Справа № 320/33155/23
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2025-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2025 року

м. Київ

справа № 320/33155/23

адміністративне провадження № К/990/5788/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Стародуба О.П., Стеценка С.Г.,

розглянув в порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 07.08.2024 (суддя Перепелиця А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025 (колегія суддів у складі: судді-доповідача Кобаля М.І., суддів Бужак Н.П., Черпака Ю.К.) у справі №320/33155/23 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Київтранспарксервіс», про визнання протиправним та скасування рішення.

I. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У жовтні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Київської міської ради, в якому (з урахуванням заяви про збільшення підстав позову) просив визнати протиправним та нечинним рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» в частині Таблиці №1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради 23.06.2011 №242/5629.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що рішенням Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» в Таблиці №1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 (в редакції рішення Київської міської ради від 31.08.2021 №2185/2226) визначено перелік паркувальних майданчиків, закріплених за комунальним підприємством «Київтранспарксервіс». Позивач вважає, що це рішення в частині Таблиці № 1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради 23.06.2011 №242/5629 є протиправним та таким, що підлягає визнанню нечинним з моменту його прийняття, оскільки ухвалене з порушенням вимог земельного законодавства та положень закону, яким регламентовано порядок відведення земельних ділянок під майданчики для платного паркування, облаштування на них платних автостоянок та встановлення правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу. Позивачем наголошено, що в оскаржуваному рішенні більшість із переліку паркувальних майданчиків розміщуються на земельних ділянках, відведених для інших потреб, у тому числі у приватну власність третім особам. Також, за посиланням позивача, визначені відповідачем в оскаржуваному рішенні паркувальні майданчики не було віднесено до жодної із категорій, визначених Податковим кодексом України (майданчики для платного паркування, спеціально відведенні автостоянки), які, в свою чергу, мають різний режим правового регулювання.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Судами попередніх інстанцій установлено, що 31.08.2021 Київська міська рада прийняла рішення №2185/2226 «Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» (далі по тексту - Рішення №2185/2226).

4. Пунктом 1 Рішення №2185/2226 Таблицю №1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» (далі по тексту - оскаржуване рішення) (в редакції рішення Київської міської ради від 24.12.2020 №22/22) викладено в новій редакції. У Таблиці №1 до додатка 5 до Рішення №2185/2226 визначено перелік паркувальних майданчиків, закріплених за КП «Київтранспарксервіс», з яких справлятиметься збір за місця паркування транспортних засобів.

5. Вважаючи протиправним рішення Київської міської ради від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» в частині Таблиці №1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради 23.06.2011 №242/5629, зокрема таким, що прийняте з порушенням встановленої законодавством процедури його прийняття, позивач звернувся до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

6. Київський окружний адміністративний суд рішенням від 07.08.2024, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025, у задоволенні позову відмовив.

7. Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про відсутність прямих юридичних наслідків для позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення, жодних доказів, які б свідчили про порушення прав, свобод та інтересів позивача, матеріали справи не містять. Наведені позивачем обставини підтверджують, що безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права, внаслідок прийняття спірного рішення, оскільки воно не спричинило негативного впливу саме для позивача і він не зазнав жодної реальної шкоди.

ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ

8. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції і постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 07.08.2024 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025 та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

9. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, яка передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно а таких випадках, зокрема: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

10. Ці підстави мотивує тим, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення статей 91, 96 Земельного кодексу України, статті 35 Закону України «Про охорону земель» без урахування висновки Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постанові від 11.09.2019 у справі №520/12022/17 та Верховного Суду, викладені у постановах від 25.01.2023 у справі №522/13231/17, від 09.11.2022 у справі №1340/5450/18 щодо протиправного затвердження міською радою паркувальних майданчиків без належного оформлення відведення земельної ділянки для цих майданчиків, і фактичне їх розміщення на земельних ділянках, які належать третім особам.

Скаржник зазначає, що затвердження Київською міською радою переліку «паркувальних майданчиків», які належним чином не відведені у встановленому податковим та земельним законодавством порядку, та які фактично розміщені на земельних ділянках, що вже надані третім особам для інших потреб, створює пряму загрозу юридичної відповідальності під час користування паркомісцем на таких майданчиках. Вказує про те, що на законну вимогу правомірного землекористувача запаркований автомобіль підлягає вилученню, а власник чи користувач автомобіля - притягненню до адміністративної відповідальності у вигляді штрафу за самовільне використання частини земельної ділянки, що вже перебуває у оренді/постійному користуванні іншої юридичної чи фізичної особи.

11. Скаржник покликається на порушення судами норм процесуального права, зокрема, статті 264 КАС України щодо його права на оскарження нормативно-правового акту, оскільки він є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосований цей акт.

12. Зауважує, що судами не враховані висновки Верховного Суду, висловлені у постановах від 11.09.2023 у справі №320/258/19, 26.09.2023 у справі №320/2015/22, від 24.04.2024 у справі 420/1603/19, від 16.10.2024 у справі №380/23541/21, в яких визначено наявність права на оскарження нормативно-правового акта у осіб, щодо яких його застосовано, а також осіб, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

13. На підтвердження своїх доводів скаржник посилається на те, що він є мешканцем міста Києва, членом територіальної громади, має право, як фізична особа на: паркування автомобіля на відведених у встановленому законодавством порядку майданчиках для паркування, оренду таких майданчиків для паркування для здійснення господарської діяльності, відведення для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів спеціальних земельних ділянок, які затверджуються переліком відповідного органу місцевого самоврядування, має здійснюватися з урахуванням норм Податкового кодексу України, Земельного кодексу України, у тому числі щодо порядку формування земельної ділянки та відповідно до відомостей публічно розміщених на офіційному порталі Київської міської ради та її виконавчого органу.

14. Позивач зазначає про неврахування судами, що відповідно до даних Державного земельного кадастру жоден із визначених у Таблиці № 1 до додатку 5 до рішення Київської міської ради №2185/2226 паркувальних майданчиків, закріплених за Комунальним підприємством «Київтрансспарсервіс», не відведено у встановленому земельним законодавством порядку. Переважна більшість таких паркувальних майданчиків розміщені на земельних ділянках, що вже відведені для інших потреб і/або надані третім особам у користування з іншим цільовим призначенням.

15. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на законність і обґрунтованість судових рішень першої та апеляційної інстанцій, просив залишити їх без змін, а касаційну скаргу

16. На обґрунтування своїх доводів відповідач послався на відсутність факту порушення Київською міською радою прав, свобод чи охоронюваних законом інтересів позивача.

17. Відповідач доводить, що оспорюване рішення міської ради не належить до регуляторних актів у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

18. Київська міська рада, посилаючись на положення підпункту 17.3.2 Правил благоустрою міста Києва, особливі умови користування земельними ділянками, на яких розташовані спеціально обладнані та відведені місця, полягають в розробці та погодженні в установленому цими Правилами порядку схем організації дорожнього руху, згідно з якими у оператора виникає право надання платних послуг паркування транспортних засобів та не потребує розроблення проектів відведення цих земельних ділянок. На таких земельних ділянках оператор не має права здійснювати будь-яку діяльність, окрім надання платних послуг з паркування транспортних засобів та обладнання таких місць.

19. Відповідач зауважує, що оспорюване рішення прийнято ним відповідно до вимог статті 268-1 Податкового кодексу України, яка передбачає справляння збору за місця для паркування транспортних засобів.

20. 27.02.2025 від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій позивач, посилаючись на положення статті 264 КАС України, наполягає на наявності в нього права на оскарження оспорюваного рішення і порушення його прав цим рішенням з тих підстав, що до нього буде застосовано цей нормативний акт, оскільки цей нормативно-правовий акт за своєю правовою природою a priori стосується позивача як і кожного іншого повноцінного мешканця столичної територіальної громади тому, що такий акт суб`єкта владних повноважень встановлює конкретні правила поведінки у певній сфері, тим самим визначаючи межі і спосіб реалізації права особи на паркування.

21. Комунальне підприємство «Київтранспарксервіс» (третя особа), у відзиві на касаційну скаргу, посилаючись на правомірність і обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій, просить залишити їх без змін.

22. Третя особа, посилаючись на положення статті 268-1 Податкового кодексу України, зауважує, що судовому захисту підлягають лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб`єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням. Якщо позивач не довів порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб`єкта владних повноважень є протиправними, відсутні підстави для задоволення позову, оскільки звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

23. Комунальне підприємство «Київтранспарксервіс» вважає, що саме по собі посилання на абстрактне порушення прав позивача, як мешканця міста Києва, а також на юридичні наслідки, які позивач в ході розгляду справи не конкретизує, не свідчать про те, що позивач є особою, права, свободи та інтереси якої порушено оспорюваним рішенням. Зауважує, що оспорюване рішення є чинним починаючи з 2011 року, однак позивачем не наведено, яким чином це рішення впливає на його права.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

25. Спірним питанням у цій справі є наявність у позивача права на звернення до суду з позовом про правомірність прийняття Київською міською радою рішення від 23.06.2011 №242/5629 «Про встановлення місцевих податків і зборів у м. Києві» в частині Таблиці №1 до додатка 5 до рішення Київської міської ради 23.06.2011 №242/5629, яким встановлено місцеві податки і збори у м. Києві, затверджено Положення про збір за місця для паркування транспортних засобів у м. Києві та Перелік пакувальних майданчиків, які закріплені за комунальним підприємством «Київтрансспарсервіс», правомірність цього рішення і його відповідність вимогам законів, дотримання процедури його прийняття.

26. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

27. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

28. Статтею 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

29. Аналіз наведених норм свідчить, що адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушення прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що в зв`язку з прийняттям рішення вчиненні дій (допущення бездіяльності) суб`єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

30. Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.

Саме по собі порушення вимог закону діями (бездіяльністю) або рішеннями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішеннями безпосередньо його прав та охоронюваних законом інтересів.

31. З огляду на зазначене, під час вирішення спору суд насамперед повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи відповідає право або інтерес порушеним (встановити факт порушення).

32. Статтею 57 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право знати свої права і обов`язки. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом. Закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов`язки громадян, не доведені до відома населення у поряду, встановленому законом, є нечинними.

33. Відповідно до Конституції України народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5). В Основному Законі України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша статті 140).

34. Гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. В Конституції України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144). На основі цього положення Конституції України в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59).

Частиною першої статті 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

36. Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

37. Пунктом 3.1 статті 3 Податкового кодексу України визначено, що законодавство України складається з Конституції України; цього Кодексу; Митного кодексу України та інших законів з питань митної справи у частині регулювання правовідносин, що виникають у зв`язку з оподаткуванням митом операцій з переміщення товарів через митний кордон України (далі - законами з питань митної справи); чинних міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України і якими регулюються питання оподаткування; нормативно-правових актів, прийнятих на підставі та на виконання цього Кодексу та законів з питань митної справи; рішень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органі місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, прийнятих за правилами, встановленими цим Кодексом.

38. Відповідно до статті 8 Податкового кодексу України в Україні встановлюються загальнодержавні та місцеві податки та збори. До місцевих податків належать податки та збори, що встановлені відповідно до переліку і в межах граничних розмірів ставок, визначених цим Кодексом, рішеннями сільських, селищних і міських рад у межах їх повноважень, і є обов`язковими до сплати на території відповідних територіальних громад.

Згідно зі статтею 10 цього Кодексу до місцевих податків належать податок на майно та єдиний податок, а до місцевих зборів: збір за місця для паркування транспортних засобів і туристичний збір.

Місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання відповідно до вимог цього Кодексу щодо встановлення податку на майно ( в частині податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки) та встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору.

39. Підпунктом 12.1.2 пункту 12.1 статі 12 Податкового кодексу України визначено, що Верховна Рада України встановлює на території України загальнодержавні податки і збори і визначає перелік місцевих податків і зборів, установлення яких належить до компетенції сільських, селищних, міських рад та рад об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

За змістом підпункту 12.3.1, 12.3.2 пункту 12.3 цієї норми сільські, селищні, міські ради та ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, в межах своїх повноважень приймають рішення про встановлення місцевих податків та зборів. Встановлення місцевих податків та зборів здійснюється у порядку, визначеному цим Кодексом.

Підпунктами 12.3.4, 12.3.5 пункту 12.3 статті 12 Податкового кодексу України передбачено, що рішення про встановлення місцевих податків і зборів офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування встановлюваних місцевих податків та зборів або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом. У разі якщо сільська, селищна, міська рада або рада об`єднаних територіальних громад, що створена згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, не прийняла рішення про встановлення відповідних місцевих податків і зборів, що є обов`язковими згідно з нормами цього Кодексу, такі податки до прийняття рішення справляються виходячи з норм цього Кодексу із застосуванням їх мінімальних ставок, а плата за землю справляється із застосуванням ставок, які діяли до 31 грудня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування плати за землю.

40. Пунктом 12.5 статті 12 Податкового кодексу України чітко визначено, що офіційне оприлюднене рішення про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, який набирає чинності з урахуванням строків, передбачених підпунктом 12.3.4 цієї статті.

41. Збір за місця для паркування транспортних засобів передбачений положеннями статті 268-1 Податкового кодексу України.

Підпунктом 268-1.1.1 пункту 268-1.1 статті 268-1 Податкового кодексу України визначено, що платником збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи-підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.

Підпунктом 268-1.1.2 цього пункту встановлено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, про встановлення збору.

Таке рішення разом з переліком осіб, які уповноважені організовувати та проводити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, надається виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, контролюючому органу в порядку, встановленому розділом І цього Кодексу.

42. Відповідно до підпункту 268-1.3.1 пункту 268-1.3 статті 268-1 Податкового кодексу України ставки збору встановлюються за кожний день провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів у гривнях за 1 кв. метр площі земельної ділянки, відведеної для організації та провадження такої діяльності, у розмірі до 0,075 відсотка мінімальної заробітної плати, установленої законом на 1 січня податкового (звітного) року.

Згідно з підпунктом 268-1.3.2 цієї норми при визначенні ставки збору сільські, селищні, міські ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, враховують місцезнаходження спеціально відведених місць для паркування транспортних засобів, площу спеціально відведеного місця, кількість місць для паркування транспортних засобів, спосіб поставлення транспортних засобів на стоянку, режим роботи та їх заповнюваність.

Пунктом 268-1.4 статті 268-1 Податкового кодексу України встановлено, що ставка збору та порядок сплати збору до бюджету встановлюються відповідною сільською, селищною, міською радою або радою об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад.

43. Статтею 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

44. Частиною першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до пункту 24 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.

Частинами першою, п`ятою, абзацом першим частини одинадцятої статті 59 цього Закону передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

45. Приналежність спірного рішення міської ради про встановлення місцевих податків та зборів до нормативно-правових актів з питань оподаткування місцевими податками та зборами прямо передбачена підпунктом 12.5 пункту 12 статті 12 Податкового кодексу України.

46. За правилами частини першої статті 67, частини першої статті 74 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори (у тому числі й місцеві) в порядку і розмірах, установлених законом. Референдум не допускається щодо законопроектів з питань податків, бюджету та амністії.

47. За визначенням же пункту 6.1 статті 6 Податкового кодексу України податком (у тому числі й місцевим податком і збором, як видом податку) є обов`язковий, безумовний платіж до відповідного бюджету, що справляється з платників податку відповідно до цього Кодексу.

Відповідно сплата місцевих податків та зборів, як безумовних платежів до місцевих бюджетів, є конституційним обов`язком кожного, у тому числі й суб`єктів господарювання, і обговорення цього питання на всеукраїнському рівні не допускається, а отже публічне обговорення питання податків, зокрема, й за процедурою, запровадженою Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», не може бути здійснене і на рівні місцевому, інакше це суперечитиме положенням Конституції України та засадам законодавства України у сфері оподаткування.

48. Спірні правовідносини у цій справі охоплюються сферою дії Податкового кодексу України, який відповідно до приписів пункту 1.1 статті 1 цього Кодексу регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

49. До складу податкового законодавства України віднесено й рішення, зокрема, органів місцевого самоврядування з питань місцевих податків та зборів, як це визначено пунктом 3.1 статті 3 Податкового кодексу України, однак у бідь-якому випадку такі рішення повинні бути прийняті за правилами, встановленими цим Кодексом і це прямо передбачено наведеною вище нормою.

50. Такі рішення органів місцевого самоврядування напряму ідентифіковані законодавцем саме як нормативно-правові акти з питань оподаткування місцевими податками та зборами (пункт 12.5 статті 12 Податкового кодексу України) і жодної правової регламентації стосовно віднесення таких актів до регуляторних не містять як Податковий кодекс України, так і Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Податкові правовідносини, як окремий і самостійний вид відносин, унормовується, насамперед, Податковим кодексом України, положення якого можуть бути змінені виключно шляхом внесення змін до нього відповідними законами України, а усі нормативно-правові акти, які входять до складу податкового законодавства України, повинні прийматися на підставі, за правилами та на виконання цього Кодексу.

51. Відтак, рішення органів місцевого самоврядування про встановлення місцевих податків та зборів є нормативно-правовим актом з питань оподаткування місцевими податками та зборами, яке приймається на підставі, за правилами й на виконання відповідних приписів Податкового кодексу України і оприлюднюється у встановленому цим Кодексом порядку.

Наведене узгоджується з висновками Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у постанові від 10.12.2021 у справі №0940/2301/18.

52. Суди, ухвалюючи рішення, виходили з того, що оспорюване рішення не порушує права позивача, оскільки його дія не розповсюджується на позивача. Однак позивач у доводах касаційної скарги наполягає на тому, що це рішення є нормативно-правовим актом, дія якого на нього розповсюджується і цим рішенням можуть бути порушені його права.

53. Надаючи оцінку зв`язку позивача з предметом позову, колегія суддів звертає увагу, що рішення, яке є предметом судового оскарження, є нормативно-правовим актом. Проте не кожен нормативно-правовий акт діє на всіх без виключення осіб, оскільки акт може створювати юридичні наслідки лише для певних суб`єктів права (діє за певним колом осіб).

При цьому, положення частини другої статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини 1 статті 4 КАС України).

54. Тобто при оскарженні позивачем нормативно-правового акта виникає умова, що положення цього нормативно-правового акта обов`язково мають розповсюджуватися на позивача.

55. Отже, для вирішення питання наявності чи відсутності у позивача права на звернення до суду із позовом про скасування спірного рішення необхідно з`ясувати, чи розповсюджується цей акт на позивача.

56. У межах спірних правовідносин прийняті міською радою рішення є нормативно-правовими актами, приписи яких зокрема змінюють для платників права та обов`язки, є способом реалізації владних управлінських функцій радою як суб`єктом владних повноважень у відповідності до комплексного правового регулювання в межах розсуду цього органу, з урахуванням інтересів членів територіальної громади та кожного члена цієї громади.

57. Відповідно до частини 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

58. У Рішенні від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі №1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

59. Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

60. Підставами для визнання незаконним акта органу місцевого самоврядування є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.

Обов`язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.

61. Конституційний Суд України у Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 підкреслив значущість положення статті 55 Конституції України щодо захисту кожному у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

62. Для оскарження нормативно-правових актів суб`єктів владних повноважень закон передбачає особливий порядок адміністративного провадження, який встановлено статтею 264 КАС України.

За змістом частини першої цієї статті, такий порядок поширюється на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

63. Частиною другою статті 264 КАС України передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

64. Позивач посилався на те, що спірне рішення стосується його безпосередньо. Проте, суди першої та апеляційної інстанції не надали аналіз наявності порушеного права або інтересу позивача у зв`язку з прийняттям спірного рішення.

65. Верховний Суд зазначає, що об`єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб.

66. Однак, суди ухвалюючи рішення, дійшовши до передчасного висновку про відсутність у позивача права на звернення до суду з цим позовом, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій не врахували, що оспорюване рішення є нормативно-правовим актом, і в контексті цього не дослідили і не з`ясували, чи розповсюджується дія оспорюваного нормативно-правового акта на позивача.

67. Також колегія суддів зазначає, що суди не дослідили дотримання відповідачем процедури прийняття оспорюваного рішення, зокрема, щодо його опублікування, не встановили набрання чинності цим рішенням. Суди не врахували особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, встановлені статтею 264 КАС України, зокрема щодо зобов`язання відповідача у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта, опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

68. Стосовно доводів скаржника, що затвердження Київською міською радою переліку паркувальних майданчиків, які належним чином не відведені у встановленому податковим та земельним законодавством порядку, та які фактично розміщені на земельних ділянках, що вже надані третім особам для інших потреб, створює пряму загрозу юридичної відповідальності під час користування паркомісцем на таких майданчиках, колегія суддів зазначає про таке.

69. Положеннями статті 268-1 Податкового кодексу України регламентовані відносини зі справляння збору за місця для паркування транспортних засобів.

Зокрема пунктами 268-1.1, 268-1.2 статті 268-1 цього Кодексу передбачено, що платниками збору є юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи-підприємці, які згідно з рішенням сільської, селищної, міської ради організовують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках.

70. З аналізу норм статей 266, 268-1 Податкового кодексу України вбачається, що місця для паркування транспортних засобів, збір за використання яких справляється до місцевого бюджету, можуть розміщуватися як на майданчиках для платного паркування так і на спеціально відведених автостоянках.

71. Отже, Податковим кодексом України передбачено дві форми паркування: майданчики для паркування; спеціально відведені автостоянки.

72. Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради про встановлення збору.

73. Таке рішення разом з переліком осіб, які уповноважені організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, надається виконавчим органом сільської, селищної, міської ради контролюючому органу в порядку, встановленому розділом 1 цього Кодексу.

74. Водночас вказані обставини судами попередніх інстанцій не встановлювались і не досліджувались.

75. Виходячи із меж перегляду справи судом касаційної інстанції, установлених частинами першою, другою статті 341 КАС України, Верховний Суд, як суд права, не наділений повноваженнями на встановлення обставин у справі, без яких правильне вирішення спору неможливе.

За приписами частини першої та другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

76. Суд визнає, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, не встановили фактичні обставини, що мають значення для справи, що є підставою для часткового задоволення касаційної скарги та направлення справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

77. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, встановити наведені у ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

78. Зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційну скаргу необхідно задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 07.08.2024 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.01.2025 у справі №320/33155/23 скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб

Суддя С.Г. Стеценко