Справа № 440/13097/23
Суддя: Єресько Л.О.
Дата ухвалення: 2025-07-04 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 липня 2025 року

м. Київ

справа №440/13097/23

адміністративне провадження № К/990/47570/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Соколова В.М., Загороднюка А.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 440/13097/23

за позовом керівника Лубенської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Полтавській області, Лубенської районної військової адміністрації до Полтавського державного аграрного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Русанової В.Б., Мельнікової Л.В.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. У вересні 2023 року Лубенська окружна прокуратура в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Полтавській області (далі ГУ ДСНС в Полтавській області), Лубенської районної військової адміністрації (далі Лубенська РВА) звернулась до суду з позовною заявою до Полтавського державного аграрного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету», в якому просив:

1.1. визнати протиправною бездіяльність Полтавського державного аграрного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63647, що розміщене за адресою: вул. Небесної Сотні, 73, м. Хорол Лубенського району Полтавської області та не виготовлення паспорту вказаної захисної споруди цивільного захисту;

1.2. зобов`язати Полтавський державний аграрний університет в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття № 63647, яке розташоване в приміщенні Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» за адресою: вул. Незалежності, 73, м. Хорол Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» та виготовити паспорт вказаної захисної споруди цивільного захисту.

2. Позовні вимоги обґрунтував посиланням на те, що відповідач є балансоутримувачем протирадіаційного укриття № 63647, яке за результатами оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту визнане неготовим до використання за призначенням. Таким чином, з огляду на ведення на території України воєнного стану та постійну загрозу обстрілів, відповідна захисна споруда не здатна забезпечити захист цивільного населення, а в разі використання її за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 адміністративний позов керівника Лубенської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області, Лубенської РВА до Полтавського державного аграрного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії задоволено.

3.1. Визнано протиправною бездіяльність Полтавського державного аграрного університету в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63647, що розміщене за адресою: вул. Небесної Сотні, 73, м. Хорол Лубенського району Полтавської області та не виготовлення паспорту вказаної захисної споруди цивільного захисту.

3.2. Зобов`язано Полтавський державний аграрний університет в особі Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 63647, яке розташоване в приміщенні Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» за адресою: вул. Небесної Сотні, 73, м. Хорол Лубенського району Полтавської області у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» та виготовити паспорт вказаної захисної споруди цивільного захисту.

4. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2024 скасовано рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 15.11.2023 у справі № 440/13097/23 та прийнято нове рішення, яким позовну заяву залишено без розгляду.

5. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

6. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

7. Ураховуючи те, що у позові прокурором визначено державний орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення з ним до суду, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду на підставі частини першої статті 319 КАС України.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та її рух у суді касаційної інстанції

8. Не погоджуючись із постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2024, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, заступник керівника Полтавської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

9. На обґрунтування касаційної скарги автор стверджує, що залишаючи позов без розгляду суд апеляційної інстанції не урахував, що Законом України від 06.10.2022 № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» (набрав чинності 29.10.2022) розширено повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами. Таким чином, законодавцем закріплено право ДСНС звертатися до суду з позовами «з інших підстав, визначених законом», якщо це необхідно для реалізації їхніх повноважень, зокрема щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

10. Скаржник переконує, що саме ДСНС є органом, який здійснює контроль за належним утриманням захисних споруд цивільного захисту. У зв`язку з цим компетенція права на судовий захист інтересів держави у цих правовідносинах випливає саме із законодавчо закріплених повноважень ДСНС.

11. Посилаючись на висновки викладені зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 скаржник наводить доводи про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС

12. За доводами касаційної скарги заступника керівника Полтавської обласної прокуратури стверджує, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував до спірних правовідносин пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у редакції від 29.10.2022, статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», частину першу статті 16, пункт 14 статті 25, статтю 28 Законну України «Про місцеві державні адміністрації» та безпідставно скасував рішення суду першої інстанції про задоволення позову.

13. Ухвалою Верховного Суду від 14.01.2025 відкрито касаційне провадження за скаргою заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20.11.2024.

14. Згідно з інформацією, наявною в комп`ютерній програмі «Діловодство спеціалізованого суду», електронний документ (ухвала суду про відкриття касаційного провадження від 14.01.2025) доставлена в Електронний кабінет заступника керівника Полтавської обласної прокуратури, ГУ ДСНС в Полтавській області, Лубенської РВА, Відокремленого структурного підрозділу «Хорольський агропромисловий фаховий коледж Полтавського державного аграрного університету» 14.01.2025 о 20:40, що підтверджується довідками про доставку електронних листів.

15. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури у якому просить відмовити у її задоволенні та наводить доводи про відсутність повноважень у ГУ ДСНС в Полтавській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача, тому прокурор у цій справі визначив орган, в особі якого він звернувся до суду, який не має права на звернення до суду з цим позовом.

16. Інші учасники справи правом подати письмові відзиви чи пояснення не скористалися, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення суду апеляційної інстанції в касаційному порядку.

17. Ухвалою від 30.06.2025 Верховний Суд провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

18. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

19. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Лубенської окружної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенської РВА, з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

20. Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення суду апеляційної інстанції, дійшла до таких висновків.

21. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

22. Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

23. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

24. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

25. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

26. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

27. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

28. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

28. Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

30. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

31. Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

32. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

33. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

34. «Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

35. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

36. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

37. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

38. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

39. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

40. Як убачається з адміністративного позову, своє право на звернення до суду з цим позовом Лубенська окружна прокуратура Полтавської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенської РВА, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності до використання.

41. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктами владних повноважень, які мали б бути позивачами у цій справі, є ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенська РВА. Однак, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.

42. У контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділено ГУ ДСНС в Полтавській області та/або Лубенська РВА належним обсягом компетенції щоб набути повноважень позивачів у цій справі.

43. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

45. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

46. Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 №138 (далі - Порядок № 138), балансоутримувач захисної споруди власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

47. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

48. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138).

49. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09.07.2018 № 579 (далі Наказ № 579).

50. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу № 579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу № 579).

51. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052 (далі Положення № 1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

52. Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

53. Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС, згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

54. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

55. Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

56. Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов`язку територіальним органом ДСНС.

57. Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03.08.2023 у справі № 260/4120/22, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 21.12.2023 у справі № 400/4238/22, від 21.02.2024 у справі № 580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17- 1 Кодексу цивільного захисту).

58. Відзначимо, що вказані правові висновки сформовані Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.

59. Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом № 2655-IX від 06.10.2022, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

60. А отже, на відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

61. Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

62. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

63. Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС в Полтавській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

64. Водночас скаржник у своїй касаційній скарзі не наводить норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС в Полтавській області правом на звернення до суду з таким позовом.

65. Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Щодо обсягу повноважень Лубенської РВА.

66. Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

67. Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

68. На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану», для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій», згідно із пунктом 1 якого утворено, зокрема, Одеську обласну військову адміністрацію.

69. У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій.

70. Статтею 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» визначено повноваження військових адміністрацій.

71. Частиною першою статті 15 вказаного Закону передбачено, що військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

72. В силу вимог пункту 8 частини третьої статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів.

73. Колегія суддів звертає увагу, що стаття 15 вказаного Закону має вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, та повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

74. За таких обставин Лубенська РВА не є тією особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту та про зобов`язання вчинити відповідні дії.

75. Насамкінець варто також наголосити, що КАС Україні у статті 4 чітко визначає сторін адміністративного процесу.

76. Так, позивач особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України); відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).

77. Тобто, відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень, і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

78. Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

79. У цій справі відповідачем також визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

80. Отже, на підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС в Полтавській області та Лубенської РВА на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, ці органи не можуть бути позивачами у цій справі.

81. З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив органи, в особі яких він звернувся до суду та захищає інтереси держави, які не мають самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не можуть набути статусу позивача.

82. Покликання скаржника на порушення апеляційним судом норм процесуального права, з огляду на неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15.05.2019 у справі № 820/4717/16 Верховний Суд відхиляє, оскільки правовідносини у вказаних справах та у справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

83. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

84. За таких умов суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом.

85. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

86. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

87. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури залишити без задоволення, а постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року у справі № 440/13097/23 без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

СуддіЛ.О. Єресько В.М. Соколов А.Г. Загороднюк