Справа № 240/34914/23
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2025-07-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 липня 2025 року

м. Київ

справа № 240/34914/23

адміністративне провадження № К/990/42803/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Гриціва М.І., Тацій Л.В.,

за участю: секретаря судового засідання - Присяжнюка А.Г.,

представника позивача - Цимбалістого Т.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційному порядку адміністративну справу №240/34914/23

за позовом Керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави

до Житомирської міської ради

про визнання протиправним та нечинним рішення

за касаційною скаргою Житомирської міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 (колегія у складі: головуючого судді Мацького Є.М., суддів: Залімського І.Г., Сушка О.О.), -

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Керівник Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Житомирської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира".

2. В обґрунтування позову позивач вказував, що рішенням Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" вирішено змінити санітарно-захисну зону підприємства ПрАТ "Електровимірювач" за адресою: майдан Перемоги, 10 в м. Житомир з санітарно-захисної зони підприємств І-ІІІ класу шкідливості (500 м) на санітарно-захисну зону підприємств V класу шкідливості (50 м). Разом з тим, позивач звернув увагу, що межі та режими відповідних санітарно-захисних зон, які відображено в графічній частині плану - "Схема зонування території міста Житомир Планувальні обмеження" визначено Планом зонування міста Житомира, як складовою частиною Генерального плану.

Позивач наголошував, що зміни межі та режиму використання санітарно-захисної зони підприємства ПрАТ "Електровимірювач", що визначенні Планом зонування території, мають розроблятися, узгоджуватися та затверджуватися в порядку, визначеному для Генерального плану населеного пункту, а саме Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, що затверджений постановою КМУ №926 від 01.09.2021 (далі - Порядок №926). Вказував, що дане рішення є нормативно-правовим актом, оскільки вносить зміни до Плану зонування міста Житомира, який є складовою частиною Генерального плану, який є нормативно-правовим актом, проте відповідачем порушено порядок його прийняття. Зазначав, що зменшення санітарно-захисної зони навколо підприємства ПрАТ "Електровимірювач" впливає на санітарно-епідеміологічне благополуччя громади.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 17.06.2024 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що внесення змін до плану зонування території (зонінгу) відбувалось з метою реалізації містобудівної документації та приведення її у відповідність до Генерального плану після проведення містобудівного моніторингу на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що узгоджується із встановленим порядком внесення змін до Плану зонування території (зонінгу) та п.26 Порядку №926.

Окрім того, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорюване прокурором рішення саме по собі ще не є внесенням змін до містобудівної документації, а є виконанням вимог Генерального плану міста Житомира та Плану зонування міста Житомира, у зв`язку з цим, стверджувати про зміну містобудівної документації можливо лише після затвердження оновленої містобудівної документації у складі Комплексного плану просторового розвитку території Житомирської міської територіальної громади, який включатиме й розділ Функціональне зонування території територіальної громади (план зонування території територіальної громади).

5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.06.2024 скасовано.

Прийнято нову постанову, якою позовні вимоги Заступника керівника Житомирської обласної прокуратури задоволено.

Визнано протиправним та нечинним рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира".

6. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що висновки суду першої інстанції зводиться лише до того, що Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради 20.12.2021 затверджено «Містобудівний моніторинг щодо реалізації основних положень генерального плану міста Житомира та плану зонування територій (зонінгу) за період 2017-2021 роки. Аналітичний звіт». Разом з тим, у даному містобудівному моніторингу відсутнє будь-яке посилання чи опис ситуації щодо вказаних санітарно-захисних зон ПрАТ «Електровимірювач», яке знаходиться за адресою: майдан Перемоги, 10 у м. Житомирі. Відповідні території в межах моніторингу не розглядалися. Наявність такого містобудівного моніторингу жодним чином не свідчить про правомірність рішення міської ради, яким змінено План зонування міста, оскільки для цього необхідно також ряд інших умов, визначених чинним законодавством.

Пунктом 41 Порядку № 926 визначено, що розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території, територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку. Даними пунктами Порядку № 926 передбачено вчинення ряду необхідних заходів, які відповідачем не дотримано.

Судом першої інстанції залишено поза увагою ту обставину, що розміри санітарно - захисних зон для промислових підприємств та інших об`єктів, що є джерелами виробничих шкідливостей, слід встановлювати відповідно до діючих санітарних норм їх розміщення при підтвердженні достатності розмірів цих зон за «Методикою розрахунку концентраций в атмосферному повітрі шкидливих речовин у викидах підприємств» ОНД-86, розрахунками рівнів шуму та електромагнітних випромінювань з урахуванням реальної санітарної ситуації (фонового забруднення, особливостей рельєфу, метеоумов, рози вітрів та ін.), а також даних лабораторних досліджень щодо аналогічних діючих підприємств та об`єктів. Однак, відповідних досліджень та підтверджень міській раді чи уповноваженому органу надано не було.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із таким судовим рішенням Житомирська міська рада через підсистему «Електронний суд» звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, а рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.06.2024 залишити в силі.

6. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначає, що метою рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" є виправлення помилки на виконання вимог Генерального плану.

Скаржник також звертає увагу на відсутність підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави та відповідно права звернення до суду.

Також скаржник наголошує, що судом апеляційної інстанції не встановлено і прокурором не вказано визначеного кола осіб в радіусі 500 метрів навколо ПрАТ «Електровимірювач», права яких були порушені зменшенням санітарно-захисної зони. Більше того, проектом Детального плану, що перебуває в розроблені, який пройшов громадські слухання та містобудівну раду без зауважень, пропонується демонтаж об`єктів які раніше використовувались у виробничих цілях та подальша процедура рекультивації земельної ділянки, що явно несе сприятливі обставини, як для екологічної обстановки в місті, так і для туристичної привабливості центральної частини міста, що також відповідає вимогам Пояснювальної записки до Генерального плану та Історико-архітектурного опорного плану.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. 08.11.2024 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.

9. Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2024 касаційну скаргу Житомирської міської ради у справі №240/34914/23 - залишено без руху. Надано скаржнику строк для усунення вказаних недоліків - десять днів з дня отримання копії цієї ухвали, протягом якого скаржнику необхідно надати: - уточнену касаційну скаргу із зазначенням судового рішення, що оскаржується та зазначенням обґрунтованих підстав касаційного оскарження судового рішення, передбачених пунктами 1 - 4 частини четвертої та частини п`ятої статті 328 КАС України.

10. 19.11.2024, на виконання вимог ухвали Верховного Суду від 12.11.2024 скаржником подано до Верховного Суду заяву про усунення недоліків шляхом надання уточненої касаційної скарги.

11. Ухвалою Верховного Суду від 20.11.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Житомирської міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 у справі за вищевказаним позовом.

12. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 03.06.2025 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з обранням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Стрелець Т.Г. до Великої Палати Верховного Суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.05.2025 №12), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.06.2025 № 516/0/78-25, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Гриціва М.І., Тацій Л.В.

13. Ухвалою Верховного Суду від 06.06.2025 справу призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Як встановлено судами попередніх інстанції, рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 затверджено Генеральний план міста Житомира, розроблений державним підприємством Українським державним науково-дослідним інститутом проектування міст "ДІПРОМІСТО" ім. Ю.М. Білоконя Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

15. Рішенням Житомирської міської ради № 467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" вирішено змінити санітарно-захисну зону підприємства ПрАТ "Електровимірювач" за адресою: майдан Перемоги, 10 в м. Житомир з санітарно-захисної зони підприємств І-ІІІ класу шкідливості (500 м) на санітарно-захисну зону підприємств V класу шкідливості (50 м).

16. Не погоджуючись із даним рішенням, прокурор звернувся до суду з цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

21. Статтею 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.

22. Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

23. Згідно із частиною першою статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

24. Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

25. Згідно із частиною другою статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.

26. Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

27. Відповідно до приписів статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

28. Згідно із частиною третьою статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.

29. Своєю чергою, план зонування території (зонінг) - це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).

30. За змістом частин першої-п`ятої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов`язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів; 8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).

31. Отже, генеральний план населеного пункту, план зонування є видами містобудівної документації на місцевому рівні. Одночасно з цим, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, зонінг фактично становить собою планувальний поділ території міста на певні території з визначенням переліку дозволених (переважних та супутніх) об`єктів забудови, що забезпечує реалізацію довгострокової стратегії комплексного розвитку міста з урахуванням всіх його потреб та стримує хаотичну забудову. План зонування розробляється на підставі генерального плану території та не може йому суперечити.

32. Такий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 29.01.2025 у справі № 600/3670/22-а.

33. Крім того, Верховний Суд у постанові від 02.07.2024 у справі № 380/5886/22 зробив наступні висновки:

- під час розроблення і затвердження різних видів містобудівної документації на місцевому рівні між ними не повинно виникати невідповідності та суперечностей, а має забезпечуватись сталий розвиток, планування, забудова та інше використання територій відповідно до вимог законодавства з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

- генеральний план населеного пункту, план зонування та детальний план території є видами містобудівної документації. При цьому, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, зонінг фактично становить собою планувальний поділ території міста на певні території з визначенням переліку дозволених (переважних та супутніх) об`єктів забудови, що забезпечує реалізацію довгострокової стратегії комплексного розвитку міста з урахуванням всіх його потреб та стримує хаотичну забудову.

- план зонування та детальний план території розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити.

- відповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні під час прийняття рішення про надання або відмову у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки уповноважений орган визначає виходячи саме з генерального плану населеного пункту, який є найважливішим документом щодо розвитку населеного пункту та визначення меж і функціонального призначення земельних ділянок.

34. З позовної заяви вбачається, що позивач оскаржує рішення міської ради "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира".

35. Так, відповідно до частини четвертої статті 16 Закону № 3038-VI склад, зміст, порядок розроблення та оновлення містобудівної документації на місцевому рівні встановлюються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

36. Постановою Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926 затверджено Порядок розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації (далі - Порядок №926), який визначає склад, зміст, механізм розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації на місцевому рівні: комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, генерального плану населеного пункту, детального плану території, а також склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту.

37. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (п.3 Порядку №926).

38. Внесення змін до містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у порядку, визначеному цим Порядком для її розроблення та затвердження. Після затвердження відповідний проект рішення про внесення змін стає її невід`ємною частиною (п.5 Порядку №926).

39. Внесення змін до плану зонування території, історико-архітектурного опорного плану та інших розділів комплексного плану, генерального плану населеного пункту здійснюється відповідно до процедури внесення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту, визначеної цим Порядком (п.6 Порядку №926).

40. Зміни до комплексного плану, генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше ніж один раз на рік за результатами містобудівного моніторингу у разі виникнення державної необхідності, коли рішення про розроблення змін до комплексного плану, генерального плану населеного пункту приймається за ініціативою Кабінету Міністрів України, а також за результатами моніторингу наслідків виконання містобудівної документації відповідно до Закону України "Про стратегічну екологічну оцінку". Необхідність та параметри внесення змін до містобудівної документації обґрунтовуються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури на підставі містобудівного моніторингу. Внесення змін до містобудівної документації без попереднього проведення містобудівного моніторингу її реалізації не допускається (п.9 Порядку №926).

41. Плани зонування територій населених пунктів у межах території територіальної громади та історико-архітектурні опорні плани з визначенням меж історичних ареалів населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України, розробляються одночасно із генеральними планами та включаються до комплексного плану як невід`ємні складові генеральних планів відповідних населених пунктів (п.23 Порядку №926).

42. Відповідно до пп. 3 п. 26 Порядку №926 підставами для прийняття рішення щодо розроблення або внесення змін до генерального плану населеного пункту є рішення органу місцевого самоврядування за результатами розгляду звіту про містобудівний моніторинг реалізації генерального плану населеного пункту, який містить пропозицію щодо внесення змін до генерального плану;

43. Рішення про розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, а також оновлення і внесення змін до неї приймає відповідна сільська, селищна, міська рада (п.34 Порядку №926).

43. Розроблення містобудівної документації на місцевому рівні (комплексного плану, генеральних планів населених пунктів, детальних планів території) щодо території територіальної громади, оновлення та внесення змін до неї здійснюється трьома організаційними етапами: підготовчий, основний, завершальний, які реалізуються у послідовності, визначеній пунктами 42-44 цього Порядку (п.41 Порядку №926).

44. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Житомирської міської ради від 30.11.2016 №454 затверджено Генеральний план міста Житомира.

45. Рішенням Житомирської міської ради від 04.04.2017 №579 затверджено План зонування міста Житомира.

46. Згідно Пояснювальної записки до Плану зонування, він розроблений на всю територію міста на основі генерального плану та проекту внесення змін до генерального плану м. Житомира відповідно Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", нормативно-правових актів державної влади, а також відповідно документів, що визначають основні напрямки розвитку населеного пункту, охорони навколишнього природного середовища.

Планувальні обмеження, які діють на території міста (зони акустичного дискомфорту, санітарно-захисні зони, зони поширення інженерно-геологічних умов, що є несприятливими для будівництва; прибережні захисні смуги; коридори проходження магістральних інженерних мереж тощо), відображені на "Схемі зонування території міста Житомира. Планувальні обмеження", виконаної в масштабі 1:10000 відповідно до схеми планувальних обмежень у складі проекту внесення змін до генерального плану м. Житомира.

47. Розділом 3.1 Плану зонування передбачено підстави для внесення доповнень та змін до зонінгу, види змін та доповнень.

48. Так, внесення доповнень та змін до Плану зонування території (зонінгу) здійснюється шляхом прийняття відповідних рішень міської ради, що забезпечують відповідність зонінгу Законам України, підзаконним нормативно-правовим актам та рішенням органів місцевого самоврядування.

Підставами для розгляду питань про внесення змін до Зонінгу можуть бути: звернення органів державної влади щодо внесення змін до Зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва державного значення; звернення органів виконавчої влади міста щодо внесення змін до Зонінгу відносно розташування об`єктів будівництва муніципального значення; рішення органів місцевого самоврядування у разі необхідності вдосконалення порядку регулювання використання та забудови території міста; звернення фізичних та юридичних осіб, якщо є обґрунтовані підстави щодо реалізації положень Зонінгу які можуть привести до неефективного використання земельних ділянок для містобудівних потреб та об`єктів будівництва, знижує їх вартість, перешкоджає реалізації прав і законних інтересів громадян та їх об`єднань; внесенням змін до генерального плану міста, необхідністю врахування пропозицій щодо забудови та землекористування.

Пропозиції (доручення, розпорядження, рішення) щодо внесення змін до Зонінгу скеровуються до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, який ініціює внесення змін до Зонінгу шляхом відповідного подання до міської ради.

Внесення змін до плану зонування території (зонінгу) допускається за умови їх відповідності генеральному плану міста (п.3.2.1).

49. Пунктом 4 розділу 2.3 книги 1 Пояснювальної записки визначено, що на територіях, що знаходяться у санітарно-захисних зонах від підприємств, кладовищ, об`єктів з перевищенням припустимого рівня електромагнітного фону тощо, режим використання та межі поширення обмежень визначаються санітарно-епідеміологічною службою населеного пункту, управлінням з питань екології на основі ДСанПіН 173-096, ДБН 360- 92**, містобудівної документації.

50. Колегія суддів звертає увагу, що в обґрунтуванні до рішення міської ради "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" вказано, що відповідно до Моделі перспективного розвитку Генерального плану міста Житомира, квартал міста, в якому розташовані будівлі ПрАТ "Електровимірювач", віднесений до території громадських центрів, відповідно до Плану зонування міста Житомира зазначена територія визначена Г-1д - підзона громадської, ділової та комерційної активності в межах загальноміського центру, листів ПрАТ "Електровимірювач", Головного управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, Управління екології та природних ресурсів Житомирської ОДА пропонується змінити санітарно-захисну зону підприємств І-ІІІ класу шкідливості (500м) на санітарно-захисну зону підприємств V класу шкідливості (50м).

51. Так, ПрАТ "Електровимірювач" повідомило відповідача у листі №709 від 12.11.2021, що виробництво, розташоване на території ТОВ "Електровимірювач" (м. Житомир, майдан Перемоги,10) займається розробкою та випуском електровимірювальних приладів. Згідно ДСП "Планування та забудова населених пунктів", даний вид виробництва відноситься до "Металургійних, машинобудівних та металообробних підприємств і виробництв, а саме: виробництво приладів електричної промисловості при відсутності ливарень та застосування ртуті" - з класом шкідливості V з санітарно-захисною зоною - 50м.

52. Управління екології та природних ресурсів Житомирської ОДА в листі від 27.07.2021 повідомило, що контроль за дотриманням санітарного законодавства відповідно до покладених на нього завдань у сфері державного нагляду здійснює Головне управління Держпродспоживслужби в Житомирській області, до якого й запропонувало звернутись відповідачу.

53. Головне управління Держпродспоживслужби в Житомирській області на запит відповідача щодо погодження внесення змін до Плану зонування території м. Житомира в частині Планування обмеження санітарно-захисної зони листом №05-01/4660 від 06.12.2021 повідомило, що розглянувши лист ПрАТ "Електровимірювач" та керуючись додатком 4 Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, затверджених наказом МОЗ України від 19.06.1996 №173 (ДСП 173-96), згідно санітарної класифікації підприємств, виробництв розмір для машинобудівних підприємств, які в своєму складі мають гальванічні цехи становить 300м, а для підприємств з термічною обробкою без ливарень - 50м.

54. У відповідності до затвердженої містобудівної документації "Внесення змін до Генерального плану м. Житомира", Генеральний план (основне креслення) кварталу міста, в якому розміщені будівлі підприємства ПрАТ "Електровимірювач", визначений як територія громадських центрів. Це відповідає визначеному у "Плані зонування м. Житомира" - підзона громадської, ділової та комерційної активності в межах загальноміського центру (зона Г-lд). При цьому, у кресленні "Внесення змін до Генерального плану м. Житомира", Схема проектних планувальних обмежень на цій території відсутні будь-які обмеження (графічні матеріали та пояснювальні записки) розміщені на веб-сайті Житомирської міської ради за посиланням: https://zt-rada.gov.ua/mistobuddoc.

55. При цьому, у Плані зонування м. Житомира на Схемі зонування території міста Житомир, Планувальні обмеження від території діючого, на час розроблення документації, підприємства ПрАТ "Електровимірювач" зазначена санітарно-захисна зона підприємств І-ІІІ класу шкідливості.

56. У розділі "Основні напрямки розвитку господарського комплексу" Пояснювальної записки "Внесення змін до Генерального плану м. Житомира" підприємство ПрАТ "Електровимірювач" входить до переліку об`єктів і установ, які пропонуються до передислокації, як підприємство, що не відповідає містобудівним умовам, а у відповідності до п. 4.1 розділу Книги 2 Пояснювальної записки Плану зонування території м. Житомира знаходиться на територіях, які за містобудівною документацією змінюють своє функціональне призначення. Передислокація об`єкту згідно з містобудівною документацією передбачено у Південно-східний промислово-комунальний промрайон на резервні території. Виробничі та складські будівлі підприємства ПрАТ розташовані по вул. Труда у м. Житомирі "Електровимірювач" (позиція 120 Генеральний план (основне креслення)).

57. Наказом Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради від 20.12.2021 №11/р (міститься у загальному доступі на веб-сайті Житомирської міської ради), який прийнято відповідно до статті 23 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", наказу Мінрегіону від 01.09.2011 №170 "Про затвердження Порядку проведення містобудівного моніторингу", наказу Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради від 08.11.2021 №09/р "Про проведення містобудівного моніторингу щодо стану реалізації основних положень генерального плану міста та плану зонування територій" з метою реалізації містобудівної документації, оцінки та прогнозу стану і змін об`єктів містобудування, які проводяться відповідно до вимог містобудівної документації та спрямовані на забезпечення сталого розвитку територій з урахування державних та громадських інтересів та актуалізації даних, затверджено "Містобудівний моніторинг щодо реалізації основних положень генерального плану міста Житомира та плану зонування територій (зонінгу) за період 2017-2021 роки. Аналітичний звіт", в якому, серед іншого, встановлено невідповідності між планом зонування та генеральним планом міста Житомира, які потребують внесення змін у ці документації.

58. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що внесення змін до плану зонування території (зонінгу) відбувалось з метою реалізації містобудівної документації та приведення його у відповідність до Генерального плану після проведення містобудівного моніторингу на підставі рішення органу місцевого самоврядування, що відповідає п. 26 Порядку №926.

59. Також, колегія суддів вважає, що суд першої інстанцій вірно звернув увагу на те, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель" №711-IX від 17.06.2020 (набрав чинності 24.07.2021) внесено зміни, серед інших, до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".

60. Так, передбачено новий вид містобудівної документації - комплексний план просторового розвитку території територіальної громади, який є одночасно містобудівною документацією на місцевому рівні та документацією із землеустрою, що визначає планувальну організацію, функціональне призначення території, основні принципи і напрями формування єдиної системи громадського обслуговування населення, дорожньої мережі, інженерно-транспортної інфраструктури, інженерної підготовки і благоустрою, цивільного захисту, охорони земель та інших компонентів навколишнього природного середовища, формування екомережі, охорони і збереження культурної спадщини та традиційного характеру середовища населених пунктів, а також послідовність реалізації рішень, у тому числі етапність освоєння території (п.5-1 ч.1 ст.1 Закону № 3038-VI ).

61. Також внесено зміни щодо визначення плану зонування території (зонінг), зокрема вказано, що він є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (п.9 ч.1 ст.1 Закону).

62. Пунктом 17 передбачено, що функціональна зона території - визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови

63. Статтею 16-1 Закону № 3038-VI, серед іншого, визначено, що комплексний план просторового розвитку території територіальної громади розробляється на всю територію територіальної громади.

Комплексний план також повинен містити відомості, передбачені статтею 45-1 Закону України "Про землеустрій".

Склад та зміст комплексного плану визначаються Кабінетом Міністрів України у Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації.

Склад відомостей про об`єкти Державного земельного кадастру має відповідати вимогам Закону України "Про Державний земельний кадастр".

Комплексний план розробляється за рішенням відповідної сільської, селищної, міської ради, виконавчий орган якої у встановлений у такому рішенні строк: визначає у встановленому законодавством порядку розробника комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади, встановлює строки розроблення та джерела його фінансування; звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури (для громад із центром у містах Києві та Севастополі, обласному центрі, місті обласного значення), щодо визначення державних інтересів для їх врахування під час розроблення комплексного плану; повідомляє через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення комплексного плану та визначає порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами; організовує формування завдання з розроблення комплексного плану шляхом проведення громадського обговорення, якщо не затверджена концепція інтегрованого розвитку території територіальної громади; організовує проведення громадського обговорення проекту комплексного плану; забезпечує попередній розгляд проекту комплексного плану архітектурно-містобудівною радою відповідного рівня; узгоджує проект комплексного плану з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад; забезпечує здійснення стратегічної екологічної оцінки; подає проект комплексного плану для проведення експертизи містобудівної документації; забезпечує погодження відповідних проектних рішень комплексного плану відповідно до Земельного кодексу України; подає проект комплексного плану на затвердження сільській, селищній, міській раді; протягом п`яти робочих днів з дня затвердження комплексного плану забезпечує внесення до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру відомостей про його об`єкти, що складають проектні рішення.

Комплексний план підлягає експертизі містобудівної документації в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Комплексний план підлягає стратегічній екологічній оцінці.

64. Відповідно до п.84 Порядку №926 комплексний план містить такі тематичні розділи та тематичні підрозділи, яким відповідають структурні частини у стратегії просторового розвитку території територіальної громади, базі геоданих та у плані реалізації, в тому числі розділ "Функціональне зонування території територіальної громади (план зонування території територіальної громади)" - містить інформацію щодо меж існуючих та проектних функціональних зон усієї території територіальної громади, виду функціонального призначення та правового режиму використання територій в кожній зоні, в тому числі режиму забудови територій, визначених для містобудівних потреб, ландшафтної організації території, переліку переважних та супутніх видів цільового призначення земельних ділянок, які можуть встановлюватися в межах відповідної функціональної зони.

65. З матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог Закону № 3038-VI та Порядку № 926, Житомирською міською радою прийнято рішення "Про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території Житомирської міської територіальної громади Житомирського району Житомирської області" за № 458 від 24.12.2021.

66. Тобто одночасно із оспорюваним рішенням про зміну санітарно-захисної зони міською радою прийнято рішення про розроблення Комплексного плану просторового розвитку території громади, при розробці якого, в картографічних матеріалах "Плану зонування території м. Житомира", який є невід`ємною частиною цього плану, буде оновлено інформацію у частині санітарно-захисних зон підприємств, в тому числі тих, що закрилися, або здійснили передислокацію.

67. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що оспорюване прокурором рішення саме по собі ще не є внесенням змін до містобудівної документації, а є виконанням вимог Генерального плану міста Житомира та Плану зонування міста Житомира. Стверджувати про зміну містобудівної документації можливо лише після затвердження оновленої містобудівної документації у складі Комплексного плану просторового розвитку території Житомирської міської територіальної громади, який включатиме й розділ "Функціональне зонування території територіальної громади (план зонування території територіальної громади)".

68. Колегія суддів також вважає слушними пояснення відповідача щодо того, що враховуючи розділ "Основні напрямки розвитку господарського комплексу" Пояснювальної записки "Внесення змін до Генерального плану м. Житомира", в якому передбачено, що підприємство ПрАТ "Електровимірювач" входить до переліку об`єктів і установ, які пропонуються до передислокації, за результатом виконання містобудівної документації - закриття чи винесення з відповідної території режимоутворюючого об`єкту, втрачає актуальність й дія санітарно-захисної зони для нього.

69. Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та доводами скаржника про те, що рішення Житомирської міської ради №467 від 24.12.2021 "Про зміну санітарно-захисної зони в Плані зонування м. Житомира" прийнято із дотриманням вимог чинного законодавства та підстави для його скасування відсутні.

70. Разом з тим, Суд відхиляє доводи скаржника про відсутність права прокурора на звернення до суду, з огляду на таке.

71. З аналізу судових рішень можна зробити висновок, що право прокурора на звернення до суду не аналізувалося. Проте, Суд вважає невиправданим ставити під сумнів право прокурора на звернення до суду, зважаючи на існуючу практику Верховного Суду.

72. Так, зокрема, Верховний Суд неодноразово, зокрема у постановах від 01.09.2022 у справі №440/7210/21 та від 12.10.2023 у справі №440/7208/21, від 22.10.2023 у справі №320/835/23, прийнятих колегією суддів Касаційного адміністративного суду, викладав висновки щодо застосування норм статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у справах, предметом спору в яких як і у справі, яка розглядається, охоплювалось оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо затвердження містобудівної документації.

73. У вказаних постановах Верховний Суд, досліджуючи питання щодо права на звернення прокурора до суду з позовом до органу місцевого самоврядування, підкреслював, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу.

74. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

75. У цій справі у позовній заяві прокурор зазначав про те, що прийняття відповідачем спірного рішення щодо зменшення санітарно-захисної зони навколо підприємства ПрАТ "Електровимірювач" порушує основні принципи містобудівної діяльності та впливає на санітарно-епідеміологічне благополуччя територіальної громади. Прокурор наголошував на тому, що оскільки забезпечення захисту життя та здоров`я громадян є одним із основних напрямків діяльності держави, оскаржуване рішення відповідача порушує відповідний державний інтерес, на захист якого і спрямований даний позов прокурора. Враховуючи вказані обґрунтування позовної заяви прокурора, суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про необхідність вирішення спору по суті позовних вимог.

76. Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов`язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23). Тому за наведених вище підстав, якими Суд обґрунтував своє рішення, не вбачається необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у справі.

77. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

78. За вказаних обставин, касаційну скаргу слід задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції - скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 352, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Житомирської міської ради задовольнити.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 09.10.2024 скасувати.

Рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 17.06.2024 залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не оскаржується.

Повний текст постанови складено 30.07.2025.

СуддіС.Г. Стеценко М.І. Грицiв Л.В. Тацій