Справа № 160/33663/23
Суддя: Стеценко С.Г.
Дата ухвалення: 2025-07-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 липня 2025 року

м. Київ

справа № 160/33663/23

адміністративне провадження № К/990/31306/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Тацій Л.В., Гриціва М.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №160/33663/23

за позовом Дніпропетровської обласної прокуратури

до Державної інспекції архітектури та містобудування України, Товариства з обмеженою відповідальністю «Анталекс Груп»

треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації

про визнання протиправним та скасування рішення та дозволу на виконання будівельних робіт, припинення права на виконання будівельних робіт

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Анталекс Груп» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 (головуючий суддя: Кальник В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024 (колегія суддів у складі головуючого судді: Семененка Я.В., суддів: Бишевської Н.А., Добродняк І.Ю.).

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Дніпропетровська обласна прокуратура звернулась до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі також - відповідач 1), Товариства з обмеженою відповідальністю «Анталекс Груп» (далі також - відповідач 2), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації , в якому просила суд:

- визнати протиправним рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро»;

- скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро», виданий замовнику будівництва ТОВ «Анталекс груп» Державною архітектурно-будівельною інспекцією України;

- припинити право ТОВ «Анталекс груп» на виконання будівельних робіт з будівництва багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро, яке виникло на підставі дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021.

2. В обґрунтування заявлених вимог позивач посилався на те, що під час виконання конституційної функції Дніпропетровською обласною прокуратурою встановлено, що з липня 2021 року по вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро впритул до зовнішньої стіни пам`ятки культурної спадщини місцевого значення "Доходний будинок" по вул. Володимира Вернадського, 27 у м. Дніпро ведуться роботи з будівництва багатофункціонального комплексу з автопаркінгом, замовник будівництва - ТОВ "Анталекс Груп" (). Будівництво ТОВ "Анталекс Груп" ведеться у межах історичного ареалу "Центральний", затвердженого наказом Міністерства культури, молоді та спорту України від 03.02.2020 №478 "Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Дніпра".

Проте, в порушення вимог статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі - Закон № 1805-III), замовником будівництва ТОВ "Анталекс Груп" будь-які дозволи відповідних органів охорони культурної спадщини, у тому числі Міністерства культури та інформаційної політики України щодо проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, земляних робіт по вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро, яку віднесено до зони охорони пам`яток місцевого значення та історичного ареалу "Центральний", не отримано. Проектну документацію "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро" з уповноваженими органами охорони культурної спадщини не погоджено.

З цих підстав позивач зазначав, що з огляду на порушення вимог містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства, дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро", виданий замовнику будівництва ТОВ "Анталекс груп" Державною архітектурно-будівельною інспекцією України, підлягає визнанню протиправним та анулюванню (скасуванню), а право ТОВ "Анталекс груп" на виконання будівельних робіт - припиненню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024, позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення Державної архітектурно-будівельної інспекції України щодо надання дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро».

Скасовано дозвіл на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро», виданий замовнику будівництва ТОВ «Анталекс груп» Державною архітектурно-будівельною інспекцією України.

Припинено право ТОВ «Анталекс груп» на виконання будівельних робіт з будівництва багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро, яке виникло на підставі дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021.

4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що будівництво ТОВ "Анталекс Груп" ведеться у межах історичного ареалу "Центральний", затвердженого наказом Міністерства культури, молоді та спорту України від 03.02.2020 №478 "Про затвердження меж та режимів використання історичних ареалів м. Дніпра".

В зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. У таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Проекти будівництва та будівельні робот погоджуються в органах охорони культурної спадщини.

З цих підстав суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що для будівництва у межах історичного ареалу "Центральний" у м. Дніпро забудовнику ТОВ "Анталекс груп" необхідно було отримати дозвіл від Міністерства культури та інформаційної політики України на проведення містобудівних, архітектурних чи ландшафтних перетворень, будівельних, земляних робіт по вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро, та погодження науково-проектної документації "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро" від Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України.

Оскільки таких дозволів та погоджень ТОВ "Анталекс груп" видано не було, то суди дійшли висновку про неправомірність надання Товариству дозволу на виконання будівельних робіт.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. На адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду через підсистему Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи «Електронний Суд» 12.08.2024 надійшла касаційна скарга ТОВ «Анталекс Груп», в якій скаржник просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024 та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

6. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник посилається на те, що в даній справі прокурор не дотримався вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду. Також скаржник вважає, що судами попередніх інстанцій протиправно не враховане рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у справі за №160/17412/21, як преюдиційне. Окрім вказаного, ТОВ «Анталекс Груп» у касаційній скарзі наголошує на тому, що у 2024 році ним були отримані необхідні погодження.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. 12.08.2024 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді Тацій Л.В., Стрелець Т.Г.

9. Ухвалою Верховного Суду від 02.09.2024 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Анталекс Груп» на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024 у справі за вищевказаним позовом.

10. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 03.06.2025 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з обранням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді Стрелець Т.Г. до Великої Палати Верховного Суду (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 21.05.2025 №12), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 03.06.2025 №516/0/78-25, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Гриціва М.І., Тацій Л.В.

11. Ухвалою Верховного Суду від 08.07.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 17.02.2021 представник ТОВ "Анталекс Груп" - Григор`єв Дмитро Едуардович звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України із заявою про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою вул. Володимира Вернадського, буд. 25 у м. Дніпро".

13. До вказаної заяви було додано: Містобудівні умови та обмеження; Витяг (витяги) з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно щодо наявного права власності або землекористування земельною ділянкою (земельними ділянками) (крім випадків, визначених пунктом 7 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт"); Технічні умови щодо теплопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; Технічні умови щодо водопостачання та водовідведення або лист розробника проекту про відсутність потреби; Технічні умови щодо електропостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; Технічні умови щодо газопостачання або лист розробника проекту про відсутність потреби; Генеральний план на топографічній основі масштабом 1:500 або 1:1000 Плани поверхів, фасадів масштабом 1:50, 1:100 або 1:200 (для будівель); Розрахунок класу наслідків; План трас зовнішніх інженерних мереж та комунікацій масштабом 1:2000; Експертний звіт щодо розгляду проектної документації; Фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про затвердження проектної документації, завірена замовником, або лист фізичної особи замовника; Фотокопія договору підряду (генерального підряду) на виконання будівельних робіт, завірена замовником; Ліцензія, що дає право на виконання будівельних робіт; Документи про призначення відповідального виконавця будівельних робіт; Фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) про призначення осіб, які здійснюють авторський нагляд, завірена замовником; Фотокопія розпорядчого документа (рішення, розпорядження, наказ) замовника про призначення осіб, які здійснюють технічний нагляд, завірена замовником; Фотокопія договору підряду на здійснення технічного нагляду завірена замовником; Оцінка впливу на навколишнє середовище.

14. За результатами розгляду заяви ТОВ "Анталекс Груп" про видачу дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті "Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою вул. Володимира Вернадського, буд. 25 у м. Дніпро", Державною архітектурно-будівельною інспекцією України було видано дозвіл ТОВ "Анталекс Груп" на виконання будівельних робіт від 15.04.2021 № ІУ 31.

15. Вважаючи, що дозвіл № ІУ31 ТОВ "Анталекс Груп" на виконання будівельних робіт в історичному ареалі міста Дніпра був виданий протиправно, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.

17. Щодо доводів скаржника про те, що в даній справі прокурор не дотримався вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду, слід зазначити таке.

18. Згідно із частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

19. Право на звернення до суду та способи судового захисту регламентується положеннями статті 5 КАС України, за загальним правилом частини першої якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

20. Частиною третьою статті 5 КАС України визначено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

21. У свою чергу, суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина четверта статті 5 КАС України).

22. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Так, у справі, яка розглядається Дніпропетровська обласна прокуратура звернулась до Державної інспекції архітектури та містобудування України та ТОВ «Анталекс Груп», треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Управління культури, туризму, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації, з позовом, який був зумовлений, протиправним, на думку позивача, наданням ТОВ «Анталекс Груп» дозволу на виконання будівельних робіт №ІУ31 від 15.04.2021 «Нове будівництво багатофункціонального комплексу з автопаркінгом за адресою: вул. Володимира Вернадського, 25 у м. Дніпро». Позивач вважає, що такий дозвіл поданий з порушення вимог містобудівного та пам`яткоохоронного законодавств.

24. Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

25. Згідно з частинами третьою, четвертою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

26. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

27. За положеннями частин першої, третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

28. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

29. Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

30. Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист кого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

31. Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

32. У зв`язку із наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом (у цілому).

33. Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

34. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

35. Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

36. Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким суд касаційної інстанції, зокрема, зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

37. Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

38. Таким чином, з урахуванням усталеної судової практики Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, а також, наведених вище положень законодавства, яке регламентує порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді таке повноваження реалізуються в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

39. Тобто ключовим питанням у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави.

40. Слід наголосити, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень. Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.

41. Велика Палата Верховного Суду у пункті 157 постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 виснувала, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

42. В даній справі, обґрунтовуючи підстави для представництва, прокурор зазначав, що наразі, відсутній орган державної влади, який мав би відповідні повноваження щодо нагляду за діяльністю ДІАМ України та міг би окрім останнього прийняти рішення у порядку нагляду щодо анулювання дозволу на виконання будівельних робіт. Однак, невжиття заходів реагування, на думку прокурора, може спричинити шкоду інтересам держави, що у свою чергу, перешкоджає розвитку інфраструктури та економіки міста.

43. Разом з тим, судами попередніх інстанцій взагалі не надавалась правова оцінка доводам прокурора щодо наявності інтересу держави, а також суди не дослідили чи є такий орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних відносинах. У разі, якщо такий орган є, не перевірив чи здійснює він належний захист цих інтересів або не належно здійснює такий захист.

44. З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить висновку, що судам попередніх інстанцій необхідно перевірити доводи прокурора у позовній заяві щодо підстави для представництва інтересів держави.

45. Без з`ясування усіх цих обставин і їх доказування у порядку, визначеному процесуальним законом, неможливо встановити, чи наявні у прокурора підстави для звернення до суду з цим позовом відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ та статті 53 КАС України, з`ясування чого передує розгляду справи по суті позовних вимог.

46. Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 КАС України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

47. Відповідно до частин першої, четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

48. Встановлені Верховним Судом порушення процесуального права, які допустили суди попередніх інстанцій, свідчать про необхідність скасування рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 та постанови Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024 з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

49. Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові та ухвалити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.

50. Оскільки Суд повертає справу для нового розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 351, 356, 359 КАС України, Верховний Суд-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Анталекс Груп» задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.02.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.07.2024 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС.Г. Стеценко Л.В. Тацій М.І. Грицiв