Справа № 320/30942/24
Суддя: Коротких Андрій Юрійович
Дата ухвалення: 2025-07-29 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 липня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді Коротких А.Ю.,

суддів Сорочка Є.О.,

Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Народного депутата України ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Народного депутата України ОСОБА_1 до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича про визнання протиправними та скасування розпоряджень,-

В С Т А Н О В И В :

Народний депутат України ОСОБА_1 (позивач) звернулась до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Голови Верховної Ради України Стефанчука Руслана Олексійовича (відповідач) про визнання протиправними та скасування розпоряджень.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2025 року у задоволенні позову відмовлено повністю.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Народний депутат України ОСОБА_1 звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. 2 ст. 309 КАС України у виняткових випадках та з урахуванням особливостей розгляду справи апеляційний суд може продовжити строк розгляду справи, про що постановляє ухвалу.

Пунктом 1 статті 6 ратифікованої Законом України № 475/97-ВР від 17.07.1997 року Конвенції про захист прав людини та основних свобод закріплено право вирішення спірного питання упродовж розумного строку.

Згідно п. 26 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів ухвалення рішення в розумні строки відповідно до статті 6 Конвенції також можна вважати важливим елементом його якості. Проте можливе виникнення суперечностей між швидкістю проведення процесу та іншими чинниками, пов`язаними з якістю, такими як право на справедливий розгляд справи, яке також гарантується статтею 6 Конвенції. Оскільки важливо забезпечувати соціальну гармонію та юридичну визначеність, то попри очевидну необхідність враховувати часовий елемент слід також зважати й на інші чинники.

З огляду на особливості розгляду даної категорії справ та вищезазначені обставини, колегія суддів апеляційної інстанції доходить висновку, що існує необхідність продовження строку розгляду даної справи на розумний строк.

У відповідності до п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження.

Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши наявні докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Судом першої інстанції встановлено, що позивач є народним депутатом України Верховної Ради України IX скликання з 29 серпня 2019 року, співголовою депутатської фракції Політичної партії «Європейська солідарність» членкинею Комітету Верховної Ради України з питань зовнішньої політики та міжпарламентського співробітництва, Членкинею Виконавчого комітету Національної парламентської групи в Міжпарламентському Союзі, Заступником члена Постійної делегації у Парламентській асамблеї Організації з безпеки та співробітництва в Європі, членкинею груп міжпарламентських зв`язків з Канадою, Сполученим Королівством Великої Британії та Північної Ірландії, Федеративною Республікою Німеччиною, Китайською Народною Республікою, Сполученими Штатами Америки, Французькою Республікою, Італійською Республікою.

29 грудня 2023 року Головою Верховної Ради України Русланом Стефанчуком видані розпорядження №1366 «Про затвердження Положення про постійні делегації Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій» та розпорядження №1367 «Про внесення змін до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30 грудня 2022 року №806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану».

Позивач, не погоджуючись з такими діями відповідача, вважаючи їх протиправними, а свої права - порушеними, звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.

Згідно із ст. 76 Конституції України Конституційний склад Верховної Ради України - чотириста п`ятдесят народних депутатів України, які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п`ять років.

Народним депутатом України може бути обрано громадянина України, який на день виборів досяг двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх п`яти років.

Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України.

Строк повноважень Верховної Ради України становить п`ять років.

Відповідно до статті 78 Основного Закону народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.

Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.

Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.

У разі виникнення обставин, що порушують вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, народний депутат України у двадцятиденний строк з дня виникнення таких обставин припиняє таку діяльність або подає особисту заяву про складення повноважень народного депутата України.

Статтею 82 Конституції України встановлено Верховна Рада України працює сесійно.

Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу.

Верховна Рада України збирається на першу сесію не пізніше ніж на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів.

Перше засідання новообраної Верховної Ради України відкриває найстарший за віком народний депутат України.

Відповідно до статті 88 Конституції України Верховна Рада України обирає із свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України та відкликає їх з цих посад.

Голова Верховної Ради України:

1) веде засідання Верховної Ради України;

2) організовує роботу Верховної Ради України, координує діяльність її органів;

3) підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

4) представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5) організовує роботу апарату Верховної Ради України.

Голова Верховної Ради України здійснює повноваження, передбачені цією Конституцією, у порядку, встановленому Регламентом Верховної Ради України.

Рішенням Конституційного Суду № 17-рп/2002 від 17.10.2002 року надано офіційне тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України), яким, уаспекті порушених у конституційному поданні питань, вирішено наступне.

Положення статті 75 Конституції України ( 254к/96-ВР ) у взаємозв`язку з положеннями статей 5, 76, 85 Конституції України треба розуміти так, що Верховна Рада України як орган державної влади є колегіальним органом, який складають чотириста п`ятдесят народних депутатів України.

Верховна Рада України за своєю природою є представницьким органом державної влади і здійснює законодавчу владу. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони.

Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

У рішенні Великої палати Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 57 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про всеукраїнський референдум» від 26.04.2018 № 4-р/2018 визначена правова позиція відповідно до якої, ухвалення актів Верховної Ради України на її пленарних засіданнях, у тому числі законів, має здійснюватися шляхом особистого голосування народними депутатами України. Ця конституційна вимога випливає також із тексту присяги народного депутата України та обумовлена представницькою природою депутатського мандата.

Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 року № 1861-VI затверджено Регламент Верховної Ради України (далі - Регламент).

Порядок роботи Верховної Ради України (далі - Верховна Рада), її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності та припинення діяльності депутатських фракцій (депутатських груп) у Верховній Раді встановлюються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України (далі - Регламент) та законами України "Про комітети Верховної Ради України", "Про статус народного депутата України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України.

Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради. Особливості здійснення контрольних функцій Верховної Ради у сферах національної безпеки і оборони визначаються Законом України "Про національну безпеку України" (частини перша та друга статті 1 Регламенту).

Частиною першою статті 74 Регламенту визначено, що Голова Верховної Ради України обирається Верховною Радою на строк її повноважень з числа народних депутатів.

Відповідно до частини першої статті 78 Регламенту Голова Верховної Ради України на виконання повноважень, визначених Конституцією України:

1) веде засідання Верховної Ради з дотриманням вимог Регламенту;

3) підписує акти, прийняті Верховною Радою, чим засвідчує відповідність їх змісту прийнятим рішенням;

4) забезпечує оприлюднення актів Верховної Ради, які не потребують наступного підписання Президентом України;

5) здійснює повноваження, передбачені статтею 94 Конституції України;

6) представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав і міжнародними організаціями;

7) вживає заходів для забезпечення безпеки і охорони Верховної Ради відповідно до закону;

8) вживає заходів щодо охорони та захисту народних депутатів;

9) веде засідання Погоджувальної ради;

10) забезпечує дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань;

11) вживає заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях;

12) організовує розробку планів законопроектної роботи Верховної Ради;

13) організовує підготовку питань до розгляду на пленарних засіданнях;

14) здійснює контроль за своєчасним направленням і розглядом депутатських запитів;

15) видає розпорядження з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підписує відповідні документи;

16) розподіляє посадові обов`язки між Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України, контролює їх виконання ними;

17) визначає відповідно до предметів відання комітетів головний комітет з підготовки і попереднього розгляду проектів актів, внесених на розгляд Верховної Ради;

18) має право скликати і проводити засідання комітетів, тимчасових спеціальних комісій для розгляду визначених ним або Верховною Радою питань, якщо відповідний комітет або тимчасова спеціальна комісія несвоєчасно чи неналежно виконують свої функції, й повідомляє про це на найближчому пленарному засіданні;

19) порушує перед відповідними органами, посадовими особами питання про відповідальність осіб за невиконання ними вимог, встановлених цим Регламентом, законами України "Про статус народного депутата України", "Про комітети Верховної Ради України", про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України;

20) організовує роботу Апарату Верховної Ради та здійснює контроль за його діяльністю;

21) у разі необхідності скасовує розпорядження Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України та керівника Апарату Верховної Ради України;

22) пропонує Верховній Раді кандидатуру для призначення на посаду керівника Апарату Верховної Ради України;

23) забезпечує розробку проекту кошторису Верховної Ради на наступний рік;

24) не пізніш як через два місяці після закінчення бюджетного року забезпечує подання на розгляд Верховної Ради звіту про виконання кошторису Верховної Ради за минулий рік;

25) звертається до суду з позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невиконання ним вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності;

26) виконує доручення Верховної Ради;

27) здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України, законами України та цим Регламентом.

Відповідно до статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» за погодженням з Головою Верховної Ради України комітети взаємодіють з відповідними органами парламентів іноземних держав, представництвами міжнародних організацій, беруть участь у заходах міжнародних організацій з питань, віднесених до предметів відання комітетів.

Комітети можуть вносити пропозиції Голові Верховної Ради України про включення членів комітетів та/або працівників секретаріатів комітетів до складу офіційних парламентських делегацій.

Положеннями статті 40 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» встановлено, що члени комітету з дозволу голови комітету можуть виїжджати у відрядження для вирішення питань, віднесених до предмета відання комітету.

Відрядження члена комітету здійснюється на підставі його письмової заяви, поданої на ім`я Голови Верховної Ради України, погодженої з головою комітету, або за рішенням комітету. Голова комітету вносить подання Голові Верховної Ради України про відрядження члена (членів) комітету відповідно до рішення комітету. Рішення про відрядження членів комітету приймається Головою Верховної Ради України у формі розпорядження.

Про результати відрядження члени комітету складають звіт на ім`я голови комітету.

Голови комітетів можуть виїжджати у відрядження з дозволу Голови Верховної Ради України або його заступників. Звіт про свої відрядження вони подають на ім`я Голови Верховної Ради України.

Кожний народний депутат України має право ознайомитися із звітом за результатами відрядження члена комітету в Апараті Верховної Ради України.

Системний аналіз означених положень дає підстави для висновку, що повноваження Голови Верховної Ради України визначаються на рівні Конституції України та їх перелік, визначений у статті 88 Конституції України, не є вичерпним, оскільки відповідні повноваження містяться і в інших статтях Конституції України, як-то статті 83, 90, 94, 112 Основного Закону. Одночасно, порядок здійснення повноважень Голови Верховної Ради України визначається Регламентом, який, в свою чергу, деталізує процедуру їх реалізації.

При цьому, коло повноважень Голови Верховної Ради України слід відрізняти від прав та обов`язків народного депутата України, оскільки тут ідеться про керівника органу державної влади, а саме органу законодавчої влади. Відмінність тут полягає в тому, що повноваження Голови Верховної Ради України накладаються на повноваження відповідного народного депутата України. Водночас, вони є цілком самостійними правовими явищами і реалізуються на практиці у різних сферах діяльності відповідної посадової особи. Фактично йдеться про те, що Голова Верховної Ради України, як народний депутат України, отримує додатково як керівник органу державної влади певні повноваження, які за своєю природою не є повноваженнями народного депутата України, а повноваженнями керівника органу державної влади і реалізуються у сфері керівництва відповідним органом - парламентом України.

Так, 30 грудня 2022 року Головою Верховної Ради України видано розпорядження №806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану».

У подальшому, розпорядженням Голови Верховної Ради України від 29.12.2023 року №1366 на підставі пунктів 2 і 5 частини другої статті 88 Конституції України, частини другої статті 23 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", пунктів 15 і 20 частини першої статті 78 Регламенту Верховної Ради України затверджено Положення про постійні делегації Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій.

Відповідно до пункту 4 Розпорядження від 29.12.2023 року №1366 це розпорядження набирає чинності з 1 січня 2024 року.

Цим Положенням визначаються основні засади забезпечення справедливого політичного представництва депутатських фракцій у Верховній Раді України (далі - депутатська фракція), зокрема з урахуванням положень частини другої статті 23 Закону України "Про комітети Верховної Ради України", та гендерного представництва народних депутатів України у постійних делегаціях Верховної Ради України у парламентських органах міжнародних організацій та їхніх робочих органах (далі - парламентський орган міжнародної організації) згідно з вимогами установчих документів відповідних парламентських органів, а також порядок формування та діяльності постійних делегацій (пункт 1 Положення).

Поряд з цим, 29 грудня 2023 року видано розпорядження голови Верхвної Ради України №1367 «Про внесення змін до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30 грудня 2022 року № 806 «Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану».

Вказаним Розпорядженням №1367 внесено до розпорядження Голови Верховної Ради України від 30 грудня 2022 року № 806 "Про деякі питання порядку оформлення народними депутатами України відряджень за кордон в умовах дії воєнного стану" такі зміни:

« 1.Пункти 1-3 викласти в такій редакції:

" 1. Відрядження народного депутата України за кордон здійснюється у разі уповноваження його на представлення інтересів України у межах реалізації парламентського зовнішньополітичного представництва, зокрема для:

1) виконання доручень, зазначених у рішенні Верховної Ради України;

2) забезпечення міжпарламентського співробітництва, за умови наявності офіційного запрошення керівника парламенту іноземної держави;

3) участі у роботі офіційної парламентської делегації;

4) участі у роботі міжнародних та європейських парламентських інституцій, у діяльності яких бере участь Верховна Рада України, за умови наявності сформованих у Верховній Раді України постійних делегацій;

5) участі у засіданнях двосторонніх чи багатосторонніх органів у порядку персонального представництва з метою захисту незалежності, територіальної цілісності, державного суверенітету та інтересів України, її громадян в умовах широкомасштабної збройної агресії російської федерації проти України, за наявності клопотання державних органів, установ і організацій України, зокрема за пропозицією органів сил безпеки та сил оборони;

6) роботи у депутатській групі з міжпарламентських зв`язків Верховної Ради України;

7) участі у з`їзді загальноєвропейської партії, членом якої є партія, членом депутатської фракції у Верховній Раді України якої є народний депутат України;

8) виконання доручення Голови Верховної Ради України, а у разі його відсутності - Першого заступника чи заступника Голови Верховної Ради України, який виконує обов`язки Голови Верховної Ради України.

2. Заява народного депутата України про відрядження за кордон створюється в єдиній автоматизованій системі роботи з документами у Верховній Раді України (далі - ЄАС) не пізніше ніж за 10 календарних днів до дня початку відрядження і направляється Голові Верховної Ради України.

До заяви народного депутата України про відрядження за кордон, яка направляється Голові Верховної Ради України, додаються:

1. план зустрічей, перелік заходів, участь у яких планує взяти народний депутат України;

2. письмове підтвердження приймаючої сторони та/або організаторів відповідно плану зустрічей, переліку заходів, надіслане на електронну поштову скриньку домену .gov.ua - структурного підрозділу Апарату Верховної Ради України із забезпечення міжпарламентських зв`язків;

3. інформація про час, необхідний для прибуття до місця відрядження та повернення на територію України;

4. інформація про фінансове забезпечення відрядження за кордон.

До заяви народного депутата України про відрядження за кордон можуть додаватися й інші документи, пов`язані із запланованим відрядженням.

3. Заява народного депутата України про відрядження за кордон, яка направляється Голові Верховної Ради України, перед її підписанням народним депутатом України в ЄАС візується (погоджується), за наявності поданих звітів про попередні відрядження за кордон за період з 24 лютого 2022 року:

1. головою комітету Верховної Ради України, до складу якого входить відповідний народний депутат України, а у разі його відсутності - першим заступником, заступником голови комітету Верховної Ради України;

2. головою депутатської фракції (депутатської групи) у Верховній Раді України, до складу якої входить відповідної народний депутат України, а у разі його відсутності - заступником голови;

3. головою відповідної депутатської групи з міжпарламентських зв`язків Верховної Ради України - у разі відрядження народного депутата України як члена депутатської групи з міжпарламентських зв`язків;

4. головою відповідної постійної делегації Верховної Ради України - у разі відрядження народного депутата України як члена постійної делегації Верховної Ради України;

5. Першим заступником Голови Верховної Ради України, а у разі його відсутності - заступником Голови Верховної Ради України".

2. Підпункти 2 і 3 пункту 6 виключити.

3. Доповнити підпунктом 7і такого змісту:

"7і. Взяти до відома, що:

1. фактичний час перебування народного депутата України у відрядженні за кордон не має перевищувати кількість днів, на які заплановано проведення зустрічей, заходів, та додатково, якщо інше не погоджено Головою Верховної Ради України:

до трьох днів для проїзду з території, відкритої для міжнародного повітряного сполучення, до місця відрядження і у зворотному напрямку - для відрядження до держав Європи;

до п`яти днів для проїзду з території, відкритої для міжнародного повітряного сполучення, до місця відрядження і у зворотному напрямку - для відрядження до держав Америки, Азії, Африки, а також до Австралії;

2. за рахунок коштів Державного бюджету України здійснюються відрядження виключно народних депутатів України у складі офіційних парламентських делегацій;

3. заява народного депутата України про відрядження за кордон опрацьовується за умови виконання передбачених цим розпорядженням вимог під час здійснення попередніх відряджень за кордон цим народним депутатом України;

4. заява народного депутата України про відрядження за кордон може не розглядатися, якщо під час попереднього відрядження за кордон народний депутат України:

порушив строк перебування у відрядженні;

самовільно змінив країну перебування під час відрядження;

крім країни, до якої його було відряджено, перебував і в іншій країні (країнах). Зазначене не стосується країни (країн), через територію якої (яких) народний депутат України слідує до місця відрядження;

не подав звіт за результатами попереднього відрядження за кордон;

до початку відрядження не одержав офіційні роз`яснення Міністерства закордонних справ України щодо зовнішньополітичного курсу України або погоджені Міністерством закордонних справ України тези офіційних заяв, коментарів народного депутата України щодо реалізації державної політики у сфері зовнішніх зносин з питань, пов`язаних з темою відрядження за кордон".».

Відповідно до пункту 4 Розпорядження №1367 розпорядження набирає чинності з 1 січня 2024 року.

Колегія суддів зазначає, ані положення Конституції України, ані положення Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» не визначають вичерпний перелік питань, які вирішуються розпорядженням Голови Верховної Ради України.

Предмет регулювання оскаржуваних розпоряджень свідчить, що ці акти стосуються організаційно-адміністративних питань, пов`язаних із внутрішньою діяльністю парламенту (засади забезпечення представництва депутатських фракцій, організація та оформлення відряджень народних депутатів).

З огляду на зазначене, спірні розпорядження пов`язані з управлінськими, внутрішньоорганізаційними питаннями, а організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів, видача розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради, підпис відповідних документів є складовою діяльності Голови Верховної Ради України.

Слід зауважити, що виходячи з положень Регламенту та враховуючи відсутність спеціальних нормативно-правових актів, якими врегульовано процедурні питання щодо видачі Головою ВРУ розпоряджень з питань відрядження народних депутатів, посадових осіб Верховної Ради і підпис відповідних документів, зокрема, в частині порядку та строків їх видачі, підстав для відмови у видачі таких розпоряджень, є підстави вважати, що означені повноваження віднесені до дискреційних, а відповідне розпорядження питань відрядження народних депутатів приймається Головою ВРУ у сукупності з іншими наданими йому повноваженнями, зокрема, і щодо забезпечення дотримання календарного плану роботи сесії та порядку денного пленарних засідань, вжиття заходів щодо забезпечення присутності народних депутатів на пленарних засіданнях.

Безумовно, такі дискреційні повноваження Голови Верховної Ради України реалізує шляхом, зокрема, і видання відповідних розпоряджень, водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.

Найпоширеніше та основоположне поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Визначення дискреційного повноваження нещодавно уведене й у національному законодавстві й міститься у пункті 7 частини першої статті 2 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру», відповідно до якого дискреційне повноваження - повноваження, надане адміністративному органу законом, обирати один із можливих варіантів рішення відповідно до закону та мети, з якою таке повноваження надано.

ЄСПЛ неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, у рішенні ЄСПЛ від 17 грудня 2004 року у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» («Pedersen and Baadsgaard v. Denmark», заява № 49017/99); пункти 68-70) зазначено, що, здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень.

У підпункті 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного суду України від 11 жовтня 2018 року № 7-р/2018, Суд, ураховуючи юридичні позиції, раніше викладені у Рішеннях від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016 та Доповідь «Верховенство права», схвалену Європейською Комісією «За демократію через право» на 86-му пленарному засіданні (Венеція, 25-26 березня 2011 року) (CDL-AD(2011)003rev), зазначав, що конституційний принцип верховенства права вимагає законодавчого закріплення механізму запобігання свавільному втручанню органів публічної влади при здійсненні ними дискреційних повноважень у права і свободи особи.

За пунктами 44-51 вищезазначеної Доповіді принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права. Він є істотно важливим також і для плідності бізнесової діяльності, щоб генерувати розвиток та економічний поступ. Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону (the law) легко доступним. Вона також зобов`язана дотримуватись законів (the laws), які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю.

Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед - до його застосування та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, щоб особа мала можливість скерувати свою поведінку.

Потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон (a law), яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції.

Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади.

У рішенні ЄСПЛ від 2 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява № 23543/02) зазначено, що при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Тож, спірні розпорядження Голови Верховної Ради України не вибувають з під судового контролю адміністративних судів, однак здійснюючи такий контроль за реалізацією дискреційних повноважень, суд, з`ясовуючи питання відповідності такого рішення критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, повинен перевірити, чи не є викладені у такому рішенні висновки щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів, чи не було допущено адміністративним органом при здійсненні ним дискреційних повноважень свавільного втручання у права і свободи особи, чи не носила надана органові дискреція характеру необмеженої влади, чи не вийшов він за межі дискреційного повноваження з урахуванням закону та мети, з якою таке повноваження надано.

Як встановлено колегією суддів, правова природа спірних розпоряджень випливає з функцій, покладених на Голову Верховної Ради України, що визначені у статті 88 Основного Закону. Отже, розпорядження Голови Верховної Ради України регулюють організаційні питання щодо роботи парламенту, а також управлінські питання, пов`язані з внутрішньою діяльністю апарату Верховної Ради України. Такі розпорядження не стосуються законодавчої діяльності чи інших повноважень Верховної Ради України як колегіального органу законодавчої влади, а прийнятті в межах адміністративних повноважень Голови Верховної Ради України для врегулювання внутрішніх процесів.

Аналіз змісту оспорюваних розпоряджень, у взаємозв`язку із нормативним регулюванням спірних правовідносин та обставинами справи, дозволяє дійти до висновку, що прийняття спірних розпоряджень обумовлено легітимною метою щодо забезпечення організації питань роботи парламенту, зокрема, і в умовах дії воєнного стану.

Зауважень щодо процедурних порушень прийняття оспорюваних актів позов не містить, колегією суддів такі порушення не встановленні.

Повноваження Голови Верховної Ради України щодо прийняття таких розпоряджень законодавчо наданні останньому та передбачені Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України, Законом України «Про статус народного депутата України», Законом України «Про комітети Верховної Ради України».

З урахуванням таких обставин колегія суддів вважає, що відповідач не вийшов за межі наданої йому дискреції, обумовленої законом та метою, з якою таке дискреційне повноваження надано.

Також колегія суддів зауважує, що робота парламенту в умовах війни є надзвичайно важливим завданням, зокрема, в організаційному аспекті. Колегіальний характер роботи законодавчого органу та природа парламентських процедур органу вимагають спеціальних зусиль для організації його роботи в таких екстраординарних обставинах як то в умовах воєнного стану. При цьому, положеннями чинного законодавства жодних винятків чи можливостей для делегування законодавчих повноважень не передбачено, а Верховна Рада України в силу законодавчо закріплених у Конституції України положень може і повинна працювати навіть в умовах воєнного стану.

В свою чергу, враховуючи надзвичайно високу вагу нормативного регулювання парламентськими актами (законами), якими врегульовується велика кількість сфер (питань) шляхом прийняття законів саме парламентом, який складається з народних депутатів України, зокрема і позивачки, відсутність дієвого парламенту навіть в умовах війни призвела б до значних складнощів для всієї національної правової системи.

Таким чином, Головою ВРУ в умовах дії воєнного стану в Україні першочергово повинні забезпечуватись саме організація роботи Верховної Ради України, координація діяльності її органів та, виходячи з необхідності забезпечення своєчасного виконання покладених на народних депутатів України повноважень.

Водночас, статус (права, обов`язки і відповідальність) народного депутата України у Верховній Раді України та за її межами, правові і соціальні гарантії здійснення народним депутатом України своїх депутатських повноважень встановлює Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 року № 2790-XII (далі - Закон № 2790-XII).

Відповідно до статті 6 Закону №2790-ХІІ народний депутат у порядку, встановленому законом:

1) бере участь у засіданнях Верховної Ради України;

2) бере участь у роботі депутатських фракцій (груп);

3) бере участь у роботі комітетів, тимчасових спеціальних комісій, тимчасових слідчих комісій, утворених Верховною Радою України;

4) виконує доручення Верховної Ради України та її органів;

5) бере участь у роботі над законопроектами, іншими актами Верховної Ради України;

6) бере участь у парламентських слуханнях;

7) звертається із депутатським запитом або депутатським зверненням до Президента України, органів Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності у порядку, передбаченому цим Законом і законом про регламент Верховної Ради України.

Положеннями статті 24 Закону №2790-ХІІ визначено обов`язки народного депутата України, а саме:

1) дбати про благо України і добробут Українського народу, захищати інтереси виборців та держави;

2) додержуватися вимог Конституції України, цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України, додержуватися присяги народного депутата України;

3) бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано;

4) особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами;

5) виконувати доручення Верховної Ради України, відповідного комітету, депутатської фракції (групи), тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України, до складу яких його обрано;

6) інформувати Верховну Раду України та її органи, до складу яких його обрано, про виконання доручень Верховної Ради України та її органів;

7) додержуватись вимог трудової дисципліни та норм депутатської етики;

8) як член депутатської фракції (групи): додержуватись вимог Положення про депутатську фракцію (групу); виконувати функції, закріплені Положенням про депутатську фракцію (групу), відповідно до цього Закону, закону про регламент Верховної Ради України та інших законів України; представляти інтереси депутатської фракції (групи) у комітеті, тимчасовій спеціальній або тимчасовій слідчій комісії, до складу яких його обрано;

9) як член комітету, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії: бути присутнім на засіданнях комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, до складу яких його обрано, та брати участь у їх роботі; додержуватись порядку та норм депутатської етики на засіданнях комітету, його підкомітетів, тимчасової спеціальної або тимчасової слідчої комісії та робочих груп органів Верховної Ради України; виконувати доручення комітету, підкомітету, тимчасової спеціальної чи тимчасової слідчої комісії, визначені їх рішеннями;

10) завчасно повідомляти про неможливість бути присутнім на засіданні Верховної Ради України чи її органів керівників цих органів;

11) постійно підтримувати зв`язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби і запити населення, а у разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій;

12) інформувати виборців про свою депутатську діяльність через засоби масової інформації, на зборах виборців періодично, але не рідше двох разів на рік;

13) розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України "Про звернення громадян". Народний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. У разі необхідності народний депутат надсилає пропозиції, заяви та скарги громадян органам державної влади, органам місцевого самоврядування та їх посадовим особам, установам та організаціям, до повноважень яких входить розгляд звернень громадян чи вирішення порушених у них питань по суті. Про результати розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян органи та посадові особи зобов`язані повідомити громадянина, від якого надійшло звернення, і народного депутата у терміни, встановлені Законом України "Про звернення громадян";

14) проводити особистий прийом громадян у дні, визначені Верховною Радою України для роботи з виборцями. У випадку залучення до участі у розгляді пропозицій, заяв і скарг, а також у прийомі громадян посадових осіб органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, керівників підприємств, установ та організацій не пізніш як за три дні до початку прийому народний депутат повідомляє їх про час і місце проведення прийому, а також про орієнтовне коло питань, які мають розглядатися на прийомі;

15) здійснювати безпосередньо або із залученням своїх помічників-консультантів, представників громадськості контроль за розглядом у органах державної влади та органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах та організаціях пропозицій, заяв та скарг громадян, які надійшли на його ім`я;

16) використовувати депутатські бланки лише для офіційних запитів, звернень та листів, що підписуються ним власноручно або із застосуванням електронного цифрового підпису з дотриманням вимог законів України "Про електронні документи та електронний документообіг" та "Про електронні довірчі послуги".

Розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ закріплено права народного депутата України на пленарних засіданнях Верховної Ради України, право законодавчої ініціативи, право об`єднуватися в депутатські фракції (групи), право органах Верховної Ради України, право на депутатський запит, на депутатське звернення, права народного депутата України у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об`єднаннями громадян України та іноземних держав.

З аналізу вищевказаного, колегія суддів наголошує, що право на відрядження народного депутата України означеним розділом ІІ Закону № 2790-ХІІ не передбачено як і не покладено обов`язку відряджень народних депутатів України. При цьому, право вступати у відносини з посадовими особами і державними органами іноземних держав не відноситься до обов`язків чи основної діяльності народного депутата України.

Водночас, до основних обов`язків та повноважень народного депутата України належать участь у пленарних засіданнях Верховної Ради України та особисте голосування з метою прийняття законів України та інших актів парламенту.

При цьому Голова Верховної Ради України наділений повноваженнями щодо організації роботи парламенту та вжиття заходів з метою забезпечення присутності народних депутатів на засіданнях Верховної Ради України.

Доводи позивача щодо неможливості обмеження її повноважень як народного депутата та його конституційних прав і свобод в умовах воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, зокрема і щодо вільного залишення території України, не нівелюють покладених на неї, як на народного депутата, обов`язків, визначених положеннями статті 24 Закону №2790-ХІІ, як-то бути присутнім та особисто брати участь у засіданнях Верховної Ради України та її органів, до складу яких його обрано, особисто брати участь у голосуванні з питань, що розглядаються Верховною Радою України та її органами, які неможливо буде виконати за умови залишення території України.

Крім того, оскаржувані розпорядження відповідача не врегульовують/не стосуються/ не поширюються на поїздки народних депутатів України за кордон, які не потребують погодження з Головою Верховної Ради України.

Саме у межах повноважень, визначених частиною другою статті 88 Конституції України, з метою реалізації положень пункту 15 частини першої статті 78 Регламенту Верховної Ради України у взаємозв`язку з положеннями частини восьмої статті 33 Закону № 2790-ХІІ та частини другої статті 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» Голова Верховної Ради України видав розпорядження, які врегульовують суто технічні питання, пов`язані з необхідністю погодження ним відрядження народного депутата України за кордон, у разі уповноваження останнього на представлення інтересів України у межах реалізації парламентського зовнішньополітичного представництва, про що йдеться у самих розпорядженнях.

Варто також наголосити, що оскаржувані розпорядження не містять будь - яких заборон чи обмежень, щодо права народного депутата України вступати від свого імені у відносини з посадовими особами, державними органами і громадянами іноземних держав, та не поширюються на вказані відносини.

Оскаржувані розпорядження не створюють нових норм права і містять лише технічні механізми реалізації вищезазначених нормативно - правових актів (строки, форма документів, порядок їх проходження/погодження, тощо).

З огляду на встановлені у цій справі обставини та наявні у ній докази суд не знаходить підстав для того, щоб стверджувати про протилежне, як і про те, що прийняті розпорядження зумовили прояв сваволі щодо позивача, протиправно обмежили або порушили його права та/або інтереси, призвели до неправомірного втручання у них з боку відповідача.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України установлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди перевіряють, чи прийняті (вчинені): 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Викладені вище обставини, які встановлені у цій справі, дають підстави виснувати, що оскаржувані розпорядження Голови Верховної Ради України прийняті на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією України та законами України, з використанням повноваження відповідно до мети, з якою це повноваження надано, не суперечать вимогам частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частин першої та другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За таких обставин, враховуючи вищевикладене, системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв`язок доказів у їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Народного депутата України ОСОБА_1 залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 12 лютого 2025 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя: Коротких А.Ю.

Судді: Сорочко Є.О.

Чаку Є.В.