Справа № 808/2090/18
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2025-08-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 серпня 2025 року

м. Київ

справа № 808/2090/18

адміністративне провадження № К/990/12242/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Мацедонської В. Е.,

суддів: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, -

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій

на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року (головуючий суддя Юрко І.В., судді: Білак С.В., Чабаненко С.В.)

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі- ГУ ДСНС у Запорізькій області, відповідач 1), Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації ( далі - відповідач 2), Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення (далі - відповідач 3), у якому, з урахуванням уточненої позовної заяви, просив:

- визнати протиправними дії ГУ ДСНС у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення у вигляді відмови зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд як помилково поставлену на цей облік захисну споруду №30883 - частину належного позивачу на праві власності об`єкту, розташованого за адресою: вул. Комунальна, буд.14-а, м. Енергодар, Запорізька область;

- зобов`язати відповідачів: Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд частину належного позивачу на праві власності об`єкту, розташованого за адресою: вул.Комунальна, буд.14-а, м. Енергодар, Запорізька область, визначеного як захисна споруда №30883.

В обґрунтування позову зазначено, що позивач 08 вересня 2010 року придбав у Приватного підприємства «Синтез Альфа» розташоване за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, вул. Комунальна, будинок 14-а, нерухоме майно: літера А - будівля хлібозаводу, будівля прохідної, естакада, літера Б - будівля котельні, літера В - ваги автомобільні, літера Г - склад, літера Д - склад мокрого зберігання солі, автопроїзні площадки, №1, №2, №3, №4 - охорона хлібозаводу, що підтверджується виданим КП «Енергодарське БТІ» Енергодарської міської ради витягом №27277487 від 10 вересня 2010 року про реєстрацію права власності на нерухоме майно. Вказаний об`єкт будувався як цілісний майновий комплекс - Енергодарський хлібозавод Запорізького державного виробничо-торгівельного підприємства «Запоріжхліб». Як стало відомо позивачу, частина придбаного ним об`єкту внесено в електронний облік захисних споруд, який веде ГУ ДСНС у Запорізькій області, як захисну споруду №30883 по вул. Комунальна, 14-а в м. Енергодар на підставі паперових даних Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької облдержадміністрації. Згідно з відповіддю Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення від 12 лютого 2018 року вказаний орган не заперечує факт помилкової постановки на облік частини придбаного позивачем об`єкту як захисної споруди №30883 по вул. Комунальна, 14-а в м. Енергодарі Запорізької області, проте фактично відмовляє у знятті з обліку захисної споруди №30883, яка обліковується за належним йому на праві власності об`єкті за адресою: вул. Комунальна, 14-а в м. Енергодарі Запорізької області, та рекомендував звернутися до суду для вирішення вказаного питання. Аналогічна відмова міститься і у відповіді ГУ ДСНС України у Запорізькій області №03/1.1-14/508 від 26 січня 2018 року «Про надання інформації щодо захисної споруди». Таким чином, з дати отримання цих відповідей, відповідно, в січні-лютому 2018 року позивач і дізнався про дії відповідачів у вигляді відмови у виправленні виявлених та допущених цими органами помилок шляхом відмови зняття з обліку та виключення з фонду захисних споруд належний позивачу на праві власності об`єкт, розташований за адресою: вул. Комунальна, 14-а, м. Енергодар, Запорізька область, визначений як захисна споруда №30883.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 24 вересня 2020 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 11 грудня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року скасовано і направлено справу на новий розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року позов задоволено:

- визнано протиправними дії Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчого комітету Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення у вигляді відмови зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд як помилково поставлену на цей облік захисну споруду №30883 - частину належного позивачу на праві власності об`єкту, розташованого за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, вул. Комунальна, буд.14-а;

- зобов`язано Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення зняти з обліку та виключити з фонду захисних споруд частину належного позивачу на праві власності об`єкту, розташованого за адресою: Запорізька область, м. Енергодар, вул. Комунальна, буд.14-а, визначеного як захисна споруда №30883.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій подав апеляційну скаргу.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, оскільки апеляційна скарга прокурора подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення (частина друга статті 299 КАС України).

Також суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 КАС України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги.

Постановою Верховного Суду від 11 травня 2023 року касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій задоволено, скасовано ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2022 року, а справу направлено для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Верховний Суд зауважив, що при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження у цій справі первинним має бути надання оцінки обґрунтованості та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою.

Однак суд апеляційної інстанції, не надавши оцінки наявності чи відсутності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі, вдався до вирішення питання поважності причин пропуску строку на звернення з апеляційною скаргою, застосувавши в кінцевому результаті до апеляційної скарги прокурора наслідки, передбачені пунктом 4 частини першої статті 299 КАС України, - відмовив у відкритті апеляційного провадження.

Також Верховний Суд зазначив, що з огляду на положення частини третьої статті 24 Закону України «Про прокуратуру» висновок суду апеляційної інстанції про те, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури не є керівником юридичної особи - Запорізької обласної прокуратури в розумінні статей 53, 55 КАС України, Закону України «Про прокуратуру», а тому не має повноважень для подання апеляційної скарги, є необґрунтованим.

Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року з підстав, визначених пунктом 3 частини 1 статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року в адміністративній справі №808/2090/18 суд першої інстанції жодним чином не вирішував питання про права чи інтереси Державної служби України з надзвичайних ситуацій. Резолютивна частина рішення не містить будь-яких обов`язків, зобов`язань щодо ДСНС України.

Також суд апеляційної інстанції зазначив, що предметом оскарження у цій справі є помилковість поставлення на облік захисної споруди №30883, а не як вважає скаржник - списання такої споруди. Питання щодо списання споруди №30883 не було предметом позову та судом першої інстанції не розглядалося.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та відзиву на касаційну скаргу

29 березня 2024 року на адресу Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з надзвичайних ситуацій, у якій скаржник просить скасувати ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Підставою для відкриття касаційного провадження у справі є оскарження судового рішення, зазначеного у частині третій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (ухвала про закриття апеляційного провадження), та посилання скаржника у касаційній скарзі на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

На думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов хибного висновку про те, що захисна споруда №30883 є протирадіаційним укриттям, а тому згідно із пунктом 10 Інструкції про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №567 від 08 квітня 1999 року, акт про стан захисної споруди погодження (затвердження) ДСНС України не потребує. Указаний акт складений не для списання захисної споруди у зв`язку з її непридатністю цивільній обороні, а у зв`язку із встановленням факту її відсутності та помилковим взяттям на облік. Відтак, на думку суду, оспорюваним рішенням будь-які права, інтереси чи обов`язки ДСНС України не вирішувалось.

Водночас, скаржник зазначає, що Верховний Суд у постанові від 24 вересня 2020 року, направляючи цю справу на новий розгляд, зазначив, що на момент направлення Виконавчим комітетом Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення листом від 12 грудня 2016 року №149ДСК до Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької облдержадміністрації облікової картки на захисну споруду цивільного захисту №30883 разом з документами на зняття з обліку вищезазначеної захисної споруди списання непридатних до експлуатації захисних споруд здійснювалося відповідно до Інструкції про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №567 від 08 квітня 1999 року. Інших можливостей для виключення облікових даних з державного реєстру захисних споруд цивільного захисту чинним законодавством не передбачено.

Згідно з п. 10 Інструкції про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України №567 від 08 квітня 1999 року (далі - Інструкція №567), для затвердження акта про стан захисної споруди орган, що затверджує цей акт, подає для погодження документацію на списання: сховищ II, III і IV класу та захисних споруд запасних пунктів управління - до МНС. Після погодження цієї документації акт затверджується керівником відповідного центрального або місцевого органу виконавчої влади. Не погоджена документація повертається власнику захисної споруди із зазначенням причин відмови.

Висновок суду апеляційної інстанції про віднесення спірної захисної споруди №30883 до протирадіаційного укриття спростовується іншими доказами, наявними в матеріалах справи (обліковою карткою на захисну споруду цивільного захисту - сховище №30883; актом комплексної перевірки захисної споруди цивільної оборони №30883, складеним 27 лютого 2015 року; книгою обліку захисних споруд і паспортом захисної споруди №30883, складеним 29 травня 2007 року).

Враховуючи викладене, висновок суду апеляційної інстанції про те, що акт перевірки стану сховища №30883 від 12 грудня 2016 року не потребував погодження та затвердження ДСНС України (правонаступника МНС), оскільки така споруда є протирадіаційним укриттям, а також складення акту не для її списання, є помилковими, оскільки відповідна процедура законодавством не передбачена.

Розуміючи важливість наявності та обліку захисних споруд цивільного захисту для обороноздатності держави, захисту цивільного населення законодавцем визначено, що як списання захисної споруди, так і виключення з фонду та зняття її з обліку, можливе лише за погодженням з ДСНС України.

За таких обставин, висновок суду апеляційної інстанції, викладений в ухвалі від 27 лютого 2024 року, що судом першої інстанції в оскаржуваному рішенні не вирішувалось питання щодо будь-яких прав, інтересів чи обов`язків ДСНС України є помилковим, оскільки судом ототожнено процедуру затвердження та погодження акту перевірки стану споруди.

Також скаржник вказує про хибність висновку суду апеляційної інстанції, що предметом оскарження у цій справі є помилковість поставлення на облік захисної споруди №30883, а не її списання, яке не було предметом позову та судом першої інстанції не розглядалось, з огляду на таке.

Предметом оскарження у цій адміністративній справі є визнання протиправною відмови відповідачів - суб`єктів владних повноважень зняти з обліку та виключити з фонду захисну споруду №30883 - частину належного позивачу на праві власності об`єкту, розташованого за адресою: вул. Комунальна, 14-а м. Енергодар, Запорізька область.

У свою чергу, рішення та/або дії суб`єктів владних повноважень щодо помилкового взяття (поставлення) на облік спірної захисної споруди № 30883 та помилкового включення її до фонду захисних споруд позивачем у вказаній справі не оскаржувались, відповідні позовні вимоги не заявлялись, що спростовує висновок апеляційного суду.

Також скаржник звертає увагу Суду, що протиправне виключення з фонду та зняття з обліку захисної споруди цивільного захисту - сховища №30883, яке розташоване у м. Енергодарі, поблизу найбільшої атомної електростанції в Європі, яка на теперішній час перебуває під контролем військових країни-агресора, що становить реальну загрозу не лише для населення нашої країни, а і для населення Європи, безумовно призведе до негативних наслідків, оскільки протиправно зменшить існуючий фонд колективних засобів цивільного захисту.

Одночасно це порушило б права та інтереси ДСНС України, як головного органу у системі регулювання правовідносин щодо цивільного захисту населення, позбавивши його можливості приймати законне та обґрунтоване рішення щодо погодження/ непогодження питання про виключення спірної захисної споруди з фонду таких споруд. Враховуючи це, у даному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес, що є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Правом подати відзив на касаційну скаргу в порядку статті 338 КАС України ОСОБА_1 , Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області, Департамент з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації, Виконавчий комітет Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення не скористалися, що відповідно до вказаної статті не перешкоджає перегляду ухвали суду апеляційної інстанції.

Рух касаційної скарги

Ухвалою Верховного Суду (головуючий - суддя Прокопенко О.Б., судді: Соколов В.М., Уханенко С.А.) від 15 квітня 2024 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з надзвичайних ситуацій на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року.

26 квітня 2024 року адміністративна справа надійшла до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями (у зв`язку зі звільненням у відставку судді Верховного Суду ОСОБА_2) визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е., судді: Губська О.А., Білак М.В.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями (у зв`язку із обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Губської О.А.) визначено такий склад колегії: головуючий-суддя - Мацедонська В.Е., судді: Білак М.В., Мельник-Томенко Ж.М.

Ухвалою від 30 липня 2025 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України.

Релевантні джерела права й акти їх застосування та позиція Верховного Суду

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених у статті 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом норм процесуального права, колегія суддів виходить із такого.

Касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.

Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

У частинах третій та четвертій статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.

Отже, реалізація прокурором права на подання, зокрема, апеляційної скарги в інтересах держави потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також прокурор зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта статті 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Отже, у контексті зазначених норм, в адміністративному судочинстві прокурор набуває права звернення до суду:

у статусі позивача - у разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній, або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду;

в порядку представництва - у разі, якщо такий суб`єкт владних повноважень існує, але не здійснює, або неналежним чином здійснює свої повноваження.

Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас, «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Подібна правова позиція висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі №826/13768/16, Верховним Судом в постанові від 25 квітня 2018 року в справі № 806/1000/17.

При цьому, відповідно до пункту 3 частини шостої статті 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи.

Частиною третьою статті 24 Закону № 1697-VІІ право подання апеляційної чи касаційної скарги на судове рішення в цивільній, адміністративній, господарській справі надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від участі в розгляді справи прокурору вищого рівня: Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, першим заступникам та заступникам керівників регіональних прокуратур.

У справі, що розглядається прокурор, звертаючись з апеляційною скаргою, право на звернення до суду обґрунтував наявністю інтересів держави, оскільки неправомірне виключення захисних споруд цивільного захисту з відповідного обліку та фонду призводить до послаблення національної безпеки та обороноздатності держави, неможливості виконання державою своєї функції з забезпечення цивільного захисту населення як у мирний час, так і у особливий період, а також бездіяльністю компетентного органу, яка полягає у неподанні апеляційної скарги Державною службою України з надзвичайних ситуацій на рішення суду першої інстанції протягом строку.

Разом з тим, суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою, та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.

Подібний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а, від 31 серпня 2022 року у справі № 640/29176/20 та інших.

Верховний Суд у постанові від 11 травня 2023 року, направляючи справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду, указав на передчасність застосування до апеляційної скарги прокурора наслідків, передбачених пунктом 4 частини першої статті 299 КАС України - відмови у відкритті апеляційного провадження та зауважив, що при вирішенні питання про відкриття апеляційного провадження у цій справі первинним має бути надання оцінки обґрунтованості та доведеності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою.

Так, Верховний Суд зазначив, що правовою підставою для оскарження прокурором рішення суду є положення частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, і перевірка права прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою передує розгляду питання дотримання строків на апеляційне оскарження. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду з апеляційною скаргою, є перешкодою як для розгляду скарги по суті, так і для вирішення питання строків на звернення із такою скаргою.

Дослідивши зміст ухвали Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року убачається, що, закриваючи апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з надзвичайних ситуацій на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 15 березня 2021 року, Третій апеляційний адміністративний суд виходив з того, що в оскаржуваному судовому рішенні питання про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки ДСНС України, в інтересах якої звернувся прокурор, не вирішувалося.

Таким чином суд апеляційної інстанції знову залишив поза увагою питання щодо причин наявності чи відсутності підстав звернення прокурора з апеляційною скаргою у цій справі.

Колегія суддів звертає увагу, що питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави є одним з ключових питань у цій справі і з`ясування цього питання передує з`ясуванню матеріально-правового регулювання спірних правовідносин, яке вирішує суд при розгляді справи по суті заявлених позовних вимог.

З огляду на вказане колегія суддів уважає, що у цій справі суд апеляційної інстанції першочергово мав перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII, та надати оцінку обставинам, указаним Верховним Судом у постанові від 11 травня 2023 року.

Однак, зазначені обставини залишилися поза межами дослідження судом апеляційної інстанції.

Щодо доводів касаційної скарги про помилковість висновків суду апеляційної інстанції, що захисна споруда №30883 є протирадіаційним укриттям, а тому такий акт погодження (затвердження) ДСНС України не потребує, колегія суддів зазначає таке.

Верховний Суд у постанові від 24 вересня 2020 року, направляючи цю справу на новий розгляд, зазначив, що на момент направлення Виконавчим комітетом Енергодарської міської ради в особі Управління з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення листом від 12 грудня 2016 року № 149 ДСК до Департаменту з питань цивільного захисту населення Запорізької обласної державної адміністрації облікової картки на захисну споруду цивільного захисту №30883 разом з документами на зняття з обліку вищевказаної захисної споруди була чинною Інструкція про порядок списання непридатних захисних споруд цивільної оборони, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 1999 року № 567 (надалі за текстом - Інструкція № 567).

За змістом пункту 3 Інструкції № 567 висновки щодо стану захисної споруди і доцільності проведення відновних робіт видаються представником проектної організації на підставі результатів її безпосереднього огляду, технічних випробувань елементів будівельних конструкцій неруйнівними методами контролю та інженерних розрахунків.

Визначення міцнісних характеристик основних захисних і несучих будівельних конструкцій проводить проектна організація, яка розробляла проектно-кошторисну документацію захисної споруди, що списується, або підприємство, яке має ліцензію на проведення таких робіт.

Пунктом 5 Інструкції № 567 визначено, що для визначення стану захисної споруди і оформлення документації, пов`язаної із списанням цієї споруди, відновлення якої економічно недоцільне, за наказом начальника цивільної оборони утворюється комісія.

Таким чином, списання непридатних до експлуатації захисних споруд можливе за умови наявності відповідного висновку, на підставі наказу спеціально створеної комісії. Інших можливостей для виключення облікових даних з державного реєстру захисних споруд цивільного захисту чинним законодавством не передбачено.

Пунктом 9 Інструкції № 567 визначено, що акт про стан захисної споруди (сховища, протирадіаційного укриття), а також документація, що додається до нього, подається на затвердження:

підприємствами, які належать до сфери управління центральних органів виконавчої влади, - до МНС та відповідного центрального органу виконавчої влади;

підприємствами, які належать до сфери управління місцевих органів виконавчої влади, - до відповідних органів виконавчої влади;

іншими підприємствами, за погодженням з власником - до МНС.

Відповідно до пункту 10 Інструкції № 567 для затвердження акта про стан захисної споруди орган, що затверджує цей акт, подає для погодження документацію на списання:

- сховищ II, III і IV класу та захисних споруд запасних пунктів управління - до МНС;

- протирадіаційних укриттів - до уповноваженого органу з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації.

Після погодження цієї документації акт затверджується керівником відповідного центрального або місцевого органу виконавчої влади.

Не погоджена документація повертається власнику захисної споруди із зазначенням причини відмови.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що з акту перевірки стану захисної споруди №30883 від 12 грудня 2016 року убачається, що така споруда є протирадіаційним укриттям. Вказаним актом також встановлено, що захисна споруда №30883 (адреса: Запорізька область, м. Енергодар, вул. Комунальна, 14а) відсутня за фактом та взята на облік помилково.

Проте, колегія суддів не погоджується з таким висновком суду апеляційної інстанції, оскільки у вищенаведеному акті перевірки стану захисної споруди №30883 від 12 грудня 2016 року не значиться, що така споруда є протирадіаційним укриттям, а навпаки, вказаним актом, окрім іншого, встановлено, що захисна споруда є сховищем, клас сховища - 3, група - В. (а.с. 73-75 т.1)

Більше того, в акті комплексної перевірки захисної споруди цивільної оборони (сховище) №30883 від 27 лютого 2015 року також значиться, що така споруда є саме сховищем, а не протирадіаційним укриттям та не значиться у фонді державного майна України. (а.с. 68-72 т. 1) В книзі обліку захисних споруд значиться що захисна споруда №30883 є сховищем, клас сховища - 3. (а.с. 109- 111 т. 1)

Ураховуючи те, що захисна споруда №30883 є саме сховищем, а не протирадіаційним укриттям, як помилково зазначив суд апеляційної інстанції, колегія суддів доходить висновку, що з урахуванням приписів Інструкції № 567 акт про стан захисної споруди потребує погодження (затвердження) ДСНС України.

Аргументи суду апеляційної інстанції з приводу того, що у цій справі акт складений не для списання захисної споруди у зв`язку з її непридатністю цивільній обороні, а у зв`язку із встановленням факту її відсутності та помилковим взяттям на облік, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки мета списання захисної споруди не нівелює необхідності дотримання визначеної законом процедури.

За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Враховуючи те, що суд апеляційної інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги та скасування рішення суду апеляційної інстанції з передачею справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, всебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з надзвичайних ситуацій задовольнити.

Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 27 лютого 2024 року скасувати.

Справу № 808/2090/18 направити до Третього апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.Е. Мацедонська

Судді М.В. Білак

Ж.М. Мельник-Томенко