Справа № 320/21142/23
Суддя: Беспалов Олександр Олександрович
Дата ухвалення: 2025-08-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 серпня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Беспалова О. О.
суддів: Парінова А. Б., Ключковича В. Ю.
за участю секретаря: Волошка О. Л.

представника позивача Вакулюк Д.С., розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Києві апеляційну скаргу керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва Деракчі Олександра Георгійовича в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року (місце ухвалення: місто Київ, час ухвалення: не зазначений, дата складання повного тексту 29.04.2025 року) у справі за адміністративним позовом керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до комунального некомерційного підприємства «Перинатальний центр міста Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

Керівник Солом`янської окружної прокуратури м. Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві звернувся до суду Київського окружного адміністративного суду з позовом до комунального некомерційного підприємства «Перинатальний центр міста Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив суд:

- зобов`язати комунальне некомерційне підприємство «Київський міський пологовий будинок № 5» виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) привести захисну споруду цивільного захисту - сховище № 106415 за адресою: проспект Валерія Лобановського, будинок 2, Солом`янського району, міста Києва, у стан готовності до використання за призначенням відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року позовну заяву залишено без розгляду

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, представником позивача подано апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення суду першої інстанції з огляду на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Свої вимоги апелянт обґрунтовує тим, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи, в даному випадку - Державна служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві є органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення.

Також Апелянт посилається на положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким внесено зміни до ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до яких Центральний орган державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, має право звертатися до адміністративного суду, крім позовів про застосування заходів реагування, також з інших підстав, визначених законом.

Разом з тим, Апелянт стверджує, що звернення до адміністративного суду з позовом про зупинення експлуатації захисної споруди цивільного захисту під час дії військового стану в країні було б неефективним способом захисту та не призвело б до поновлення порушених інтересів держави.

Відтак, Апелянт наполягає на тому, що центральний орган виконавчої влади, яким є ДСНС, з урахуванням публічного інтересу в силу приписів ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділений правом звертатися до суду з метою реалізації своїх повноважень.

До Шостого апеляційного адміністративного суду відзив на апеляційну скаргу не надходив.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, пояснення осіб, що з`явились, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступних висновків.

Як вбачається із змісту оскаржуваної ухвали, відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Суд відзначив, що у позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у місті Києві) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС у місті Києві як позивача у цій справі прокурор подав позов. Втім, суд першої інстанції прийшов до висновку, що у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві відсутнє визначене законом право звернення до суду із цим позовом.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Кодексом цивільного захисту України (далі - Кодекс), Законом України «Про оборону України» від 6 грудня 1991 року № 1932-XII (далі - Закон № 1932-XII), Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок), «Вимогами щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 (далі - Вимоги).

Так, відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За умовами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 ( далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

З аналізу наведених норм вбачається, що утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням покладається на суб`єктів господарювання, на балансі яких вони перебувають.

Балансоутримувач забезпечує не лише утримання захисних споруд та інших споруд, що повинні використовуватися для укриття населення, а також забезпечує підтримання їх у стані, необхідному для приведення у готовність до використання за призначенням відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації.

Керівник Солом`янської окружної прокуратури м.Києва, звертаючись до суду з даним позовом, стверджував, що відповідачем не забезпечено готовності до використання захисних споруд цивільного захисту, а ГУ ДСНС у м. Києві - органом державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов?язання відповідача привести їх до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даного органу та наявність правових підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Переглядаючи оскаржувану ухвалу суду першої інстанції в частині щодо відсутності у прокуратури повноважень звертатися до суду з цим позовом в особі ГУ ДСНС у м. Києві з огляду на відсутність у вказаного органу передбаченого законом права на звернення до суду з цим позовом, колегія суддів зазначає наступне.

Процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, зокрема, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, у разі, якщо провадження у справі ще не було відкрите.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, колегія суддів відзначає, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, посилається на зміни, унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до осіб, на яких покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

Аналізуючи зазначені доводи, колегія суддів зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи №520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той, усупереч закону, не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень у належний спосіб, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону, не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній.

Враховуючи викладене, з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

З огляду на викладене вище, колегія суддів зазначає, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом (пункт 5 частини п`ятої статті 46 КАС України).

Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 та від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 03.03.2025 у справі №260/4199/22 та інших.

Крім того, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у зазначеній постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

З огляду на викладене, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Відтак, суду першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 10 квітня 2025 року у справі 520/18952/23.

З огляду на викладене, доводи апеляційної скарги жодним чином не спростовуються висновки суду першої інстанції.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Підсумовуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції ухвалив оскаржуване рішення відповідно до норм процесуального права, а тому підстави для його скасування або зміни відсутні.

Керуючись ст.ст. 150, 229, 308, 310, 315, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва Деракчі Олександра Георгійовича в інтересах держави на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Солом`янської окружної прокуратури міста Києва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до комунального некомерційного підприємства «Перинатальний центр міста Києва» виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про зобов`язання вчинити певні дії залишити без задоволення.

Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2025 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статтями 328, 329 КАС України.

Суддя-доповідач О. О. Беспалов
Суддя В. Ю. Ключкович
Суддя А. Б. Парінов

(Повний текст постанови складено 07.08.2025)