Справа № 440/11727/23
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2025-07-31 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2025 року

м. Київ

справа №440/11727/23

провадження № К/990/49839/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів - Мельник-Томенко Ж.М., Уханенка С.А.

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області, Миргородської районної військової (державної) адміністрації, до комунального некомерційного підприємства «Миргородська лікарня інтенсивного лікування» Миргородської міської ради та Миргородської міської ради, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року (головуючий суддя - Мельнікова Л.В., судді: Бегунц А.О., Русанова В.Б.),

ВСТАНОВИВ:

І. Історія справи

У серпні 2023 року позивач, заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі: Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області (далі - ГУ ДСНС України у Полтавській області) та Миргородської районної військової (державної) адміністрації, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача Комунального некомерційного підприємства «Миргородська лікарня інтенсивного лікування» Миргородської міської ради (далі - КНП «МЛІЛ» ММР) та Миргородської міської ради щодо не приведення у стан готовності захисної споруди - протирадіаційного укриття НОМЕР_1, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1;

- зобов`язати КНП «МЛІЛ» ММР та Миргородську міську раду вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття НОМЕР_1, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що на території міста Миргород наявна захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1 балансоутримувачем якого є КНП «МЛІЛ» ММР. Відповідно до Акту оцінки стану готовності захисної споруди, протирадіаційного укриття № НОМЕР_1, від 24.02.2023 таке укриття обмежено готове до використання за призначенням. Таким чином, на переконання позивача, у відповідності до вимог частини восьмої статті 32 КЦЗ України та пункту 9 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №138 від 10.03.2017, наявні підстави для зобов`язання КНП «МЛІЛ» ММР вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття НОМЕР_1. Зазначає, що відповідачем на даний час не забезпечено готовності до використання захисної споруди цивільного захисту НОМЕР_1, а ГУ ДСНС у Полтавській області та Миргородською районною військовою (державною) адміністрацією Полтавської області не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на їх бездіяльність.

У зв`язку із цим, на переконання позивача, у прокуратури виникло право і обов`язок вжити заходи з представництва інтересів держави в суді, враховуючи обізнаність позивачів про порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжуються неналежним виконанням уповноваженим органом функцій щодо їх захисту.

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 позов задоволено.

Визнано протиправною бездіяльність КНП «МЛІЛ» ММР та Миргородської міської ради щодо неприведення протирадіаційного укриття НОМЕР_1 у належний для експлуатації технічний стан та готовність до укриття населення.

Зобов`язано КНП «МЛІЛ» ММР та Миргородську міську раду привести захисну споруду - протирадіаційне укриття НОМЕР_1 у належний для експлуатації технічний стан та готовність до укриття населення відповідно до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України №579 від 09.07.2018.

Суд першої інстанції виходив з того, що на КНП «МЛІЛ» ММР, як балансоутримувача захисної споруди та Миргородську міську раду, як власника захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття НОМЕР_1, покладені обов`язки з утримання цієї споруди у стані, що дозволяє привести її у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.

Суд відхилив доводи відповідачів про те, що КНП «МЛІЛ» ММР не має на балансі захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття НОМЕР_1, як такі, що не підтверджені відповідними доказами.

Разом з цим, суд зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64 «Про введення воєнного стану в Україні».

Отже, у зв`язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 13.03.2022 №303, на переконання суду першої інстанції, на період дії воєнного стану у Головного управління ДСНС України у Полтавській області відсутні повноваження з перевірки протирадіаційного укриття НОМЕР_1 на стан придатності для використання за призначенням для захисту населення, а також застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

При цьому, суд зазначив про те, що на Миргородську районну військову (державну) адміністрацію покладений законом обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд цивільного захисту та готовності їх до використання за призначенням.

Враховуючи викладене суд першої інстанції дійшов висновку про наявність у прокурора підстав для звернення до суду з цим позовом та задовольнив позовні вимоги повністю.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2024 рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 22.09.2023 скасовано та прийнято нове судове рішення, яким адміністративний позов залишено без розгляду.

Ухвалюючи таке судове рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивача, а тому прокурором у позовній заяві у цій справі визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з позовом, який не має права на звернення з ним до суду. Поряд з цим, судом констатовано, що жодним нормативно-правовим актом не визначено і право Миргородської районної військової (державної) адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

У підсумку, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки ані ДСНС, ані районна військова адміністрація не вправі подавати самостійно позов у цій категорії спорів, прокурор також не має права на звернення з ним до суду в інтересах цих органів, з посиланням на неналежне здійснення ними своїм повноважень.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції залишив без розгляду позовну заяву прокурора на підставі пункту 1 частини першої статті 240 КАС України.

Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Полтавської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою на нього до Верховного Суду.

У поданій касаційній скарзі скаржник, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Відповідачі своїх відзивів на касаційну скаргу не подали, що не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення у силу частини четвертої статті 338 КАС України.

ІІ. Рух адміністративної справи в суд касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2025 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Ухвалою Верховного Суду від 30.07.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.07.2025 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Уханенко С.А.

ІІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Судом установлено, що Полтавською обласною прокуратурою було подано клопотання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

Відповідно до вимог частини другої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів або палати, передає справу на розгляд об`єднаної палати, якщо ця колегія або палата вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з іншої палати або у складі іншої палати чи об`єднаної палати.

Доводи вищевказаного клопотання зводяться до наявності у цій справі виключної правової проблеми, оскільки Верховний Суд у постановах від 27.02.2025 у справі №440/10984/23, від 27.02.2025 року у справі №440/11428/23, від 06.02.2025 у справі № 280/7883/23, від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 31.01.2025 у справі №320/3128/23, від 20.02.2025 у справі №520/380/24 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативних актах не наділив органи ДСНС та районні військові адміністрації правом на звернення до суду щодо приведення у стан готовності захисних споруд.

Автор касаційної скарги зазначає, що згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 04.09.2018 у справі №823/2042/16, Верховний Суд може або повністю відмовитися від свого висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм.

На думку автора касаційної скарги, причинами для відступу можуть бути: вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту.

Згідно з частиною першою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.

В силу частини другої статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.

Проаналізувавши зазначені у клопотанні підстави, якими обґрунтована необхідність передачі справи на розгляд об`єднаної палати чи Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про відсутність у спірних відносинах виключної правової проблеми; такі правовідносини врегульовано нормами права, які в повній мірі дозволяють вирішити спір. Окрім того, Верховний Суд наголошує, що процесуальним законом передбачено право суду, а не обов`язок, стосовно передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду.

На переконання колегії суддів, в цій справі відсутні підстави для передачі справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду, а тому слід відмовити у задоволенні такого клопотання.

Повертаючись до обставин справи, ключовим питанням у ній є наявність або відсутність у заступника керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Полтавській області та/або Миргородської районної військової (державної) адміністрації до комунального некомерційного підприємства "Миргородська лікарня інтенсивного лікування" Миргородської міської ради та Миргородської міської ради з позовними вимогами про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.

Так, відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.07.2018 у справі №822/1169/17, від 13.05.2021 у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Миргородської окружної прокуратури Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Полтавській області та Миргородської районної військової (державної) адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС у Полтавській області та Миргородська районна військова (державна) адміністрація. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділено ГУ ДСНС у Полтавській області та/або Миргородську районну військову (державну) адміністрацію належним обсягом компетенції щоб набути повноважень позивачів у цій справі.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій та її територіальних органів на звернення до адміністративного суду із цим позовом.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 «Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 №579 (далі - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (п. 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 «Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій», затвердженого постановою КМ України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Пізніше, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 6 жовтня 2022 року пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту змінено та викладено у такій редакції:

«…48) звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.»

Суд зазначає, що на відміну від попередньої редакції, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Полтавській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Водночас, скаржник у тексті касаційної скарги не зазначає норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Полтавській області правом на звернення до суду з таким позовом.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 23.01.2025 у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06.02.2025 у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22 та ін., обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, і в силу частини третьої статті 341 КАС України колегія суддів вважає за потрібне застосувати правові висновки, викладені у наведених постановах, до спірних правовідносин.

Щодо стверджуваних прокурором повноважень Миргородської районної військової (державної) адміністрації, колегія суддів керується таким.

Означене питання Верховний Суд вже також вирішував, зокрема, у постановах від 30.01.2025 у справі №420/22304/23, від 13.02.2025 у справі №620/111/24, від 27.02.2025 у справі №440/11428/23 та інших.

Відповідно до пунктів 1 та 7 частини першої статті 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

Аналогічні норми містяться у статті 2 Закону №586-ХІV, яка визначає основні завдання місцевих державних адміністрацій.

Відповідно до пункту 16 частини першої статті 16 Закону №586-ХІV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Повноваження місцевої державної адміністрації в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян визначені статтею 25 названого Закону, згідно з пунктом 14 частини першої якої, місцева державна адміністрація перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

Втім у контексті питання чи означає це наявність повноважень на звернення із цього приводу до суду, варто зауважити, що частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону №586-ХІV, які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Миргородською районною державною адміністрацією, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду.

Як зазначалося вище, спеціальним законом, який безпосередньо регламентує правовідносини у сфері цивільного захисту та визначає вичерпний перелік випадків, за яких уповноважений суб`єкт владних повноважень має право на звернення до суду та установлює правила реалізації уповноваженими особами такого права, є Кодекс цивільного захисту України.

Повноваження, зокрема, місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту визначені частиною першою статті 19 Кодексу цивільного захисту України, зміст якої, так само як і зміст наведених вище профільних нормативно-правових актів, свідчить про те, що законодавець не наділив відповідні місцеві державні адміністрації правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Подібні висновки наведено у постанові Верховного Суду від 13.02.2025 у справі №620/111/24.

Досліджуючи у цьому ж контексті повноважність відповідних військових адміністрацій, Верховний Суд в перелічених вище постановах зауважив на такому.

Згідно з положеннями частин першої, другої, речення другого частини четвертої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон №389-VIII) на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування.

У разі прийняття рішення про утворення районних, обласних військових адміністрацій їх статусу набувають відповідно районні, обласні державні адміністрації, а голови районних, обласних державних адміністрацій набувають статусу начальників відповідних військових адміністрацій.

На виконання Закону №389-VIII, для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку Президентом України видано Указ від 24 лютого 2022 року №68/2022 "Про утворення військових адміністрацій", згідно із пунктом 1 якого утворено обласні військові адміністрації.

Пунктом 2 цього ж Указу постановлено утворити на базі існуючих районних державних адміністрацій відповідні районні військові адміністрації. У зв`язку з утворенням районних військових адміністрацій відповідні районні державні адміністрації та голови таких адміністрацій набувають статусу відповідних районних військових адміністрацій та начальників таких військових адміністрацій.

Статтею 15 Закону №389-VIII визначено повноваження військових адміністрацій, зокрема унормовано, що повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом (друге речення частини першої статті 15 Закону №389-VIII).

Відповідно до пункту 8 частини третьої статті 15 Закону №389-VIII районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

Колегія суддів звертає увагу на те, що стаття 15 указаного Закону містить вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям.

З урахуванням викладеного Верховний Суд констатує, що законодавець не наділив районну військову адміністрацію правом на звернення до суду із позовом про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

За змістом частини першої статті 2 КАС України, де визначено завдання адміністративного судочинства, закріплено, що його метою є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області і Миргородської районної військової (державної) адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Наведене у сукупності та взаємозв`язку дає підстави вважати правильними висновки суду апеляційної інстанції про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.

Посилання скаржника на те, що судом апеляційної інстанції не враховано правовий висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 15.05.2019 у справі №820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСУНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) №78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення) Суд вважає помилковим, з огляду на таке.

По-перше, як слідує з ухвали Верховного Суду від 29.11.2018 у справі №820/4717/16, на яку посилається скаржник, та постанови Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у цій же справі, вказаний спір був переданий на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України - через оскарження судового рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.

Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

По-друге, Велика Палата Верховного Суду розглянула касаційну скаргу в межах касаційного оскарження, які не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

По-третє, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі №820/4717/16, діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону №1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора із цим позовом.

Також необхідно зазначити, що правова позиція у справі №820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону №2228-IX.

Крім того, обставини справи №820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 в справі №260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі №820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Беручи до уваги наведене, а також враховуючи, що фактичні обставини у справі №820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі №820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Касаційна скарга не містить доводів, які свідчили б про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а тому підстави для його скасування та задоволення касаційної скарги відсутні.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Відмовити у задоволенні клопотання Полтавської обласної прокуратури про передачу справи №440/11403/23 на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду

2. Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення.

3. Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко

С.А. Уханенко

Судді Верховного Суду