Справа № 990/215/24
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2025-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2025 року

м. Київ

справа № 990/215/24

провадження № 11-239заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Ємця А. А., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу № 990/215/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та нечинним указу в частині, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.05.2025 (судді Бучик А. Ю., Берназюк Я. О., Рибачук А. І., Стародуб О. П., Стрелець Т. Г.),

УСТАНОВИЛА:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Адвокат Зінчук В. Ю. в інтересах ОСОБА_1 (далі також - позивач) подав 27.06.2024 до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції позов до Президента України, в якому просив визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 30.12.2023 № 877/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 грудня 2023 грудня «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України (далі - РНБО) від 30.12.2023 про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) відносно ОСОБА_1 , які зазначені у пункті 6 додатка до зазначеного рішення.

1.2. На обґрунтування позову представник позивача вказав, що Президент України, уводячи в дію рішення РНБО в частині застосування до ОСОБА_1 санкцій, не звернув уваги на те, що в рішенні немає посилання на правову підставу, з якої його прийнято, оскільки санкції застосовані до громадянина України. Відтак хоча Президент України й діяв у межах повноважень, наданих статтею 107 Конституції України, проте не на підставі та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, не обґрунтовано та з порушенням принципу пропорційності.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції

2.1. Ухвалою Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025 заяву Служби безпеки України (далі - СБУ) задоволено; позов ОСОБА_1 до Президента України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: РНБО та СБУ, про визнання протиправним та скасування указу залишено без розгляду з підстави, визначеної пунктом 2 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), а саме позовна заява ОСОБА_1 підписана особою, яка не була на це уповноважена.

2.2. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що на день подання позову (27.06.2024) українське громадянство ОСОБА_1 було припинене (поданням Центрального міжрегіонального управління Державної міграційної служби у м. Києві та Київській області (далі - ЦМРУ ДМС) про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України від 29.09.2023), а паспорт громадянина України, виданий на його ім`я Голосіївським РВ ГУ ДМС України у м. Києві 16.12.2015, визнано недійсним з 29.09.2023.

Суд першої інстанції виснував, що, враховуючи недійсність паспорта ОСОБА_1 , в адвоката Зінчука В. Ю. не було повноважень на підписання позовної зави та подання позову від імені ОСОБА_1 , адже особи з такими персональними даними не існує. Дійсних документів, що посвідчують особу позивача, адвокат не надав та не довів, що він належним чином пересвідчився в особі, з якою уклав договір про надання правової допомоги. Водночас згідно з висновком суду адвокат при укладенні договору про надання правової допомоги зобов`язаний встановити особу, представництво якої буде здійснювати, зокрема перевірити паспорт громадянина України з використанням онлайн сервісу - «Перевірка недійсних документів» https://dmsu.gov.ua/services/nd.html.

3. Короткий зміст апеляційної скарги

3.1. Адвокат Лісіцький А. В. подав в інтересах ОСОБА_1 апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025, в якій просить її скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. Обґрунтовує апеляційну скаргу представник позивача тим, що суд першої інстанції порушив право позивача на доступ до правосуддя, право на захист, не застосував норми Конституції України, зокрема статті 55, якою кожному гарантується захист прав і свобод у судовому порядку; суд не може відмовити у правосудді, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх права і свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації. Адвокат Лісіцький А. В. доводить, що відповідно до цієї конституційної норми (норми прямої дії) кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що оскаржуване рішення (дія чи бездіяльність) порушують його права і свободи чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту судом.

3.3. У контексті доводу про гарантоване конституцією право на захист представник позивача зауважує, що Закон України від 05.07.2012 № 5076-VI «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) не зобов`язує адвоката встановлювати особу, яка звернулася за наданням правової допомоги, та перевіряти дійсність документів, які посвідчують особу. Натомість, як стверджує представник позивача, суд першої інстанції неправильно застосував норми статей 27, 28 цього Закону, порушив право ОСОБА_1 на захист, адже за відсутності у справі доказів про його громадянство іншої держави та документів, які посвідчували б його особу, позивач фактично позбавлений права захистити себе як самостійно, так і через представника.

3.4. Звертає увагу представник позивача і на норму статті 43 КАС, відповідно до якої здатність мати процесуальні права та обов`язки в адміністративному судочинстві (адміністративна процесуальна правоздатність) визнається за громадянами України, іноземцями, особами без громадянстватощо.

3.5. На переконання представника позивача, суд першої інстанції не повинен був залишити поза увагою, що на розгляді Київського окружного адміністративного суду перебуває справа № 320/54857/24 за позовом ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення ЦМРУ ДМС щодо скасування рішення Головного управління ДМС в місті Києві від 14.09.2015 про оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням ОСОБА_1 . Ця обставина, на думку адвоката, є підставою для зупинення розгляду справи за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу в частині.

4. Рух апеляційної скарги

4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05.06.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025, а ухвалою від 26.06.2025 призначила справу до розгляду в порядку письмового провадження.

5. Позиція відповідача та СБУ щодо апеляційної скарги позивача

5.1. СБУ 30.06.2025 подала відзив на апеляційну скаргу, в якому, погоджуючись із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025 підставами залишення позову без розгляду, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін.

5.2. СБУ наголошує, що саме паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Згідно з текстом позовної заяви ОСОБА_1 набув громадянства України у грудні 2015 року та наразі є громадянином України. На підтвердження цієї обставини до позовної заяви доданий паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 на ім`я ОСОБА_1 . Інші документи, які можуть посвідчувати особу згідно з переліком, встановленим частиною першою статті 13 Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», в позовній заяві не зазначені.

5.3. СБУ стверджує, що у зв`язку з недійсністю паспорта громадянина України серії НОМЕР_1 у ОСОБА_1 як позивача у справі немає адміністративної процесуальної дієздатності, адже людини з такими персональними даними не існує.

Оскільки документи, які посвідчують повноваження адвоката Зінчука В. Ю. на надання правничої допомоги, оформлені на підставі недійсного паспорта громадянина України на ім`я ОСОБА_1 , адвокат не має повноважень представляти такого громадянина України та підписувати від його імені позовну заяву.

5.4. Щодо зупинення провадження у справі СБУ зазначає, що відповідного клопотання позивач не заявляв; факт відкриття провадження у справі № 320/54857/24 жодним чином не може вплинути на розгляд цієї справи.

5.5. Одночасно СБУ подала заяву про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 , вмотивовану тими ж підставами, якими керувався Касаційний адміністративний суд, постановляючи ухвалу про залишення позову без розгляду.

5.6. 14.07.2025 відзив на апеляційну скаргу подав і відповідач, в якому, також погоджуючись із наведеними в ухвалі Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025 підставами залишення позову без розгляду, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а зазначену ухвалу - без змін.

6. Позиція Великої Палати Верховного Суду

6.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи, перевіривши наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню.

6.2. Як уже зазначено, залишаючи без розгляду позов ОСОБА_1 , суд першої інстанції виходив з того, що в адвоката Зінчука В. Ю., який підписав позовну заяву та подав її від імені та в інтересах ОСОБА_1 , не було відповідних повноважень, оскільки особи з такими персональними даними не існує, дійсних документів, що посвідчують особу позивача ( ОСОБА_1 ), адвокат не надав та не довів, що належним чином пересвідчився в особі, з якою уклав договір про надання правової допомоги.

6.3. Підстави, з яких суд може залишити позов без розгляду, визначені нормами частини першої статті 240 КАС. Зокрема, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано (пункт 2 частини першої цієї статті).

6.4. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

6.5. Згідно із частиною першою статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

6.6. Частиною першою статті 5 КАС передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

6.7. Право на судовий захист особа реалізує шляхом звернення до адміністративного суду з позовною заявою, вимоги щодо форми та змісту якої встановлені нормами статті 160 КАС.

6.8. Так, згідно із частиною другою цієї статті позовна заява подається в письмовій формі позивачем або особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

6.9. У позовній заяві зазначаються, зокрема: повне найменування (для юридичних осіб) або ім`я (прізвище, ім`я та по батькові) (для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), поштовий індекс, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України), реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв`язку, адреса електронної пошти, відомості про наявність або відсутність електронного кабінету (пункт 2 частини п`ятої статті 160 КАС).

6.10. Якщо позовна заява подається представником, то в ній додатково зазначаються відомості, визначені у пункті 2 частини п`ятої цієї статті стосовно представника (частина шоста статті 160 КАС).

6.11. Згідно із частиною першою статті 55 КАС сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

6.12. Представником у суді може бути адвокат або законний представник (частина перша статті 57 КАС).

6.13. Частиною четвертою статті 59 КАС визначено, що повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданими відповідно до Закону № 5076-VI.

6.14. Відповідно до частини першої статті 26 Закону № 5076-VI адвокатська діяльність здійснюється на підставі договору про надання правової допомоги. Документами, що посвідчують повноваження адвоката на надання правової допомоги, можуть бути: 1) договір про надання правової допомоги; 2) довіреність; 3) ордер; 4) доручення органу (установи), уповноваженого законом на надання безоплатної правової допомоги.

Ордером є письмовий документ, що у випадках, установлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об`єднанням і повинен містити підпис адвоката. Рада адвокатів України затверджує типову форму ордера (частина друга статті 26 Закону № 5076-VI).

6.15. Пунктом 11 Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 12.04.2019 № 41, передбачено, що ордер встановленої цим Положенням форми є належним та достатнім підтвердженням правомочності адвоката на вчинення дій в інтересах клієнта.

6.16. В ордері має бути, зокрема, посилання на договір про надання правничої допомоги / доручення органу (установи), уповноважених законом на надання безоплатної правничої допомоги, номер (у випадку наявності) та дата цього документа (пункт 12 зазначеного Положення).

6.17. Позовна заява ОСОБА_1 підписана адвокатом Зінчуком В. Ю., який на підтвердження таких своїх повноважень надав ордер на надання правничої допомоги від 26.06.2024 серії АМ № 1091886, у якому є посилання на договір про надання правничої допомоги від 21.06.2024 № 40 [у матеріалах справи копії зазначеного договору немає].

6.18. Чинним законодавством не передбачено ані обов`язку адвоката (незважаючи на норми статтей 27, 28 Закону № 5076-VI) встановлювати особу клієнта шляхом перевірки дійсності документа, що посвідчує відповідну особу; ані обов`язку адвоката (представника сторони у справі) надавати договір про правничу допомогу разом з ордером.

6.19. Вирішуючи питання щодо достатності документів, які підтверджують повноваження адвоката на представництво особи в суді, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.12.2018 у справі № П/9901/736/18 виснувала, що ордер, який видано відповідно до Закону № 5076-VI, є самостійним документом, що підтверджує повноваження адвоката; надання договору про правничу допомогу, його копії або витягу разом з ордером закон не вимагає.

6.20. Оскільки норми КАС зобов`язують представника особи підтвердити суду повноваження вчиняти від імені такої особи певні процесуальні дії, зокрема підписувати позовну заяву, а до позовної заяви ОСОБА_1 адвокат Зінчук В. Ю. додав належний доказ на підтвердження своїх повноважень підписати позовну заяву (ордер на надання правничої допомоги від 26.06.2024 серії АМ № 1091886), у суду першої інстанції не було правових підстав для залишення позовної заяви без розгляду як такої, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

6.21. Оскільки рішенням РНБО від 30.12.2023 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» санкції застосовані до ОСОБА_2 - громадянина російської федерації, який (як зазначено в рішенні) може використовувати документи на ім`я громадянина України ОСОБА_1 та ОСОБА_3 , то вирішення питання, чи має ОСОБА_1 , від імені якого подано позов, право вимоги щодо Указу Президента України від 30.12.2023 № 877/2023, може вирішуватися під час розгляду справи по суті.

6.22. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) передбачено право кожного на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

6.23. У рішенні у справі «Беллет проти Франції» від 04.12.1995 Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права у демократичному суспільстві. Для того щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права.

6.24. ЄСПЛ у своїх рішеннях також неодноразово наголошував, що застосовуючи процесуальні норми, національні суди повинні уникати надмірного формалізму, який може вплинути на справедливість провадження (рішення у справі «Волчлі проти Франції» від 26.07.2007). Суворе трактування національним законодавством процесуального правила (надмірний формалізм) можуть позбавити заявників права звертатись до суду (рішення у справі «Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії» від 28.10.1998).

6.25. При цьому ЄСПЛ розмежовує формалізм та надмірний формалізм, визнаючи формалізм явищем позитивним та необхідним, оскільки такий забезпечує чітке дотримання судами процесу. Надмірний же формалізм, як зазначає ЄСПЛ, заважає практичному та ефективному доступу до суду. Формалізм не є надмірним, якщо сприяє правовій визначеності та належному здійсненню правосуддя.

6.26. Керуючись цими настановами ЄСПЛ, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05.12.2018 у справі № П/9901/736/18 (провадження № 11-989заі18), вказала, що положення Конвенції вимагають уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, оскільки доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але й реальним. Надмірний формалізм при вирішені питання щодо прийняття позовної заяви або скарги є порушенням права на справедливий судовий захист

6.27. З огляду на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, зокрема частини четвертої статті 59, пункту 2 частини першої статті 240 КАС, апеляційна скарга підлягає задоволенню.

6.28. Що ж до доводів СБУ, що апеляційне провадження у справі слід закрити, то, враховуючи викладене вище та зважаючи на подібність підстав, з яких суд першої інстанції залишив позовну заяву без розгляду, з підставами для закриття апеляційного провадження, на які посилається СБУ (підписання апеляційної скарги особою, яка не має права її підписувати), заява СБУ задоволенню не підлягає.

7. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

7.1. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 320 КАС підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

7.2. Ухвала Касаційного адміністративного суду від 19.05.2025 як постановлена з порушенням норм процесуального права підлягає скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до цього ж суду.

Керуючись статтями 243, 266, 311, 312, 315, 320, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.05.2025 скасувати, а справу № 990/215/24 направити для продовження розгляду до цього ж суду.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Є. А. Усенко
Судді:О. О. БанаськоО. В. Кривенда
О. Л. БулейкоС. Ю. Мартєв
І. А. ВоробйоваК. М. Пільков
О. А. ГубськаН. С. Стефанів
А. А. ЄмецьІ. В. Ткач
В. В. КорольО. С. Ткачук
С. І. КравченкоВ. Ю. Уркевич