Справа № 440/6819/24
Суддя: Чиркін С.М.
Дата ухвалення: 2025-07-10 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Судді Чиркіна С.М.
справа №440/6819/24
Постановою Верховного Суду від 02.07.2025 року касаційну скаргу Полтавської обласної військової адміністрації задоволено частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.04.2024 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2024 у справі № 440/6819/24 - скасовано.

Справу № 440/6819/24 направлено на новий розгляд до Полтавського окружного адміністративного суду.

Проте із позицією, викладеною у цій постанові, не погоджуюся, і користуючись правом судді на окрему думку (стаття 34 Кодексу адміністративного судочинства України, далі - КАС України), зазначаю таке.

І. Короткий зміст позовних вимог

06.06.2024 керівник Полтавської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції Центрального округу (далі - позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної військової адміністрації (далі - відповідач, Полтавська ОВА, адміністрація), в якій просив:

- визнати протиправною бездіяльність щодо не забезпечення ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища загальною площею 1,9454 га, розташованого за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади;

- зобов`язати відповідача забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища загальною площею 1,9454 га, розташованого за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області, а саме: на земельній ділянці площею 1,53 га за межами с. Драбинівка з геолокацією НОМЕР_1, яка є частиною земельної ділянки з кадастровим номером :00:004:0175 (землі запасу); на земельній ділянці площею 0,4154 га між селами Суха Маячка та Лугове з геолокацією НОМЕР_2, яка відповідно до даних Державного земельного кадастру є несформованою.

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що Полтавською обласною прокуратурою в ході здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 0000002 від 03.01.2023 установлено, що Державною екологічною інспекцією Центрального округу (далі - ДЕІ ЦО) за результатами здійснення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині здійснення делегованих повноважень Драбинівською сільською радою Полтавського району Полтавської області на земельних ділянках, розташованих за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади, виявлено розміщення на відкритому ґрунті відходи комунальних змішаних та відходів будівельних робіт загальною площею 1,9454 га внаслідок чого утворилось несанкціоноване сміттєзвалище.

На думку позивача, відповідач, як суб`єкт, на якого покладається обов`язок щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, не виконав свій обов`язок, що стало підставою для звернення з цим позовом до суду.

ІІ. Обставини справи встановлені судами попередніх інстанцій

Судами попередніх інстанцій встановлено:

Полтавською обласною прокуратурою в ході здійснення процесуального керівництва досудовим розслідуванням у кримінальному провадженні № 0000002 від 03.01.2023 установлено, що ДЕІ ЦО за результатами здійснення планового заходу (перевірки) дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині здійснення делегованих повноважень Драбинівською сільською радою Полтавського району Полтавської області на земельних ділянках, розташованих за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області, виявлено розміщення на відкритому ґрунті відходів комунальних змішаних та відходів будівельних робіт загальною площею 1,9454 га.

За результатами перевірки ДЕІ ЦО складено акт № 06-28/425 від 11.06.2021, припис № 23/02.4-23 від 14.06.2021 та на адресу Драбинівської сільської ради Полтавського району Полтавської області направлено претензію № 198/07-17/2021.

Виконавчим комітетом Драбинівської сільської ради 18.01.2023 та сільською радою 03.02.2023 прийняті рішення «Про вжиття заходів щодо ліквідації несанкціонованих стихійних сміттєзвалищ на території Драбинівської сільської ради Полтавського району Полтавської області».

Листом Полтавської обласної прокуратури від 17.01.2024 № 12-56вих24 повідомлено Полтавську ОВА про виявлені порушення та запропоновано поінформувати прокуратуру чи перебуває несанкціоноване сміттєзвалище на обліку та про вжиті заходи реагування.

Листом Полтавської обласної військової адміністрації від 26.02.2024 № 5502-24 підтверджено, що вказане сміттєзвалище обліковується в адміністрації. За інформацією відповідача питання щодо необхідності ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ на території області 30.01.2024 обговорювалося на засіданні постійно діючої Комісії обласної державної адміністрації з питань охорони довкілля, раціонального використання та відтворення природних ресурсів за участі голів територіальних громад області, за результатами якого підготовлено низку доручень, в тому числі з даного питання, які скеровано до виконання територіальним громадам та полягали у рекомендації забезпечити ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ.

Листом Полтавської обласної прокуратури від 03.04.2024 № 12-532вих24 повторно зобов`язано Полтавську ОВА проінформувати про вжиті заходи щодо ліквідації стихійного сміттєзвалища на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади.

У відповідь відповідач листом від 09.04.2024 № 11924-24 повідомив, що порушення не усунуто у зв`язку з відсутністю на це коштів у територіальної громади.

Отже позивач встановив, що протягом тривалого часу відповідачем не вжито заходів щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища за межами населених пунктів на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади. Водночас, забруднення земель шляхом несанкціонованого розміщення відходів завдає шкоди інтересам держави у формі забезпечення суспільства на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, що реалізується через цільовий характер використання земельних ділянок.

На цій підставі прокурор звернувся з позовом до суду.

ІІІ. Стислий виклад рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.04.2024, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2024, позовні вимоги задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, з позицією якого погодився й суд апеляційної інстанції, за встановлених у цій справі обставин дійшов висновку, що у зв`язку з набранням чинності Законом України «Про управління відходами» компетенцію з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ законодавець передав, зокрема, до обласних державних адміністрацій. Набрання чинності Законом України «Про управління відходами» зумовило обставини звернення прокурора з цим позовом до Полтавської ОВА. Таким чином суди попередніх інстанцій вважали, що до спірних правовідносин, які є предметом судового розгляду у цій справі, мають застосовуватись приписи чинного на момент звернення прокурора до Полтавської ОВА Закону України «Про управління відходами».

Оскільки в листі від 26.02.2024 № 5502-24 Полтавська ОВА підтвердила, що вказане сміттєзвалище обліковується за адміністрацією та зазначила, що нею вчиняються заходи, пов`язані з вирішенням питання ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, суди попередніх інстанцій обґрунтовано вважали, що саме Полтавська ОВА наділена повноваженнями щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ, виявлених за межами населених пунктів (поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області) відповідно до приписів пункту 8 частини першої статті 25 Закону України «Про управління відходами».

Окрім того вважали, що оскільки положенням пункту 1 частини п`ятої статті 12 Закону України «Про управління відходами» визначено, що збирання, перевезення та/або оброблення відходів, виявлених за межами населених пунктів, власник яких не встановлений організовують, зокрема місцеві державні адміністрації, то Полтавська ОВА є належним відповідачем у спірних правовідносинах.

У підсумку суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що через тривалу бездіяльність відповідача щодо виконання вимог чинного законодавства щодо ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища, яке розташоване в межах Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади, не ліквідоване, що завдає шкоди інтересам держави у формі забезпечення суспільства на безпечне довкілля, непогіршення екологічної ситуації, що реалізується через цільовий характер використання земельних ділянок наявні підстави для зобов`язання відповідача забезпечити ліквідацію несанкціонованого сміттєзвалища, розташованого на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади.

ІV. Доводи касаційної скарги

Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій в частині задоволення позову, посилаючись на те, що судами під час розгляду справи не враховано, що до спірних правовідносин мають бути застосовані положення Закону України «Про відходи», а не Закон України «Про управління відходами», оскільки у зв`язку з втратою чинності Законом України «Про відходи» та набранням чинності Законом України «Про управління відходами» не відбулося правонаступництва між органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями в частині обов`язків щодо ліквідації сміттєзвалищ. Законом України «Про управління відходами» сформовано новий порядок регулювання суспільних правовідносин, але правовідносини, які регулювалися Законом України «Про відходи», необхідно завершити в порядку цього закону. Оскільки, відповідальним суб`єктом за ліквідацію спірного сміттєзвалища визнано Драбинівську сільську раду Полтавської області ще у 2021 році, тому необхідно досягти виконання покладених на вказаного суб`єкта обов`язків з забезпеченням дотримання принципу невідворотності покарання.

Також у скарзі не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо необхідності ліквідації сміттєзвалища саме Полтавською ОВА, адже на думку скаржника, для визначення відповідального суб`єкта на якого відповідно до Закону України «Про управління відходами» покладено обов`язок щодо ліквідації відходів, необхідно спершу дотриматися порядку встановлення власника відходів. Звертає увагу, що у матеріалах справи немає жодного доказу, який би підтверджував вчинення дій спрямованих на встановлення власника відходів. Як наслідок, немає правових підстав стверджувати, що відходи є безхазяйними та застосовувати до відповідача положення пункту 1 частини п`ятої статті 12 та пункту 8 частини першої статті 25 Закону України «Про управління відходами».

Наголошує, що факт перебування несанкціонованих сміттєзвалищ на обліку відповідача не підтверджує, що цей орган є власником відходів, які розміщено на сміттєзвалищі. Окрім того, зазначає, що виявленим відходам не встановлений статус таких, власник яких не встановлений (безхазяйних) у передбаченому законодавством порядку (постанова КМУ від 03.08.1998 № 1217), що не дозволяє адміністрації взяти їх на відповідний облік та розпочати організацію операцій з ними.

V. Позиція Верховного Суду наводиться стисло щодо визначальних висновків, із якими не згоден.

Щодо доводів касаційної скарги з приводу необхідності застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про відходи» та неможливості застосування приписів Закону України «Про управління відходами».

Аналіз наведених правових положень дає змогу дійти висновку, що з моменту набрання чинності Законом України «Про управління відходами» - 09.07.2023, втратив чинність Закон України «Про відходи», внаслідок чого було змінено правове регулювання відносин, які визначають, зокрема, компетенцію суб`єктів владних повноважень з питань ліквідація несанкціонованих сміттєзвалищ.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ДЕІ ЦО проведено плановий захід дотримання вимог природоохоронного законодавства в частині здійснення делегованих повноважень Драбинівською сільською радою Полтавського району Полтавської області на земельних ділянках, розташованих за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області, виявлено розміщення на відкритому ґрунті відходів комунальних змішаних та відходів будівельних робіт загальною площею 1,9454 га.

За результатами такого заходу ДЕІ ЦО складено акт № 06-28/425 від 11.06.2021, припис № 23/02.4-23 від 14.06.2021 та на адресу сільської ради направлено претензію № 198/07-17/2021, зареєстровану за вхідним № 02.4-15/5676 від 26.10.2021.

Виконавчим комітетом Драбинівської сільської ради 18.01.2023 та сільською радою 03.02.2023 прийняті рішення «Про вжиття заходів щодо ліквідації несанкціонованих стихійних сміттєзвалищ на території Драбинівської сільської ради Полтавського району Полтавської області».

Отже, правовідносини ДЕІ ЦО з Драбинівською сільською радою були врегульовані Законом України «Про відходи».

У зв`язку з набранням чинності Законом України «Про управління відходами» компетенцію з ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ законодавець передав до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій.

Саме набрання чинності Законом України «Про управління відходами» зумовили обставини звернення прокурора до Полтавської ОВА.

Листом Полтавської ОВА № 5502-24 від 26.02.2024 підтверджено, що вказане сміттєзвалище обліковується в адміністрації, та вказано, що ним вчиняються заходи пов`язані з вирішенням питання ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.

Суд зазначає, що пунктом 2 розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про управління відходами» визнано таким, що втратив чинність з дня набрання чинності цим Законом, Законом України «Про відходи» (Відомості Верховної Ради України, 1998 р., № 36-37, ст. 242 із наступними змінами). Жодних інших умов чи застережень Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про управління відходами» не містять.

Отже, з 09 липня 2023 року втратив чинність Закон України «Про відходи», на норми якого посилається відповідач, внаслідок чого було змінено правове регулювання відносин, які визначають, зокрема, компетенцію суб`єктів владних повноважень з питань ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ.

Таким чином до спірних правовідносин, які є предметом судового розгляду у цій справі, застосовуються приписи чинного на момент звернення прокурора до Полтавської ОВА Закону України «Про управління відходами», що набрав чинності 09 липня 2023 року.

Вказане свідчить про обґрунтованість висновків судів попередніх інстанцій щодо застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про управління відходами» та помилковість доводів скаржника, викладених у касаційній скарзі, про поширення на ці правовідносини Закону України «Про відходи».

Щодо доводів касаційної скарги стосовно необхідності встановлення власника побутових відходів та дотримання відповідної процедури його встановлення Верховний Суд зазначив таке.

Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, дійшли висновку про те, що надані прокурором до суду докази підтверджують факт наявності несанкціонованого сміттєзвалища, що розташоване за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади та неліквідоване Полтавською ОВА, що вказує про невиконання останньою вимог пункту 8 частини першої статті 25 та пункту 1 частини п`ятої статті 12 Закону № 2320-IX.

До таких висновків суд апеляційної інстанції дійшов у результаті аналізу та дослідження листа Полтавської ОВА від 26.02.2024 № 5502-24, в якому відповідач підтвердив, що сміттєзвалище обліковується в адміністрації.

Поряд з цим суди попередніх інстанцій відхилили доводи відповідача про необхідність встановлення власника відходів, оскільки вважали, що Полтавська ОВА у листі від 26.02.2024 № 5502-24 визнала факт, що це сміттєзвалище обліковується саме за нею, а доказів зворотного відповідач, всупереч вимогам частини другої статті 77 КАС України, не надав.

Проте, на переконання більшості зі складу колегії суддів Верховного Суду, висновок судів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог є передчасним.

Так із покликанням на вимоги статті 12 Закону № 2320-IX більшість членів колегії суддів дійшла висновку, що для визначення відповідального суб`єкта, на якого покладено обов`язок щодо ліквідації відходів, необхідно спершу дотриматися порядку встановлення власника відходів, проте у матеріалах справи відсутні докази, які б підтверджували вчинення дій, спрямованих на встановлення власника відходів.

Також в рішенні Верховного Суду наголошено, що суди попередніх інстанцій не звернули увагу та відповідно не надали належної правової оцінки обставинам того, що зі змісту листа Полтавської ОВА від 26.02.2024 № 5502-24, надісланого у відповідь на лист позивача від 17.01.2024 № 12-56вих24 зазначено, що сміттєзвалище розташоване за межами населених пунктів поблизу с. Лугове та с. Драбинівка Полтавського району Полтавської області на території Драбинівської сільської об`єднаної територіальної громади лише обліковується за відповідачем. Тобто у цьому листі не йдеться про те, що зазначені відходи є такими, власник яких не встановлений.

Верховний Суд наголосив, що факт перебування несанкціонованого сміттєзвалища на обліку відповідача не підтверджує, що цей орган є власником відходів, які розміщено на сміттєзвалищі. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку, що факт «обліку» відходів є тотожним «обов`язку їх ліквідації».

З цих підстав більшість колегії суддів Верховного Суду дійшла висновку, що суди попередніх інстанцій в процесі розгляду цієї справи не дослідили та не встановили чи було дотримано позивачем порядку виявлення та обліку відходів, власник яких не встановлений, адже встановлення/невстановлення власника відходів буде впливати на правозастосування до спірних правовідносин відповідних положень статті 12 Закону № 2320-IX та, у свою чергу, надасть відповідь на питання щодо належності/неналежності відповідача у правовідносинах, що виникли в межах розгляду цієї справи. Як наслідок висновки судів попередніх інстанцій про необхідність застосовування до відповідача положення пункту 1 частини п`ятої статті 12 та пункту 8 частини першої статті 25 Закону № 2320-IX є передчасними, а доводи касаційної скарги відповідача в цій частині знайшли своє підтвердження при розгляді касаційної скарги.

Проте з зазначеними висновками Верховного Суду щодо правової оцінки предмета спору та відповідно висновком суду за результатами розгляду справи не згоден з огляду на таке.

На моє переконання, судами попередніх інстанцій надана відповідна оцінка, зокрема, листу Полтавської ОВА №5502-24 від 26.02.2024. Суди зазначили, що саме цим листом підтверджено, що вказане сміттєзвалище обліковується в адміністрації, та вказано, що ним вчиняються заходи, пов`язані з вирішенням питання ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища. Також висновками судів попередніх інстанцій Полтавська ОВА у листі № 5502-24 від 26.02.2024 визнала факт, що це сміттєзвалище обліковується саме за нею, доказів зворотного відповідач, всупереч вимог частини другої статті 77 КАС України не надав.

Отже, з урахуванням правового регулювання спірних правовідносин, у Верховного Суду не було визначених законом підстав переоцінювати ці обставини.

Так, Закон України «Про управління відходами» (Закон № 2320-IX) визначає правові, організаційні, економічні засади діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від діяльності з управління відходами, сприяння підготовці відходів до повторного використання, рециклінгу і відновленню з метою запобігання їх негативному впливу на здоров`я людей та навколишнє природне середовище.

Предметом спору визначеним позивачем у справі є наявність або відсутність бездіяльності відповідача щодо обліку та ліквідації несанкціонованого сміттєзвалища.

Пункти 7, 8 статті 25 Закону № 2320-IX до повноважень відповідача зокрема відносять окремо визначені обов`язки - облік несанкціонованих сміттєзвалищ та відходів, власник яких не встановлений (пункт 7) та ліквідацію несанкціонованих сміттєзвалищ.

Згідно з пунктом 11 статті 1 Закону № 2320-IX власник відходів - фізична особа, юридична особа, яка утворює відходи або яка відповідно до закону володіє, користується і розпоряджається відходами.

Отже, саме у разі відсутності власника відходів та наявності несанкціонованого сміттєзвалища у відповідача виникають обов`язки вести облік несанкціонованих сміттєзвалищ та відходів (пункт 7) та вчиняти заходи щодо ліквідації несанкціонованих сміттєзвалищ.

За такого правового регулювання спірних правовідносин та встановлених обставин не було визначених законодавством підстав для скасування Верховним Судом рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.04.2024 та постанови Другого апеляційного адміністративного суду від 09.12.2024 у справі № 440/6819/24.

Суддя С. М. Чиркін