Справа № 420/34154/24
Суддя: Джабурія О.В.
Дата ухвалення: 2025-07-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 липня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/34154/24

Перша інстанція: суддя Юхтенко Л.Р.,

повний текст судового рішення

складено 03.04.2025, м. Одеса

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Джабурія О.В.

суддів - Вербицької Н.В.

- Кравченка К.В.

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за апеляційною скаргою Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 березня 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особі органу уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Державна екологічна інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, -

ПОЗОВНІ ВИМОГИ ТА

НАСЛІДКИ ВИРІШЕННЯ ПОЗОВУ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ

До Одеського окружного адміністративного суду 04 листопада 2024 року надійшла позовна заява керівника Болградської окружної прокуратури (, місце знаходження: 68702, Одеська область, м. Болград, вул. Варненська, 19) в інтересах держави в особі органу уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Державна екологічна інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (, місце знаходження: 65114, м.Одеса, вул. Лінія 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, буд. 22) до Криничненської сільської ради Болградського районуОдеської області (, місце знаходження: 68742, Одеська область, Болградський район, с. Криничне, вул. Інзовська, 148) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (, місце знаходження: 54029, м. Миколаїв, пр.-т Центральний, 16) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якій позивач просить:

- визнати протиправною бездіяльність Криничненської сільської ради Белградського району Одеської області (, вул. Інзовська, 148, с. Криничне, Белградського району Одеської області) щодо невинесення на розгляд сесії Криничненської сільської ради Белградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11,2023 № 989 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, його нерозгляду та неприйняття рішення у порядку, визначеному ч. ч. 2,3,5 ст. 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Криничненську сільську раду Болградського району Одеської області (, вул. Інзовська, 148, с. Криничне, Болградського району Одеської області) винести на розгляд та розглянути на сесії Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 № 989 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та прийняти за результатами його розгляду рішення у порядку, визначеному ч.ч.2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Ухвалою від 06 листопада 2024 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито спрощенепозовне провадження без повідомлення (виклику) сторін за правилами ч. 5 ст. 262 КАС України.

На обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області скеровано подання щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених від 24.11.2023 № 989, згідно з яким за ідентифікацією на території громади виявлено самозалісені ділянки загальною площею 101 га.

Без винесення подання на розгляд сесії ради селищний голова від імені Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області листом від 29.12.2023 № 1928 поінформував Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про неможливість ухвалення такого рішення через те, що вказані у листі земельні ділянки не сформовані та лист Держлісагентсва від 24.11.2023 не відповідає критеріям подання.

Також, з відповіді Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області від 11.10.2024 № 1025, наданої на запит окружної прокуратури, вбачається, що на сесії сільської ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не розглядалось та рішення по ньому не приймалися.

Таким чином, на думку позивача, органом місцевого самоврядування безпідставно не розглянуто подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, чим допущено протиправну бездіяльність.

Через канцелярію суду 25.11.2024 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, в якому представник зазначає, що заперечує проти задоволення позовних вимог у повному обсязі, з огляду на те, що дійсно, на адресу Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області надійшов лист Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 р. № 989, яким повідомлено про виявлення самозалісеної земельної ділянки, орієнтовною площею 101 га, які знаходяться на території Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області, з проханням віднесення її до самозалісненої.

Проте, 26.12.2023 р. на Сорок першій сесії VIII скликання Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області розглядався лист Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 р. № 989, за результатами чого, у зв`язку з його невідповідністю вимогам ст. 57-1 Земельного кодексу України та відсутністю відповідної документації із землеустрою, сільською радою було констатовано, що вона не може розглянути питання по суті, у зв`язку з чим, рішення не приймалося. Також, було вирішено направити відповідний лист Держлісагенству.

Тому, 29.12.2023 р. на адресу Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства було направлено лист № 1928, яким повідомлено, що для формування самозалісненої земельної ділянки необхідно розробити документацію із землеустрою, лише на підставі якої відомості про земельну ділянку можливо внести до Державного земельного кадастру, а також, наголошено, що лист Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 р. № 989 не відповідає критеріям подання.

Також, 25.11.2024 року від відповідача надійшла заява про залишення позову без руху.

Через канцелярію суду 03.12.2024 року від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій представник підтримує заявлені позовні вимоги та наполягає на їх задоволенні в повному обсязі.

Ухвалою від 10 грудня 2024 року у задоволенні клопотання представника відповідача про залишення позовної заяви без руху у адміністративній справі за позовною заявою керівника Болградської окружної прокуратури в інтересах держави в особу органу уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Державна екологічна інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, - відмовлено.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26 березня 2025 року позовну заяву керівника Болградської окружної прокуратури (, місце знаходження: 68702, Одеська область, м. Болград, вул. Варненська, 19) в інтересах держави в особі органу уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Державна екологічна інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (, місце знаходження: 65114, м.Одеса, вул. Лінія 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, буд. 22) до Криничненської сільської ради Болградського районуОдеської області (, місце знаходження: 68742, Одеська область, Болградський район, с. Криничне, вул. Інзовська, 148) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (, місце знаходження: 54029, м. Миколаїв, пр.-т Центральний, 16) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області (, місце знаходження: 68742, Одеська область, Болградський район, с. Криничне, вул. Інзовська, 148) щодо невинесення на розгляд сесії Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 року № 989 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, його нерозгляду та неприйняття рішення у порядку визначеному ч. 2,3,5 ст. 57-1 Земельного кодексу України. Зобов`язано Криничненську сільську раду Болградського району Одеської області (, місце знаходження: 68742, Одеська область, Болградський район, с. Криничне, вул. Інзовська, 148) винести на розгляд та розглянути на сесії Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 року № 989 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та прийняти рішення у порядку визначеному ч. 2,3,5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

На вказане рішення суду Криничненська сільська рада Болградського району Одеської області подала апеляційну скаргу. Апелянт просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 березня 2025 року по справі № 420/34154/24 та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог керівника Болградської окружної прокуратури (, місце знаходження: 68702, Одеська область, м. Болград, вул. Варненська, 19) в інтересах держави в особі органу уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах: Державна екологічна інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) (, місце знаходження: 65114, м.Одеса, вул. Лінія 12, 6 ст. Люстдорфської дороги, буд. 22) до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області (, місце знаходження: 68742, Одеська область, Болградський район, с. Криничне, вул. Інзовська, 148) за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача Південне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (, місце знаходження: 54029, м. Миколаїв, пр.-т Центральний, 16) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії в повному обсязі. Апелянт вважає зазначене рішення незаконним, необґрунтованим, таким, що винесене з порушенням норм процесуального та матеріального права та без повного з`ясування усіх обставин, які мають значення для справи, а тому, на думку апелянта, є всі підстави для скасування рішення.

10.06.2025 до П`ятого апеляційного адміністративного суду через підсистему «Електронний суд» за вх. 30789/25 надійшов відзив від керівника Болградської окружної прокуратури Одеської області Бахчиванжи Євгена Івановича на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.03.2025 без змін.

Відповідно до вимог ст.311 КАС України суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

За правилами частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

КОЛЕГІЯ СУДДІВ ВСТАНОВИЛА

Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Південним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) на адресу голови Криничненської сільської територіальної громади було надіслано лист від 24.11.2023 року № 989 щодо віднесення земельних ділянок орієнтовною площею 101 га на території Криничненської сільської територіальної громади Болградського району, до самозалісених у порядку ст. 57-1 Земельного кодексу України.

До якого додано 1 файл: у форматі geojson в електронному примірнику розміром 227 КБ. (а.с.23-24)

У відповідь на зазначений лист, Криничненським сільським головою було надано відповідь № 1928 від 29.12.2023 року, яким повідомлено, що для формування самозалісених земельних ділянок, які знаходяться на території Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області необхідно розробити документацію із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку буде внесено до Державного земельного кадастру. Та окрім того, зазначено, що відповідно до вимог ст. 57 Земельного кодексу України рішення органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Лист Держлісагентства від 24.11.2023 року не відповідає критеріям подання. (а.с.43-44)

08.10.2024 року Болградською окружною прокуратурою на адресу Криничненської сільської ради було направлено лист №57-4539ВИХ-24 з метою надання інформації щодо результатів розгляду листа Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) від 24.11.2023 року № 989, у строк до 11.10.2024 року. (а.с.36-37)

На вказаний лист Криничненською сільською радою Болградського району Одеської області було надано відповідь №1025 від 11.10.2024 року, яким повідомлено, що на пленарному засіданні 41 сесії Криничненської сільської ради, що відбулась 22.12.2023 року було розглянуто лист Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) від 24.11.2023 року № 989 та запропоновано перенести розгляд питання про прийняття бюджету на 2025 рік, у зв`язку з відсутністю коштів бюджету розвитку громади. Питання по суті не розглянуте, рішення не приймалось. Та вказано, що відповідно до вимог ст. 57 Земельного кодексу України рішення органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства. Лист Держлісагентства від 24.11.2023 року не відповідає критеріям подання (а.с.38-42).

На думку позивача, органом місцевого самоврядування безпідставно не розглянуто подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, чим допущено протиправну бездіяльність, у зв`язку з цим було подано цю позовну заяву.

ЗАСТОСУВАННЯ НОРМ ПРАВА

Вимогами ч.1 ст.2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Керуючись положеннями вищевказаних законів, Кодексом та контекстом Конституції України можна зробити висновок, що однією з найважливіших тенденцій розвитку сучасного законодавства України є розширення сфери судового захисту, в тому числі судового контролю за правомірністю і обґрунтованістю рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів зазначає наступне.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частини 1 статті 1 Земельного кодексу України).

Статтею 2 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Указом Президента України від 07 червня 2021 року № 228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля постановлено започаткувати з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України».

Законом України від 20 червня 2022 року № 2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», який набрав чинності 10.07.2022, главу 11 Земельного кодексу України доповнено статтею 57-1 такого змісту:

«Стаття 57-1. Самозалісені землі

1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру».

З метою реалізації вказаної норми ч. 4 ст. 21 Закону України «Про Державний земельний кадастр» доповнено абз. 4, яким передбачено, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника або рішення органу місцевого самоврядування, який відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Пунктом 121 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051 передбачено, що внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про склад угідь земельної ділянки на угіддя самозалісеної ділянки здійснюється державним кадастровим реєстратором на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, без розроблення документації із землеустрою.

Цією процедурою передбачено, що для земельних ділянок, сформованих як об`єкт цивільних прав, органу місцевого самоврядування достатньо подати до Державного земельного кадастру заяву про зміну угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим для земельних ділянок, межі яких не визначені в натурі (на місцевості), законодавець визначив іншу процедуру, за якою орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Згідно із положеннями ч. 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

Відповідно до Конституції України, систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до частини 1 статті 10 цього Закону, сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадках, передбачених частинами сьомою та дев`ятою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її пленарному засіданні.

Частинами 1, 2, 3 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Частиною 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Відповідно до вимог частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

У рішенні від 08.04.1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» навів мотиви, згідно з якими інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Виходячи з таких критеріїв, у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє (бездіє) або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, саме прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії (бездіяльність), що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17.07.2022 року у справі № 910/5201/19.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

З огляду на наведене, колегія суддів зазначає, що існує законодавчо встановлена процедура віднесення земель до самозалісених, покликана збільшити лісистість території України.

Цією процедурою передбачено, що для земельних ділянок, сформованих як об`єкт цивільних прав, органу місцевого самоврядування достатньо подати до Державного земельного кадастру заяву про зміну угідь на угіддя самозалісеної ділянки.

Разом з тим для земельних ділянок, межі яких не визначені в натурі (на місцевості), законодавець визначив іншу процедуру, за якою орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Згідно із положеннями ч. 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

Отже, під час вирішення питання щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної важливо встановити, чи сформована вона як об`єкт цивільних прав, оскільки від цього буде залежати процедура її віднесення до самозалісених земель.

Під час апеляційного розгляду колегією суддів встановлено, що Криничненською сільською радою не було винесено на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв)від 24.11.2023 року № 989 щодо віднесення відповідних земельних ділянок до самозалісених.

Аналіз вищенаведених правових норм свідчить про те, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самолісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлюватися виключно листами у відповідь на зазначення подання.

Таким чином, з наведеного вбачається, що Криничненська сільська рада згідно з вимогами ч. 1 ст. 122 Земельного кодексу України уповноважена розпоряджатися землями комунальної власності на її території, вирішення питання про віднесення земельних ділянок, указаних у поданні Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв)до самозалісених земель повинно було розглядатися виключно на сесії цієї ради.

Враховуючи викладене, подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) від 24.11.2023 року № 989 підлягало розгляду на сесії Криничненської сільської ради з прийняттям рішення відповідно до вимог ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Як вбачається з матеріалів справи, з метою отримання інформації про виконання органом місцевого самоврядування вказаних вимог законодавства прокурор направив відповідний запит до міської ради.

Однак, навіть після отримання листа, Криничненська сільська рада вчиняла бездіяльність щодо прийняття на сесії рішення про віднесення земель до самозалісених за результатами розгляду вищезазначеного подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв). Зокрема, 26.12.2023 на сорок першій сесії VIII скликання Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області було зазначено, що лист Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) від 24.11.2023 року № 989 не відповідає вимогами ст. 57-1 Земельного кодексу України, та у зв`язку з відсутністю документації із землеустрою, питання по суті не може бути розглянуто і відповідно, рішення не приймалося.

Підсумовуючи викладене та зважаючи на вимоги ч. 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» колегією суддів встановлено, що рішення про віднесення земель до самозалісених за результатами розгляду подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв) не приймалося.

Статтею 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Оскільки за приписами Лісового кодексу України, ліси України є її національним багатством та джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, питання щодо їх охорони потребує особливої уваги.

Статтею 7 Лісового кодексу України передбачено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Аналіз ст. ст. 57-1, 122 Земельного кодексу України та ст. ст. 1, 4, 5, 7, 45, 47, 48, 54 Лісового кодексу України і фактичний стан земель, зазначених у поданні Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (м. Миколаїв), свідчать, що ці угіддя є самозалісеними, а тому Криничненська сільська рада протиправно не винесла на розгляд сесії питання щодо розгляду вказаного подання та не прийняла рішення щодо віднесення цих земель до самозалісених.

В свою чергу, апеляційний суд наголошує, що оскільки вирішення питання віднесення земельних ділянок до самозалісених відноситься до компетенції ради (відповідача у справі), тому у будь-якому випадку подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства мало бути винесено на розгляд та обговорення цієї ради на пленарному засіданні з прийняття рішення чи про віднесення земельної ділянки до самозалісених, чи про відмову у віднесенні земельної ділянки до самозалісених з зазначенням конкретних причин та обставин, що відповідачем в межах цих правовідносин (станом на момент прийняття судом першої інстанції рішення у цій справі) вчинено не було.

Колегія суддів зазначає, що протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень необхідно розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Водночас для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов`язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість і межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.

Таким чином, сама по собі бездіяльність - це триваюча пасивна поведінка суб`єкта, яка виражається у формі невчинення дії (дій), яку він зобов`язаний був і міг вчинити. Тобто бездіяльність не має чітко окреслених часових меж, а саме явище бездіяльності є триваючим.

При цьому, бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути визнана протиправною адміністративним судом лише у випадку, якщо відповідач ухиляється від вчинення дій, які входять до кола його повноважень та за умови наявності правових підстав для вчинення таких дій.

Враховуючи те, що відповідач подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства не виносив на розгляд сесії ради (у пленарне засідання), колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що в цьому випадку має місце протиправна бездіяльність відповідача Криничненської сільської ради.

Що стосується доводів апеляційної скарги в частині того, що рішення суду першої інстанції є втручанням в дискреційні повноваження Криничненської сільської ради, колегія суддів зазначає наступне.

Дискреційні повноваження - це комплекс прав і зобов`язань представників влади як на державному, так і на регіональному рівнях, у тому числі представників суспільства, яких уповноважили діяти від імені держави чи будь-якого органу місцевого самоврядування, що мають можливість надати повного або часткового визначення і змісту, і виду прийнятого управлінського рішення.

Тобто дискреційні повноваження - це законодавчо встановлена компетенція владних суб`єктів, яка визначає ступінь самостійності її реалізації з урахуванням принципу верховенства права; ці повноваження полягають в застосуванні суб`єктами адміністративного розсуду при здійсненні дій і прийнятті рішень.

Отже, колегія суддів зазначає, що у разі відсутності у суб`єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов`язання судом суб`єкта прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи № R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятих Кабінетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Дискреційні повноваження у більш вузькому розумінні - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Тобто дискреційним є право суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова може. При цьому дискреційні повноваження завжди мають межі, встановлені законом.

Така позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 23 січня 2018 року у справі № 208/8402/14-а, від 29 березня 2018 року у справі № 816/303/16, від 6 березня 2019 року у справі № 200/11311/18-а, від 16 травня 2019 року у справі № 818/600/17 та від 21 листопада 2019 року у справі № 344/8720/16-а.

Колегія суддів критично ставиться до тверджень апелянта щодо підстав представництва прокурором інтересів держави у суді у вказаних правовідносинах з огляду на таке.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор, подаючи позов до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Обґрунтовуючи позовну заяву, Болградська окружна прокуратура зазначала, що на Криничненську сільську раду Белградського району Одеської області покладено обов`язок із вчинення дій щодо виконання вимог ст. 57-1 Земельногокодексу України та прийняти рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених. Водночас через тривалу бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства, щодо зміни угідь земельних ділянок на угіддя самозаліснених земель, призводить до порушення інтересів держави та створює передумови незаконного використання ділянок, можливості передання у приватну власність чи оренду та подальшого знищення лісових насаджень.

Таким чином, через протиправну бездіяльністю органу місцевого самоврядування порушуються інтереси держави у сфері лісового господарства, а також раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, зокрема охорони, збереження та відтворення лісових ресурсів та рослинного світу, що в комплексі сприяє забезпеченню оптимальної лісистості України та відповідно забезпеченню екологічної безпеки і підтриманню екологічної рівноваги у державі, що також становить суспільний інтерес у збереженні навколишнього природного середовища та біорізноманіття.

В той же час, Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), до повноважень якої віднесено контроль за використанням та охороною довкілля, за наявності факту порушення інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів не здійснює заходів на захист державних інтересів, зокрема щодо звернення до суду з відповідним позовом, що свідчить про неналежне виконання своїх повноважень. Таким чином, підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку є пасивна поведінка Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), а саме її бездіяльність.

З відповіді Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) від 21.10.2024 № 5234/1.2 вбачається, що Інспекцією не вживалися та не плануються вживатися заходи реагування шляхом звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльність Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області щодо нерозгляду на сесії Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 24.11.2023 № 989 щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та прийняти за результатами його розгляду рішення у порядку, визначеному ч. ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Таким чином, підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка Державну екологічну інспекцію Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), її бездіяльність.

У даному випадку, обґрунтовуючи інтереси держави прокурор, зазначає таку мету як збереження та відтворення лісів, забезпечення оптимальної лісистості України та відповідно забезпеченні екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги у державі.

Указами Президента України «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» від 07.06.2021 року №228/2021, «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України» від 29 вересня 2022 року «Про охорону, захист, використання та відновлення лісів України в особливий період» від 29.09.2022 № 675/2022, екологічною ініціативою Президента України «Зелена країна», Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» від 20.06.2022 № 2321-ІХ передбачено проведення ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності.

Згідно з вимогами ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до вимог ст.90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Будь-яких переконливих аргументів та доказів, які б викликали обґрунтовані сумніви у правильності висновків суду першої інстанції відповідачем не наведено та не надано, в апеляційній скарзі апелянтом не спростовані доводи позивача.

Виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що позовні вимоги керівника Болградської окружної прокуратури Одеської області в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Державна екологічна інспекція Південно Західного округу (Миколаївська та Одеська області) підлягають задоволенню.

Відповідно до вимог ч.2 ст.6 КАС України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно з п.41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Відповідно до вимог ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу, а в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, в адміністративному процесі, як виняток із загального правила, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень встановлена презумпція його винуватості. Презумпція винуватості покладає на суб`єкта владних повноважень обов`язок аргументовано, посилаючись на докази, довести правомірність свого рішення, дії чи бездіяльності та спростувати твердження позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції порушень норм матеріального права при вирішенні справи не допустив, а наведені в апеляційній скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують. За таких обставин, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 308; 311; 315; 316; 321; 322; 325 КАС України, суд апеляційної інстанції,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26 березня 2025 року без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення з підстав, передбачених статтею 328 КАС України.

Суддя-доповідач О.В. Джабурія
Судді Н.В. Вербицька К.В. Кравченко