Справа № 120/2914/25
Суддя: Слободонюк Михайло Васильович
Дата ухвалення: 2025-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

м. Вінниця

15 липня 2025 р. Справа № 120/2914/25

Вінницький окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді: Слободонюка М.В.

за участі:

секретаря судового засідання: Гепфель А.А.

представника позивача: адвоката Йовенка О.В. (в режимі відеоконференції)

представника відповідача: Сеніва А.М.

представника прокуратури: Ярмощука В.П.

розглянувши у підготовчому засіданні в м. Вінниці заяву першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури про вступ прокурора у адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІ-ЕВОЛЮШН", за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державної служби геології та надр України до Вінницької обласної ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ

У провадженні Вінницького окружного адміністративного суду перебуває адміністративна справа за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІ-ЕВОЛЮШН", за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державної служби геології та надр України до Вінницької обласної ради, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Ямпільської міської ради Могилів-Подільського району про визнання протиправним та скасування рішення від 31 січня 2025 року № 1036 "Про оголошення об`єкта природно-заповідного фонду місцевого значення ландшафтного заказника "Гора Лисківка".

Розгляд справи ухвалено проводити за правилами загального позовного провадження.

В межах підготовчого провадження 03.07.2025 на адресу суду надійшла заява першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури Василя Гайворона про вступ прокурора у справу в порядку статті 53 КАС України на захист інтересів держави.

Аргументуючи підстави подання вказаної заяви, прокурор зазначив, що відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор має право вступати за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті.

На думку прокурора, звернення ТОВ «СІ-ЕВОЛЮШН» з даним позовом до суду щодо оскарження рішення обласної ради від 31 січня 2025 року № 1036 "Про оголошення об`єкта природно-заповідного фонду місцевого значення ландшафтного заказника "Гора Лисківка", не має під собою достатнього підґрунтя, оскільки позивачем не доведено наявність у нього порушеного права у зв`язку з прийняттям оскаржуваного рішення та необхідність його захисту у обраний ним спосіб. Такий висновок прокурор обґрунтовує тим, що ТОВ «СІ-ЕВОЛЮШН», не маючи права не земельну ділянку, не доводить, яким чином таке рішення порушує його конкретні, реально існуючі та захищені законом права чи інтереси. А посилання позивача на потенційну неможливість реалізації права на видобування корисних копалин не є доказом порушення його прав, а є наслідком відсутності в останнього необхідних прав на земельну ділянку.

Прокурор вважає, що оскільки держава з метою захисту екосистеми України та дотримання екологічних прав громадян зобов`язана забезпечити належну охорону земель природно-заповідного фонду, тому з метою необхідності збереження об`єкта природно-заповідного фонду заявник убачає підстави для представництва прокуратурою інтересів держави шляхом вступу прокурора в розгляд даної справи.

В підготовчому засіданні 15.07.2025 вказане процесуальне питання поставлено на обговорення учасників справи.

Так, представник Вінницької обласної прокуратури підтримав подану заяву про вступ прокурора у справу та просив її задовольнити.

Представник позивача в судовому засіданні щодо задоволення заяви прокурора про вступ у справу заперечив, обґрунтовуючи свою позицію тим, що норми статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачають два виключних випадки, коли прокурор може вступити у справу: якщо захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. При цьому зазначив, що в даному випадку відповідач Вінницька обласна рада належно здійснює свої повноваження в суді, натомість подана заява прокурора не містить жодних обґрунтувань про те, що у цій справі інтереси держави не є захищеними чи суб`єкт владних повноважень (відповідач) їх неналежним чином захищає.

Представник відповідача заяву про вступ прокурора у справу підтримав.

При вирішенні питання щодо вступу прокурора у справу, суд виходить із такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно із статтею 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною другою цієї ж статті Конституції України встановлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Отже, реалізація прокурором права на звернення до суду (незалежно від того, це подання позовної заяви, апеляційної чи іншої скарги як і заяви про вступ у вже відкрите провадження у справі) потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначених законом підстав для звернення до суду прокурора, а також органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах або посилання на його відсутність.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 N 1697-VII (далі - Закон N 1697-VII), частиною першої якої передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону N 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Абзацами першим - третім частини 4 статті 23 Закону N 1697-VII встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

Отже, аналіз положень частини 3 статті 23 Закону N 1697-VII у взаємозв`язку з положеннями статті 53 КАС України дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в адміністративному суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 20.03.2025 у справі № 500/8168/23 (п. 33 34 цієї постанови) неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.

В цій справі Верховний Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, що перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року по справі N 826/13768/16.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі N 826/13768/16 зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також, Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону", у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку N 3 (2008) "Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права" наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому, обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема, у постанові від 19 жовтня 2021 року (справа N 520/11515/2020), щодо питання здійснення прокурором процесуального представництва держави зазначив, що представництво:

по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;

по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону N 1697-VII, навівши відповідне обґрунтування цього.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Водночас у своїй заяві про вступ у справу перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури зазначив інформацію про рух справи, навів мотиви за яких позивач (юридична особа) звернувся до суду з цим позовом та обґрунтування того, що на його думку права такого позивача в межах спірних правовідносин взагалі є непорушеними, а також загалом вказав на те, що належна охорона земель природно-заповідного фонду є обов`язком Держави.

Натомість, суд звертає увагу, що саме по собі посилання прокурора у заяві на норми законодавства, практику Верховного Суду та фактичні обставини справи стосуються в більшій мірі обґрунтування правомірності прийнятого відповідачем оскаржуваного рішення, що на даній стадії процесу є передчасним.

Подана прокурором заява не містить жодних відомостей як і доказів про те, що уповноважений суб`єкт владних повноважень здійснює неналежний захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, предметом оскарження у цій справі є рішення Вінницької обласної ради від 31 січня 2025 року № 1036 "Про оголошення об`єкта природно-заповідного фонду місцевого значення ландшафтного заказника "Гора Лисківка".

Відповідно до ч. 3 ст. 53 Закону України «Про природно-заповідний фонд України» рішення про організацію чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого значення, а також про встановлення, скасування та зміну охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду місцевого та загальнодержавного значення приймаються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими радами.

Отже, належним суб`єктом (державним органом), який представляє інтереси держави в межах спірних правовідносин, пов`язаних із оскарженням відповідного рішення про оголошення об`єкта природно-заповідного фонду є Вінницька обласна рада.

Судом з`ясовано що відповідач по справі Вінницька обласна рада є юридичною особою, яка має самостійну процесуальну дієздатність, тобто здатна особисто здійснювати процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (ч. 2 ст. 43 КАС України). Відповідачем подано до суду ґрунтовний відзив, в якому висловлено свою правову позицію по суті спору (та яка по суті відповідає тій же позиції, що висловлена прокурором у своїй заяві), надано докази на підтвердження викладених у відзиві обставин, подано цілу низку різних заяв та клопотань, спрямований на всебічне з`ясування обставин справи, ініційовано питання про залучення до участі у справі інших осіб (третіх осіб).

Ба більше, уповноважений представник відповідача бере участь у всіх судових засіданнях по даній справі та проявляє значну активність в судовому процесі, тобто належно здійснює свої повноваження як представника в суді та відстоює інтереси суб`єкта якого представляє (інтереси держави).

При цьому, суд звертає увагу, що у разі не здійснення або неналежним чином здійснення відповідних повноважень уповноваженим органом, для прийняття заяви про вступ у справу прокурор повинен надати належні докази на підтвердження таких обставин (наприклад неподання відзиву, ухилення від обов`язку доказування, тощо). Проте жодних доказів на підтвердження таких обставин прокурором разом із заявою про вступ у справу надано не було.

Дійсно, питання збереження природно-заповідного фонду місцевого значення беззаперечно становить значний суспільний інтерес, проте лише наведена обставина не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави, оскільки таким виключним випадком у спірних правовідносинах є нездійснення чи неналежне здійснення захисту інтересів держави відповідним суб`єктом владних повноважень, що в межах цієї справи та на даній стадії судового процесу свого підтвердження не знайшло.

Верховний Суд у своїй ухвалі від 20.01.2021 у справі № 320/1419/19, де також вирішувалось питання про вступ прокурора у справу з метою захисту інтересів держави, виснував, що Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, Верховний Суд зазначив, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Натомість, у поданій у цій справі заяві про вступ у справу прокурор не обґрунтував в чому саме полягає необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, а не відповідним суб`єктом владних повноважень Вінницькою обласною радою, як і неможливість чи відсутність можливості у відповідача самостійно представляти інтереси держави.

Так, статтею 129 Конституції України однією із засад судочинства визначено рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Указана норма кореспондує з приписами статтей 8, 44 КАС України, які також закріплюють принцип рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

В той же час, участь прокурора у судовому процесі має бути обґрунтована, не допускається здійснення прокурором представництва інтересів у суді особи або органу без наявності чіткого та законного обґрунтування необхідності такої участі, оскільки інакше буде порушено принцип рівності сторін при розгляді спору. Така практика не є намаганням обмежити функції прокуратури сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, а є лише наслідком системного тлумачення положень законодавства, якими встановлена необхідність підтвердження судом підстав для представництва прокуратурою інтересів держави, оскільки право прокуратури на звернення до суду в інтересах уповноваженого суб`єкта не може презюмуватися як безспірне.

Як уже наголошувалось судом вище, згідно з Конституцією України (стаття 131-1) в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і у порядку, що визначені законом. Представництво прокурором інтересів держави в суді зачіпає питання права на справедливий суд та дотримання принципів змагальності та рівності сторін судового процесу. У Рішенні від 05.06.2019 N 4-р (II)/2019 Конституційний Суд України зазначив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

При вирішенні даного питання суд враховує, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), N 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01.04.2010; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, N 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15.01.2009). Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Отже, за такого правового регулювання, враховуючи відсутність належної аргументації та доказів не вчинення уповноваженим суб`єктом Вінницькою обласною радою відповідних дій спрямованих на захист інтересів держави, суд вважає, що прокурором не обґрунтована необхідність захисту інтересів держави в даній справі та наявність визначених законом підстав для їх представництва в суді. У зв`язку з викладеним суд дійшов висновку про необхідність відмови у задоволенні заяви першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури про вступ у справу.

Керуючись статтями 5, 53, 166, 167, 248, 256 КАС України, суд

УХВАЛИВ :

Відмовити у задоволенні заяви першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури про вступ прокурора у адміністративну справу № 120/2914/25.

Ухвала суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 256 КАС України.

Повний текст ухвали суду складено 21.07.25.

Суддя Слободонюк Михайло Васильович