Справа № 620/7761/25
Суддя: Василь НЕПОЧАТИХ
Дата ухвалення: 2025-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

23 липня 2025 року Чернігів Справа № 620/7761/25

Суддя Чернігівського окружного адміністративного суду Непочатих В.О., перевіривши матеріали позовної заяви Ніжинської окружної прокуратури (вул. Овдіївська, 2, м. Ніжин, Чернігівська область, 16600) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (вул. Пантелеймонівська, буд. 12, м. Чернігів, 14017) до Лосинівської селищної ради Ніжинського району Чернігівської області (вул. Шевченка, 2, с-ще Лосинівка, Ніжинський р-н, Чернігівська обл., 16663) про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Ніжинська окружна прокуратура звернулася до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Лосинівської селищної ради Ніжинського району Чернігівської області, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Лосинівської селищної ради Ніжинського району Чернігівської області щодо невжиття заходів з організації проведення робіт із виготовлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована у адміністративних межах с. Данина (координати 50.884877, 31.795970), на якій розміщено місце видалення твердих побутових відходів;

- зобов`язати Лосинівську селищну раду Ніжинського району Чернігівської області вжити заходи щодо проведення робіт із виготовлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка розташована у адміністративних межах с. Данина (координати 50.884877, 31.795970), на якій розміщене місце видалення твердих побутових відходів.

Відповідно до пункту 6 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Згідно з частинами третьою-п`ятою статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 Кодексу адміністративного судочинства України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру») визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Своє право на звернення до суду з цим позовом Ніжинська окружна прокуратура обґрунтовує бездіяльністю Державної екологічної інспекції у Чернігівській області щодо не вжиття достатніх дієвих заходів, спрямованих на забезпечення виконання селищною радою вимог чинного природоохоронного законодавства.

Разом з тим, суд зазначає наступне.

Відповідно до пункту «а» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.

В силу вимог пункту «й» частини першої статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.

У постанові Верховного Суду від 29.09.2022 у справі № 120/11496/21-а сформовано такі висновки щодо права прокурора на подання позову у подібних правовідносинах:

«…саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб.

Відтак, реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища».

За встановленими обставинами, прокурор фактично звернувся із позовом на захист прав та інтересів Державної екологічної інспекції у Львівській області, яка є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, що реалізує державну політику з питань забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, тобто є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку.

В позовній заяві прокуратурою заначено, що згідно інформації Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 14.05.2025 № 04/1421 заходи претензійно-позовного характеру щодо усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом зобов`язання оформити земельну ділянку під МВВ, не здійснювалися та в найближчі терміни здійснюватися не плануються. Інспекція вважає за можливе звернення до суду з цим позовом безпосередньо прокуратурою.

Слід вказати, що жодних обставин, які перешкоджають Державній екологічній інспекції у Чернігівській області звернутися до суду з позовом не наведено ні у позовній заяві, ні у листі зазначеного вище органу.

Узагальнюючи викладене, суд встановив, що у матеріалах справи відсутні обставини, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області, як юридичною особою з повною процесуальною дієздатністю, своїх функцій щодо захисту інтересів держави. Сам факт не звернення Інспекції до суду не є підтвердженням неналежного виконання обов`язків цим органом.

Окрім цього, прокурором не надано доказів проведення перевірки компетентного органу щодо дотримання законодавства або встановлення фактів неналежного виконання ним функцій. Це, у свою чергу, є необхідною умовою для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави або звернення до суду як позивача.

Отже, звертаючись із цим позовом до суду, прокурор фактично перебирає на себе компетенцію відповідного уповноваженого органу та намагається зобов`язати відповідача до вчинення певних дій у судовому порядку, оскільки уповноваженими на це органами цього здійснено протиправно (на думку позивача) не було.

Посилання Ніжинської окружної прокуратури, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття позовної заяви до розгляду недостатньо. В такому разі, прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).

Аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 21.12.2018 у справі № 922/901/17, від 31.10.2018 у справі № 910/6814/17, від 06.02.2019 у справі № 927/246/18.

Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово декларував позицію про те, що вже сама присутність прокурора на судовому процесі на боці однієї зі сторін ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, участь прокурора може створювати відчуття нерівності у сторони (пункти 30-33 рішення Європейського суду з прав людини у справі Менчинська проти Росії, пункт 53 рішення Європейського суду з прав людини у справі Мартіні проти Франції).

Таким чином, Ніжинською окружною прокуратурою у позовній заяві не наведено належного нормативно-правового обґрунтування наявності законодавчо визначених підстав для звернення прокурора саме з таким предметом позову до суду.

Згідно пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо: відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Враховуючи положення пункту 7 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява підлягає поверненню позивачу.

Одночасно суд вважає за необхідне роз`яснити, що повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись статтями 169, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

У Х В А Л И В:

Позовну заяву Ніжинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Лосинівської селищної ради Ніжинського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - повернути позивачу.

Копію ухвали та позовну заяву і додані до неї документи надіслати позивачу.

Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею. Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя Василь НЕПОЧАТИХ