Справа № 520/29706/23
Суддя: Мельник-Томенко Ж.М.
Дата ухвалення: 2025-07-24 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2025 року

м. Київ

справа № 520/29706/23

адміністративне провадження № К/990/50245/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,

суддів - Білак М. В., Жука А. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Комунального некомерційного підприємства «Зміївська центральна районна лікарня» Зміївської міської ради Харківської області про зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024 (колегія суддів у складі: П`янової Я. В., Присяжнюк О. В., Русанової В. Б.),

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У жовтні 2023 року керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС України у Харківській області) звернувся до суду з позовом до Комунального некомерційного підприємства «Зміївська центральна районна лікарня» Зміївської міської ради Харківської області» (далі - КНП «Зміївська центральна районна лікарня»), у якому просив зобов`язати КНП «Зміївська центральна районна лікарня» вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційне укриття) № НОМЕР_1, яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_1, а саме: захисну споруду утримувати та експлуатувати у стані, що дозволяє провести її у готовність до укриття за призначенням у визначені законом терміни; захисну споруду забезпечити необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю; захисну споруду цивільного захисту обладнати системою пожежної сигналізації; забезпечити захисну споруду спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи

Зміївським районним відділом ГУ ДСНС України у Харківській області у грудні 2019 року проведено планову перевірку додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Відповідно до акту Зміївського районного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної пожежної безпеки від 28.12.2019 за № 197, головним інспектором Зміївського районного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області Титаренком М. М. у присутності директора КНП «Зміївська центральна районна лікарня» виявлено порушення вимог законодавства щодо забезпечення захисних споруд цивільного захисту, а саме: захисна споруда цивільного захисту системами пожежної автоматики і сигналізацією не обладнана; технічний стан захисної споруди цивільного захисту не відповідає вимогам з утримання; захисна споруда від підтоплення і затоплення ґрунтовими, поверхневими, технологічними та стічними водами не захищена; інженерні комунікації захисної споруди цивільного захисту не пофарбовані відповідно до їх призначення; захисна споруда цивільного захисту спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки, зв`язку не забезпечена; перевірка на герметичність сховища (згідно довідки про перевірку герметичності сховища) не проводиться; захисна споруда системами зв`язку і оповіщення не забезпечена.

Примірник цього акту та додатків до нього вручено директору КНП «Зміївська центральна районна лікарня» про отримання свідчить підпис особи на документі.

З метою усунення недоліків, виявлених під час здійснення перевірки Зміївським районним відділом ГУ ДСНС України у Харківській області, відповідачу винесено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки за № 194 та 13.08.2020 за № 60 і надано такі пропозиції: захисну споруду утримувати та експлуатувати у стані, що дозволяє провести її у готовність до укриття за призначенням у визначені законом терміни; захисну споруду забезпечити необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю; захисну споруду цивільного захисту обладнати системою пожежної сигналізації; забезпечити захисну споруду спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки.

Згідно з інформацією Зміївського районного відділу ГУ ДСНС України у Харківській області вимоги, зазначені порушення не усунуті.

Відповідно до акту № 197 від 28.12.2019 та приписів № 194 від 28.12.2019, № 60 від 13.08.2020 захисна споруда цивільного захисту № НОМЕР_1 обмежено готова до використання за призначенням.

Крім того, 30.09.2020 відносно директора КНП «Зміївська центральна районна лікарня» Лисака М. П. складено протокол ХА № 029955 про адміністративне правопорушення, відповідно до статті 188-8 Кодексу України про адміністративні правопорушення за невиконання припису.

Відповідно до положень діючого законодавства 10.06.2021 балансоутримувачем захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № НОМЕР_2 проведено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту.

За змістом акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 02.09.2021 технічний стан протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 оцінюється як «обмежено готове».

Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № НОМЕР_1 надано рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням: захисну споруду утримувати та експлуатувати у стані, що дозволяє привести її у готовність до укриття за призначенням у визначені законом терміни; провести капітальний ремонт основних систем життєзабезпечення; захисну споруду забезпечити системами пожежної автоматики і сигналізацією; забезпечити можливість користування входом до захисної споруди особам з інвалідністю та іншими маломобільними групами населення і мати достатню (нормативну) пропускну спроможність; технічний стан захисної споруди повинен відповідати вимогам з утримання; експлуатація та утримання електрообладнання захисної споруди повинна відповідати вимогам чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок; технічний стан приміщень захисної споруд і ремонт привести відповідно до чинних положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від їх основного функціонального призначення; захисну споруду забезпечити необхідним майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю; забезпечити захисну споруду баками (ємності)для питної води; захисну споруду забезпечити телефонним зв`язком з диспетчерською службою та репродуктором підключеним до місцевої ради трансляційної мережі; захисну споруду забезпечити місцевими джерелами освітлення від переносних електричних ліхтарів, акумуляторних світильників тощо.

Прокуратурою установлено, що протирадіаційне укриття № НОМЕР_1 знаходиться на балансі КНП «Зміївська центральна районна лікарня». Відповідно до Акту оцінки готовності захисної споруди цивільного захисту від 02.09.2021 воно оцінюється, як обмежено готове для використанням за призначенням.

Невжиття відповідачем, КНП «Зміївська центральна районна лікарня», визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди протирадіаційного укриття № НОМЕР_1, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини, що стало підставою для звернення прокурора до суду з позовом у цій справі.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 29.11.2023 позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з наявності у прокурора підстав для звернення до суду з позовом у цій справі, оскільки у цій справі керівник Чугуївської окружної прокуратури звернувся до адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Харківській області, який є територіальним органом ДСНС України, уповноваженим на забезпечення реалізації державної політики у сферах цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, а також з того, що відповідач не надав суду належних і допустимих доказів, які свідчили б про приведення захисної споруди протирадіаційного укриття № НОМЕР_1, розташованої за адресою: АДРЕСА_1 до стану готовності.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 29.11.2023 у справі № 520/29706/23 скасовано та прийнято нову постанову, якою позов керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Харківській області залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції констатував, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень ГУ ДСНС України у Харківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача. Прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом у цій справі, який не має права на звернення до суду з таким позовом.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся до суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, заступник керівника Харківської обласної прокуратури посилається на те, що судом апеляційної інстанції не ураховано при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновки щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів ДСНС до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я, у разі військової агресії, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16, постановах Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 03.10.2018 у справі № 826/12192/16, від 25.07.2019 у справі № 820/5164/15, від 09.08.2019 у справі № 520/2796/19. А також не враховано висновки Верховного Суду щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20.

Крім того, скаржник зазначає, що, залишаючи без розгляду позов прокурора, виключно через відсутність у законі чітко визначеного обов`язку органів ДСНС звертатися з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту, суд не урахував позицію Великої Палати Верховного Суду, сформовану в постанові від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18 та підтриману Великою Палатою Верховного Суду також у постановах від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 та застосовану Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду, зокрема, в постановах від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18.

Окрім цього у тексті касаційної скарзі заявник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 5 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції станом на 29.10.2022.

Також скаржник уважає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції винесена при неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 17-1, 68 Кодексу цивільного захисту України, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та з порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 9, 53, 54, 240, 242 КАС України, внаслідок чого, на думку скаржника, протиправно залишено без розгляду позовну заяву прокурора.

Позиція інших учасників справи

Відзиву на касаційну скаргу до суду не надходило. Відповідно до частини 4 статті 328 КАС України відсутність відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає перегляду оскаржуваного судового рішення.

Рух касаційної скарги

25.12.2024 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.12.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 520/29706/23.

Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2025 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024.

Ухвалою Верховного Суду від 23.07.2025 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.07.2025 № 736/0/78-25 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 520/29706/23 у зв`язку з відпусткою судді Мартинюк Н. М., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 24.07.2025 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючу суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко Ж. М., суддів Білак М. В., Жука А. В. для розгляду судової справи № 520/29706/23.

Ухвалою Верховного Суду від 24.07.2025 відмовлено у задоволенні клопотання заступника керівника Харківської обласної прокуратури про зупинення провадження у справі № 520/29706/23.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, уважає за необхідне зазначити таке.

Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС України у Харківській області до комунального підприємства.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 КАС України (далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення указаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

У цій справі звернення керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС України у Харківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. Тобто у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС України у Харківській області. Але, зважаючи на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з позовом до суду у цій справі.

Отже, у позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС України у Харківській області) у здійсненні своїх функцій, а тому саме в інтересах ГУ ДСНС України у Харківській області, як позивача у цій справі, прокурор подав позов.

У контексті наведеного першочергове значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС України у Харківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувачі захисних споруд - власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації).

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС, зокрема, є реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема: організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту; організовує здійснення заходів щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та суб`єктів господарювання до відповідних груп (категорій) цивільного захисту; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти; організовує та проводить перевірку стану готовності функціональних і територіальних підсистем єдиної державної системи цивільного захисту та відповідних органів управління ними до дій у разі виникнення надзвичайних ситуацій; складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту; застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21.04.2021 № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» (далі - Закон № 2228-IX) із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень: реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд; звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей; перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Пізніше, Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (далі - Закон № 2655-ІХ), який набрав чинності 29.10.2022, внесено зміни до Кодексу цивільного захисту України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу (у редакції Закону № 2655-ІХ) установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції Кодексу цивільного захисту України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України КЦЗ України (у редакції Закону № 2655-ІХ) визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

На думку скаржника, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України) розширили повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами, чим фактично усунули спірність питання у подібних правовідносинах та наділили органи ДСНС повноваженнями на звернення до суду з будь-яким позовом в межах повноважень.

Між тим, із такими міркуваннями скаржника колегія суддів не погоджується через те, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 24.01.2025 у справах № 520/13228/23, № 520/30126/23, № 400/9970/23, від 06.02.2025 у справах № 280/7883/23, № 160/18617/23, № 320/11439/22, від 20.03.2025 у справі № 620/5694/24, від 26.03.2025 у справі № 520/29483/23.

До того ж, у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (у редакції Закону № 2655-ІХ), підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС України у Харківській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Посилання скаржника на те, що постановою Кабінету Міністрів від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, Верховний Суд відхиляє, оскільки саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту та здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений приписами Кодексу цивільного захисту України та Положення № 1052. Введення Постановою № 303 мораторію на проведення заходів державного нагляду (контролю) не є тотожним бездіяльності або неналежному виконанню своїх повноважень органом ДСНС. Більше того, за правилами пункту 2 Постанови № 303 здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) може бути проведене в період воєнного стану на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері. Таким чином, припинення здійснення ДСНС державного нагляду (контролю) у сфері цивільного захисту, запровадженого Постановою № 303, не означає, що прокурор на період воєнного стану може замінювати уповноважений орган на здійснення заходів державного нагляду (контролю).

Особливий період у зв`язку із запровадженням воєнного стану звісно загострює питання готовності населення і території держави до оборони, але не відміняє конституційного принципу законності, який вимагає щоб органи державної влади мали дозвіл на вчинення певних дій та в наступному діяли виключно в межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Своєю чергою участь органів державної влади в судовому процесі пов`язана саме з їх компетенцією у здійсненні їх повноважень.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Таким чином, з`ясувавши, що керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області в особі ГУ ДСНС України у Харківській області не має права на звернення до суду з цим позовом, суд апеляційної інстанції дійшов правльного висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), колегія суддів уважає необґрунтованими з огляду на таке.

Як свідчить аналіз змісту вказаної постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону № 2228-IX.

Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).

Ураховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02.11.2023 у справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі № 820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та зазначила таке: «Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України».

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду у справах № 820/5164/15, № 520/2796/19 та ін.

Також колегія суддів відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі № 810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах № 826/2793/18, № 810/3046/17, № 810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, № 810/3164/18, № 810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Окрім того, колегія суддів відхиляє як необґрунтовані посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17 та від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах № 924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Беручи до уваги викладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд апеляційної інстанції загалом дійшов правильного висновку про наявність, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України, підстави для залишення позову без розгляду.

Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції послався на правові позиції, викладені Верховним Судом у справах, де позовні вимоги пред`явлені до 29.10.2022, а саме: до внесення змін у пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу Цивільного захисту України Законом № 2655-ІХ; що на момент пред`явлення позову та розгляду справи судами змінилися законодавчі норми, а саме: пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України (із змінами, внесеними згідно із Законом № 2655-ІХ, які набрали чинності 29.10.2022). Отже, суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин Кодекс цивільного захисту України у редакції, чинній до 29.10.2022, хоча на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже у редакції Закону № 2655-ІХ.

За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

На думку Верховного Суду, допущені судом апеляційної інстанції порушення не призвели до неправильного вирішення справи, підстав для скасування оскаржуваної постанови з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду немає, однак ухвалена цим судом постанова підлягає зміні в її мотивувальній частині.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право, зокрема, змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно із частиною четвертою статті 351 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Зважаючи на викладене, Верховний Суд уважає за необхідне касаційну скаргу задовольнити частково, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції змінити шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються

Керуючись статтями 327, 341, 345, 349, 351, 355, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024 у справі № 520/29706/23 змінити шляхом викладення її мотивувальної частини в редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 12.12.2024 у справі № 520/29706/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіЖ.М. Мельник-Томенко М.В. Білак А.В. Жук