Справа № 420/660/25
Суддя: Караван Р.В.
Дата ухвалення: 2025-07-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/660/25
УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 липня 2025 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Каравана Р.В., розглянувши в письмовому провадженні у порядку спрощеного позовного провадження справу за адміністративним позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання привести у стан готовності,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області 07.01.2025 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком», у якому просить суд:

визнати протиправною бездіяльність Приватного підприємства «Саратабудком» () щодо неприведення у стан готовності протирадіаційного укриття № 59396, яке знаходиться за адресою: Одеська область, БілгородДністровський р-н., смт Сарата, вул. Промзона 9 А, літ. Б, до використання за призначенням та зобов`язати Приватне підприємство «Саратабудком» () вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності протирадіаційного укриття № 59396, яке знаходиться за адресою: Одеська область, Білгород-Дністровський р-н., смт Сарата, вул. Промзона 9 А, літ. Б, з метою використання його за призначенням, відповідно до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на території Білгород-Дністровського району Одеської області в смт Сарата по вул. Промзона 9 А літ. Б розташована захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 59396. Крім того, встановлено, що рішенням Виконавчого комітету Саратської селищної ради № 10 від 28.01.2010 на підставі заяви начальника ПП «Саратабудком» Аракеляна Карена Гарніковича, вирішено оформити за ПП «Саратабудком» право власності на майновий комплекс, розташований у смт Сарата по вул. Промзона, 9 А. За результатами проведеної оцінки складено акти від 28.06.2023, 08.09.2023, 09.09.2024, відповідно до яких стан готовності захисної споруди оцінюється як не готове до використання за призначенням. Зазначає, що обов`язок щодо утримання захисної споруди у готовому до використання стані покладається на власника або балансоутримувача об`єкта. ПП «Саратобудком» є власником укриття з 2010 року, однак протягом цього часу жодних дій щодо приведення споруди до належного стану не здійснювалося. Факт обізнаності керівництва підприємства з проблемами стану споруди підтверджується актами обстежень, які підписані самим керівником, а також результатами прокурорської перевірки. Отже, бездіяльність Відповідача щодо утримання протирадіаційного укриття у належному стані не може бути залишено без відповідного реагування, оскільки створюється загроза для життя та здоров`я цивільного (мирного) населення через не готовий стан захисної споруди для укриття людей у разі військової (терористичної), а також радіаційної небезпеки. Вважаючи дії відповідача протиправними, прокурор звернулася до суду з цим позовом.

Ухвалою суду від 09.01.2025 позовну заяву керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання привести у стан готовності залишено без руху та надано позивачу термін для усунення недоліків 5 днів з дня отримання копії ухвали.

В ухвалі від 09.01.2025 судом визначено спосіб усунення виявлених недоліків, а саме шляхом подання до суду відомостей про наявність або відсутність електронного кабінету у сторін, а також наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, що були додані до позовної заяви.

14.01.2025 представником позивача, з метою усунення вказаних в ухвалі від 09.01.2025 недоліків позовної заяви, до Одеського окружного адміністративного суду було подано заяву про усунення недоліків з зазначенням відомостей про наявність або відсутність електронного кабінету у сторін, а також наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, що були додані до позовної заяви.

Ухвалою суду від 16.01.2025 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання привести у стан готовності. Визначено розгляд справи проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Відповідач належним чином та своєчасно повідомлявся про встановлений ухвалою суду від 16.01.2025 строк для подання відзиву на позовну заяву, що підтверджується поштовим поверненням від 27.01.2025. Копія ухвали про відкриття від 16.01.2025 по справі № 420/660/25 не була вручена представнику Приватне підприємство «Саратабудком» та була повернута підприємством поштового зв`язку до Одеського окружного адміністративного суду по причині за зазначеною адресою не проживає, про що складена довідка ф.20 від 23 січня 2025 року.

Відзив на адміністративний позов у встановлений судом строк до суду не надходив.

Вивчивши та дослідивши всі матеріали справи та надані докази, а також проаналізувавши зміст норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, з`ясувавши всі обставини справи, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов наступних висновків.

Ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та/або Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком»,

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

На переконання суду захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Як убачається з адміністративного позову, своє право на звернення до суду з цим позовом Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Одеській області та Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС в Одеській області та Білгород-Дністровська районна державна адміністрація. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.

У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділено ГУ ДСНС в Одеській області та/або Білгород-Дністровську районну державну адміністрацію, належним обсягом компетенції щоб набути повноважень позивачів у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі - Наказ № 579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16.12.2015 № 1052 (далі - Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС, згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов`язку територіальним органом ДСНС.

Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17- 1 Кодексу цивільного захисту).

Суд зауважує, що вказані правові висновки сформовані Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.

Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом № 2655-IX від 06.10.2022, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

А отже, на відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Одеській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

У позовній заяві прокурор не наводить норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Одеській області правом на звернення до суду з таким позовом.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Щодо обсягу повноважень Білгород-Дністровської районної державної адміністрації.

Частинами 2-3 ст. 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановлено, що місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони).

Пунктом 14 ст. 25 Закону встановлено, що місцева державна адміністрація в межах повноважень в галузі забезпечення законності, правопорядку, прав і свобод громадян перевіряє наявність і утримання в готовності локальних систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій на об`єктах, які підлягають обладнанню системами раннього виявлення надзвичайних ситуацій; наявність і готовність до використання у надзвичайних ситуаціях засобів колективного та індивідуального захисту населення, майна цивільного захисту, стан їх утримання та ведення обліку.

Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцева державна адміністрація здійснює заходи, пов`язані з територіальною обороною, мобілізаційною підготовкою, цивільним захистом на відповідній території.

Відповідно до п. 5 ст. 28 Закону, для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право звертатися до суду та здійснювати інші функції і повноваження у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Частиною четвертою статті 5 КАС України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Зазначена норма кореспондується з положеннями вищезгаданих норм пункту 5 частини першої статті 28 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», які також містять приписи про те, що право місцевої державної адміністрації на звернення до суду для реалізації наданих їй повноважень здійснюється у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Із такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 КАС України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.

В цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.

Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За таких обставин Суд у справі № 824/2473/15-а констатував, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Відповідно до чинної редакції частини п`ятнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень.

Комплексні обстеження є плановими і проводяться один раз на рік згідно із затвердженим планом на відповідний календарний рік.

План комплексних обстежень затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та погоджується з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування (що залучаються до проведення обстежень) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому.

Строк здійснення комплексного обстеження не може перевищувати п`яти робочих днів. Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальні органи (у разі їх утворення) письмово (особисто чи рекомендованим листом) та/або за допомогою електронного чи факсимільного зв`язку повідомляють власникам, користувачам, юридичним особам, на балансі яких перебувають об`єкти фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - балансоутримувачі), не пізніш як за п`ять днів до дня здійснення комплексного обстеження.

Для здійснення контролю за станом усунення недоліків, виявлених під час комплексних обстежень, через два місяці з дня їх завершення проводяться контрольні обстеження.

Строк здійснення контрольних обстежень не може перевищувати трьох робочих днів.

У разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного та/або воєнного стану на підставі рішення Кабінету Міністрів України та/або рішень відповідних комісій з питань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій здійснюються позапланові обстеження стану готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

Строк здійснення позапланового обстеження не може перевищувати трьох робочих днів.

За результатами здійснення комплексних, контрольних та позапланових обстежень об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту уповноважені особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальних органів (у разі їх утворення) складають та в останній день заходу вручають (надсилають) балансоутримувачам акт обстеження, форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту.

Акт обстеження об`єкта фонду захисних споруд цивільного захисту - це обов`язкове до виконання балансоутримувачем письмове рішення, яке містить перелік порушень (якщо вони виявлені) та строк для їх усунення (який не повинен перевищувати двох місяців з дати їх виявлення).

Балансоутримувачі зобов`язані забезпечувати безперешкодний доступ уповноважених посадових осіб центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальних органів (у разі їх утворення) для здійснення відповідних обстежень.

З метою перевірки працездатності окремих систем життєзабезпечення об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту, їх загальної готовності до використання за призначенням балансоутримувачами щокварталу проводяться періодичні огляди із складанням акта довільної форми, що реєструється у спеціальному журналі. Періодичні огляди також проводяться після надзвичайних ситуацій та інших небезпечних подій, що можуть негативно вплинути на технічний стан об`єкта фонду захисних споруд цивільного захисту.

До проведення періодичних оглядів можуть залучатися уповноважені особи територіальних органів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (у разі їх утворення).

Центральні органи виконавчої влади, зокрема Національна поліція України, інші органи державної влади, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування зобов`язані сприяти центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у діяльності щодо здійснення контролю за фондом захисних споруд цивільного захисту, його створенням, станом утримання, експлуатації та готовністю його об`єктів до використання за призначенням, зокрема забезпечувати участь своїх представників у відповідних обстеженнях, невідкладно надавати відповідну інформацію.

Повертаючись до обставин справи, що розглядається, суд зауважує, що окреслені вище правила поведінки, оформлені у наведених нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації Білгород-Дністровською районною державною адміністрацією, як суб`єктом владних повноважень, наявного у неї права на звернення до суду. Тому суд вважає, що у спірних правовідносинах відсутній суб`єкт владних повноважень, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у обраний прокурором спосіб - шляхом звернення до суду з вищевказаним позовом.

Насамкінець варто також наголосити, що КАС Україні у статті 4 чітко визначає сторін адміністративного процесу.

Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України); відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).

Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

У цій справі відповідачем також визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

Отже, на підставі викладеного суд констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Одеській області та Білгород-Дністровської районної державної адміністрації, на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких обставин, встановивши відсутність у ГУ ДСНС в Одеській області та Білгород-Дністровської районної державної адміністрації права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у прокурора, суд вважає за необхідне залишити цей позов без розгляду на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

На підставі викладеного, керуючись статтями 240, 248, 256, 294, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суддя

УХВАЛИВ:

Позов керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури Одеської області в інтересах держави в особі Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Білгород-Дністровської районної державної адміністрації до Приватного підприємства «Саратабудком» про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання привести у стан готовності залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення в апеляційному порядку до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Суддя Роман КАРАВАН