не було, причин не розгляду у вказаний строк, які можливо було б визнати поважними, відповідач не вказав. Адміністративний акт за результатами розгляду справи не прийнято.

23. За таких обставин колегія суддів касаційного суду приходить до переконання, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність у правовідносинах, щодо яких виник спір у цій справі, оскільки ним не прийнято у межах своїх повноважень на користь позивачки за встановленою Законом № 2073-IX процедурою рішень за заявою від 23.01.2024. Зазначене відповідає висновку Верховного Суду у постанові від 22.01.2021 у справі № 640/16224/19 щодо ознак протиправної бездіяльності.

24. Безпідставними суд касаційної інстанції вважає також доводи касаційної скарги про те, що вирішенню питання про продовження строку дії паспортів прив`язки ТС має передувати укладення/продовження відповідних договорів пайової участі в утриманні об`єкту благоустрою міста. Ці доводи скаржник обґрунтовує посиланнями на пункт 2.1. Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об`єктів благоустрою міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 09.07.2010 № 5-821 із змінами, яким встановлено, що Замовник, який має намір розмістити ТС на об`єктах благоустрою міста, за відсутності документів, що посвідчують право на земельну ділянку, виданих замовнику, сплачує до міського бюджету кошти як пайову участь в утриманні даного об`єкту благоустрою.

25. Відповідно до частини 4 статті 15 Закону № 2807-IV власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об`єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов`язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об`єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.

Типовий договір щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.

26. Пунктом 2.4. Порядку проведення ремонту та утримання об`єктів благоустрою населених пунктів, затвердженого наказом Держжитлокомунгоспу України від 23.09.2003 № 154 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 12.02.2004 за № 189/8788) визначено, що на території об`єкта благоустрою відповідно до затвердженої містобудівної документації можуть бути розташовані будівлі та споруди торговельного, соціально-культурного, спортивного та іншого призначення. Власники цих будівель та споруд зобов`язані забезпечити належне утримання поданої їм у встановленому порядку земельної ділянки, а також можуть на умовах договору, укладеного з балансоутримувачем, забезпечувати належне утримання іншої закріпленої за ними території (прилеглої території) та/або брати пайову участь в утриманні об`єкта благоустрою.

27. Аналіз вказаних норм права свідчить, що належне утримання прилеглої до тимчасових споруд території є обов`язком власників цих споруд. Однак, використовуючи у спонукальних реченнях вказаних правових норм вставне слово «може», законодавець не поклав на власників тимчасових споруд обов`язку укладати договір про пайову участь, а надав їм таке право. Така конструкція зазначених норм права відповідає приписам статті 627 ЦК України, які визначають, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.

28. Крім того, пункт 2.1. Порядку укладання договорів про пайову участь в утриманні об`єктів благоустрою міста Черкаси, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 09.07.2010 № 5-821 необхідно застосовувати сукупно з приписами пункту 1.3. цього Порядку, яким визначено, що його дія поширюється на осіб, які мають намір розмістити тимчасові споруди на об`єктах благоустрою міста та бажають брати пайову участь в утриманні об`єкта благоустрою, на якому розміщено його тимчасову споруду.

29. За такого правового регулювання спірних правовідносин колегія суддів касаційного суду висновує, що нормами чинного законодавства передбачений обов`язок суб`єктів господарювання належно утримувати прилеглу до тимчасових споруд територію. Проте забезпечувати належне утримання закріпленої за ними території (прилеглої території) та/або брати пайову участь в утриманні об`єкта благоустрою на умовах договору пайової участі є правом, а не обов`язком такого суб`єкта господарювання. Вказаний висновок відповідає висновку Верховного Суду про застосування зазначених норм права, який викладено у постанові від 07.04.2021 у справі № 540/872/19.

30. При цьому колегія суддів відхиляє посилання відповідача у касаційній скарзі на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 у справі №905/1552/16 та у постановах Верховного Суду від 12.12.2024 у справі №440/7204/21, від 11.04.2024 у справі №440/6751/21, від 07.08.2023 у справі №440/7204/21, від 12.09.2023 у справі №440/7212/21, від 17.10.2023 у справі №440/6769/21, від 17.10.2023 у справі №440/7213/21, від 15.11.2023 у справі №440/7203/21, від 10.01.2024 у справі №440/7211/21 про застосування норм Закону № 2807-IV та Порядку № 244, як на обґрунтування своїх доводів про правомірність вимоги укласти договір пайової участі утримання об`єкта благоустрою під час вирішення питання продовження строку дії паспорту прив`язки ТС.

31. Відповідно до частини 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

32. При цьому у частині четвертій статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

33. Отже, відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових: суд застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду; спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

34. Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду в пункті 32 постанови від 27.03.2018 по справі № 910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 по справі №925/3/7 та пункті 40 постанові від 25.04.2018 по справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.

35. Щодо висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2018 у справі № 905/1552/16 колегія суддів касаційного суду зазначає, що такий ухвалено за правовідносин, які не є подібними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядається. Зокрема, предметом спору у справі № 905/1552/16, яка розглядалася в порядку господарського судочинства, було звільнення земельної ділянки, на якій розташована тимчасова споруда. При цьому суди встановили, що у відповідача не було права власності чи користування земельною ділянкою, але був наявний договір на пайову участь в утриманні об`єкта благоустрою, на якому розміщено тимчасову споруду. Відтак Великою Палатою Верховного Суду не робились висновки щодо обов`язку власника тимчасової споруди укладати договір про пайову участь, а Суд виходив з його наявності під час вирішення спору.

36. У постановах Верховного Суду від 12.12.2024 у справі №440/7204/21, від 11.04.2024 у справі №440/6751/21, від 07.08.2023 у справі №440/7204/21, від 12.09.2023 у справі №440/7212/21, від 17.10.2023 у справі №440/6769/21, від 17.10.2023 у справі №440/7213/21, від 15.11.2023 у справі №440/7203/21, від 10.01.2024 у справі №440/7211/21 зроблено висновок про правомірне визначення Полтавською міською радою у Положенні про розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності на території м. Полтава умовою продовження строку дії паспорта прив`язки ТС - продовження (укладання) договору оренди землі або договору особистого строкового земельного сервітуту. При цьому в цих справах Верховний Суд не робив висновків щодо обов`язку власника тимчасової споруди укладати договір пайової участі утримання об`єкта благоустрою.

37. Тому правовідносини у справі яка розглядається та зазначених вище не є подібними, а висновки Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладені у постановах від 12.06.2018 у справі № 905/1552/16, від 12.12.2024 у справі №440/7204/21, від 11.04.2024 у справі №440/6751/21, від 07.08.2023 у справі №440/7204/21, від 12.09.2023 у справі №440/7212/21, від 17.10.2023 у справі №440/6769/21, від 17.10.2023 у справі №440/7213/21, від 15.11.2023 у справі №440/7203/21, від 10.01.2024 у справі №440/7211/21 не підлягають застосуванню під час вирішення справи № 580/3572/24.

38. Відносно доводів касаційної скарги про помилкове застосування судами попередніх інстанцій до правовідносин, щодо яких виник спір у цій справі, положення підпункту 5 пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 18.03.2022 №314 «Деякі питання забезпечення провадження господарської діяльності в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 314) про автоматичне продовження на період дії воєнного стану паспортів прив`язки тимчасової споруди колегія суддів касаційного суду зазначає таке.

39. За вказаною нормою права строки дії діючих строкових ліцензій та документів дозвільного характеру автоматично продовжуються на період воєнного стану та три місяці з дня його припинення чи скасування, а періодичні, чергові платежі за ними відстрочуються на строк, зазначений у цьому підпункті (крім строку дії ліцензій у сфері діяльності з організації та проведення азартних ігор та плати за такі ліцензії).

40. Верховним Судом у постанові від 10.03.2025 у справі № 460/9136/23 зроблено висновок про застосування вказаної норми права відносно продовження строку дії паспорту прив`язки ТС та про те, чи відноситься паспорт прив`язки ТС до документів дозвільного характеру. При цьому вказано:

«Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності визначає Закон України від 06.09.2005 № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 2806-IV).

Цей Закон також встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів.

У цьому Законі терміни вживаються в такому значенні (стаття 1):

дозвільні органи - суб`єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру;

документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ в електронному вигляді (запис про наявність дозволу, висновку, рішення, погодження, свідоцтва, іншого документа в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань), який дозвільний орган зобов`язаний видати суб`єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб`єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;

об`єкт, на який видається документ дозвільного характеру (далі - об`єкт), - природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб`єктом господарювання у процесі проходження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об`єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід);

дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру;

спеціально уповноважений орган з питань дозвільної системи у сфері господарської діяльності (далі - уповноважений орган) - центральний орган виконавчої влади, визначений Кабінетом Міністрів України.

Дія цього Закону поширюється на дозвільні органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність (стаття 2 Закону № 2806-IV).

Стаття 4 Закону № 2806-IV, серед іншого, встановлює, що виключно законами, які регулюють відносини, пов`язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб`єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Своєю чергою, Законом України від 19.05.2022 № 3392-VI «Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» затверджено перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності (далі - Перелік) згідно з додатком (додається).

Відповідно до статті 1 цього Закону, термін «документ дозвільного характеру» вживається у значенні, наведеному у Законі України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».

Встановлення інших видів документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності може здійснюватися шляхом внесення відповідних змін до цього Закону.

Зміни до Переліку вносяться одночасно (разом) з внесенням змін до законів України, що регулюють відносини у цій сфері.

Необхідність одержання документів дозвільного характеру, встановлена законами, виникає виключно після внесення таких документів до Переліку, крім випадків, передбачених частиною четвертою цієї статті.

Отже, зміст наведених норм права дає підстави дійти висновку, що нормотворець на законодавчому рівні врегулював питання видів документації, що охоплюється поняттям «документ дозвільного характеру» та відповідно вживається в розумінні положень Постанови Кабінету Міністрів України № 314.

Одночасно колегія суддів констатує, що вичерпний перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності визначений у додатку до Закону № 3392-VI, у якому відсутній паспорт прив`язки ТС.

Натомість, визначення поняття паспорт прив`язки ТС наведено у пункті 1.4 Порядку №244, та визначає під собою комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС та благоустрій прилеглої території на топографо-геодезичній основі М 1:500, інженерне забезпечення, зовнішній архітектурний вигляд ТС та напрям підприємницької діяльності.

Отже, паспорт прив`язки ТС - це комплект документів, які в сукупності дають підстави для розміщення ТС, водночас такі документи не можна ототожнювати із документами дозвільного характеру в розумінні положень Законів № 2806-IV, №3392-VI та відповідно Постанови Кабінету Міністрів України № 314, яка у період воєнного стану передбачає особливості щодо продовження строку дії діючих документів дозвільного характеру».

41. Колегія суддів касаційного суду не вбачає підстав для відступу від зазначених висновків, відтак вважає доводи касаційної скарги про помилкове застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин приписів підпункту 5 пункту 1 Постанови № 314 обґрунтованими, а рішення зазначених судів у цій частині помилковими.

42. За таких обставин справи та їх правового регулювання суди попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи допустили неправильне тлумачення норм Закону України № 2807-IV та Порядку № 244, не застосували норм Закону № 2073-IX, який підлягав застосуванню та застосували норми підпункту 5 пункту 1 Постанови № 314, які не підлягали застосуванню. Вказане, згідно зі статтею 351 КАС України, є підставою для скасування рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2025 та ухвалення нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

43. Обираючи спосіб захисту порушеного права позивачки, колегія суддів касаційного суду виходить з доведеного факту протиправної бездіяльності, допущеної відповідачем під час розгляду її заяви від 23.01.2024 про продовження строку дії паспортів прив`язки ТС. Тому визнає таку бездіяльність протиправною.

44. За пунктом 4 частини 2 статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

При цьому згідно частини 4 цієї статті у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.

У разі якщо ухвалення рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

45. Порядок застосування вказаних норм статті 245 КАС України неодноразово був предметом висновків Верховного Суду. Зокрема у постанові від 25.10.2022 у справі № 200/13288/21 сформовані такі правові висновки: «виходячи з аналізу частини другої статті 2 КАС України, для отримання захисту прав (свобод, інтересів) особи у порядку адміністративного судочинства необхідно встановити факт порушення суб`єктом владних повноважень певних прав у сфері публічно-правових відносин;

виходячи з аналізу частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, особа яка звертається до суду з адміністративним позовом самостійно визначає предмет спору, підстави позову та способи захисту порушених прав;

виходячи з аналізу частини другої статті 9 КАС України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Тобто, адміністративний суд розглядає спір в межах предмету спору та визначеного позивачем способу захисту. Водночас, якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не є ефективним, то для повного, належного та ефективного захисту порушеного права позивача, суд може вийти за межі заявлених позовних вимог та обрати інший спосіб захисту порушеного права.

виходячи з аналізу частин першої, четвертої статті 245 КАС України, при вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково, у тому числі, у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. Водночас, якщо під час розгляду справи суд не встановить факту порушення суб`єктом владних повноважень прав (свобод чи інтересів) позивача, то приймає рішення про відмову у задоволенні позову;

оскільки суд, виходячи з положень частини першої статті 124 Конституції України, виконує виключно функцію правосуддя і є органом судової гілки влади, то не має право перебирати на себе повноваження, виконання яких покладено на органи виконавчої влади, до якої відноситься і відповідач у цій справі».

46. Застосовуючи зазначені висновки під час розгляду цієї справи, колегія суддів касаційного суду констатує, що відповідачем під час розгляду заяви позивачки від 23.01.2024 повністю проігноровані вимоги Закону № 2073-IX щодо порядку та строків розгляду адміністративної справи, встановлення, дослідження і оцінки фактів. Вказане позбавляє суд касаційної інстанції ухвалити за наслідками розгляду касаційної скарги рішення про зобов`язання відповідача продовжити строки дії паспортів прив`язки ТС. Відтак належним способом захисту порушеного права позивачки слід вважати зобов`язання відповідача повторно розглянути її заяву з врахуванням висновків суду касаційної інстанції.

Керуючись статтями 327, 345, 349, 351, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради задовольнити частково.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 12.06.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.01.2025 у справі № 580/3572/24 скасувати.

Ухвалити нове судове рішення, яким позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо не розгляду заяв фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 23.01.2024 про продовження строку дії паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , які розташовані у місті Черкаси за адресами: АДРЕСА_6 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_2 ; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644.

Зобов`язати Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради розглянути заяви фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 від 23.01.2024 про продовження строку дії паспортів прив`язки тимчасових споруд, належних фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 , які розташовані у місті Черкаси за адресами: АДРЕСА_6 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_1 ; АДРЕСА_1 , площею 12 кв.м., паспорт прив`язки №550; АДРЕСА_2 , площею 30 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_3 ; АДРЕСА_3 , площею 25 кв.м., паспорт прив`язки № НОМЕР_4 ; АДРЕСА_4 , паспорт прив`язки № НОМЕР_5 ; на розі вул. Припортова та АДРЕСА_5 , площею 20 кв.м., паспорт прив`язки №644 з урахуванням правової оцінки, наданої судом у цьому рішенні.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення і не оскаржується.

Головуючий суддя В. М. Шарапа

Судді: О. П. Стародуб

С. М. Чиркін