Справа № 500/1932/24
Суддя: Обрізко Ігор Михайлович
Дата ухвалення: 2025-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2025 рокуЛьвівСправа № 500/1932/24 пров. № А/857/17746/24

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Обрізко І.М.,

суддів Пліша М.А., Шинкар Т.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження у місті Львові апеляційну скаргу комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року, прийняте суддею Мартиць О.І. у місті Тернополі, у справі за позовом комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради до Кременецької міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-

встановив:

КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради (надалі КНП, позивач) звернулося з позовом до Кременецької міської ради (надалі відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення №1554 від 22.01.2024.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 відмовлено в задоволенні позову.

Суд виходив з того, що постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 №1001 затверджено «Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту», якою зобов`язано Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади забезпечити здійснення внутрішнього аудиту відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою.

Також рекомендовано органам місцевого самоврядування утворити з 1 січня 2012 структурні підрозділи внутрішнього аудиту під час організації та здійснення внутрішнього аудиту керуватися затвердженим цією постановою Порядком та прийнятими на його виконання нормативно-правовими актами Міністерства фінансів.

На виконання вказаних норм відповідачем рішенням від 30.01.2024 №5313 затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Враховуючи доводи, зазначені у позовній заяві, суд не вбачав порушення оспорюваним рішенням конкретних прав чи інтересів позивача. Належних та достатніх доказів наявності цього порушення позивачем не наведено та до позову не долучено, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовної заяви

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради подало апеляційну скаргу. Вважає, що вказане судове рішення прийняте із неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.

В апеляційній скарзі зазначає, що спірним рішенням затверджено Порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту відповідача, на підставі якого у позивача вже проведено перевірку. Відповідач не наділений повноваженнями наділяти будь-які органи місцевого самоврядування правами здійснювати перевірки господарської діяльності підприємств, у зв`язку з чим протиправне проведення перевірки у позивача щодо порядку ведення його господарської діяльності порушує права та охоронювані законодавством інтереси позивача.

На думку апелянта, відповідач, приймаючи спірне рішення, вийшов за межі своєї компетенції, що зумовлює порушення прав та охоронюваних законодавством інтереси позивача, оскільки внаслідок прийняття спірного рішення відповідачем встановлюються не передбачені законодавством форми контролю щодо позивача, запроваджуються додаткові обов`язки, не передбачені законодавством.

Просить скасувати рішення суду та ухвалити нове, яким задовольнити позов.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Колегія суддів заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, приходить до наступного.

Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Розглядаючи спір, судова колегія вважає, що місцевий суд у повній мірі дослідив і оцінив обставини по справі, надані сторонами докази.

Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що рішеннями сесії №5042 від 03.11.2023 «Про затвердження структури та загальної чисельності працівників апарату Кременецької міської ради та її виконавчих органів на 2024 рік», беручи до уваги рішення виконавчого комітету Кременецької міської ради №1545 від 28.12.2023 «Про схвалення Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради», та з метою вдосконалення організації оперативної роботи відділу, враховуючи рекомендації комісії з питань прав людини, законності, депутатської діяльності, етики та регламенту, Кременецька міська рада 30.01.2024 рішенням №5313 затвердила Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Згідно пункту 1.1 вказаного Положення відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради Тернопільської області є відділом апарату Кременецької міської ради, підзвітний та підконтрольний Кременецькій міській раді та її виконавчому комітетові, підпорядкований міському голові.

Відділ утворюється Кременецькою міською радою для здійснення та забезпечення внутрішнього фінансового контролю та аудиту за діяльністю виконавчих органів Кременецької міської ради, підприємств, установ та організацій, що перебувають у комунальній власності Кременецької міської територіальної громади, що належать до сфери управління Кременецької міської ради у повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах).

Внутрішній фінансовий контроль здійснюється як система заходів, спрямованих на забезпечення міського голови, Кременецької міської ради достовірною інформацією про використання об`єктами контролю фінансових ресурсів, оцінку ефективності їх діяльності, виявлення і запобігання в ній недоліків, що перешкоджають законному та ефективному використанню комунального майна та коштів.

Внутрішній аудит як особлива форма контролю здійснюється у вигляді незалежної оцінки діяльності об`єктів контролю для надання міському голові, Кременецькій міській раді достовірної інформації про використання фінансових ресурсів та цільового використання комунального майна Кременецької міської територіальної громади.

Завданням внутрішнього аудиту є оцінка ефективності внутрішнього контролю та надання рекомендацій щодо його вдосконалення.

Основними напрямками діяльності Відділу є внутрішній фінансовий контроль та аудит. (пункт 2 Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради)

Рішенням Кременецької міської ради №1554 від 22.01.2024 затверджено Порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту Кременецької міської ради.

Позивач вважає спірне рішення протиправним, оскільки жодним актом законодавства не передбачено право відповідача затверджувати порядок проведення перевірок та аудитів відділом внутрішнього аудиту, проводити відповідні перевірки підприємств, а основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту належить до компетенції Кабінету Міністрів України, а не відповідача.

Згідно частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» 21 травня 1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад. (частини третя-четверта статті 10 Закону №280/97-ВР)

Відповідно до статті 17 Закону №280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Органи місцевого самоврядування при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення можуть проводити перевірки, які не належать до заходів державного нагляду (контролю), на підприємствах, в установах та організаціях, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади.

Абзацом першим частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України встановлено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів..

В абзаці третьому частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту. (абзац четвертий частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України)

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 №1001 затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, якою зобов`язано Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади забезпечити здійснення внутрішнього аудиту відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою.

Також рекомендовано органам місцевого самоврядування утворити з 1 січня 2012 структурні підрозділи внутрішнього аудиту під час організації та здійснення внутрішнього аудиту керуватися затвердженим цією постановою Порядком та прийнятими на його виконання нормативно-правовими актами Міністерства фінансів.

На виконання вказаних норм відповідачем рішенням від 30.01.2024 №5313 затверджено Положення про відділ внутрішнього аудиту Кременецької міської ради (далі - Положення).

Відповідно до пункту 1.2. Положення відділ у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, нормативно-правовими актами Президента України та Кабінету Міністрів України, постановами Верховної Ради України, Бюджетним кодексом України, наказами міністерств, іншими законодавчими і нормативно-правовими актами, рішеннями сесії, виконавчого комітету та розпорядженнями міського голови.

Відділ здійснює внутрішній фінансовий контроль та аудит у формі перевірок, оцінки, дослідження та вивчення на підставі розпоряджень міського голови, рішень Кременецької міської ради чи виконавчого комітету Кременецької міської ради. (пункту 3.1 Положення)

Згідно Статуту Комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради, затвердженого рішенням сесії Кременецької міської ради від 12 лютого 2024 №5419 КНП «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради (надалі - Підприємство) є опорним закладом охорони здоров`я - комунальним унітарним некомерційним підприємством, що падає послуги вторинної/спеціалізованої медичної допомоги в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом.

Підприємство в особі КНП створене за рішенням Кременецької районної ради Тернопільської області від 14.02.2019 №473 відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» шляхом злиття та утворення на базі Кременецької районної комунальної лікарні та Кременецької районної комунальної стоматологічної поліклініки комунального некомерційного підприємства «Кременецька районна комунальна лікарня». Підприємство є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків Кременецької районної комунальної лікарні та Кременецької районної комунальної стоматологічної поліклініки.

Комунальне некомерційне підприємство «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради є правонаступником усього майна, всіх прав та обов`язків Комунального некомерційного підприємства «Кременецька районна комунальна лікарня» Кременецької районної ради Тернопільської області.

Засновником (Власником) Підприємства із 01.01.2020 є Кременецька міська рада відповідно до рішення третьої сесії VIII скликання Кременецької міської ради №49 від 24.12.2020.

Майно Підприємства є комунальною власністю Кременецької міської територіальної громади, в особі Кременецької міської ради та закріплене за Підприємством на праві оперативного управління.

Власником Підприємства є Кременецька міська територіальна громада в особі Кременецької міської ради. Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним Власнику, а також наглядовій раді, яка є колегіальним органом управління закладу охорони здоров`я.

За положеннями статті 23 Господарського кодексу України органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.

Частиною першою статті 78 Господарського кодексу України Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» Aksu v. Turkey пункт 50; «Верден» [Burden v. the United Kingdom] пункт 33; «Тенасе проти Молдови» [Trnase v. Moldova]).

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі № 800/206/15: «не допустимо скаржитися щодо певних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах, тільки тому, що заявник вважає, що начебто певні обставини впливають на його правове становище. Предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації».

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних подовжень надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником правовідносин, які виникли з прийняттям рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру таке рішення, відповідно не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом (постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 9901/11/17, від 06.06.2048 у справі № 800/489/17, від 06.02.2019 у справі №9901/815/18).

Верховний Суд України, ухваливши постанови від 28.02.2017 у справі № 800/590/16, від 10.04.2012 у справі № 21-1115/10 та від 26.03.2013 у справі № 21-438а12, звернув увагу на те, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин, а відсутність порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача є підставою для відмови у позові.

Враховуючи наведене вище, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про відсутність порушення оспорюваним рішенням конкретних прав чи інтересів позивача. Належних та достатніх доказів наявності цього порушення позивачем не наведено та до позову не долучено, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовної заяви, адже ефективний захист та відновлення цих порушених прав неможливо досягти без підтвердження (доведення) реальних відповідних фактів.

Таким чином, оспорюване позивачем рішення є обґрунтованим та прийнятим правомірно і підстави для його скасування відсутні.

Апеляційний суд при прийнятті даного рішення також застосовує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в п. 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії», заява №303-A, п. 29).

Судові витрати розподілу не підлягають з огляду на результат вирішення апеляційної скарги та виходячи з вимог ст. 139 КАС України.

Отже, доводи апеляційної скарги дають підстави для висновку про правильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, які призвели до правильного вирішення справи.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

постановив:

Апеляційну скаргу комунального некомерційного підприємства «Кременецька опорна лікарня» Кременецької міської ради залишити без задоволення.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 10 червня 2024 року у справі №500/1932/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І. М. Обрізко
судді М. А. Пліш
Т. І. Шинкар