Справа № 120/12423/23
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2025-07-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 липня 2025 року

м. Київ

справа № 120/12423/23

адміністративне провадження № К/990/39563/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді - Мацедонської В. Е.,

суддів: Білак М. В., Мельник-Томенко Ж. М.,

розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Тростянецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року (суддя Сало П. І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року (головуючий суддя Сторчак В. Ю., судді: Граб Л. С., Полотнянко Ю. П.)

І. Суть спору

У серпні 2023 року керівник Гайсинської окружної прокуратури (далі - позивач, Прокурор) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом в інтересах держави до Тростянецької селищної ради (далі - відповідач), у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність щодо вжиття заходів з приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 02129, розташованого по вулиці Миру, 4б у селі Глибочок Гайсинського району Вінницької області;

- зобов`язати Тростянецьку селищну раду вжити заходів щодо приведення у готовність до використання захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 02129, розташованого по вулиці Миру, 4б у селі Глибочок Гайсинського району Вінницької області, відповідно до вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».

На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на території Тростянецької територіальної громади розташована захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) з обліковим номером 02129, яка перебуває на балансі Тростянецької селищної ради та яка не готова до експлуатації. Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії російської федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак, позивач уважає, що захисна споруда цивільного захисту протирадіаційного укриття № 02129 не готова і непридатна до використання за призначенням, не здатна забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 20 квітня 2023 року та актами оперативних оглядів об`єкта щодо можливості його використання для укриття населення, проведених 03 червня 2023 року та 29 червня 2023 року. Відтак, на думку Прокурора, Тростянецькою селищною радою не вжито заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття № 02129 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.

ІІ. Установлені фактичні обставини справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та мотиви їх ухвалення.

На території Тростянецької територіальної громади Гайсинського району Вінницької області, зокрема по вулиці Миру, 4б у селі Глибочок Гайсинського району Вінницької області розташована захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття, загальною площею 286,9 кв. м., яке перебуває на балансі Тростянецької селищної ради з обліковим номером 02129.

Відповідно до акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 20 квітня 2023 року, оформленого за наслідками обстеження заступником Тростянецького селищного голови, провідним фахівцем відділу забезпечення заходів попередження надзвичайних ситуацій у Гайсинському районі, головним спеціалістом відділу містобудування Тростянецької селищної ради, протирадіаційне укриття № 02129 не готове до експлуатації.

Такі висновки містяться й в актах оперативних оглядів об`єкта щодо можливості його використання для укриття населення, проведених 03 червня 2023 року та 29 червня 2023 року комісією у складі представників територіального підрозділу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Вінницькій області, відділення поліції № 2 Гайсинського районного управління поліції Головного управління Національної поліції у Вінницькій області, Тростянецької селищної ради та старости села Глибочок.

Уважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття № 02129 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв`язку з активною агресією російської федерації проти України, Прокурор в інтересах держави звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 16 серпня 2023 року позовну заяву Прокурора залишено без руху, оскільки суд дійшов висновку, що прокурором у достатньому обсязі не обґрунтовано наявності законних підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. При цьому, суд не погодився з доводами прокурора про відсутність у даному випадку державного органу, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, та звернув увагу на те, що прокурор жодним чином не обґрунтовує можливість/неможливість реагування на виявлені правопорушення зі сторони органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - ДСНС), зокрема Головного управління ДСНС у Вінницькій області (далі - ГУ ДСНС у Вінницькій області), та відповідно можливості/неможливості їх звернення до суду з цим позовом.

На виконання цієї ухвали суду, Прокурор подав заяву про усунення недоліків позовної заяви, у якій зазначив, що після внесення змін на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року № 2228-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень, після здійснення ним своїх контрольних заходів при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовом про невиконання їх заходів реагування. Також, Прокурор звернув увагу на те, що відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» з 24 лютого 2022 року заходи державного нагляду до суб`єктів господарювання не здійснюються та не можуть здійснюватися до закінчення воєнного стану. Відтак, на думку позивача, здійснення функцій контролю зазначеним органом (ДСНС) на сьогодні неможливе, що підтверджує підстави звернення Прокурора до суду в інтересах держави.

Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року, позовну заяву керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави до Тростянецької селищної ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії - повернуто прокурору разом з доданими до неї документами.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту (шляхом звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування). Водночас, Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Вінницькій області) на звернення до суду із пред`явленими позовними вимогами як позивача щодо визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень, на балансі якого знаходиться захисна споруда цивільного захисту, протиправною у зв`язку з неналежним станом такої споруди. Відповідно, суди попередніх інстанцій уважають, що у керівника Гайсинської окружної прокуратури також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Крім того, суди попередніх інстанцій наголосили, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток. Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

З огляду на наведене, суди першої та апеляційної інстанцій повернули прокурору позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, оскільки відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

24 листопада 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Вінницької обласної прокуратури на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 13 грудня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі частини другої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 10 липня 2025 року (у зв`язку з обранням судді Губської О. А. до Великої Палати Верховного Суду) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Мельник-Томенко Ж. М.

ІV. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі заступник керівника Вінницької обласної прокуратури просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції і направити справу для продовження розгляду до Вінницького окружного адміністративного суду.

На обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що Прокурор під час звернення до суду з цим позовом обґрунтував підстави його звернення у якості самостійного позивача, а також указав, у чому полягають порушення інтересів держави. Зауважує, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав є найбільш доцільним і ефективним у даному випадку.

Заступник керівника Вінницької обласної прокуратури погоджується з тим, що дійсно ДСНС, а також її територіальні підрозділи, у тому числі ГУ ДСНС у Вінницькій області, не наділені належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі, однак, на думку скаржника, ураховуючи положення статті 53 КАС України, такими повноваженнями наділений Прокурор.

При цьому, на переконання заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, звернення Прокурора, як позивача у цій справі, є виправданим, не порушує справедливого балансу та зумовлене не тільки захистом державного, але й публічного інтересу, оскільки спрямоване на усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту населення та обороноздатності держави, задля захисту цивільного (мирного) населення та збереження їх життя і здоров`я у разі активних військових дій на території Тростянецької територіальної громади.

Скаржник наголосив, що визначення предмета та підстав позову є правом позивача, а встановлення обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується ним під час розгляду справи по суті, а не на стадії відкриття провадження, а тому, на думку заступника керівника Вінницької обласної прокуратури, висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для повернення позову через недоведеність Прокурором підстав для звернення саме з таким предметом позову є неприпустимими.

Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частини першої статті 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач.

Згідно з частиною другою статті 46 КАС України позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (частина четверта статті 46 КАС України).

Частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Поряд з цим, повноваження прокурора визначено, зокрема, Конституцією України, Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі -Закон № 1697-VII).

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною першою статті 23 Закону № 1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

За приписами частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

При цьому, положеннями частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII закріплено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Водночас, пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України установлено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

VІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Предметом спору у цій справі є незгода Прокурора з бездіяльністю органу місцевого самоврядування (у цій справі - Тростянецької селищної ради), на балансі якого знаходиться об`єкт цивільного захисту (протирадіаційне укриття № 02129), щодо неналежного утримання цієї споруди та невжиття заходів з приведення її у готовність.

Поряд з цим, предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції, яка залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, про повернення позовної заяви Прокурора на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України з урахуванням особливостей положень Кодексу цивільного захисту України (стосовно наявності (відсутності) відповідної компетенції спеціального суб`єкта владних повноважень - територіального органу ДСНС на звернення до суду із пред`явленням таких позовних вимог як позивача).

Тобто, Верховний Суд уважає, що у контексті наведеного першочергово слід з`ясувати, чи наділений ГУ ДСНС у Вінницькій області належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі, і відповідно - у разі відсутності такої компетенції у спеціального суб`єкта владних повноважень чи має право Прокурор звернутися до суду з даним позовом самостійно в інтересах держави.

Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Ключовими аргументами самостійного звернення до суду, в якості виключення, Прокурор визначив: відсутність у спеціально уповноваженого державного органу (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, повноважень для звернення до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди; відсутність суб`єкта, що наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави та територіальної громади, у випадку неналежного утримання органом місцевого самоврядування та балансоутримувача захисної споруди.

Поряд з цим, повертаючи позовну заяву на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, суди попередніх інстанцій, з посиланням на висновки Верховного Суду у справі № 560/10015/22, виходили з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту і такі повноваження можуть бути реалізовані саме у спосіб, передбачений положеннями Кодексу цивільного захисту України. Проте законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, що свідчить про виключність такого судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей. Ураховуючи те, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ДСНС (у тому числі ГУ ДСНС у Вінницькій області) на звернення до суду із пред`явленими прокурором позовними вимогами, то відповідно у позивача також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Верховний Суд погоджується з таким висновками судів першої та апеляційної інстанцій, з огляду на таке.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

За визначенням, наведеним у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Право суб`єкта владних повноважень звернутися до суду та способи судового захисту регламентовані приписами частини четвертої статті 5 КАС України, якою передбачено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Отже, на відміну від фізичних та юридичних осіб, суб`єкти владних повноважень обмежені в праві звертатися до адміністративного суду, оскільки їм заборонено подавати позови на загальних підставах. Тому, у разі звернення суб`єкта владних повноважень до суду як позивача, останній зобов`язаний довести наявність правових підстав для звернення до суду саме з таким позовом, а суд повинен перевірити, чи має цей орган право на ініціювання судового процесу за правилами адміністративного судочинства.

Так, у постанові від 13 березня 2025 року у справі № 990/17/25 Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи, зокрема, приписи частини четвертої статті 5 КАС України, зробила висновок, що суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього, у зв`язку з чим Велика Палата Верховного Суду констатувала, що законодавство встановлює обмеження щодо можливості звернення до суду саме суб`єктами владних повноважень.

Участь у судовому процесі прокурора в інтересах інших осіб, як спеціального суб`єкта звернення до суду, передбачена статтею 53 КАС України, за частиною третьою якої встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Частиною п`ятою статті 53 КАС України установлено, що у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Як зазначено вище, статтею 1 Закону № 1697-VII установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 цього Закону передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону № 1697-VII).

Таким чином, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і, визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. А суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

Крім того, Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора самостійно звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави вже досліджувалося Великою Палатою Верховного Суду у межах розгляду справи № 925/1133/18 (постанова від 11 червня 2024 року).

Так, узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, у згаданій справі Велика Палата Верховного Суду констатувала, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Повертаючись до обставин цієї справи, Верховний Суд зауважує, що Прокурор звернувся самостійно і визначив відповідачем Тростянецьку селищну раду (орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд та на балансі якого знаходиться ця споруда). Своє звернення до суду Прокуратура обґрунтувала і відсутністю у ДСНС повноважень звернення до суду з такими позовними вимогами, і відсутністю державного органу, якій уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Так, у пункті 43 постанови Верховного Суду від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22 Суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 44 постанови від 11 серпня 2023 року у справі № 560/10015/22).

Такий підхід корелюється з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду у справі № 925/1133/18, яка у постанові від 11 червня 2024 року, з-поміж іншого, зазначила, що вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом) (пункт 68).

Кодексом цивільного захисту України урегульовані відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту та, зокрема, визначено повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Розділом ІІІ Кодексу цивільного захисту України визначені повноваження суб`єктів забезпечення цивільного захисту, зокрема, Кабінету Міністрів України; центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту та реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту; інших центральних органів виконавчої влади у сфері цивільного захисту та органів державної влади у сфері цивільного захисту; Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування у сфері цивільного захисту.

Главою 7 Кодексу цивільного захисту України визначена правова регламентація об`єктів укриття населення в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту та евакуаційні заходи.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється їх власниками, користувачами, юридичними особами, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Наведені приписи Кодексу цивільного захисту України безумовно передбачають значну кількість державних органів різних рівнів, наділених повноваженнями у сфері захисту населення, а в частині утримання захисних споруд цивільного захисту контролюючим органом визначають центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, яким є Державна служба України з надзвичайних ситуацій. Таким чином, аргумент заявника касаційної скарги щодо відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері контролю за готовністю об`єктів укриття до використання за призначенням не відповідають законодавчим приписам.

Визначаючи повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, Верховний Суд виходить з приписів Закону України № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», яким із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки», проте доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно із пунктами 16, 48, 51 частини другої якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Також Верховним Судом беруться до уваги норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас, запроваджене наведеним Законом формулювання «з інших підстав, визначених законом» не відповідає елементу принципу законності в частині чіткості формулювання нормативного акту, з огляду на визначення цим формулюванням повноважень центрального органу виконавчої влади, необхідних для реалізації покладених на нього завдань і функцій держави. Наведене формулювання потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву зобов`язального характеру стосовно осіб, що відповідають за належне утримання захисних споруд.

Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052, також не передбачає підстав звернення до суду в разі невідповідності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту стану готовності до використання.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138), був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138 балансоутримувачі захисних споруд- це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138).

Крім того, правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання та аналізуючи приписи пункту 17-1 Кодексу цивільного захисту (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX) у взаємозв`язку з Положенням № 1052, Верховний Суд констатує, що органам ДСНС надано право звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання, що свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу, що за своєю суттю є заходом реалізації застосування санкції, передбаченої приписами статті 68 Кодексу цивільного захисту.

Можливість самостійного звернення до суду органу ДСНС з позовними вимогами зобов`язального характеру до відповідальних суб`єктів в якості заходу контролю не встановлена.

Отже, за наведеного нормативно-правового регулювання, питання повноважень органу ДСНС звертатися до суду як позивача вирішено законодавцем через наділення указаного суб`єкта владних повноважень контролюючими функціями у вигляді здійснення державного нагляду (контролю), які реалізуються шляхом застосування відповідних заходів реагування до суб`єктів господарювання.

Саме у такий спосіб законодавець вирішив питання визначення суб`єкта державно-правового примусу у правовідносинах, пов`язаних з утриманням захисних споруд, а тому аргументи прокуратури про відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не відповідають приписам Кодексу цивільного захисту України та Положенню № 1052, оскільки органи ДСНС наділені функцією впливу на балансоутримувачів об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) шляхом застосування заходів примусового характеру.

Відповідаючи на аргументи касаційної скарги, Верховний Суд не може не врахувати і розвиток законодавства у сфері цивільного захисту, з огляду на набуття особливої соціальної значимості об`єктів укриття у період воєнного стану та здійснення ракетних і дронових атак на території України.

Змінами до Кодексу цивільного захисту України, запроваджених Законом України від 08 листопада 2023 року № 3441-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо уточнення повноважень суб`єктів забезпечення цивільного захисту, вдосконалення законодавства з питань захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій, організації та проведення евакуації населення, забезпечення охорони життя та здоров`я громадян» частина 15 статті 32 Кодексу викладена в наступній редакції: «Контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та/або його територіальними органами (у разі їх утворення) спільно з відповідними центральними органами виконавчої влади, іншими органами державної влади, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування шляхом проведення комплексних, контрольних та позапланових обстежень».

Отже, норма спеціального нормативного акта визначила чіткий перелік повноважень в сфері контролю за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням, визначивши їх як заходи адміністративного впливу.

За твердженням Прокуратури, через обмеження, запровадженні на період воєнного стану постановою Кабінету Міністрів України № 303, наразі неможливо реалізувати повноваження органом ДСНС, проте Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не є тотожним поняттю відсутності органу, що уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а приписи статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не наділяють прокурора повноваженнями визначати суб`єкту владних повноважень, який реалізує передбачені законом владні управлінські функції, додаткові повноваження, не передбачені законом.

Верховний Суд наголошує, що приписи частини четвертої статті 5 КАС України наділяють суб`єктів владних повноважень правом звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України. Тому відсутність у органу ДСНС права звернутися до суду саме з позовом зобов`язального характеру не означає, що наразі відсутній орган, що здійснює відповідні функції у спірних правовідносинах.

Суд також звертає увагу, що позовні вимоги прокурора сформульовані надто загально, а підстави позову не містять належного викладення обставин, що перешкоджають використанню укриттів за призначенням та аргументів неможливості застосування адміністративних заходів для вирішення порушеного у позові питання більш оперативним шляхом, що і є метою забезпечення відповідної громади захисною спорудою.

Верховний Суд наголошує, що позовна вимога в адміністративному процесі визначає не лише межі судового розгляду, а й ефективність судового захисту. Зміст позовної вимоги в адміністративному судочинстві має бути підпорядкований критерію її виконуваності, що є необхідною умовою реалізації принципу ефективного захисту прав. Такий підхід узгоджується як із національними правовими стандартами, так і з правовими позиціями Європейського суду з прав людини.

Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за діючого нормативно-правового регулювання, захист інтересів держави шляхом звернення до суду прокурора з окремим позовом зобов`язального характеру стосовно суб`єкта господарювання, який не забезпечив належне утримання захисної споруди з вимогами щодо технічного утримання та обслуговування такої будівлі, суперечить приписам частини четвертої статті 5 КАС України, оскільки указана норма містить імперативний припис щодо наділення суб`єкта владних повноважень таким правом виключно законом або Конституцією України.

При цьому, колегія суддів зауважує, що такі правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 02 липня 2025 року у справі № 120/17511/23 і Суд не вбачає підстав для відступу від них.

Відповідно до частин першої-третьої статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статті 139 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Вінницької обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 25 серпня 2023 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2023 року залишити без змін.

Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Е. Мацедонська

Судді М. В. Білак

Ж. М. Мельник-Томенко