Справа № 520/15886/24
Суддя: Єзеров А.А.
Дата ухвалення: 2025-07-02 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 липня 2025 року

м. Київ

справа №520/15886/24

адміністративне провадження № К/990/15137/25, №К/990/15327/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стеценка С.Г.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційними скаргами Харківської обласної прокуратури та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2024 (суддя Григоров Д.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 (колегія суддів у складі головуючого судді Русанової В.Б., суддів Перцової Т.С., Жигилія С.П.) у справі №520/15886/24 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "АЗС-АГЗС Греківська" до Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України, за участю третьої особи Харківської міської ради, про зобов`язання вчинити певні дії.

I. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1. У червні 2024 року Товариство з обмеженою відповідальністю "АЗС-АГЗС Греківська" (далі Товариство) звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням уточнень, просило:

визнати протиправною бездіяльність Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації (Департаменту культури і туризму Харківської обласної військової адміністрації), (далі Департамент), яка полягає у неприйнятті рішення у вигляді розпорядчого документу про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом виключення земельних ділянок з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, площею 0,098 га, розташованих за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25, зі складу пам`ятки археології місцевого значення об`єкта культурної спадщини Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, у відповідності до наказу Міністерства культури України Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини від 11.03.2013 №158;

зобов`язати Департамент прийняти рішення у вигляді розпорядчого документу про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом виключення земельних ділянок з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, площею 0,098 га, розташованих за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25, зі складу пам`ятки археології місцевого значення об`єкта культурної спадщини Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА;

визнати протиправною бездіяльність Департаменту, яка полягає у неподанні до Міністерства культури та інформаційної політики України документів, необхідних для внесення змін до відомостей державного реєстру нерухомих пам`яток України, включно у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА;

зобов`язати Департамент у відповідності до наказу Міністерства Культури України Про затвердження Порядку обліку об`єктів культурної спадщини від 11.03.2013 №158 подати до Міністерства культури та інформаційної політики України необхідні документи необхідні для внесення змін до відомостей державного реєстру нерухомих пам`яток України, включно у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА;

визнати протиправною бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України, яка полягає у невнесенні змін до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, на земельних ділянках з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, площею 0,098 га, розташованих за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25;

зобов`язати Міністерство культури та інформаційної політики України внести зміни до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, на земельних ділянках з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, 0,098 га, розташованими за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25.

2. На обґрунтування позову позивач послався на протиправну бездіяльність відповідачів та зазначив, що йому на праві приватної власності належить земельна ділянка з кадастровим номером :03:011:0188, розташована за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25, цільове призначення якої 12.11 Для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування стаціонарної АЗС, а також земельна ділянка за тією ж адресою з кадастровим номером :03:011:0101, цільове призначення якої ідентичне.

У травні 2023 року позивачу стало відомо, що на належних йому земельних ділянках розташовані об`єкти частини пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків № 8828-ХА. На адвокатський запит представника позивача було отримано відповідь Департаменту від 27.05.2024 №05-25/1311, у якій зазначено, що земельні ділянки, належні позивачу, були вилучені із складу пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків №8828-ХА, не належать до пам`яток археології. У відповіді також зазначено, що копії відповідних документів вже було надано, проте, як указав позивач, жодного рішення або іншого розпорядчого документу уповноваженого органу, на підставі яких впроваджувалися зміни надано не було, інформація про віднесення зазначених вище земельних ділянок до території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків перебуває у загальному доступі на сайті Харківського науково-методичного центру охорони культурної спадщини.

Позивач вказує, що наразі ним не отримано жодних відомостей, які свідчать про вилучення із складу пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків №8828-ХА об`єктів, що розташовані на земельних ділянках, належних позивачу, а відтак, оскільки земельні ділянки не вилучені із Реєстру об`єктів культурної спадщини згідно з вимогами Закону України Про охорону культурної спадщини та Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за №528/23060 (далі Порядок №158).

Зауважує, що фактично вони знаходяться в межах пам`ятки археології, оскільки розташовані в історичному ареалі м. Харкова та в межах пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, що порушує права позивача, як власника земельних ділянок, на яких він здійснює свою підприємницьку діяльність, оскільки згідно вимог чинного законодавства неможливо здійснювати підприємницьку діяльність, яку провадить позивач, на земельних ділянках, віднесених до територій пам`яток археології. Позивач зазначає, що порушення прав позивача полягає у бездіяльності державних органів щодо не вчинення дій з належного оформлення відповідного статусу земельних ділянок, які є власністю позивача та нерозривно пов`язані із здійсненням ним підприємницької діяльності та на яких перебувають об`єкти права власності позивача.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

3. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Товариству на підставі договорів купівлі-продажу від 21.01.2019, від 27.02.2019, на праві приватної власності належать земельні ділянки з кадастровими номерами :03:011:0188, площею 0,0728 га та :03:011:0101, площею 0,098 га, розташовані за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25 із цільовим призначенням для розміщення та експлуатації об`єктів дорожнього сервісу; землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення для обслуговування стаціонарної АЗС, що вбачається з інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. Належні позивачу земельні ділянки розташовані в межах пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків.

4. 28.11.2013 наказом Міністерства культури України №1224 Про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України пам`ятка археології місцевого значення Поселення Харків (охоронний договір № 8828-Ха) взята на облік, а її межі визначені картографічним матеріалом облікової документації, а саме паспортом та обліковою документацією.

5. 23.03.2021 Департамент видав наказ №74 Про визначення меж територій пам`яток історії, археології та монументального мистецтва місцевого значення, пунктом 2 якого передбачено, що межі територій пам`яток історії, археології та монументального мистецтва місцевого значення, включаючи внутрішньо комплексні об`єкти відповідають (дорівнюють) опису меж території об`єкта, зазначеним у паспорті/обліковій документації об`єкта культурної спадщини.

6. В серпні 2023 року на замовлення Товариства проведено наукове археологічне дослідження спірних земельних ділянок, за результатами якого об`єкти археологічної спадщини, які підлягають консервації або музеєфікації на місці не виявлені, про що складені висновки Держаної установи Науково-дослідний центр Охоронна археологічна служба України Інституту археології НАН України від 30.08.2023 № 31-в/19-23, № 32-в/19-2.

7. Товариство звернулось до Департаменту із заявою про внесення змін до меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків шляхом вилучення належних йому на праві власності земельних ділянок зі складу пам`ятки, до якої додало висновки археологічного дослідження.

8. 03.09.2023 представник позивача звернувся до Департаменту із адвокатським запитом, в якому просила надати інформацію щодо прийнятого рішення, направлення відповідних документів для внесення змін до Державного реєстру щодо виключення зі складу об`єкту культурної спадщини та археології на підставі наукових археологічних досліджень спірних земельних ділянок.

9. 11.10.2023 Департамент повідомив, що ним внесені зміни до облікової документації на пам`ятку археології місцевого значення Поселення Харків в частині вилучення земельних ділянок з кадастровими номерами :03:011:0188 та :03:011:0101 зі складу пам`ятки.

10. 21.05.2024 представник позивача звернувся до Департаменту із адвокатським запитом, зокрема, про надання рішення у формі розпорядчого документу про внесення змін щодо меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків та відомостей про направлення його до Міністерства культури та інформаційної політики України.

11. 27.05.2024 Департамент повідомив позивача, що спірні земельні ділянки вилучені зі складу пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків шляхом внесення змін до облікової картки та паспорта об`єкта археології.

12. Не погодившись із бездіяльністю Департаменту щодо не прийняття рішення у вигляді розпорядчого документу про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків шляхом виключення спірних земельних ділянок зі складу пам`ятки, не направлення відповідних документів до Міністерства культури та інформаційної політики України для внесення змін у Державний реєстр нерухомих пам`яток України та бездіяльністю Міністерства культури та інформаційної політики України щодо не внесення таких змін, позивач звернувся за захистом своїх прав до суду.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 20.08.2024 позов задовольнив.

Суд першої інстанції виходив з того, що на порушення вимог законодавства орган охорони культурної спадщини, яким у цьому випадку є Департамент не прийняв розпорядчий документ із пропозицією щодо внесення змін до об`єкта культурної спадщини та не направив його з пакетом документів до Міністерства культури та інформаційної політики України, у зв`язку з чим суд зобов`язав останнього прийняти рішення у вигляді розпорядчого документу про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, шляхом виключення спірних земельних ділянок зі складу пам`ятки та подати до Міністерства культури та інформаційної політики України необхідні документи необхідні для внесення змін до відомостей державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Також, враховуючи направлення Департаментом під час судового розгляду подання про зміну відомостей щодо території пам`ятки до Міністерства культури та інформаційної політики України та не прийняття Міністерством культури та інформаційної політики України рішення за наслідками його розгляду, суд першої інстанції зобов`язав Міністерство культури та інформаційної політики України внести зміни до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків на спірних земельних ділянках.

14. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 04.03.2025 апеляційні скарги Харківської обласної прокуратури та Департаменту культури і туризму Харківської обласної військової адміністрації задовольнив частково. Апеляційну скаргу Міністерства культури та стратегічних комунікацій України задовольнив. Скасував рішення суду першої інстанції в частині визнання протиправною бездіяльність Міністерства культури та інформаційної політики України, яка полягає у невнесенні змін до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України, Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, на земельних ділянках з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, площею 0,098 га, розташованими за адресом: м. Харків, вул. Греківська, 25; зобов`язання Міністерство культури та інформаційної політики України внести зміни до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України, Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, на земельних ділянках з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, 0,098 га, розташованими за адресом: м. Харків, вул. Греківська, 25; стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури та інформаційної політики України на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "АЗС-АГЗС Греківська" судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 1514,00 грн (одна тисяча п`ятсот чотирнадцять гривень 00 копійок). Ухвалив в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову Товариства відмовив. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.08.2024 у справі №520/15886/24 залишив без змін.

Ухвалюючи рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відсутній документ, яким визначені межі пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, своєю чергою, проведення археологічного дослідження лише на спірних земельних ділянках з метою спростування наявності на них об`єктів культурної спадщини не суперечить чинному законодавству. Посилання Департаменту на те, що розпорядчим документом, яким визначено межі пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків фактично є наказ Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації від 23.03.2021 №74 Про визначення меж територій пам`яток історії, археології та монументального мистецтва місцевого значення, отже іншого документу приймати недоцільно колегія суддів відхиляє, оскільки даний наказ виданий в часі до внесення змін до облікової документації, а тому їх не відображає, що свідчить про обов`язок Департамент привести цей наказ у відповідність з фактичними обставинами.

Доводи Департаменту щодо відсутності затвердженого Урядом Порядку визначення меж та режимів використання території пам`ятки та затвердження науково-проектної документації, що унеможливлює розроблення науково-проектної документації і визначення чіткої території пам`ятки та режимів її використання суд апеляційної інстанції відхилив з огляду на те, що невиконання державою своїх обов`язків з прийняття відповідних нормативно-правових актів не можуть позбавляти осіб права на вільне володіння та використання власного майна.

Суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про вчинення Департаментом бездіяльності, яка полягає у неприйнятті рішення у формі розпорядчого акту про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків шляхом виключення спірних земельних ділянок з її території та не направлення відповідного пакету документів до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, необхідних для внесення змін до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків.

Суд апеляційної інстанції врахувавши, що суд першої інстанції за наслідками розгляду цієї справи зобов`язав Департамент скласти та направити належні документи на розгляд Міністерству культури та стратегічних комунікацій України, які ним ще не отримано, і, як наслідок, не досліджено, не надано їм оцінки та не прийнято жодного рішення, дійшов висновку про відсутність в даному випадку бездіяльності Міністерства культури та стратегічних комунікацій України щодо їх не розгляду та наявність дискреції на прийняття відповідного рішення.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВІВ НА НИХ

15. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Харківська обласна прокуратура звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

16. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на положення пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), яке передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

Скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховані висновки Верховного Суду, сформульовані у постановах від 02.05.2023 у справі №460/1864/20, від 18.01.2023 у справі 826/10888/18,08 від 08.05.2023 у справі №640/28045/20, від 21.11.2019 у справі №813/1091/18, від 15.08.2024 у справі №640/33049/21, в яких суди дійшли висновку, що оцінка історичним та архітектурним цінностям об`єкта має надаватись на стадії вирішення питання занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини та Державного реєстру нерухомих пам`яток України, а суд не наділений спеціальними знаннями в області археології.

17. Також Харківська обласна прокуратура зауважує про неврахування судами висновків Верховного Суду, сформульованих у постанові від 24.10.2023 у справі №826/15864/17 стосовно того, що сама лише зміна пам`ятки внаслідок реконструкції не є підставою для позбавлення її правової охорони як об`єкта культурної спадщини.

18. Покликається на те, що судами не враховані висновки Верховного суду, сформульовані у постановах від 13.02.2018 у справі №361/7567/15-а, від 12.04.2018 у справі №678/896/17, від 12.04.2018 у справі №826/8803/15, від 28.04.2021 у справі №640/23064/19, від 18.01.2023 у справі №826/10888/18, від 08.05.2023 у справі №640/28045/20 щодо неможливості суду втручатися у дискреційні повноваження суб`єкта владних повноважень.

19. На обґрунтування зазначеного скаржник покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема статей 1, 2, 5, 6, 13, 14, 14-1, 15, 17, 32, 35, 37 Закону України Про охорону культурної спадщини, пунктів 11-13 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760, розділу Х Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України від 11.03.2013 №158.

20. Також скаржник зазначає про порушення судами норм процесуального права, а саме: статей 2, 6, 8, 9, 73-76, 90, 242 КАС України, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Скаржник зауважує, що судами попередніх інстанцій не надано належної оцінки доводам прокурора щодо затвердження Науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Харків, якою передбачено межі території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, включно із земельними ділянками по вул. Греківській, 25 у м. Харкові, відповідними наказами Департаменту від 27.12.2019 №304 та Міністерства культури, молоді та спорту України від 27.02.2020 №1199.

Заявник касаційної скарги звертає увагу, що науково-проектна документація Історико-архітектурний опорний план м. Харків. Визначення меж історичного ареалу, затверджена наказом Міністерства культури, молоді та спорту України від 27.02.2020 №1199, включає межі території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків із зазначенням координат і земельних ділянок, які є складовою частиною пам`ятки.

Вважає, що суди залишили поза увагою те, що назва підрозділу 2.3.1 Межі території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, який міститься у складі розділу 2.3 науково-проектної документації Визначення та опис меж територій і зон охорони пам`яток археології, об`єктів археології, зон охорони археологічного культурного шару, та наведений у цьому підрозділі перелік координат під назвою Межі проходять свідчать про визначення меж пам`ятки.

Зауважує, що суди, незважаючи на посилання прокурора на підрозділ 2.3.1 у Науково-проектній документації з визначення меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Харків, який визначає межі території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, дійшли безпідставного висновку про відсутність документу, яким визначені межі (конкретні межі з координатами) пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків.

21. Скаржник доводить, що на момент набуття позивачем права приватної власності на земельні ділянки по вул. Греківській, 25 у м. Харкові пам`ятка археології Поселення Харків була паспортизована і занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, що виключає можливість перебування цих земельних ділянок, розташованих в межах пам`ятки в приватній власності відповідно до вимог статті 17 Закону України Про охорону культурної спадщини.

22. У касаційній скарзі скаржник окрім наведеного зазначає про те, що справа становить значний суспільний інтерес, оскільки її предметом є спір з приводу визнання дій протиправними та зобов`язання органів охорони культурної спадщини вчиняти певні дії щодо вилучення з Державного реєстру нерухомих пам`яток України земельних ділянок, які є частиною об`єкта нерухомої культурної спадщини пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, що перебуває під охороною держави. Охорона нерухомих об`єктів культурної спадщини є завданням держави України і пріоритетність цього завдання закріплена в національному законодавстві, невід`ємною частиною якого є ратифіковані міжнародні конвенції. Вважає, що руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдає шкоди не лише його власнику або володільцю, а і суспільству в цілому, оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його нематеріальну історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь.

23. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Департамент звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

24. Як на підставу касаційного оскарження скаржник посилається на положення пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, яке передбачає, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадках, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

25. На обґрунтування зазначеного скаржник покликається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, зокрема статей 14, 14-1 Закону України Про охорону культурної спадщини, пунктів 10-13 Порядку визначення категорій пам`яток для занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 №1760, розділу Х Порядку №158.

26. Також скаржник зазначає про порушення судами норм процесуального права, а саме: статей 73-76, 90, 94, 242 КАС України, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, що призвело до неправильного її вирішення.

Скаржник вважає, що судами безпідставно не прийнято до уваги те, що в межах своїх повноважень Департамент листом від 07.08.2024 №05-21/1916 належним чином поінформував Міністерство на підставі пунктів 11, 16 Порядку №158 про зміни в площі спірної пам`ятки та її конфігурації. Департаментом, як органом охорони культурної спадщини, до повноважень якого належить у тому числі й охорона пам`яток археології місцевого значення, на підставі висновків за результатами наукового археологічного дослідження від 30.08.2023 №31-в/19-23, №32-в/19-2 Державного підприємства НДЦ Охоронна археологічна служба України ІА НАН України, керуючись статтями 14-1, 15 Закону України Про охорону культурної спадщини, внесені зміни до облікової документації пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків стосовно земельних ділянок з кадастровими номерами :03:011:0188, :03:011:0101, що розташовуються по вул. Греківській, 25 у м. Харкові. Сформовані додатки до облікової документації пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків містять відомості про проведені археологічні дослідження спірних земельних ділянок та відсутності на них культурного шару.

27. 25.04.2025 від Міністерства культури та стратегічних комунікацій України до суду надійшов відзив на касаційні скарги Харківської обласної прокуратури та Департаменту, в якому, посилаючись на законність і обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції, просило залишити її без змін.

Міністерство культури та стратегічних комунікацій України на обґрунтування своїх доводів зазначило, що процедура внесення змін до відомостей Реєстру регламентується нормами Порядку №158 та передбачає подання до Міністерства пакету документів разом із поданням про внесення змін до відомостей Реєстру, форма якого затверджена додатком №6 до Порядку №158.

Міністерство зауважує, що з огляду на те, що пам`ятка місцевого значення Поселення Харків була внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, то зміна території пам`ятки можлива шляхом внесення змін до відомостей Реєстру в порядку, передбаченому підпунктом 11.3 Розділу ХІ Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, тобто для внесення змін у відомості щодо території пам`ятки та вилучення досліджених ділянок Департамент мав виготовити нову облікову документацію та подати до Міністерства. Ураховуючи, що зазначена пам`ятка належить до категорії місцевого значення, замовлення, погодження і затвердження науково-проектної документації щодо визначення її території та зон охорони не належить до повноважень Міністерства.

Також Міністерство зазначає, що наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 27.02.2020 №1199 затверджено межі та режими використання зон охорони пам`яток та історичного ареалу м. Харкова, визначені науково-проектною документацією Історико-архітектурний опорний план м. Харків. Визначення меж історичного ареалу. Відповідно до зазначеної науково-проектної документації були встановлені і межі пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків із зазначенням координат меж території цієї пам`ятки. Зміна меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків може бути здійснена шляхом розроблення науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини з подальшим внесенням змін до історико-архітектурного опорного плану міста Харкова.

28. Позивач у відзивах на касаційні скарги Харківської обласної прокуратури та Департаменту, посилаючись на законність і обґрунтованість рішення суду апеляційної інстанції, просив залишити його без змін, а касаційні скарги залишити без задоволення.

Позивач доводить, що суди дійшли правильного висновку про бездіяльність Департаменту і недотримання ним процедури внесення змін до відомостей Реєстру, яка регламентується нормами Порядку №158 і передбачає подання до Міністерства пакету документів разом із поданням про внесення змін до відомостей Реєстру, форма якого затверджена додатком №6 до Порядку №158.

Позивач вважає, що оцінка історичним та архітектурним цінностям об`єкта культурної спадщини має бути зроблена, а відтак досліджена, шляхом проведення натуральних досліджень на стадії вирішення питання занесення об`єкта культурної спадщини до Переліку об`єктів культурної спадщини, що передбачено пунктом 2.3 розділу ІІ Виявлення нерухомих об`єктів культурної спадщини Порядку обліку об`єктів культурної спадщини, Порядку №158, де зазначено, що виявлення об`єктів культурної спадщини відбувається шляхом натурних досліджень та включає: обстеження з фотофіксацією (у разі необхідності графічною фіксацією), визначення їх цінності з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду, встановлення ступеня збереженості нерухомого об`єкта культурної спадщини, його сучасного використання та інших відомостей. Але Департаментом фактичні дослідження території пам`ятки не проводились, що свідчить про бездіяльність Департаменту.

Посилається на те, що в Державному Земельному Кадастровому реєстрі відсутні відомості щодо площі та визначення території земельної ділянки, на якій розташована ОКС №8828 як об`єкта цивільних прав, відповідно до положень статті 79-1 Земельного кодексу України, що також свідчить про те, що межі ОКС №8828 не встановлені, реєстрація у Державному Земельному Кадастровому реєстрі відсутня, обмежень використання з підстав нововиявленої пам`ятки археології місцевого значення на спірні земельні ділянки не встановлено/не накладалось, відстань від центроїду пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків №8828 до спірних земельних ділянок складає більше 1 км, що підтверджено Пояснювальною запискою від 04.09.2024, складеною сертифікованим спеціалістом-геодезистом Гапочка О.О., яка міститься у матеріалах справи.

Зауважує, що Порядком №158 передбачено перелік дій, які мають вчиняти відповідні суб`єкти владних повноважень для внесення змін до об`єкта культурної спадщини, зокрема, в частині його вилучення, а саме: ініціатор (в даному випадку Департамент, подає до Міністерства культури та інформаційної політики України подання про вилучення пам`ятки з Реєстру за формою, наведеною у додатку №15 до цього Порядку із пакетом документів, зокрема, фотофіксацією пам`ятки та її території, актом візуального обстеження, копією охоронного договору на пам`ятку.

Вважає, що лише внесення змін до облікової картки пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків шляхом зазначення інформації про вилучення земельних ділянок з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, 0,098 га, розташованими за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25 із меж території зазначеної пам`ятки не свідчить про вчинення Департаментом належних дій, передбачених Порядком №158 для зміни меж території пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків.

29. 01.05.2025 від Харківської міської ради надійшли додаткові пояснення, в яких, посилаючись на законність і обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін, а касаційні скарги залишити без задоволення.

Зазначає, що в листі від 27.05.2024 №05-25/1311 Департамент зазначив, що на підставі висновків за результатами наукового археологічного дослідження Державне підприємство НДЦ Охоронна археологічна служба України ІА НАН України від 30.08.2023 №31-в/19-23, №32-в/19-23 земельні ділянки з кадастровим номером :03:011:0188, площею 0,0728 га, з кадастровим номером :03:011:0101, 0,098 га, розташовані за адресою: м. Харків, вул. Греківська, 25 в Основ`янському районі м. Харкова були вилучені зі складу пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, до облікової карти та паспорта об`єкта археології прикладені відповідні додатки про внесення змін з достовірною інформацією про межі та площу пам`ятки. Ці земельні ділянки не належать до пам`яток археології. Саме в такий спосіб Департаментом були внесені зміни до меж пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, який не відповідає вимогам чинного законодавства. Інформація про пам`ятку археології місцевого значення Поселення Харків у Державному реєстрі нерухомих пам`яток України не оновлена, цей реєстр не містить даних про внесення до нього змін щодо меж пам`ятки.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статті 341 КАС України, виходить з такого.

31. Відповідно до положень частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання вимог закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

32. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України Про охорону культурної спадщини від 08.06.2000 №1805-III (далі Закон №1805-III).

Статтею 1 Закону №1805-III визначено, що культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об`єктів культурної спадщини; об`єкт культурної спадщини визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність; пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України; охорона культурної спадщини система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

33. Частиною другою статті 5 Закону №1805-III передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема реалізація державної політики з питань охорони культурної спадщини; ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; подання Кабінету Міністрів України пропозицій про занесення об`єктів культурної спадщини національного значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього щодо пам`яток національного значення; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

34. Згідно з пунктами 1, 2, 4 частини першої статті 6 Закону №1805-III до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить: здійснення контролю за виконанням цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини; подання пропозицій центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини про занесення об`єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та про внесення змін до нього; затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання пам`ятки місцевого значення та її зон охорони, технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (у разі встановлення такою документацією меж території пам`ятки місцевого значення та її зон охорони).

35. Згідно з частиною першою статті 13 Закону №1805-III об`єкти культурної спадщини незалежно від форм влсності відповідно до їхньої археологічної, естетичної, етнологічної, історичної, містецької, наукової чи художньої цінності підлягають режстрації шляхом занесення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України за категоріями національного та місцевого значення пам`ятки. Порядок визначення категорій памґяток встановлюється Кабінетом Міністрів України.

36. За правилами частин першої і другої статті 14 Закону №1805-III занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру та внесення змін до нього (вилучення з Реєстру, зміна категорії пам`ятки) провадяться відповідно до категорії пам`ятки: зокрема, пам`ятки місцевого значення - рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини за поданням відповідних органів охорони культурної спадщини або за поданням громадських об`єднань, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини, протягом одного місяця з дня одержання подання.

Об`єкт культурної спадщини до вирішення питання про його реєстрацію як пам`ятки вноситься до Переліку об`єктів культурної спадщини і набуває правового статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини, про що відповідний орган охорони культурної спадщини в письмовій формі повідомляє власника цього об`єкта або уповноважений ним орган (особу). Перелік щойно виявлених об`єктів культурної спадщини ведеться органами охорони культурної спадщини та публікується такими органами на своїх офіційних веб-сайтах. Включення об`єкта до такого переліку здійснюється одночасно з набуттям ним статусу щойно виявленого об`єкта культурної спадщини.

Переліки об`єктів культурної спадщини затверджуються рішеннями відповідних органів охорони культурної спадщини.

Порядок обліку об`єктів культурної спадщини визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини.

За змістом наведених норм взяття на облік об`єкта культурної спадщини шляхом занесення його до Переліку об`єктів культурної спадщини це перший етап у процедурі державної реєстрації об`єктів культурної спадщини.

37. На виконання цієї норми Міністерство культури України наказом від 11.03.2013 №158, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 01.04.2013 за №528/23060, затвердило Порядок обліку об`єктів культурної спадщини, яким врегульовано систему обліку об`єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів.

Відповідно до пункту 1.4 розділу І цього Порядку ініціаторами розгляду питань занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, внесення змін до відомостей Реєстру, передбачених абзацами другим - п`ятим пункту 1 розділу V цього Порядку, та внесення змін до Реєстру є: уповноважений орган - за категорією пам`ятки національного значення; уповноважений орган, Українське товариство охорони пам`яток історії та культури, інші громадські організації, до статутних завдань яких належать питання охорони культурної спадщини - за категорією пам`ятки місцевого значення.

38. Пунктом 3.1 розділу ІІІ Порядку №158 передбачено, що на об`єкт, який виявлено в процесі досліджень і щодо якого подано Картку до органу охорони культурної спадщини, складається облікова документація у складі облікової картки за формою, наведеною в додатку 2 до цього Порядку, до якої додаються коротка історична довідка та фотофіксація.

39. За правилами пункту 10.1 розділу X Порядку №158 для порушення розгляду питання вилучення пам`ятки з Реєстру Ініціатором подаються до Міністерства культури та інформаційної політики України: 1) подання про вилучення пам`ятки з Реєстру за формою, наведеною у додатку 15 до цього Порядку, засвідчене підписом керівника установи, організації, що виступає Ініціатором; 2) фотофіксація пам`ятки та її території, втрачених чи пошкоджених цінних (характерних) елементів об`єкта предмета охорони пам`ятки, що становлять його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнаний пам`яткою, з відображенням дати фіксації не більше 3 місяців до дати подання до Міністерства культури та інформаційної політики України; 3) Акт візуального обстеження пам`ятки за формою, наведеною у додатку 7 до цього Порядку; 4) копія охоронного договору на пам`ятку; 5) документи, що підтверджують вжиття заходів реагування на порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини (у разі наявності), а саме: дата видання розпорядження та/або припису щодо охорони пам`ятки, припинення робіт на пам`ятці, її території та в зонах охорони; застосування фінансових санкцій; складання протоколу про адміністративне правопорушення (далі вжиття заходу реагування на порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини); 6) документи, що підтверджують повідомлення правоохоронним органам про злочин (у разі наявності).

40. Відповідно до пункту 10.3. розділу X Порядку №158 документи, визначені підпунктами 4 6 пункту 10.1 цього розділу подаються лише уповноваженим органом. У разі, якщо Ініціатором розгляду питання вилучення пам`ятки з Реєстру є інші суб`єкти, такі документи витребовуються Міністерством культури та інформаційної політики України самостійно після проведення перевірки поданих документів на їх комплектність та відповідність вимогам, визначеним цим Порядком, у строк, що не перевищує 30 робочих днів з дня отримання документів. Уповноважений орган забезпечує подання таких документів у строк, що не перевищує тридцять робочих днів з дня отримання відповідного запиту.

Подання документів, визначених пунктом 10.1 цього розділу, не в повному обсязі або невідповідність їх встановленим пунктом 10.2 цього розділу вимогам є підставою для повернення їх Ініціатору, з обґрунтуванням підстав у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня надходження. Повернення документів не перешкоджає повторному зверненню з цього питання (пункт 10.4 розділу X Порядку №158).

41. Відповідно до пунктів 10.5, 10.6 розділу X Порядку №158 Міністерство культури та інформаційної політики України забезпечує розгляд отриманих документів на засіданні Експертної комісії. За результатами розгляду документів на засіданні Експертної комісії оформлюється протокол, який містить висновок про наявність або відсутність підстав вилучення пам`ятки з Реєстру, обґрунтування прийнятого рішення, інші думки членів Експертної комісії (за наявності). Протокол підписують Голова та секретар Експертної комісії.

З врахуванням рішення Експертної комісії у строк, що не перевищує 10 робочих днів з дня оформлення її протоколу, з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування (у разі надання таких пропозицій), рекомендацій Інституту та експертного висновку центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, Міністерство культури та інформаційної політики України здійснює одну з таких дій, про що повідомляє Ініціатора: приймає рішення про вилучення пам`ятки місцевого значення з Реєстру; готує проєкт постанови Кабінету Міністрів України про вилучення пам`ятки національного значення з Реєстру; відмовляє у вилученні пам`ятки з Реєстру у зв`язку з відсутністю підстав; приймає рішення про надання згоди на переміщення пам`ятки місцевого значення в інше місце; готує проєкт постанови Кабінету Міністрів України про надання згоди на переміщення пам`ятки національного значення в інше місце; надає дозвіл на демонтаж (вилучення) окремих елементів пам`ятки національного значення, які є символікою комуністичного тоталітарного режиму або символікою російської імперської політики; приймає рішення про залишення в Реєстрі об`єкта, що становить виняткову мистецьку цінність; приймає рішення про внесення змін до відомостей Реєстру в частині назви та/або виду пам`ятки місцевого значення (для пам`яток, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму або символіку російської імперської політики); готує проєкт постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до відомостей Реєстру в частині назви та/або виду пам`ятки національного значення (для пам`яток, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму або символіку російської імперської політики).

42. З аналізу наведених норм вбачається, що Порядком №158 передбачено перелік дій, які мають вчинити відповідні суб`єкти владних повноважень для внесення змін до об`єкта культурної спадщини, зокрема, в частині його вилучення, а саме: ініціатор (в даному випадку Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації) подає до Міністерства культури та інформаційної політики України подання про вилучення пам`ятки з Реєстру за формою, наведеною у додатку 15 до цього Порядку із пакетом документів, зокрема, фотофіксацією пам`ятки та її території, актом візуального обстеження, копією охоронного договору на пам`ятку.

З цих підстав колегія суддів відхиляє доводи скаржників щодо незастосування до спірних правовідносин положень Порядку №158.

Більш того, Міністерство Міністерство культури та стратегічних комунікацій України у відзиві зазначило, що процедура внесення змін до відомостей Реєстру регламентується нормами Порядку №158 та передбачає подання до Міністерства пакету документів разом із поданням про внесення змін до відомостей Реєстру, форма якого затверджена додатком №6 до Порядку №158.

43. Як установлено судами, отримавши від позивача документи, Департамент не склав подання про внесення змін до цієї пам`ятки та не направив його з пакетом документів до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України з метою вирішення питання про виключення з Державного реєстру відомостей про належність спірних земельних ділянок до пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків.

44. Внесення змін до облікової картки пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків шляхом зазначення інформації про вилучення земельних ділянок з кадастровими номерами :03:011:0188, площею 0,0728 га, та :03:011:0101 із меж території зазначеної пам`ятки не свідчить про вчинення Департаментом належних дій, передбачених Порядком №158, для зміни меж території пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків.

45. Відтак, доводи Департаменту про відсутність підстав для вчинення ним зазначених дій відповідно до Порядку №158 не ґрунтуються на вимогах наведених норм.

46. Доводи Департаменту щодо неможливості складання саме подання за формою, встановленою Порядком №158 з огляду на відсутність у ньому підстави, що склалась в спірних правовідносинах для внесення змін до меж території пам`ятки, колегія суддів вважає такими, що не звільняють суб`єкта владних повноважень від обов`язку скласти та направити подання на виконання вимог Порядку №158. Запропоновані у формі подання підстави не є вичерпними, оскільки Порядок № 58 не містить вичерпного переліку підстав, за яких можуть вилучатись, зокрема, об`єкти пам`яток археології, а отже Департамент не позбавлений можливості зазначити обставину для внесення змін у територію пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків незалежно від відображення її у формі, встановленій Порядком №158.

47. Колегія суддів вважає необґрунтованими доводи Департаменту про те, що проведення археологічного дослідження лише на частині території пам`ятки не є достатнім для внесення змін до таких меж з огляду на наступне.

48. За правилами статті 14-1 Закону №1805-III межі та режими використання території пам`ятки визначаються науково-проектною документацією, що складається за результатами проведених досліджень. Рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам`ятки місцевого значення приймається органом охорони культурної спадщини обласного рівня. Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини (щодо встановлення меж території пам`ятки, що є складовою облікової документації) затверджується також органом охорони культурної спадщини обласного рівня, щодо пам`яток місцевого значення.

49. Судами установлено, що Історико-архітектурний опорний план м. Харків розроблений у відповідності до Порядку розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 №64.

Згідно з пунктом 1.6 цього Порядку Історико-архітектурний опорний план містить узагальнену характеристику об`єктів нерухомої культурної та природної спадщини, їх територій та зон охорони.

50. Судами досліджено Історико-архітектурний опорний план, з якого вбачається, що спірні земельні ділянки розташовані на території пам`ятки архітектури місцевого значення Поселення Харків, проте конкретних меж з координатами такий план не містить. Такий план не визначає територію пам`ятки, а лише містить узагальнену інформацію про таку територію.

51. За результатами розробленого Історико-архітектурного опорного плану м. Харків, Міністерство культури, молоді та спорту України наказом від 27.02.2020 №1199 затвердило межі і режими використання історичного ареалу і зон охорони пам`яток національного значення та наказом від 27.12.2019 №304 затвердило межі та режими використання зон охорони пам`яток історії, монументального мистецтва та археології місцевого значення.

52. Харківська міська рада рішенням від 18.12.2019 №1902/19 затвердила Історико-архітектурний опорний план у складі генерального плану населеного пункту.

Цими документами затверджено лише зони охорони пам`яток, а не межі територій.

53. Судами встановлено, що облікова документація не містить конкретно визначених меж пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків, а лише визначає її межі шляхом опису об`єктів, що межують на території пам`ятки.

54. Наведені встановлені судами обставини свідчать про відсутність документу, яким визначені межі пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків.

55. Колегія суддів вважає неприйнятними доводи скаржників щодо відсутності затвердженого Урядом Порядку визначення меж та режимів використання території пам`ятки та затвердження науково-проектної документації, що унеможливлює розроблення науково-проектної документації і визначення чіткої території пам`ятки та режимів її використання з огляду на наступне.

56. Відповідно до частин першої і другої статті 33-4 Закону №1805-III науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини є, зокрема, науково-проектна (науково-дослідна) документація з визначення: меж і режимів використання території пам`ятки; меж і режимів використання охоронюваної археологічної території; меж і режимів використання історичного ареалу населеного місця.

Науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини визначає спеціальний режим використання території або об`єктів, у тому числі планувальні обмеження у використанні земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність будівель та споруд.

Відомості про межі територій та обмеження у використанні земель (територій), визначені науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, затвердженою в установленому порядку, публікуються на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, що їх затвердив, та підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також до Державного земельного кадастру.

Склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини встановлюються Кабінетом Міністрів України.

57. Водночас Урядом не встановлено склад та зміст науково-проектної документації, якою визначаються межі та режим використання території пам`ятки археології.

58. Разом з тим, за правилами частини четвертої статті 6 КАС України забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів, зокрема, відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини.

Невиконання державою своїх обов`язків з прийняття відповідних нормативно-правових актів не можуть позбавляти осіб права на вільне володіння та використання власного майна.

59. Досліджуючи поняття якість закону як складову принципу верховенства права та гарантію застосування судом найбільш сприятливого для особи тлумачення закону, слід зазначити, що відповідно до частини другої статті 3 Конституції України головним обов`язком держави є утвердження та забезпечення прав і свобод людини; забезпечення прав і свобод, крім усього іншого, потребує, зокрема, законодавчого закріплення механізмів (процедур), які створюють реальні можливості для здійснення кожним громадянином прав і свобод (Рішення Конституційного Суду України від 24.12.2004 №22-рп/2004).

60. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.08.2018 у справі № 492/446/15-а (провадження №11-611апп18), обґрунтовуючи необхідність відступу від позиції, викладеній у постанові Верховного Суду України від 17.09.2013 у справі № 21-241а13, врахувала правовий висновок ЄСПЛ, сформований у рішенні у справі Щокін проти України (заяви № 23759/03 та № 37943/06, п.50-56), де Суд визначив концепцію якості закону, зокрема з вимогою, щоб він був доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні; відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності порушує вимогу якості закону; у разі коли національне законодавство припустило неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків осіб, національні органи зобов`язані застосувати найбільш сприятливий для осіб підхід.

61. Відповідно до пункту 11.3 розділу ХІ Порядку №158 рішення про зміну категорії пам`ятки, внесення змін до відомостей Реєстру щодо найменування, виду, типу, дати утворення, місцезнаходження пам`ятки здійснюється в порядку, визначеному розділом V цього Порядку, з урахуванням особливостей, передбачених пунктом 11.4 цього розділу.

62. З огляду на те, що пам`ятка місцевого значення Поселення Харків внесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, тому зміна території пам`ятки можлива виключно шляхом внесення змін до відомостей Реєстру в порядку, передбаченому підпунктом 11.3 Розділу ХІ Порядку №158. Для внесення змін у відомості щодо території пам`ятки та вилучення досліджених ділянок відповідач 1 мав скласти подання та направити його разом з пакетом документів до Міністерства

63. Враховуючи вищевикладене, суди дійшли правильного висновку про вчинення Департаментом бездіяльності, яка полягає у неприйнятті рішення у формі розпорядчого акту про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків шляхом виключення спірних земельних ділянок з її території та не направлення відповідного пакету документів до Міністерства, необхідних для внесення змін до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків.

Доводи касаційних скарг не спростовують правильності висновків судів попередніх інстанцій і є правильними в цій частині.

64. Щодо доводів позивача про бездіяльність Міністерства, яка полягає у невнесенні змін до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків слід зазначити наступне.

65. Як установлено судами, під час судового розгляду Департамент направив до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України подання із документами для внесення відповідних змін до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, проте Міністерство не вчинило дій по його розгляду, у зв`язку з чим суд першої інстанції зобов`язав Міністерство внести зміни до відомостей Державного реєстру нерухомих пам`яток України у частині змін меж території пам`ятки Поселення Харків шляхом вилучення інформації про адресу місцезнаходження археологічної пам`ятки місцевого значення Поселення Харків, охоронний номер №8828-ХА, на спірних земельних ділянках.

66. Відповідно до частини другої статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема: ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснення координації та контролю за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

67. Повноваження Міністерства визначені Положенням про Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.10.2019 №885 (далі Положення №885) відповідно до якого Міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісними майновими комплексами державного підприємства Мультимедійна платформа іномовлення України та Українського національного інформаційного агентства Укрінформ) та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах відновлення та збереження національної пам`яті, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.

Пунктом 4 цього Положення визначено, що Міністерство відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, забезпечує ведення Державного реєстру нерухомих пам`яток України, здійснює координацію та контроль за паспортизацією нерухомих об`єктів культурної спадщини; приймає рішення про занесення об`єктів культурної спадщини місцевого значення до Державного реєстру нерухомих пам`яток України та внесення змін до нього щодо пам`яток місцевого значення.

68. Пунктами 10.5, 10.6 розділу X Порядку №158 передбачено, що Міністерство культури та інформаційної політики України забезпечує розгляд отриманих від Ініціатора документів, визначених пунктом 10.1 розділу X Порядку №158 на засіданні Експертної комісії.

З врахуванням рішення Експертної комісії, пропозицій органів місцевого самоврядування (у разі надання таких пропозицій), рекомендацій Інституту та експертного висновку центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, Міністерство культури та інформаційної політики України приймає певне рішення, про що повідомляє Ініціатора.

69. Таким чином, прийняттю Міністерством культури та інформаційної політики України рішення про внесення змін до Реєстру, передує подання Ініціатором подання (у даному випадку Департаментом), за формою, встановленою Порядком №158 із пакетом документів.

70. Як з`ясовано судами, Департамент під час розгляду цієї справи в суді першої інстанції направив до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України облікову картку пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків із внесеними змінами для внесення відповідних змін до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, за якими Міністерством не прийнято жодного рішення. Вказані обставини не заперечуються сторонами у справі.

71. Водночас, вчинення таких дії не є підставою для розгляду Міністерством питання про внесення змін щодо пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, оскільки Порядком №158 встановлено направлення Ініціатором саме подання із пакетом документів, однак, Департаментом таке подання не складалось і не направлялось до Міністерства, що не може свідчити про бездіяльність саме Міністерства.

72. Стосовно доводів прокурора про відсутність підстав для внесення змін до Державного реєстру нерухомих пам`яток України щодо меж території пам`ятки археології місцевого значення Поселення Харків колегія суддів зазначає, що оцінка цим обставинам має бути надана Міністерством культури та стратегічних комунікацій України під час розгляду документів та отриманого від Департаменту подання про вилучення із території цієї пам`ятки спірних земельних ділянок і прокурор не є повноважною особою для визначення наявності або відсутності у Міністерства підстав для внесення змін до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

73. Щодо доводів касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції ухвалив оскаржувану постанову без врахування висновків Верховного Суду, сформульованих у постановах від 02.05.2023 у справі №460/1864/20, від 18.01.2023 у справі №826/10999/18, від 08.05.2023 у справі №640/28045/20, від 21.11.2019 у справі №813/1091/18, від 15.08.2024 у справі №640/33049/21, від 13.02.2018 у справі №361/7567/15-а, від 12.04.2018 у справі №678/896/17, від 12.04.2018 у справі №826/8803/15, від 28.04.2021 у справі №640/23064/19, суд касаційної інстанції зазначає, що відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норми права, викладені в постановах Верховного Суду.

74. При цьому у частині четвертій статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадку якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.

75. Отже, відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових: суд застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду; спірні питання виникли у подібних правовідносинах.

76. Визначаючи зміст поняття подібність правовідносин, Велика Палата Верховного Суду в пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, пункті 40 постанови від 25.04.2018 у справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм, зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин. При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи.

77. Згідно з позицією Верховного Суду, сформульованою у постанові від 08.05.2023 у справі №640/28045/20, відповідність чи невідповідності критеріям, визначеним у Порядку визначення категорій пам`яток, а отже і оцінка історичним та архітектурним цінностям об`єкта має надаватися на стадії вирішення питання про занесення об`єкта культурної спадщини до Реєстру, через що такі обставини і факти не підлягають і судовій перевірці при оскарженні рішення щодо включення об`єкта культурної спадщини до Переліку.

78. На відміну від наведених скаржниками справ, де оцінювалися критерії історичної та архітектурної цінності об`єкта, у даній справі розглядалося виключно питання бездіяльності уповноваженого органу щодо прийняття рішення про внесення змін до визначених меж території пам`ятки археології місцевого значення шляхом включення земельних ділянок.

79. Верховний Суд неодноразово зазначав, зокрема у постанові від 18.01.2023 у справі №826/10888/18, що процедурні порушення суб`єкта владних повноважень можуть мати вирішальне значення для оцінки правомірності його дій або бездіяльності, якщо вони спричинили порушення вимог законодавства.

80. Слід зазначити, що під час розгляду цієї справи судами не надавалась оцінка історичним та архітектурним цінностям спірних об`єктів нерухомості та земельних ділянок, а лише досліджувалось питання дотримання відповідачами чітко визначеної законодавством процедури занесення об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, визначення меж такого об`єкта та зміни меж цих об`єктів.

Тому висновки Верховного Суду, на які покликаються скаржники, до обставин цієї справи є незастосовними.

81. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про правомірність постанови суду апеляційної інстанції та відсутність підстав для її скасування.

82. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального чи порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення судом апеляційної інстанції і погоджується з його висновком.

83. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

84. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 350, 356 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційні скарги Харківської обласної прокуратури та Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 04.03.2025 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач А.А. Єзеров

Суддя В.М. Кравчук

Суддя С.Г. Стеценко