Справа № 120/12257/23
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2025-08-07 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 120/12257/23

адміністративне провадження № К/990/16249/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,

розглянув у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами як суд касаційної інстанції адміністративну справу №120/12257/23

за позовом керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави до Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради, Ямпільської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року, прийняту у складі головуючого судді Дончика В.В., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді: Гонтарука В. М., суддів Матохнюка Д.Б., Білої Л.М.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2023 року керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради та Ямпільської міської ради стосовно невжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02731 (розташованої по вул. Сонячна, 11, м. Ямпіль, Могилів-Подільського району Вінницької області);

- зобов`язати Комунальне підприємство «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради та Ямпільську міську раду вжити заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту №02731 по вул. Сонячна, 11 у м. Ямпіль, Могилів-Подільського району Вінницької області згідно з вимогами щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09 липня 2018 року «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

2. На обґрунтування позовних вимог керівником Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області було зазначено про те, що спір у цій справі стосується бездіяльності Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради, на балансі якого перебуває захисна споруда цивільного захисту та Ямпільської міської ради , як власника захисної споруди, яка упродовж тривалого часу неготова до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`я населення, оскільки на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по різним об`єктам, які знаходяться на її території. Отже, внаслідок протиправної бездіяльності відповідачів у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави та тривіальної громади, що є і підставою для звернення до суду із цим позовом.

3. Керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області посилається на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та статтю 53 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на те, що у разі відсутності органу уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому випадку набуває статусу позивача. Ураховуючи, що суб`єкт, наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувачем фонду захисних споруд Ямпільської територіальної громади відсутній, це ставить виключний випадок, коли прокурор має не тільки право, але й обов`язок звернутися до суду для захисту інтересів держави.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

4. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 14 серпня 2023 року позовну заяву керівника Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області в інтересах держави залишено без руху, а позивачу надано строк для усунення недоліків шляхом :

- надання належного обґрунтування, у тому числі, нормативно-правового, підстав звернення прокурора до суду із цим позовом, за умови наявності органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням;

- надання нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову.

5. Ухвалу від 14 серпня 2023 року обґрунтовано тим, що у межах спірних правовідносин є орган до повноважень якого віднесено здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, а саме - Державна служба України з надзвичайних ситуацій, в тому числі, і її територіальні підрозділи, однак прокурор не указав про існування обставин, які б надали підстави для висновку про неналежне виконання органами ДСНС своїх повноважень щодо контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням. Водночас суд критично оцінив аргументи позивача про те, що на цей час органи прокуратури є єдиним суб`єктом, який наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із протиправною бездіяльністю відповідачів щодо неналежного утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02731.

6. На виконання ухвали суду, керівник Могилів-Подільської окружної прокуратури Вінницької області надіслав заяву, в якій з-поміж іншого зазначив, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень органів ДСНС на звернення до суду із вимогами зобов`язального характеру стосовно приведення відповідних об`єктів у стан готовності до використання, тобто Головне управління ДСНС у Вінницькій області не може набути повноваження позивача у цій справі, а тому прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач.

7. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року відкрито провадження у цій справі.

8. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року, позовну заяву залишено без розгляду.

9. Суди мотивували свої рішення тим, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

10. Суди звернули увагу на те, що у змісті позовної заяви прокурор зазначив, що суб`єкт наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувачем фонду захисних споруд Ямпільської територіальної громади відсутній. Суди зазначили, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. При цьому, відсутність у державного органу (ДСНС) повноважень на звернення до суду саме із обраним прокурором способом захисту інтересів держави, у вигляді спонукання вжити заходи, не може бути підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

11. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що відсутність органу, уповноваженого на звернення до суду, в даному випадку зумовлено виключно обраним прокурором способом захисту у вигляді спонукання до вжиття заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №02731. Втім, законодавець передбачив, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

12. Не погоджуючись із ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року та постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Вінницька обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просила скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду.

13. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Вінницька обласна прокуратура посилається на помилкове тлумачення судами приписів статті 131-1 Конституції України, ключовим для застосування якої є поняття "інтерес держави", визначення якого розкрито в Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №З-рп/99. Також заявник касаційної скарги посилається на частину третю статті 23 Закону України "Про прокуратуру", згідно з якою прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті. Тому виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

14. У касаційній скарзі прокуратура зазначає, що Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо представництва прокурора у суді, зокрема, у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі №569/4123/16-а, від 28.01.2021 у справі №380/3398/20, від 05.03.2020 у справі №520/6826/19, від 11.08.2020 у справі №810/2903/18, в яких Суд констатував, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

15. На думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення у якості самостійного позивача, зокрема вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, а також зазначено про те, що у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, відсутні повноваження для звернення до суду з вимогами приведення захисної споруди у стан готовності до використання.

16. З урахуванням наведеного, Вінницька обласна прокуратура, з посиланням на приписи частини п`ятої статті 53 КАС України, констатує, що у зв`язку з відсутністю органу, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (оскільки ДСНС не є таким органом, через відсутність відповідних повноважень на звернення до суду з такою категорією позовів, а орган місцевого самоврядування, який міг бути представником територіальної громади, права якої порушені, у цьому випадку є відповідачем), є підстави для звернення прокурора до суду, як самостійного позивача, з метою необхідності захисту інтересів держави, внаслідок допущеної відповідачами бездіяльності та порушення передбаченого законодавством порядку використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд), що призводить до порушення державних інтересів та встановлених державою гарантій щодо забезпечення конституційних прав громадян на захист життя та здоров`я.

ІV. Позиція інших учасників справи

17. Відповідачі правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу, не скористалися.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

18. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Прокопенка О.Б., Уханенка С.А., 30 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження за скаргою Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року.

19. Підставою для відкриття провадження є оскарження судових рішень, зазначених у частині другій статті 328 КАС України та посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права.

20. Ухвалою Верховного Суду від 27 червня 2024 року у задоволенні клопотання Вінницької обласної прокуратури про зупинення провадження у справі №120/12257/23 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 260/4199/22 відмовлено.

21. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 05 лютого 2025 року №134/0/78-25 за допомогою автоматизованої системи документообігу суду для розгляду цієї справи здійснено заміну судді Прокопенка О.Б. на суддю Соколова В.М.

22. Ухвалою Верховного Суду від 06 серпня 2025 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07 серпня 2025 року.

VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

23. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

24. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

25. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

26. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

27. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

28. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

29. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

30. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII) статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

31. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

32. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

33. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

34. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

35. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

36. Ці дві підстави для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді відрізняються як за передумовами, так і за наслідками.

37. У першому випадку прокурор набуває права на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. Нездійснення такого захисту проявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень, коли він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається. Водночас здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неефективною.

38. У разі відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо здійснення захисту законних інтересів держави або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

39. У цій справі, обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначив про те, що на балансі Комунального підприємства «Ямпільське міське господарство» Ямпільської міської ради перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №027231 за адресою: вул. Сонячна, 11, м. Ямпіль, Могилів-Подільського району Вінницької області, власником якої є Ямпільська міська рада. Вказане приміщення перебуває у неналежному стані. При цьому відповідачами не вжито належних заходів щодо приведення у відповідність до вимог законодавства захисну споруду цивільного захисту, що суперечить інтересам держави та територіальної громади, а обраний прокурором спосіб захисту пава спрямований на захист інтересів держави, зокрема, на захист країни в умовах збройної агресії, а також на захист життя та здоров`я людей.

40. Також прокурор зазначав, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС) та її територіальні органи, на які покладені функції з реалізації державної політики з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, не уповноважені на звернення до суду з вимогами про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, у зв`язку з цим з позовом прокурор звертається самостійно. Також своє звернення до суду прокурор обґрунтував відсутністю державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

41. Верховний Суд у пункті 43 постанови від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

42. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

43. Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

44. Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

45. Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

46. Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

47. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

48. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

49. Аналіз наведених законодавчих приписів Кодексу цивільного захисту України дає підстави для висновку, що контролюючим органом у сфері захисту населення в частині утримання захисних споруд цивільного захисту є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій.

50. Наведене спростовує доводи касатора про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням.

51. Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що саме на Державну службу України з надзвичайних ситуацій покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України.

52. Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту", яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки", проте доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

53. Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".

54. Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання "з інших підстав, визначених законом" не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

55. Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

56. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

57. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

58. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку №138).

59. Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).

60. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

61. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв`язку з Положенням №1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

62. Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

63. Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду в якості позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

64. Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту та Положенню №1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного стану (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

65. Також Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду з саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

66. Аналогічна правова позиція була викладена у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23.

67. Верховний Суд також звертає увагу, що підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.

68. За діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

69. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з неналежним обґрунтуванням підстав звернення до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування оскаржуваних судових рішень відсутні.

70. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

71. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

72. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень у цій справі.

73. Ураховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуті судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

74. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 07 грудня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2024 року у справі №120/12257/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: В.М. Соколов

С.А. Уханенко