Справа № 990/50/25
Суддя: Король Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2025-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

судді Великої Палати Верховного Суду Короля В. В.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21 липня 2025 року у справі № 990/50/25 (провадження № 11-124заі25) за позовом Лозівської міської ради Харківської області до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання протиправною та скасування постанови в частині
за апеляційною скаргою Лозівської міської ради Харківської області (далі - Лозівська міськрада) на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У лютому 2025 року Лозівська міськрада звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВРУ, у якому просила визнати протиправною та скасувати Постанову ВРУ від 19 вересня 2024 року № 3984-IX «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» у частині перейменування селища Панютине Лозівського району Харківської області на селище Лиманівка (далі - Спірна Постанова).
2. На обґрунтування позову Лозівська міськрада зазначала, що перейменування селища без урахування думки та позиції єдиного джерела влади - народу (мешканців селища), без законодавчо визначених підстав є порушенням конституційних прав мешканців територіальної громади та норм Конституції України загалом.
3. Посилалася на те, що за результатом вивчення громадської думки та роботи комісії з упорядкування найменування вулиць, провулків, майданів та пам`ятних знаків, розташованих на території Лозівської міської територіальної громади (протокол від 29 січня 2014 року), щодо доцільності перейменування селища Панютине прийнято рішення про відсутність законодавчих підстав для перейменування. У зв`язку з чим пропозиції щодо назви населеного пункту для перейменування не надходили та не розглядались.
4. У листі до комітету ВРУ з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування щодо питання перейменування селища Панютине Лозівського району Харківської області Лозівська міськрада висловила свою позицію щодо недоцільності перейменування селища.
5. Проте думка мешканців Лозівської міської територіальної громади не була врахована народними обранцями, натомість комітет ВРУ зауважив, що пропозиції від позивача щодо перейменування селища Панютине не надходили.
6. Водночас відповідно до вимог статті 16 Закону України від 28 липня 2023 року № 3285-ІХ «Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою України» (далі - Закон № 3285-ІХ) громадське обговорення є обов`язковим в разі перейменування населеного пункту.
7. Лозівська міськрада зазначала про те, що науковці та історики Українського інституту національної пам`яті не проаналізували життєвий шлях ОСОБА_1 , його благодійну діяльність, сприяння допомоги незахищеним верствам населення, розвитку медицини в Україні. Будь-якого підтвердження того, що ОСОБА_1 сприяв реалізації російської імперської політики, немає. Тому перейменування селища Панютине можна віднести саме до винятків, які визначені в пункті 6 статті 8 Закону України від 21 березня 2023 року № 3005-ІХ «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії» (далі - Закон № 3005-ІХ).
8. Йшлося у позові й про те, що Лозівська міськрада, діючи в інтересах територіальної громади, визнає російську імперську політику злочинною і засуджує її та вважає, що прийнятий Закон № 3005-ІХ сприяє очищенню публічного простору України від маркерів російської імперської політики, проте у спірних правовідносинах ВРУ як орган законодавчої влади, приймаючи Спірну Постанову, не дотрималась вимог пункту 6 стаття 8 Закону № 3005-ІХ.
9. Крім того, позивач зазначав, що відповідач пропустив законодавчо встановлений строк, передбачений для прийняття рішення про перейменування населених пунктів та районів.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 11 лютого 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовом Лозівської міськради до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови в частині на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
11. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції виходив із того, що позивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), а, отже, перевірка Постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства.
12. Позивач не погодився з таким рішенням суду та звернувся до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати зазначену ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
13. Велика Палата Верховного Суду постановою від 21 липня 2025 року апеляційну скаргу Лозівської міської ради Харківської області залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 лютого 2025 року у справі № 990/50/25 - без змін.
14. Велика Палата Верховного Суду наголосила, що Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.
15. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.
16. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.
17. Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду погодилась із висновком Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що з огляду на конституційний статус ВРУ як єдиного органу законодавчої влади її участь у вирішенні питання територіального устрою України є юридичною формою реалізації її повноважень у сфері конституційних правовідносин.
18. Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких ВРУ реалізує свої владні (управлінські) функції.
19. Оскільки позивач оскаржує Постанову ВРУ з підстав, зокрема, її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), Велика Палата Верховного Суду виснувала, щоперевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.
20. Підсумовуючи, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати лише ті акти, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, в яких цей орган реалізовує свої владні повноваження, до яких не віднесено законотворчу діяльність ВРУ, а також випадки, коли її акти підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України.
21. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач звернувся до адміністративного суду з позовом, зміст позовних вимог і правове регулювання цих правовідносин, Велика Палата Верховного Суду вважала правильним висновок суду першої інстанції про те, що заявлений у цій справі позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, а звідси - є підстави для відмови у відкритті позовного провадження.
Підстави і мотиви для викладення окремої думки
22. Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
23. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України (пункт 1 частини другої статті 2 КАС України).
25. Статтею 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26. Водночас частиною другою статті 19 КАС України встановлено застереження у вигляді того, що у порядку адміністративного судочинства не можуть бути розглянуті спори щодо визнання протиправними та скасування нормативно-правових та індивідуальних актів суб`єктів владних повноважень, розгляд яких віднесено до конституційної юрисдикції.
27. Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, у тому числі, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ.
28. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя (пункт 2 частини першої цієї статті).
29. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративної справи може, зокрема, визнати акт ВРУ, Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
30. У позовній заяві Лозівська міськрада, діючи в інтересах територіальної громади, посилалася не лише на загальні норми Конституції України та вважала, що перейменування селища з населенням близько 7000 людей без урахування думки та позиції єдиного джерела влади - народу (мешканців селища) є порушенням конституційних прав мешканців територіальної громади та норм Конституції України загалом, а й оспорювала Спірну Постанову з підстав її невідповідності законам № 3005-ІХ, № 3285-ІХ та Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви» (далі - Закон № 2604-IV).
31. З огляду на норми статей 22 та 266 КАС України, зміст позовних вимог, вважаю, що до визначених цим Кодексом повноважень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду належить перевірка оскаржуваної постанови ВРУ на відповідність законам України, про які йшлося в позовній заяві.
32. Разом з тим у цій справі потребує з`ясування питання щодо належного суб`єкта оскарження Спірної Постанови.
33. Згідно з частинами першої, третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
34.Конституція України гарантує судовий захист прав місцевого самоврядування (стаття 145).
35. Крім того, важливі гарантії щодо права органу місцевого самоврядування на звернення до суду визначені в міжнародних актах.
36. Відповідно до статті 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
37. Згідно з частиною другою статті 3 КАС України якщо міжнародним договором, згода на обов`язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
38. Законом України від 15 липня 1997 року № 452/97-ВР ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування (далі - Європейська хартія).
39.Відповідно до Європейської хартії місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення (частина перша статті 3).
Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом (частини друга, четверта статті 4).
Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11).
40. Відповідно до статті 4 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР«Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування.
41. Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1Закону № 280/97-ВР).
42. Пунктом першим частини першої статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захистшляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
43. Частиною третьою цієї ж статті визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
44. Звертаючись до суду з позовом, Лозівська міськрада просила визнати протиправною та скасувати Спірну Постанову ВРУ у частині, що стосується інтересів територіальної громади, представником якої є позивач.
45. Форми участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення визначені статтею 6-1 Закону № 280/97-ВР.
Громадські слухання є однією з форм участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення.
46.Громадське обговорення при прийнятті окремих рішень з питань адміністративно-територіального устрою (далі - громадське обговорення) передбачено статтею 16 Закону № 3285-ІХ та у випадках, зазначених у частині другій цієї статті, його проведення є обов`язковим.
47. Водночасчастиною другою статті 16Закону № 3285-ІХ визначено, що громадське обговорення проводиться у разі найменування (перейменування) населених пунктів.
48. Як зазначено у частинах третій - п`ятій статті 16 Закону № 3285-ІХ, до проекту рішення з питань адміністративно-територіального устрою, передбачених частиною другою цієї статті, додається інформація про результати громадського обговорення. Порядок організації проведення громадського обговорення у випадках, передбачених частиною другою цієї статті, визначається відповідною сільською, селищною, міською радою.
Строк проведення громадського обговорення визначається відповідною сільською, селищною, міською радою і повинен становити не менш як 30 календарних днів, крім випадків приведення назви населеного пункту, району у місті у відповідність із вимогами Закону України «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики в Україні і деколонізацію топонімії».
49. Слід звернути увагу і на положення частини тринадцятої статті 5 Закону
№ 2604-IV, згідно з якою перейменування географічних об`єктів здійснюється з урахуванням думки населення, яке проживає на території, де розташовані ці об`єкти, шляхом проведення консультацій з громадськістю щодо запропонованих змін.
50. Також положеннями абзацу першого пункту сьомого статті 8 Закону № 3005-ІХ визначено органам місцевого самоврядування, військовим адміністраціям, військово-цивільним адміністраціям у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом у встановленому законодавством порядку провести консультації з громадськістю та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо перейменування населених пунктів, районів, назви яких містять символіку російської імперської політики або присвячені особам/подіям, визначеним пунктом 6 цієї статті.
51. Частина друга статті 46 КАС України передбачає, що позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень.
52. Відповідно до пункту сьомого частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
53. Виходячи з наведеного, повноваження органів місцевого самоврядування щодо звернення до адміністративного суду з позовом до іншого суб`єкта владних повноважень в інтересах відповідної територіальної громади повною мірою відповідає положенням Конституції України та законів України, міжнародним зобов`язанням України.
54. Вказане свідчить про те, що у цій справі позов подано належним суб`єктом, а спір є публічно-правовим та в розумінні статті 266 КАС України підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
55. Тому вважаю, що у Великої Палати Верховного Суду були передбачені статтею 320 КАС України підстави для скасування ухвали суду першої інстанції і направлення справи до цього суду для продовження розгляду.
Суддя Великої Палати Верховного Суду В. В. Король