Справа № 600/3569/25-а
Суддя: Кушнір Віталіна Олександрівна
Дата ухвалення: 2025-08-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

05 серпня 2025 р. м. Чернівці Справа № 600/3569/25-а

Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Кушнір В.О., розглянувши матеріали позову Керівника Чернівецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Красноїльської селищної ради Чернівецького району Чернівецької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

В С Т А Н О В И В:

Керівник Чернівецької окружної прокуратури звернувся з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, Державної екологічної інспекції Карпатського округу, в якому просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Красноїльської селищної ради Чернівецького району Чернівецької області щодо невнесення на розгляд сесії Красноїльської селищної ради Чернівецького району Чернівецької області подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 09.05.2024 №06-06/594 щодо віднесення 10 земельних ділянок загальною площею 41,1 га, які розташовані на території Красноїльської територіальної громади за координатами GPS: 47.972415, 25.559306 площею 1,83 га; 47.981555, 25.581039 площею 1,31 га; 47.98567, 25.580943 площею 2,88 га; 47.989694, 25.585256 площею 4,05 га; 47.992103, 25.580396 площею 6,60 га; 47.990493, 25.600644 площею 1,41 га; 47.995555, 25.623105 площею 4,41 га; 48.003559, 25.61397 площею 8,23 га; 48.00245, 25.60212 площею 7,09 га; 48.002149, 25.58953 площею 3,31 га до самозалісених, його не розгляду та неприйняття рішення у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України та зобов`язати Красноїльську селищну раду Чернівецького району Чернівецької області винести на розгляд та розглянути на сесії Красноїльської селищної ради Чернівецького району Чернівецької області подання Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 09.05.2024 №06-06/594 щодо віднесення 10 земельних ділянок загальною площею 41,1 га, які розташовані на території Красноїльської територіальної громади за координатами GPS: 47.972415, 25.559306 площею 1,83 га; 47.981555, 25.581039 площею 1,31 га; 47.98567, 25.580943 площею 2,88 га; 47.989694, 25.585256 площею 4,05 га; 47.992103, 25.580396 площею 6,60 га; 47.990493, 25.600644 площею 1,41 га; 47.995555, 25.623105 площею 4,41 га; 48.003559, 25.61397 площею 8,23 га; 48.00245, 25.60212 площею 7,09 га; 48.002149, 25.58953 площею 3,31 га до самозалісених, та прийняти за результатами розгляду рішення в порядку, визначеному статтею 57-1 Земельного кодексу України.

Ухвалою суду 29.07.2025 року позовну заяву залишено без руху та надано строк позивачу для усунення недоліків позовної заяви.

04.08.2025 року Керівник Чернівецької окружної прокуратури Чернівецької області подав до суду заяву, в якій зазначив, що підставою для звернення прокурора з позовом до Красноїльської селищної ради стало нездійснення захисту інтересів держави уповноваженими органами. Зокрема, в листі Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства Державного агенства лісових ресурсів №06-05/558 від 03.06.2025 зазначено, що управління не має об`єктивної можливості подання позовних заяв до органів місцевого самоврядування у зв`язку зі значним обсягом подань до громад щодо підтвердження статусу самозалісених земель. З листів Державного агенства лісових ресурсів України №02-33/2980-25 від 26.05.2025 та Державної екологічної інспекції Карпатського округу №01-03/1956 від 18.05.2025 не можливо встановити причини не звернення останніх до суду.

За таких обставин, на думку прокурора, у Чернівецької окружної прокуратури виникло виключне право на звернення до суду за захистом інтересів держави.

Зазначає, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України "Про прокуратуру" і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Таким чином, на думку прокурора, органами уповноваженими державою здійснювати відповідні повноваження у спірних правовідносинах є Державне агентство лісових ресурсів України, Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, Державна екологічна інспекція Карпатського округу, яким було відомо про порушення інтересів держави, однак захист інтересів держави у встановленому законом порядку не здійснюють, до суду не звертаються, що свідчить про бездіяльність уповноважених органів.

Проаналізувавши доводи викладені у заяві прокурора на виконання ухвали суду від 29.07.2025 про залишення позовної заяви без руху, суд зазначає наступне.

Згідно з ч.4 ст.5 КАС України, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з п.2 ч.1 ст.2 Закону України "Про прокуратуру" однією із функцій прокуратури є представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Відповідно до ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу.

Законом України "Про прокуратуру" визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Відповідно до ч.1 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною 4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз положень ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію неодноразово викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 23.10.2018 у справі №906/240/18, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 05.11.2018 у справі №910/4345/18, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

Звертаючись із даною позовною заявою в інтересах держави прокурор вказує, що окружною прокуратурою у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру" було скеровано листи до Держлісагенства України, Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства та Державної екологічної інспекції Карпатського округу щодо вжиття заходів на захист інтересів держави.

В указаних листах окружна прокуратура просила повідомити чи вживалися цими органами державної влади заходи для захисту порушених інтересів держави.

Так, у листі від 28.05.2025 №02-33/2980-28 Державне агентство лісових ресурсів України повідомило прокурора, що не зверталось до суду з позовними заявами щодо оскарження дій Красноїльської селищної ради в судовому порядку, а також не заперечує щодо пред`явлення відповідних позовів Чернівецькою окружною прокуратурою в інтересах держави.

Згідно із інформацією, наданою Південно-Західним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства у листі від 03.06.2025 №06-05/558 на даний час управління не має об`єктивної можливості подання позовних заяв до органів місцевого самоврядування, у зв`язку з обмеженою штатною чисельністю працівників на території Чернівецької області, а також у зв`язку зі значним обсягом поданих звернень до об`єднаних територіальних громад області щодо підтвердження статусу самозалісених земель. У зв`язку з наведеним, самостійне подання позовних заяв стосовно зобов`язання органу місцевого самоврядування розглянути звернення про віднесення земельних ділянок до самозалісених управлінням не планується.

Державна екологічна інспекція Карпатського округу листом від 16.05.2025 №01-03/1956 повідомила, що Інспекцією не проводились заходи державного екологічного нагляду (контролю) з питань наведених у листі прокурора та не здійснювались заходи щодо звернення до суду з позовом про визнання протиправної бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії Красноїльською сільською радою Чернівецького району Чернівецької області. Додатково вказала, що згідно постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 "Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану" (із змінами внесеними 27.12.2024 №1511) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану.

Таким чином, Держлісагентство, Південно-Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, Державна екологічна інспекція Карпатського округу, уповноважені на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснювали захист таких інтересів, що свідчить про їх бездіяльність та наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру в інтересах держави в особі цих органів.

Разом з тим, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Слід вказати, що жодних обґрунтованих обставин, які перешкоджають Держлісагентству та Південно-Західному міжрегіональному управлінню лісового та мисливського господарства, звернутися до суду з позовом на захист порушеного права до суду не наведено ні в обґрунтуванні прокурора ні у листах зазначених органів.

Прокурором у поданій на виконання ухвали суду від 29.07.2025 року заяві не доведено неможливість або відсутність можливості позивачів, зокрема Держлісагентства та Південно-Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі яких в інтересах держави з позовом до суду звернулась прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.

Крім того, прокурором серед кола позивачів в інтересах яких заявлено позов визначено Державну екологічну інспекцію Карпатського округу, незважаючи на те, що прокурору було повідомлено, що питання бездіяльності органів щодо невіднесення земельних ділянок до самозалісених приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. При цьому, у листі прокурора визначено уповноважений державний орган, який вносив відповідне подання органу місцевого самоврядування, та зобов`язаний забезпечувати контроль за його виконанням.

Частиною 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Посилання прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі №922/901/17, від 31.10.2018 у справі №910/6814/17 та від 06.02.2019 у справі №927/246/18.

Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Таким чином, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта, не може презюмуватися, як безспірне.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 червня 2023 року у справі №905/1907/21 зазначено:

8.58. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі №911/2169/20 (підпункти 8.33-8.41).

В адміністративному судочинстві відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні пункту 7 частини 4 статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Враховуючи наведене, суд доходить висновку про відсутність підстав для звернення прокурора з цим позовом, а відтак позовна заява підлягає поверненню.

Про повернення позовної заяви суд постановляє ухвалу. Копія ухвали про залишення позовної заяви без руху або про повернення позовної заяви надсилається особі, яка подала позовну заяву, не пізніше наступного дня після її постановлення. Копія позовної заяви залишається в суді (ч. 6 ст.169 КАС України).

Згідно ч. 8 цієї статті повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

На підставі наведеного та керуючись статтями 169, 241, 243, 248 КАС України, суддя -

УХВАЛИВ:

1.Позовну заяву повернути позивачу.

2.Роз`яснити, що відповідно до частини восьмої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Згідно статті 256 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

У відповідності до статей 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України ухвала може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складання.

Суддя В.О. Кушнір