Справа № 360/887/25
Суддя: К.О. Пляшкова
Дата ухвалення: 2025-07-15 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

Іменем України

15 липня 2025 рокум. ДніпроСправа № 360/887/25

Луганський окружний адміністративний суд у складі судді Пляшкової К.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справу за позовом Комунального некомерційного підприємства «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради до Луганської обласної державної адміністрації, Управління внутрішнього аудита Луганської обласної держаної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Старобільська міська військова адміністрація Старобільського району Луганської області, про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправним та скасування звіту,

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду 29 квітня 2025 року надійшла позовна заява Комунального некомерційного підприємства «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради (далі - позивач, КНП «Старобільська БЛ») до Луганської обласної державної адміністрації (далі - перший відповідач, Луганська ОДА), Управління внутрішнього аудита Луганської обласної держаної адміністрації (далі - другий відповідач, Управління), в якому з урахуванням уточненої позовної заяви, яку подано до суду 14 травня 2025 року, заявлено такі позовні вимоги:

1) визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Луганської обласної державної адміністрації - начальника обласної військової адміністрації Лисогора А.В. від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення аудиту»;

2) визнати протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо призначення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки;

3) визнати протиправними дії Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації щодо проведення планового аудиту оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки;

4) визнати протиправним та скасувати звіт Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 14 січня 2025 року розпорядженням голови Луганської обласної держадміністрації - начальником обласної військової адміністрації Лисогором А.В. прийнято розпорядження № 17 «Про проведення аудиту», відповідно до якого Управлінню внутрішнього аудиту обласної державної адміністрації доручено провести плановий аудит позивача за період 2023-2024 років, проінформувати про результати та надати рекомендації для розгляду і прийняття управлінських рішень, за результатами проведення якого складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

Позивач не згоден з розпорядженням про призначення внутрішнього аудиту, діями відповідачів щодо його проведення та складеним звітом, вважає, що цей аудит не міг бути призначений та проведений Луганською ОДА та її Управлінням, оскільки згідно із пунктом 1.2 Статуту засновником та власником КНП «Старобільська БЛ» є Старобільська міська рада Луганської області, органом управління підприємством є Виконавчий комітет Старобільської міської ради Луганської області. Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, органу управління та Старобільській міській територіальній громаді. Відповідно до Закону України «Про правовий режим воєнного стану», повноваженнями Старобільської міської ради Луганської області, її виконавчого комітету і повноваженнями Старобільського міського голови на даний час наділений начальник Старобільської міської військової адміністрації Старобільського району Луганської області.

Вказані обставини свідчать, що позивач не належить до сфери управління Луганської ОДА, тому відповідно до частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України внутрішній аудит позивача може проводити лише Старобільська міська військова адміністрації Старобільського району Луганської області.

Також позивач стверджує про порушення стандартів внутрішнього аудиту. Так, за текстом зазначеного звіту йде посилання на 59 додатків, які повинні бути додані до вказаного звіту. Проте аудиторський звіт складено на 98 аркушах в 1 примірнику, жодних додатків, які додаються до звіту не вказано та позивача не ознайомлено з вказаними додатками. Позивач вважає, що докази, які отримані Управлінням при проведенні внутрішнього аудиту позивача, не є достатніми, релевантними та надійними.

Позивач зазначає, що призначення та проведення його планового внутрішнього аудиту відповідно до розпорядження голови Луганської ОДА є втручанням відповідачів в діяльність позивача, що підлягає судовому захисту. Відповідачі при призначенні та проведенні внутрішнього аудиту позивача вийшли за межі своєї компетенції, що зумовлює порушення прав та охоронюваних законодавством інтересів позивача, оскільки внаслідок прийняття оскаржуваних рішень відповідачами встановлюються не передбачені законодавством форми контролю щодо позивача, запроваджуються додаткові обов`язки, не передбачені законодавством.

Ухвалою суду від 05 травня 2025 року адміністративний позов залишено без руху; запропоновано позивачу надати суду уточнену позовну заяву, оформлену з дотриманням вимог статей 160, 161 КАС України.

Від позивача 14 травня 2025 року до суду надійшла заява про усунення недоліків, до якої додано уточнену позовну заяву, приведену відповідність з вимогами статей 160, 161, 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Ухвалою від 16 травня 2025 року прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі; визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні); залучено до участі у справі Старобільську міську військову адміністрацію Старобільського району Луганської області (далі - Старобільська МВА) як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача; запропоновано відповідачам подати відзиви на позовну заяву; запропоновано третій особі подати пояснення щодо позову; встановлено учасникам справи строк для обміну заявами по суті справи; витребувано докази, яких не вистачає для розгляду справи.

Від Луганської ОДА до суду 02 червня 2025 року надійшов відзив, в якому перший відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог з таких підстав.

Діючим законодавством передбачена окрема процедура, яка передбачає порядок планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту та яка була застосована також при проведені планового аудиту позивача.

Перший відповідач стверджує, що внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ» проведено із дотриманням положень Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001), Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957 (далі - Стандарти), Порядку планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту в Луганській обласній державній адміністрації та на підприємствах, в установах і організаціях, окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації, затвердженого розпорядженням голови облдержадміністрації від 21.10.2015 № 504 (далі Порядок № 504) (у редакції від 16.10.2023 № 227), відповідно до Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА (далі - Зведений план), який затверджений головою облдержадміністрації 23.12.2024 та у пункт 5 розділу V якого, за результатами оцінки ризиків та для проведення планового аудиту, включений позивач.

Перший відповідач наголошує, що у КНП «Старобільська БЛ» не було жодних зауважень щодо Зведеного плану та включення до нього позивача; позивачем Управлінню добровільно надано документи, які використані при проведенні аудиту; позивачем допущено до проведення планового аудиту співробітників Управління без будь-яких зауважень та скарг.

За результатами проведення аудиту складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки», на який позивачем надано заперечення від 14.03.2025 № 250. За результатами розгляду заперечень складено висновки на заперечення, які направлені позивачу листом від 18.03.2025 № 04-08/0153.

За результатами проведеного планового аудиту Управлінням КНП «Старобільська БЛ» надані рекомендації щодо усунення виявлених недоліків та запропоновано її посадовим особам у відповідності до пунктів 87, 88 Порядку № 504 скласти план заходів врахування аудиторських рекомендацій та надіслати на електронну адресу Управління. Посадовими особами Старобільська МВА повністю враховано надані Управлінням рекомендації за результатами проведеного планового аудиту, про що свідчить надісланий на адресу Управління план заходів щодо врахування аудиторських рекомендацій (лист від 26.03.2025 № 295), тобто фактично позивач погодився з висновками Звіту та наданими до нього рекомендаціями.

Перший відповідач зауважує, що розпорядженням від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення аудиту» плановий аудит не «призначався», а голова облдержадміністрації в межах компетенції та адміністративної процедури зобов`язав Управління провести плановий аудит позивача враховуючи вже раніше затверджений Зведений план. Розпорядження голови мало бути винесено в обов`язковому порядку, як того вимагала передбачена законодавством процедура проведення аудиту, оскільки проведення планового аудиту КНП «Старобільська БЛ» заплановано заздалегідь згідно із Зведеним планом і тому не винесення головою розпорядження про проведення планового аудиту позивача було б порушенням закону та внутрішніх документів облдержадміністрації. Розпорядження голови не несло для позивача негативних наслідків (вчинення певних дій, застосування будь-яких санкцій тощо).

Також перший відповідач вважає, що оскільки посадові особи Управління допущені позивачем до проведення планового аудиту на підставі розпорядження голови, то це розпорядження як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням та не несе для позивача негативних наслідків, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права позивача, оскільки скасування вказаного розпорядження не може призвести до відновлення порушеного права.

Протиправність дій облдержадміністрації щодо призначення планового аудиту також не може бути предметом позову оскільки плановий аудит КНП «Старобільська БЛ» з початку її планування до моменту її здійснення та закінчення пройшов з відома позивача, при повній його участі, в межах компетенції облдержадміністрації та до винесення головою облдержадміністрації відповідної резолюції, яка сама по собі не несе для позивача ніяких негативних наслідків. Вказане узгоджується з постановою Великої Палати Верховного Суду від 08 вересня 2021 року у справі № 816/228/17.

Також з посиланням на положення статті 16, пункту 1 статті 28, статей 32, 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 26, 115, 122 Бюджетного кодексу України, статті 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статей 4, 5, 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» перший відповідач стверджує, що у нього наявні повноваження щодо здійснення державного контролю за діяльністю, зокрема, військових адміністрацій населених пунктів, а також їх комунальних підприємств та установ, а в період воєнного стану повноваження зі здійснення такого контролю та координації діяльності є дуже важливими та обов`язковими оскільки це викликано специфікою роботи облдержадміністрації, як «головного» державного органу: забезпечувати на відповідній території додержання Конституції і законів України, виконання актів Президента України, відповідних органів виконавчої влади та інших державних органів у тому числі шляхом надання інформації, яка стосується не тільки роботи облдержадміністрації, але і військових адміністрацій населених пунктів та підпорядкованих їм підприємств та установ; представляти військову(і) адміністрацію(її) та територіальні громади у відносинах із державними органами, органами місцевого самоврядування, громадськими об`єднаннями, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності, громадянами.

Перший відповідач наголошує, що метою планового аудиту діяльності КНП «Старобільська БЛ» було не втручання у діяльність позивача задля вжиття заходів обмежувального та негативного характеру, а надання допомоги з подальшим попередження настання порушень, збитків, ризиків, що виникають під час виконання покладених на позивача завдань і функцій, обмін інформацією та здійснення моніторингу відносно питання організації і здійснення внутрішнього контролю розпорядниками бюджетних коштів Луганської області у своїх органах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

Щодо скасування Звіту перший відповідач зазначив, що Звіт не є рішенням органу владних повноважень, оскільки є службовим документом, що підтверджує факт проведення планового аудиту позивача і є носієм доказової інформації про виявлені факти, а відтак цей Звіт та висновки, які в ньому містяться, самі по собі не породжують для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливають на його права, обов`язки та законні інтереси у розумінні вимог КАС України, тому визнати цей Звіт протиправним та скасувати у судовому порядку неможливо.

Жодних прав позивача облдержадміністрація не порушувала, тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Від Управління до суду 02 червня 2025 року надійшов відзив, в якому другий відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог з таких підстав.

Проведення планового аудиту з оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 роки Управлінням здійснено на підставі: Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого головою облдержадміністрації 23.12.2024 у відповідності до пункту 6 Порядку № 1001; розпорядження голови облдержадміністрації від 14.01.2025 № 17 «Про проведення планового аудиту» у відповідності до пункту 1 глави 4 розділу ІІІ Стандартів.

Зведений план діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА Управлінням сформовано на підставі результатів оцінки ризиків та з урахуванням думки голови облдержадміністрації про ризики у діяльності КНП «Старобільська БЛ» під час здійснення публічних закупівель на 2025 рік (пункт 2, 3 глави 3 розділу III Стандартів).

Попереднє вивчення та оцінка ризиків у діяльності КНП «Старобільська БЛ» здійснені Управлінням відповідно до пунктів 11 та 20 Порядку № 504. Так, працівниками Управління враховувався широкий спектр фінансових та нефінансових відомостей, зокрема висновки Держаудитслужби про результати моніторингу закупівель, за якими встановлені порушення при оформленні тендерної документації; лист Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області від 04.10.2024 № 201202-13/1539-2024 «Про результати заходів державного фінансового контроля за III квартал 2024 року»; дані фінансової звітності КНП «Старобільська БЛ» за 2024 рік.

В результаті проведеного моніторингу та внаслідок порівняльного аналізу фактичного витрачання грошових коштів КНП «Старобільська БЛ» на здійснення публічних закупівель протягом 2023-2024 років, сума яких склала 7862,8 тис грн, з іншими суб`єктами внутрішнього аудиту, враховуючи інформацію, отриману від Управління північно-східного офісу Держаудитслужби в Луганській області, яка здійснює контроль у сфері публічних закупівель, Управлінням в результаті проведених попередніх заходів прийнято рішення щодо включення до зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА проведення внутрішнього аудиту КНП «Старобільська БЛ» у 2025 році, де пріоритетним об`єктом внутрішнього аудиту визначено здійснення публічних закупівель.

Додатково повідомлено, що Управлінням при формуванні Зведеного плану та включенні до вищезазначеного плану на 2025 рік здійснення планового аудиту з оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» враховано той факт, що за інформацією Старобільської МВА, наданою листом від 21.11.2024 № 2274/01-35 на запит Управління від 15.11.2024 № 02-03/0463, у структурі Старобільської МВА на 2024 рік, яка затверджена головою облдержадміністрації, підрозділ внутрішнього аудиту (відповідна посада, на яку покладаються повноваження щодо проведення внутрішнього аудиту) не передбачено.

На спростування тверджень позивача про порушення Управлінням Стандартів, Управління надає в матеріали справи інформацію про наявність 59 додатків до звіту від 10 березня 2025 року № 04-03/2 та докази ознайомлення позивача із цими додатками.

У постанові Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року у справі № 806/5099/15 виснувано, що констатуючою частиною аудиторського звіту є «Рекомендації», які не є вимогами, а є лише рекомендаціями (пропозиціями) для керівника підконтрольного суб`єкта, яким не властиві вищевказані умови відповідності рішенню суб`єкта владних повноважень.

Другий відповідач зауважує, що аудиторський звіт та додані до аудиторського звіту пропозиції та рекомендації Управління слугують для визначення якості роботи підконтрольного органу (установи), мають рекомендаційний та консультативний характер і не містять обов`язкових для підконтрольної установи вказівок, окрім рекомендацій (пропозицій). Висновки, викладені у звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків, а порушення, встановлені в останньому, можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки звіту. Таким чином, аудиторський звіт Управління неможливо вважати рішенням, яке породжує, змінює або припиняє права та обов`язки у сфері публічно - правових відносин, оскільки він носить рекомендаційний та консультативний характер, а відтак такий акт та відповідні зміни до нього - не є рішеннями суб`єкта владних повноважень у розумінні пункту 1 частини другої статті 17 КАС України, а є по своїй суті лише засобом фіксації виявлених контролюючим органом порушень та носить рекомендаційний характер.

Відсутність спірних відносин, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Другий відповідач також зауважує, що позивачем, прийняті та враховані надані рекомендації за результатами аудиторського звіту від 10.03.2025 № 04-03/2. Відповідно до наданих до звіту рекомендацій від 10 березня 2025 року із рекомендованих 7 пунктів КНП «Старобільська БЛ» враховано та виконано повністю 7 пунктів або 100 %.

Від Старобільської МВА до суду 02 червня 2025 року надійшли пояснення, в яких третьою особою підтримано позов та з посиланням на положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про правовий режим воєнного стану» зазначено, що позивач належить до спільної власності Старобільської міської територіальної громади. Повноваженнями Старобільської міської ради Луганської області, її виконавчого комітету і повноваженнями Старобільського міського голови на даний час наділений начальник Старобільської міської військової адміністрації Старобільського району Луганської області. У період дії воєнного стану на території України та 30 днів після його припинення чи скасування позивач відноситься до сфери управління та перебуває у власності і підпорядкуванні Старобільської МВА, якою не було ініційовано проведення внутрішнього аудиту щодо позивача, зокрема, аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель за період 2023-2024 років. До Старобільської МВА не надходило повідомлення або погодження від Луганської ОДА про призначення та проведення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 роки.

Від представника позивача до суду 04 червня 2025 року надійшла відповідь на відзив Управління, в якій наведено пояснення, міркування та аргументи щодо наведених відповідачем у відзиві заперечень та мотиви їх відхилення.

Так, представник позивача вважає, що постанова Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року у справі № 806/5099/15 є незастосовною до спірних правовідносин, оскільки правовідносини у даній справі не є подібними до правовідносин у справі № 806/5099/15. Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм. При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27 березня 2018 року у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25 квітня 2018 року у справі № 925/3/17; пункт 40 постанови від 16 травня 2018 року у справі № 910/24257/16). За обставинами справи № 806/5099/15 Північно-Східним територіальним управлінням внутрішнього аудиту та фінансового контролю Департаменту внутрішнього аудиту та фінансового контролю Міністерства оборони України проведено внутрішній аудит у військовій частині, яка є підконтрольною установою. Проте позивач не є підприємством, яке знаходиться у сфері управління та підпорядкуванні Луганської ОДА, а отже внутрішній аудит позивача може проводити лише Старобільська МВА.

Позивач наголошує, що призначення та проведення планового внутрішнього аудиту позивача відповідно до розпорядження голови Луганської ОДА від 14 січня 2025 року № 17 є незаконним втручанням відповідачів як суб`єктів владних повноважень в діяльність позивача, що підлягає судовому захисту. Висновки звіту від 10 березня 2025 року № 04-03/2 можуть бути використані як докази у кримінальних провадженнях, предметом розслідування яких, є, зокрема, публічні закупівлі позивача у 2023-2024 роках. Вказане може мати негативні наслідки для позивача у вигляді, зокрема, проведення обшуків, виїмки або пред`явлення підозри посадовим особам позивача у вищевказаних кримінальних провадженнях.

Об`єднаною палатою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 02 жовтня 2020 року № 808/1422/17 роз`яснено, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси особи порушені. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки в конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов.

Також представник позивача зауважує, що другим відповідачем жодних заперечень з приводу визнання його дій протиправними у відзиві на позовну заяву не зазначено, з приводу чого можна зробити висновок, що у другого відповідача відсутні заперечення з приводу визнання його дій протиправними.

Інших заяв по суті справи від сторін не надходило.

Від представника позивача до суду 11 та 15 липня 2025 року надійшли клопотання про долучення доказів.

Ухвалою від 15 липня 2025 року відмовлено у прийнятті до розгляду поданих представником КНП «Старобільська БЛ» разом із заявами від 11 та 15 липня 2025 року висновків експерта від 01 липня 2025 року № 1203/01, від 17 червня 2025 року № 1/06-25, від 11 липня 2025 року № 2/07-25.

Дослідивши матеріали справи та оцінивши докази відповідно до вимог статей 72-76, 90 Кодексу адміністративного судочинства України, суд встановив таке.

Згідно з пунктом 5 розділу V «Здійснення внутрішніх аудитів у 2025 році (за результатами оцінки ризиків)» Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської обласної державної адміністрації, затвердженого головою облдержадміністрації 23 грудня 2024 року, заплановано проведення Управлінням Луганської ОДА внутрішнього аудиту здійснення публічних закупівель КНП «Старобільська БЛ» у 2023-2024 роках, орієнтовним обсягом досліджень якого є оцінка ефективності здійснення публічних закупівель.

Листом від 23 грудня 2024 року № 1/01.01-10-5951 копію Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської обласної державної адміністрації надіслано до Міністерства фінансів України.

Управління листом від 13 січня 2025 року № 04-07/0026 з метою визначення цілей, обсягу і питань внутрішнього аудиту запропоновано КНП «Старобільська БЛ» у строк до 20 січня 2025 року надати скан копії належним чином оформлених документів та інформації за період з 2023-2024 роки за наведеним у листі переліком.

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації начальника обласної військової адміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення планового аудиту» відповідно до статті 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункту 1 глави 4 розділу ІІІ Стандартів внутрішнього аудиту, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованих в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957, Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001, Порядку планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту в Луганській обласній державній адміністрації та на підприємствах, в установах і організаціях, окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 21.10.2015 № 504, пункту 5 розділу V (оцінка ефективності) зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки, затвердженого головою обласної державної адміністрації начальником обласної військової адміністрації 23 грудня 2024 року, зобов`язано Управління провести плановий аудит КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 років, поінформувати про результати та надати рекомендації для розгляду і прийняття управлінських рішень.

Управлінням складено Програму планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у позивача за період 2023-2024 роки, який 14 січня 2025 року затверджено головою Луганської ОДА.

Примірник програми 15 січня 2025 року під підпис вручено генеральному директору позивача Чередниченку Р.В.

Листом від 15 січня 2025 року № 04-08/0032 Управління повідомило КНП «Старобільська БЛ», що з 15 січня 2025 року буде розпочато проведення аудиту з оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у КНП «Старобільська БЛ» за період 2023-2024 роки.

Також генеральному директору позивача під підпис 15 січня 2025 року вручено примірники направлень на проведення внутрішнього аудиту від 15 січня 2025 року № 3 та від 15 січня 2025 року № 4, видані начальнику Управління Сальнікової Т.Ю. та начальнику відділу аудиту та контролю Управління Єпіхіну К.В. від 15.01.2025 № 4.

На виконання запиту від 13 січня 2025 року № 04-07/0026 позивач листом від 20 січня 2025 року № 55 надав Управлінню за наведеним у листі переліком витребувані документи та пояснення щодо неможливості надання інших запитуваних документів.

Листами від 28 січня 2025 року № 04-08/0050, від 03 лютого 2025 року № 04-08/0062, від 17 лютого 2025 року № 04-08/0080 Управління зверталося до КНП «Старобільська БЛ» за отриманням необхідних для проведення планового аудиту додаткових документів та інформації.

Позивач листами від 29 січня 2025 року № 106, від 04 лютого 2025 року № 127, від 18 лютого 2025 року № 166 надав до Управління витребувані документи.

За результатами проведення внутрішнього аудиту Управлінням складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

За результатами проведеного планового аудиту Управлінням 10 березня 2025 року складено рекомендації КНП «Старобільська БЛ» щодо усунення виявлених недоліків та запропоновано її посадовим особам у відповідності до пунктів 87, 88 Порядку № 504 скласти план заходів врахування аудиторських рекомендацій та надіслати на електронну адресу Управління.

Згідно з аркушем отримання аудиторського звіту та рекомендацій про результати планового аудиту, аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 та рекомендації вручені під підпис 11 березня 2025 року генеральному директору позивача.

Листом від 14 березня 2025 року № 250 позивач направив Управлінню підписаний аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 із запереченнями до звіту та додатками.

Управління листом від 18 березня 2025 року № 04-08/0153 направлено позивачу висновки на коментарі (заперечення) КНП «Старобільська БЛ» на аудиторський звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2.

Також Управління листом від 18 березня 2025 року № 04-06/0154 поінформовано голову облдержадміністрації про результати проведеного планового аудиту у КНП «Старобільська БЛ» та запропоновано вжити низку заходів.

Відповідно до резолюції від 19 березня 2025 року головою облдержадміністрації вказана інформація Управління взята до відома та керівнику Управління доручено продовжити роботу по розгляду адвокатського запиту адвоката Алексєєва О.Є. від 11 березня 2025 року № 11/03/25 щодо надання документів та інформації відносно проведення планового аудиту позивача.

Листом від 26 березня 2025 року № 295 позивачем направлено до Управління на розгляд План заходів щодо врахування аудиторських рекомендацій, наданих за результатами внутрішнього аудиту КНП «Старобільська БЛ».

Листом від 26 березня 2025 року № 04-07/0163 Управління надало Старобільській МВА інформацію про проведений плановий аудит позивача.

Копії всіх вищеописаних документів наявні в матеріалах справи.

Вирішуючи адміністративну справу по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення учасників справи, суд виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 26 Бюджетного кодексу України контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує:

1) оцінку управління бюджетними коштами, у тому числі такими, що спрямовуються на підготовку та реалізацію публічних інвестиційних проектів (включаючи проведення державного фінансового аудиту);

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової і господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави і територіальних громад у процесі управління об`єктами державної та комунальної власності;

6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Абзацами першим, третім, четвертим частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують функціонування внутрішнього контролю і здійснення внутрішнього аудиту у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

Внутрішній аудит - незалежна, об`єктивна діяльність, що передбачає здійснення аудиторських досліджень (оцінки з надання впевненості) та аудиторського консультування для сприяння розпоряднику бюджетних коштів у досягненні цілей, завдань і конкретних результатів своєї діяльності. Внутрішній аудит сприяє покращенню ефективності і результативності в діяльності розпорядника бюджетних коштів, а також підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, шляхом застосування систематичного, послідовного підходу до оцінки і вдосконалення організації та функціонування системи управління, внутрішнього контролю, управління ризиками.

Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001), цей Порядок визначає механізм утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та питання їх діяльності.

Дія цього Порядку поширюється на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські держадміністрації, інших головних розпорядників коштів державного бюджету (далі - державні органи), їх територіальні органи та бюджетні установи, які належать до сфери їх управління (далі - бюджетні установи).

Згідно із пунктом 2 Порядку № 1001 об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).

Абзацом першим пункту 3 Порядку № 1001 визначено, що у державному органі для здійснення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту (далі - підрозділ).

Відповідно до абзацу першого пункту 6 Порядку № 1001 аудиторські дослідження та аудиторські консультування здійснюються згідно із планом діяльності з внутрішнього аудиту (далі - план).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пункт 8 Порядку № 1001).

Наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2011 № 1247, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за № 1219/19957, затверджено Стандарти внутрішнього аудиту (далі - Стандарти).

Відповідно до пункту 1 глави 1 розділу II Стандартів основні завдання та функції підрозділу внутрішнього аудиту, права й обов`язки керівника та працівників підрозділу внутрішнього аудиту, а також вимоги щодо незалежності підрозділу внутрішнього аудиту визначаються відповідно до законодавства у внутрішніх документах установи, що затверджуються у встановленому порядку.

Пунктом 4 глави 1 розділу II Стандартів визначено, що внутрішні документи з питань здійснення внутрішнього аудиту затверджує керівник установи.

Відповідно до пункту 1 глави 4 розділу III Стандартів внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи.

Пунктом 1 глави 7 розділу ІІІ Стандартів визначено, що документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.

Відповідно до пункту 3 глави 7 розділу ІІІ Стандартів офіційним документом проведеного внутрішнього аудиту є аудиторський звіт, який містить: резюме - стислий виклад основних висновків та рекомендацій; основну частину - цілі, обсяг і результати виконання аудиторського завдання; висновки та рекомендації.

Згідно із пунктом 7 глави 7 розділу ІІІ Стандартів висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту.

Відповідно до цілей внутрішнього аудиту складається загальний висновок. Перед його складанням остаточно оцінюється аргументованість тверджень й аудиторських доказів.

Пунктом 8 глави 7 розділу ІІІ Стандартів рекомендації за результатами внутрішнього аудиту мають містити конструктивні пропозиції щодо вдосконалення тих аспектів діяльності, стосовно яких проводився внутрішній аудит.

Рекомендації мають базуватися на висновках, бути адекватними, конкретними, реальними для впровадження, чітко формулюватись та містити очікуваний результат їх впровадження (оцінку їх можливого впливу на діяльність установи).

У разі якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, вона надає керівнику підрозділу внутрішнього аудиту обґрунтовані коментарі за своїм підписом (пункт 10 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Відповідно до абзацу першого пункту 11 глави 7 розділу ІІІ Стандартів керівник підрозділу внутрішнього аудиту розглядає такі коментарі та надає відповідальній за діяльність особі письмові висновки на них.

За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків на них (за наявності) та рекомендацій керівник установи приймає рішення про прийняття аудиторських рекомендацій відповідальними за діяльність особами (пункт 12 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Робочі та офіційні документи за результатами проведеного внутрішнього аудиту формуються у справу внутрішнього аудиту (абзац перший пункту 11 глави 7 розділу ІІІ Стандартів).

Розпорядженням голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 21.10.2015 № 504 (у редакції від 16.10.2023 № 227) затверджений Порядок планування діяльності з внутрішнього аудиту, організації та здійснення внутрішнього аудиту в Луганській обласній державній адміністрації та на підприємствах, в установах і організаціях, окремі повноваження з управління якими передані облдержадміністрації (далі Порядок № 504).

З вищеописаних доказів судом встановлено, що Управлінням - самостійним структурним підрозділом Луганської ОДА, створеним для вирішення питання організації і здійснення внутрішнього аудиту, згідно з пунктом 5 розділу V «Здійснення внутрішніх аудитів у 2025 році (за результатами оцінки ризиків)» Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА, затвердженого головою облдержадміністрації 23 грудня 2024 року, на підставі розпорядження голови облдержадміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення планового аудиту» проведено внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», за наслідками чого складено звіт від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

Однак, відповідно до вище наведених положень статті 23 Бюджетного кодексу України та пункту 2 Порядку № 1001 внутрішній аудит Управлінням може бути здійснений на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Луганської ОДА.

Із заяв по суті справи судом встановлено, що ключовим питанням у справі є наявність повноважень у Луганської ОДА та Управління на проведення внутрішнього аудиту КНП «Старобільська БЛ», яке, за твердженнями позивача, не підпорядковане, не підзвітне та не підконтрольне Луганській ОДА, не належить до сфери його управління.

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

Згідно із частинами першою, другою статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно із частинами першою, другою, третьою, п`ятою, шостою, сьомою статті 16 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.

Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів.

Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти.

Відповідно до абзацу першого статті 17 Закон № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Статтею 20 Закон № 280/97-ВР визначено, що державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень.

Відповідно до статті 21 Закон № 280/97-ВР обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

Згідно із підпунктом 1 пункту «а» статті 32 Закону № 280/97-ВР управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення віднесені до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Частинами першою-третьою статті 71 Закону № 280/97-ВР визначено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 72 Закону № 280/97-ВР місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Згідно із частиною другою статті 76 Закону № 280/97-ВР органи та посадові особи місцевого самоврядування з питань здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Відповідно до Конституції України визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій Закон України від 09.04.1999 № 586-ХІV «Про місцеві державні адміністрації» (далі Закон № 586-ХІV).

У частинах першої-третьої статті 1 Закону № 586-ХІV визначено, що виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Згідно із частинами першою, другою статті 15 Закону № 586-ХІV в управлінні відповідних місцевих державних адміністрацій перебувають об`єкти державної власності, передані їм в установленому законом порядку.

У разі делегування місцевим державним адміністраціям районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об`єкти спільної власності територіальних громад.

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 16 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за: станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі.

У пункті 1 частини першої статті 28 Закону № 586-ХІV визначено, що для реалізації наданих повноважень місцеві державні адміністрації мають право: проводити перевірки стану додержання Конституції України та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності і підпорядкування по напрямах, визначених статтею 16 цього Закону.

При здійсненні повноважень місцеві державні адміністрації взаємодіють з іншими органами державної влади у межах Конституції та законів України (стаття 32 Закону № 586-ХІV).

Відповідно до частин першої, другої, четвертої статті 35 Закону № 586-ХІV місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування. Представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначає Закон України від 12.05.2015 № 389-VІІІ «Про правовий режим воєнного стану» (далі Закон № 389-VІІІ).

Відповідно до частини першої статті 4 Закону № 389-VІІІ на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

Рішення про утворення військових адміністрацій приймається Президентом України за поданням обласних державних адміністрацій або військового командування (частина друга статті 4 Закону № 389-VІІІ).

Абзацами першим-третім частини третьої статті 4 Закону № 389-VІІІ визначено, що військові адміністрації населених пунктів утворюються в межах територій територіальних громад, у яких сільські, селищні, міські ради та/або їхні виконавчі органи, та/або сільські, селищні, міські голови не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, а також в інших випадках, передбачених цим Законом.

Військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює начальник, який призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за пропозицією Генерального штабу Збройних Сил України або відповідної обласної державної адміністрації.

Начальником військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) може бути призначений відповідний сільський, селищний, міський голова.

Абзацами другим, третім, шостим частини сьомої статті 4 Закону № 389-VІІІ визначено, що спрямування, координацію та контроль за діяльністю районних військових адміністрацій з питань забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, здійснення заходів правового режиму воєнного стану здійснює Генеральний штаб Збройних Сил України, обласні військові адміністрації (у разі їх утворення), а з інших питань - Кабінет Міністрів України, обласні державні адміністрації у межах своїх повноважень.

Загальне керівництво діяльністю військових адміністрацій населених пунктів здійснюють керівники відповідних районних державних адміністрацій або начальники районних військових адміністрацій (у разі їх утворення).

Структуру і штатний розпис районних військових адміністрацій та військових адміністрацій населених пунктів, розташованих в областях, у яких утворені обласні військові адміністрації, затверджують начальники відповідних обласних військових адміністрацій.

Військові адміністрації населених пунктів, районні, обласні військові адміністрації здійснюють свої повноваження протягом дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування (частина восьма статті 4 Закону № 389-VІІІ).

Відповідно до частини другої статті 10 Закону № 389-VІІІ у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) Верховна Рада України за поданням Президента України може прийняти рішення про те, що у період дії воєнного стану та 30 днів після його припинення чи скасування:

1) начальник військової адміністрації:

крім повноважень, віднесених до його компетенції цим Законом, здійснює повноваження сільської, селищної, міської ради, її виконавчого комітету, сільського, селищного, міського голови;

може затвердити тимчасову структуру виконавчих органів сільської, селищної, міської ради (для працівників, посади яких не включені до тимчасових штатних розписів, оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду);

2) апарат сільської, селищної, міської ради та її виконавчого комітету, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 цієї частини), комунальні підприємства, установи та організації відповідної територіальної громади підпорядковуються начальнику відповідної військової адміністрації.

Згідно із частиною третьою статті 10 Закону № 389-VІІІ у разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення:

1) повноваження такої обласної та/або районної ради здійснюють відповідні обласні та районні військові адміністрації;

2) виконавчий апарат такої районної та обласної ради підпорядковується начальнику відповідної військової адміністрації;

3) відповідні районні та обласні ради не здійснюють свої повноваження;

4) комунальні підприємства, установи та організації, засновані на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, підпорядковуються відповідній військовій адміністрації;

5) управління об`єктами спільної власності територіальних громад таких району та/або області здійснюється начальником відповідної районної та/або обласної військової адміністрації;

6) призначення осіб на посади та звільнення з посад, які здійснюються начальником районної військової адміністрації, погоджуються з начальником відповідної обласної військової адміністрації;

7) начальник обласної військової адміністрації, начальник районної військової адміністрації за погодженням з начальником відповідної обласної військової адміністрації може увільняти від виконання посадових обов`язків працівників виконавчого апарату такої районної та/або обласної ради (для таких працівників оголошується простій або здійснюється їх переведення на рівнозначну чи нижчу посаду).

Відповідно до пункту 15 частини другої статті 15 Закону № 389-VІІІ військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із управління закладами освіти, установами освіти, закладами охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, надавачами соціальних послуг, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними, підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення; організації надання ними послуг, у тому числі соціальних.

Згідно із пунктом 2 частини третьої статті 15 Закону № 389-VІІІ районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із здійснення управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об`єктів за винятком передачі цілісних майнових комплексів та/або майна установ судово-медичної експертизи у державну власність); призначення і звільнення їх керівників.

Указом Президента України від 23.09.2022 № 665/2022 створено Старобільську міську військову адміністрацію Старобільського району Луганської області (стаття 2).

Пунктом 2 постанови Верховної Ради України від 03.11.2022 № 2705-IX «Про здійснення начальниками військових адміністрацій населених пунктів у Сватівському, Старобільському, Щастинському районах Луганської області повноважень, передбачених частиною другою статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»» визначено, що апарати Коломийчиської, Нижньотеплівської, Чмирівської, Широківської, Шульгинської сільських, Біловодської, Білокуракинської, Білолуцької, Красноріченської, Лозно-Олександрівської, Марківської, Міловської, Нижньодуванської, Новоайдарської, Новопсковської, Станично-Луганської, Троїцької селищних, Сватівської, Старобільської, Щастинської міських рад та їх виконавчих комітетів, інші виконавчі органи (з урахуванням абзацу третього пункту 1 частини другої статті 10 Закону України «Про правовий режим воєнного стану»), комунальні підприємства, установи та організації відповідних територіальних громад підпорядковуються начальникам відповідних військових адміністрацій населених пунктів у Сватівському, Старобільському, Щастинському районах Луганської області.

На підставі рішення Старобільської районної ради від 18.12.2020 № 2/8 «Про передачу прав засновника та майна зі спільної власності територіальних громад Старобільського району Луганської області до комунальної власності Старобільської міської територіальної громади Луганської області» рішенням Старобільської міської ради Луганської області від 28.12.2020 № 4/3 прийнято у комунальну власність Старобільської міської територіальної громади майно спільної власності територіальних громад Старобільського району, яке перебуває на балансі та в оперативному управлінні КНП «Старобільське районне територіальне об`єднання» Старобільської районної ради та надано згоду Старобільською міською радою Луганської області на прийняття права засновника.

Рішенням Старобільської міської ради Луганської область від 12.01.2021 № 5/39 прийнято право засновника Комунального некомерційного підприємства «Старобільське районне територіальне об`єднання» Старобільської районної ради () та перейменовано у Комунальне некомерційне підприємство «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області, затверджено Статут лікарні.

Рішенням Старобільської міської ради Луганської область від 16.12.2021 № 22/18 затверджено в новій редакції Статут КНП «Старобільська БЛ» (далі - Статут).

Відповідно до положень пункту 1.1 Статуту КНП «Старобільська БЛ», затвердженого рішенням Старобільської міської ради від 16.12.2021 № 22/18 (далі - Статут), КНП «Старобільська БЛ» є лікарняним закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає вторинну спеціалізовану та іншу медичну допомогу будь-яким особам в порядку та на умовах, встановлених законодавством України та цим Статутом, а також вживає заходів із профілактики захворювань населення та підтримання громадського здоров`я.

У пункту 1.2 Статуту визначено, що засновником та власником підприємства є Старобільська міська рада Луганської області; органом управління - Виконавчий комітет Старобільської міської ради Луганської області; підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, органу управління та Старобільській міській територіальній громаді.

Відповідно до пункту 1.3 Статуту підприємство здійснює свою діяльність на основі комунального майна Старобільської міської територіальної громади, яке передане йому в оперативне управління.

У пункті 5.6 Статуту визначено, що джерелами формування майна та коштів підприємства є: комунальне майно, передане підприємству на праві оперативного управління відповідно до законодавства України; кошти бюджету Старобільської міської територіальної громади (бюджетні кошти); кошти, отримані від співробітництва з іншими територіальними громадами та органи місцевого самоврядування; кошти, отримані за договором про медичне обслуговування населення із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державних фінансових гарантій медичного обслуговування населення; кошти отримані за будь-якими договорами із фізичними і юридичним особами; власні надходження підприємства: кошти від здачу в оренду майна, закріпленого на праві оперативного управління; кошти та інше майно, одержані від реалізації продукції (робіт, послуг); цільові кошти; кредити банків (за узгодженням з органом управління); майно, що надходить безоплатно або у вигляді безповоротної фінансової допомоги чи добровільних благодійних внесків, кошти грантів та міжнародна допомога, пожертвування юридичних і фізичних осіб; майно, придбане у інших юридичних або фізичних осіб; кошти на виконання програм соціально-економічного розвитку регіону, програм розвитку медичної галузі; майно та кошти, отримані з інших джерел, не заборонених законодавством України; інші джерела, не заборонені законодавством України.

Відповідно до пункту 5.10 Статуту підприємство самостійно здійснює оперативний, бухгалтерській облік, веде статистичну, бухгалтерську та медичну звітність і подає її органам, уповноваженим здійснювати контроль за відповідними напрямами діяльності підприємства у визначеному чинним законодавством України порядку.

Річна фінансова звітність підприємства може підлягати обов`язковій перевірці незалежним аудитором в порядку, передбаченому рішенням засновника.

У пункті 7.1 Статуту зазначено, що управління підприємством здійснює засновник, орган управління, керівник підприємства, спостережна рада підприємства.

Відповідно до пункту 10.3 Статуту контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємства та цільовим використанням майна здійснюють відповідні державні органи в межах їх повноважень та встановленого законодавством України порядку.

Згідно із пунктом 10.4 Статуту засновник мас право здійснювати контроль фінансово-господарської діяльності підприємства та контроль за якістю і обсягом надання медичної допомоги. Підприємство подає засновнику, за його вимогою, бухгалтерський звіт та іншу документацію, яка стосується фінансово-господарської, кадрової, медичної діяльності.

За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань КНП «Старобільська БЛ» () є комунальним підприємством, засновником якого є Старобільська міська рада Луганської області. КНП «Старобільська БЛ» є правонаступником Комунальної установи «Старобільське районне територіальне медичне об`єднання» Старобільської районної ради ().

Отже, судом установлено, що згідно з положеннями Закону № 280/97-ВР та установчими документами КНП «Старобільська БЛ» є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним Старобільській міській раді Луганської області, її виконавчому комітету, повноваження яких на час введення в Україні воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування передані начальнику Старобільській МВА.

При цьому зауважує, що згідно із наведеним у статті 15 Закону № 389-VІІІ розподілом повноважень між обласною військовою адміністрацією та військовою адміністрацією населеного пункту на відповідній території, повноваження щодо управління закладами охорони здоров`я, які належать територіальним громадам віднесені до компетенції саме військової адміністрації населеного пункту.

У нашому випадку повноваження щодо підпорядкування та управління КНП «Старобільська БЛ», які належали Старобільській міській раді та її виконавчому комітету, передані до повноважень начальника Старобільської МВА, а не до повноважень голови Луганської ОВА.

Також суд зауважує, що матеріали справи не містять доказів того, що повноваження з управління КНП «Старобільська БЛ» були делеговані органом місцевого самоврядування місцевій державній адміністрації, повноваження якої, за твердженнями першого відповідача, перейшли до Луганська ОДА-Луганської ОВА.

Крім того, суд зауважує, що згідно із положеннями пункту 2 частини третьої статті 15 Закону № 389-VІІІ до повноважень обласної військової адміністрації перейшли повноваження щодо управління комунальними підприємствами, установами та організаціями, заснованими на базі майна спільної власності територіальних громад району або області, до яких позивач не віднесений.

Отже, зважаючи на вище наведене нормативне регулювання спірних правовідносин, встановлені при розгляді справи обставини, суд у повній мірі погоджується з твердженнями позивача, що Луганська ОДА та її Управління не мали право здійснювати внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», оскільки позивач не є установою, яка підзвітна, підконтрольна чи підпорядкована Луганській ОДА.

Твердження першого відповідача про наявність у нього контрольних функцій щодо перевірки стану додержання органами місцевого самоврядування Конституції, законів та інших актів законодавства України за напрямами, визначеними статтею 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», що опосередковано, на думку першого відповідача, свідчить й про наявність у нього повноважень щодо проведення внутрішнього аудиту комунального закладу, підпорядкованого та підзвітного органу місцевого самоврядування, судом відхиляються, оскільки заходи державного нагляду (контролю) за своїм змістом не є тотожними заходам внутрішнього аудиту, мають різну мету їх проведення, спрямовані на досягнення різних цілей і, відповідно, мають різні наслідки їх проведення.

Також суд зауважує, що наявні у першого відповідача визначені Законом № 389-VІІІ повноваження щодо направлення Президенту України подання про створення військової адміністрації населеного пункту; призначення голови військової адміністрації населеного пункту за пропозицією обласної військової адміністрації; затвердження структури та штатного розпису військової адміністрації населеного пункту тощо, не наділяють його повноваженнями втручатися у здійснення Старобільською МВА переданих їй власних повноважень органу місцевого самоврядування, у тому числі, й по здійсненню контрольних функцій щодо утвореної органом місцевого самоврядування комунальної установи.

Суд також вважає, що відсутність у складі Старобільської МВА структурного підрозділу чи відповідальної особи, уповноваженої на здійснення внутрішнього аудиту, допущені третьою особою порушення, не надають відповідачам права перебирати на себе повноваження цього органу та втручатися у власні повноваження органу місцевого самоврядування.

Підсумовуючи вище наведені обставини, суд погоджується з твердженнями КНП «Старобільська БЛ», що відповідачі безпідставно втрутилися у діяльність позивача, що свідчить про протиправність їх дій та можливість захисту порушеного права позивача у судовому порядку. Відповідно, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправними дій відповідачів та наявність підстав для їх задоволення.

На рішення суду в цій частині позовних вимог також не впливають твердження першого відповідача, що протягом всього часу проведення внутрішнього аудиту позивач не піддавав сумніву наявність у відповідачів повноважень щодо його проведення, допустив уповноважених осіб до проведення внутрішнього аудиту, не заперечував проти його включення до Зведеного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2025-2027 роки Луганської ОДА, оскільки така поведінка позивача жодним чином не легітимізує проведений за відсутності законних підстав внутрішній аудит та не позбавляє позивача права на судовий захист своїх порушених прав після його проведення.

Всі наведені відповідачами в обґрунтування своїх заперечень проти задоволення цієї частини позовних вимог обставини (сукупно та поодинці) не змінюють тієї обставини, що позивач через своє Управління повноважний здійснювати внутрішній аудит виключно щодо своїх установ і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до його сфери управління, як це визначено у частині третій статті 26 Бюджетного кодексу України та пункті 2 Порядку № 1001.

Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування розпорядження голови облдержадміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення аудиту», то суд зазначає таке.

З вище наведених положень суд у повній мірі погоджується з твердженнями позивача, що перший відповідач не мав права видавати таке розпорядження, проте розпорядження від 14.01.2025р. № 17 «Про проведення аудиту» вже повністю реалізоване та вичерпало свою дію.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Відповідно до пункту 19 частини першої статті 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

В абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що «… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію».

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9- рп/2008 у справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Керуючись наведеними положеннями, суд вважає, що визнання протиправним та скасування розпорядження голови облдержадміністрації від 14 січня 2025 року № 17 «Про проведення аудиту», яке вже повністю реалізоване та вичерпало свою дію, жодним чином не забезпечить захист чи відновлення прав позивача, тому такий спосіб захисту не є ефективним і суд відмовляє у задоволенні цієї вимоги.

Щодо вимоги позивача про визнання протиправним та скасування звіту Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки», суд зазначає таке.

У пункті 63 Порядку № 504 вказано, що документальне оформлення внутрішнього аудиту складається з двох видів документів - робочих та офіційних.

Офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності суб`єкта аудиту залежно від характеру виявлених проблем (пункт 68).

Основними цілями аудиторського звіту є: інформування керівництва суб`єкта аудиту щодо результатів аудиту та стану об`єкта внутрішнього аудиту, переконання керівництва суб`єкта аудиту, що аудиторські висновки (знахідки) та рекомендації дієві й важливі; переконання керівництва суб`єкта аудиту вжити відповідних заходів (пункт 69).

У пункті 74 Порядку № 504 вказано, що висновки в аудиторському звіті містять обґрунтовані підсумки за результатами аналізу та оцінки зібраних даних відповідно до питань внутрішнього аудиту.

Відповідно до пункту 76 Порядку № 504 рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні: містити конструктивні пропозиції про вдосконалення аспектів об`єктів внутрішнього аудиту; спрямовуватися на усунення усіх встановлених недоліків, порушень, відхилень та мати на меті удосконалення діяльності суб`єкта аудиту, базуватися на аудиторських висновках; бути адекватними, чітко сформульованими та мати відповідний алгоритм їх застосування.

У разі, якщо за результатами ознайомлення з аудиторським звітом відповідальна за діяльність особа не погоджується з висновками та/або рекомендаціями, вона надає начальнику Управління протягом 5 робочих днів (від дати отримання звіту) обґрунтовані коментарі за своїм підписом за допомогою засобів поштового зв`язку або через систему електронних поштових скриньок (пункт 81 Порядку № 504).

Відповідно до пункту 82 Порядку № 504 начальник Управління розглядає такі коментарі та надає відповідальній за діяльність особі письмові висновки на них.

Згідно із пунктом 84 Порядку № 504 начальник Управління готує та подає голові облдержадміністрації лист про результати проведеного внутрішнього аудиту разом з аудиторським звітом та рекомендаціями, коментарями відповідальної за діяльність особи та висновками щодо обґрунтованості таких коментарів (за наявності) для розгляду, обговорення та прийняття рішення.

За результатами розгляду аудиторського звіту, коментарів, висновків щодо них (за наявності) та рекомендацій голова облдержадміністрації резолюцією до листа про результати проведеного аудиту приймає рішення про: прийняття аудиторських рекомендацій до виконання відповідальними за діяльність особами; інформування та/або передачу копій матеріалів такого аудиту до правоохоронних органів (пункт 85 Порядку № 504).

Відповідно до пункту 87 Порядку № 504 з метою забезпечення впровадження аудиторських рекомендацій, наданих за результатом проведеного аудиту, відповідальна за діяльність особа керівник суб`єкта аудиту забезпечує розроблення проекту Плану заходів врахування аудиторських рекомендацій (далі - План заходів) за формою згідно з додатком 13 до цього Порядку, з визначенням способів їх впровадження, відповідальних виконавців, строків виконання відповідних заходів, очікуваних результатів (удосконалення діяльності, механізмів, процесів, зокрема шляхом розроблення/затвердження відповідного документа; економія ресурсів/бюджетних коштів тощо).

У пункті 89 Порядку № 504 вказано, що відповідальна за діяльність особа/керівник суб`єкта аудиту забезпечує розроблення, підписання Плану заходів, а також надсилання його із супровідним листом на електронну адресу Управління у строк, що не перевищує 5 робочих днів з дня, наступного за днем прийняття рішення голови облдержадміністрації.

Відповідно до пункту 90 Порядку № 504 відповідальна за діяльність особа /керівник суб`єкта аудиту забезпечує надсилання на електронну адресу Управління інформації про вжиті заходи щодо врахування аудиторських рекомендацій за результатами внутрішнього аудиту за формою згідно з додатком 14 до цього Порядку, з наданням належним чином засвідчених копій документів, що підтверджують виконання відповідних заходів.

Така інформація надається щокварталу, до 05 числа місяця, наступного за звітним кварталом (з урахуванням строків, визначених Планом заходів), до повного впровадження аудиторських рекомендацій.

У разі виникнення обставин, що унеможливлюють впровадження (повністю чи в окремій частині) аудиторських рекомендацій, наданих за результатом проведеного аудиту, відповідальна за діяльність особа керівник суб`єкта аудиту надсилає на електронну адресу Управління обґрунтоване пояснення із цього приводу.

Відповідно до пункту 92 Порядку № 504 начальник Управління забезпечує організацію здійснення моніторингу результатів впровадження аудиторських рекомендацій, щоб упевнитися в тому, що відповідальні за діяльність особи розпочали ефективні дії, спрямовані на їх виконання, або керівництво суб`єкта аудиту взяло на себе ризик невиконання таких рекомендацій.

Здійснення моніторингу впровадження аудиторських рекомендацій відбувається керівником аудиторської групи (далі - відповідальний за здійснення моніторингу) шляхом аналізу за кожним внутрішнім аудитом стану виконання Плану заходів щодо врахування аудиторських рекомендацій, наданих за результатами проведення аудитів.

Отже наведені норми свідчать, що за наслідками проведення внутрішнього аудиту вимагається виконання вказівок суб`єктом аудиту.

З наведеного очевидно слідує, що норми Порядку № 504, якими регулюється діяльність Управління, надають рекомендаціям, наведеним в аудиторському звіті обов`язковий характер, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту та своєчасність вжиття відповідних заходів.

У постанові від 02 жовтня 2020 року у справі № 808/1422/17 Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати за схожих правовідносин, але в іншій сфері державного управління, визначив, що для встановлення можливості звернутися до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки стану фінансово-господарської діяльності відповідного об`єкту аудиту принципове значення має правовий статус позивача: або об`єкт контролю, або конкретна особа, до якої внаслідок реалізації висновків та рекомендацій оскаржуваного аудиту застосовані заходи дисциплінарної відповідальності.

У справі № 808/1422/17 об`єднана палата роз`яснила, що право на звернення до суду за наслідками проведеної аудиторської перевірки суб`єктом аудиту може бути реалізоване, якщо права, свободи чи законні інтереси цього суб`єкта є порушеними. Таке право на звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом (право на звернення за судовим захистом) як суб`єктивне процесуальне право наявне тільки у конкретних осіб у конкретних справах за наявності відповідних передумов та умов, виходячи з того, що обов`язковою ознакою рішення суб`єкта владних повноважень, яке може бути оскаржене до суду, є те, що воно безпосередньо породжує правові наслідки для суб`єкта відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.

З метою правильного вирішення спорів цієї категорії об`єднана палата орієнтувала суди на те, що у таких випадках необхідно виходити не лише з положень постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 28.09.2011 № 1001, яка визначає основні засади проведення внутрішнього аудиту, але й оцінювати реальні наслідки для підконтрольних установ, ураховуючи особливості нормативного регулювання в конкретній сфері державного управління.

У цьому зв`язку об`єднана палата підкреслила, що правовий статус учасників справи визначає правову природу предмету позову як вимоги до відповідача, щодо якої суд має ухвалити рішення: або (І) визнати протиправним аудиторський звіт та скасувати окремі його пункти (до прикладу, як у справі № 808/1422/17), або (ІІ) визнати незаконними та необґрунтованими порушення, викладені в аудиторському звіті, а також скасувати як незаконний наказ керівника об`єкту аудиту про притягнення особи до дисциплінарної відповідальності за порушення, що були виявлені під час проведення аудиторської перевірки.

Наведені відмінності, за оцінкою об`єднаної палати, зумовлені відмінностями в підставах порушення норм і предметі правового регулювання, який у першому випадку стосується визначення порядку оскарження та уповноважених суб`єктів реалізації права на звернення до суду, установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, а в другому випадку - установлення можливості визнання аудиторського звіту актом індивідуальної дії, застосування заходів дисциплінарної відповідальності до конкретної особи, до якої внаслідок реалізації висновків та рекомендацій оскаржуваного аудиту застосовані заходи дисциплінарної відповідальності.

Ураховуючи, що судження управління внутрішнього аудиту органу внутрішнього аудиту про порушення підконтрольним суб`єктом вимог законодавства є висновками тільки цього органу, зазначення яких в аудиторському звіті не суперечить чинному законодавству, але оскільки аудиторський звіт надає право вимагати від підконтрольної установи усунення встановлених органом внутрішнього аудиту порушень та одночасно передбачає обов`язок керівника підконтрольної установи виконати таку вимогу та забезпечити вжиття відповідних заходів реагування, направлених на усунення встановлених аудитом порушень, то, за оцінкою об`єднаної палати, це по суті спростовує твердження про те що його вимоги є лише рекомендаціями та не підлягають обов`язковому виконанню.

Виходячи з того, що нормативно-правові акти якими регулюється діяльність управлінь внутрішнього аудиту, дають підстави вимагати виконання вказівок (рекомендацій) за результатами перевірки, оскільки підконтрольний суб`єкт несе відповідальність за повноту вжиття заходів, об`єднана палата у справі № 808/1422/17 дійшла висновку, що письмовий висновок на коментарі до висновків та рекомендацій, викладених в аудиторському звіті, є рішенням суб`єкта владних повноважень прийнятим за результатами проведення аудиту та обов`язковим до виконання підконтрольним суб`єктом після доведення до уповноважених суб`єктів у встановленому законодавством порядку, оскільки набувають обов`язкових ознак офіційного документа: складені, видані чи посвідчені відповідною особою в межах її професійної чи службової компетенції за визначеною законом формою та з належними реквізитами; зафіксована в такому документі інформація має юридично значущий характер підтверджені чи засвідчені нею конкретні події, явища або факти спричиняють чи будуть здатні спричинити наслідки правового характеру у вигляді виникнення (реалізації), зміни або припинення прав та/або обов`язків. Невідповідність документа хоча б одному з наведених критеріїв перешкоджає визнанню його офіційним.

На підставі наведеного об`єднана палата у справі виснувала, що висновки на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору.

Від цих висновків Верховний Суд не відступав та підтриманий, зокрема у постанові Верховного Суду від 12 вересня 2024 року у справі № 420/5423/23.

Отже суд вважає, що справи про оскарження дій (бездіяльності) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб з приводу оскарження висновків на коментарі до рекомендацій аудиторського звіту, як і висновки такого звіту, є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки зумовлюють виникнення прав та обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому можуть бути предметом спору у справах адміністративної юрисдикції.

Зважаючи на наведений вище висновок Верховного Суду, судом відхиляються як безпідставні твердження відповідачів, що звіт Управління не тягне для відповідача настання будь-яких наслідків, тому не є рішенням у розумінні КАС України.

Також, зважаючи на встановлені судом обставини, що відповідачі не мали права проводити внутрішній аудит КНП «Старобільська БЛ», суд дійшов висновку, що вимога позивача про визнання протиправним та скасування звіту є обґрунтованою та належить до задоволення.

При цьому, суд зауважує, що таке порушення, як здійснення внутрішнього аудиту за відсутності законних підстав для його проведення, є самостійною і достатньою підставою для визнання протиправним та скасування звіту.

З огляду на предмет доказування по даній справі, суд не надає правової оцінки порушенням, викладеним в аудиторському звіті.

За практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. «Руїз Торія проти Іспанії» (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09.12.1994, Серія A, № 303-A, параграф 29). Водночас, відповідь суду повинна бути достатньо детальною для відповіді на основні (суттєві) аргументи сторін.

Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За встановлених в цій справі фактичних обставин та з урахуванням правового регулювання спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позовні вимоги є частково обґрунтованими та підлягають частковому задоволенню.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з такого.

Частиною першою статті 139 КАС України передбачено, що при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з частиною третьою статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених вимог.

Позивачем при зверненні до суду з цим позовом згідно із платіжною інструкцією від 16 квітня 2025 року № 487 сплачено судовий збір у сумі 12112,00 грн, за чотири вимоги немайнового характеру, сформовані по дві вимоги до двох відповідачів.

Оскільки суд частково задовольняє позовні вимоги, а саме одну вимогу до Луганської ОДА та дві вимоги до Управління, суд присуджує позивачу понесені ним і документально підтверджені судові витрати зі сплати судового збору пропорційно до розміру задоволених вимог, а саме: 3028,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Луганської ОДА; 6056 грн за рахунок бюджетних асигнувань Управління.

Керуючись статтями 72-77, 90, 241-246, 250, 255, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов Комунального некомерційного підприємства «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради (зареєстроване місцезнаходження: 92703, Луганська область, місто Старобільськ, вулиця Монастирська, будинок 67, фактичне місцезнаходження: 49000, місто Дніпро, вулиця В. Мономаха, будинок 17-А, 4 поверх, ) до Луганської обласної державної адміністрації (зареєстроване місцезнаходження: 93405, Луганська область, Сіверськодонецький район, місто Сіверськодонецьк, проспект Центральний, будинок, будинок 59, фактичне місцезнаходження: 49111, місто Дніпро, Запорізьке шосе, будинок 30 Ф, ), Управління внутрішнього аудита Луганської обласної держаної адміністрації (зареєстроване місцезнаходження: 93405, Луганська область, Сіверськодонецький район, місто Сіверськодонецьк, проспект Центральний, будинок, будинок 59, фактичне місцезнаходження: 49111, місто Дніпро, Запорізьке шосе, будинок 30 Ф, ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Старобільська міська військова адміністрація Старобільського району Луганської області (зареєстроване місцезнаходження: 92703, Луганська область, Старобільський район, місто Старобільськ, вулиця Центральна, будинок 36, ), про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування розпорядження, визнання протиправним та скасування звіту задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Луганської обласної державної адміністрації щодо призначення планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки.

Визнати протиправними дії Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації щодо проведення планового аудиту оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки.

Визнати протиправним та скасувати звіт Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації від 10 березня 2025 року № 04-03/2 «Про результати планового аудиту щодо оцінки ефективності здійснення публічних закупівель у Комунальному некомерційному підприємстві «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради Луганської області за період 2023-2024 роки».

У задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Луганської обласної державної адміністрації на користь Комунального некомерційного підприємства «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради судові витрати по сплаті судового збору у сумі 3028,00 грн (три тисячі двадцять вісім гривень).

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління внутрішнього аудиту Луганської обласної державної адміністрації на користь Комунального некомерційного підприємства «Старобільська багатопрофільна лікарня» Старобільської міської ради судові витрати по сплаті судового збору в сумі 6056,00 грн (шість тисяч п`ятдесят шість гривень).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається безпосередньо до Першого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя К.О. Пляшкова