Справа № 600/2736/25-а
Суддя: Сушко О.О.
Дата ухвалення: 2025-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 600/2736/25-а

Головуючий суддя 1-ої інстанції - Кушнір Віталіна Олександрівна

Суддя-доповідач - Сушко О.О.

29 липня 2025 року

м. Вінниця

Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Сушка О.О.

суддів: Залімського І. Г. Мацького Є.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Чернівецької окружної прокуратури Чернівецької області Шевчука Павла Васильовича на ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року у справі за адміністративним позовом Виконувача обов`язків керівника Чернівецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Карпатського округу до Чернівецької обласної державної адміністрації (Чернівецька обласна військова адміністрація), Державного лісогосподарського спеціалізованого підприємства ''Ліси України'' в особі філії «Подільський лісовий офіс» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

В С Т А Н О В И В :

позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Палтин» площею 31,9 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони, зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Палтин» площею 31,9 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Палтин»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Цолан» площею 62,5 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони, зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Цолан» площею 62,5 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Цолан»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України»; в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Чолдан» площею 44,7 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони, зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Чолдан» площею 44,7 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення "Чолдан";

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Лунка» площею 106,0 га, в натурі (на місцевості), установлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони, зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Лунка» площею 106,00 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Лунка»;

- визнати протиправною бездіяльність Чернівецької обласної військової адміністрації та Державного спеціалізованого господарського підприємства «Ліси України» в особі філії «Подільський лісовий офіс» щодо незабезпечення проведення робіт із винесення меж пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Занога» площею 34,4 га в натурі (на місцевості), встановлення обмежень у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112 та охоронної зони, зобов`язати вжити заходів з метою розроблення і затвердження технічної документації із землеустрою на об`єкт природно - заповідного фонду - пралісову пам`ятку природи місцевого значення «Занога» площею 34,4 га, встановити обмеження у використанні земельної ділянки лісогосподарського призначення з кадастровим номером :05:001:0112, внести до Державного земельного кадастру відомості про охоронну зону пралісової пам`ятки природи місцевого значення «Занога».

Відповідно до ухвали Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року адміністративний позов повернуто позивачу, на підставі п.7 ч. 4 ст.169 КАС України.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, як таку що винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права.

Перевіривши законність та обґрунтованість ухвали суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги.

Як свідчать матеріали справи, ухвалою суду 13.06.2025 позовну заяву залишено без руху та надано строк позивачу для усунення недоліків позовної заяви.

17.06.2025 керівник Чернівецької окружної прокуратури Чернівецької області подав до суду заяву, в якій не погодився з позицією суду, викладеною в ухвалі про залишення позовної заяви без руху. Вказав, що прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист відповідних прав та інтересів, а прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України "Про прокуратуру" і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Зазначив, що 07.04.2025 прокурором на адресу Державної екологічної інспекції Карпатського округу спрямовано лист щодо виявлених порушень законодавства та щодо вжитих нею заходів до захисту інтересів держави. Згідно з відповіддю Державної екологічної інспекції Карпатського округу від 24.04.2025 №01-03/1648 остання повідомила, що заходи державного нагляду (контролю) об`єктів пралісових пам`яток культури "Палтин", "Цолан", "Чолдан", "Лунка" та "Занога" в частині охорони і використання не здійснювалися. Заходи претензійного чи судового характеру не здійснювалися та не заплановані. Додатково, у зазначеному листі, Державна екологічна інспекція Карпатського округу зазначила, що не заперечує проти здійснення прокуратурою заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Інспекції з питань визнання в судовому порядку невиконанням обов`язків в частині охорони об`єктів пралісових пам`яток культури "Палтин", "Цолан", "Чолдан", "Лунка" та "Занога".

За таких обставин, прокурор вважає, що Державна екологічна інспекція, як орган уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження у спірних правовідносинах, якій було відомо про порушення інтересів держави, має повноваження щодо захисту інтересів держави, проведення планових та позапланових перевірок, звернення з позовом до суду, однак захист інтересів держави у встановленому порядку не здійснює, до суду не звертається, що свідчить про бездіяльність уповноваженого органу.

Повертаючи позов суд першої інстанції мотивував своє рішення відсутністю підстав для звернення прокурора з цим позовом.

Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції, вважає його обґрунтованими, виходячи з наступного.

Так, у відповідності до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч.3, 4 ст.53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст.169 цього Кодексу.

Законом України "Про прокуратуру" визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Зокрема, за змістом статті 1 зазначеного Закону прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

В силу ч.1 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За змістом ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

Частиною 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Аналіз положень ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави для висновку, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка проте є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Разом з тим, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічну правову позицію неодноразово викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 05.11.2018 у справі № 910/4345/18, від 05.12.2018 у справі № 923/129/17.

У свою чергу, звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Слід зауважити, що жодних обставин, які перешкоджають Державній екологічній інспекції Карпатського округу звернутися до суду з позовом на захист порушеного права до суду не наведено ні у обґрунтуванні прокурора, ні у листах зазначеного органу.

Так, листом від 24.04.2025 № 01-03/1648 Державна екологічна інспекція Карпатського округу повідомила, що не заперечує щодо здійснення прокуратурою заходів представницького характеру в інтересах держави в особі Інспекції з питань визнання в судовому порядку невиконанням обов`язків в частині охорони об`єктів пралісових пам`яток культури "Палтин", "Цолан", "Чолдан", "Лунка" та "Занога".

Частиною 7 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності.

Посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Відповідно до статті 44 КАС України учасники справи мають рівні процесуальні права та обов`язки.

Встановлено, що прокурор всупереч вимогам частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не надав доказів бездіяльності або неналежного виконання щодо реагування на порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову, чи неспроможності такого органу самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно повернув позовну заяву позивачу, тобто судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм процесуального та матеріального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

апеляційну скаргу Керівника Чернівецької окружної прокуратури Чернівецької області Шевчука Павла Васильовича залишити без задоволення, а ухвалу Чернівецького окружного адміністративного суду від 18 червня 2025 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Сушко О.О.

Судді Залімський І. Г. Мацький Є.М.