Справа № 260/5885/24
Суддя: Калинич Я.М.
Дата ухвалення: 2025-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

01 липня 2025 рокум. Ужгород№ 260/5885/24
Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді - Калинич Я.М.

при секретарі судового засідання - Деяк О.М.,

за участю:

представник позивача: Францішкевич-Вирста Ю.М.,

представник позивача: Мелень-Забрамна О.М.,

представник відповідача: Ільницький М.П.,

представник третьої особи 1: Шевченко К.Т.,

третя особа: Майстренко Н.М.,

прокурор - Черненко С.С.,

розглянувши у підготовчому засіданні клопотання Закарпатської обласної прокуратури від 28 квітня 2025 року про вступ у справу №260/5885/24 за позовною заявою Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» до Тур`є-Реметівської сільської ради Ужгородського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - товариство з обмеженою відповідальністю «Вітряний Парк Турянський», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

Міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» в особі представника Мелень-Забрамна Ольга Мар`янівна звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Тур`є-Реметівської сільської ради Ужгородського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Вітряний Парк Турянський», в якому просить суд визнати протиправним та скасувати рішення Тур`є-Реметівської сільської ради 23 травня 2024 року №1242 «Про затвердження детального плану території ур. «Полонина Руна»».

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Протокольною ухвалою суду від 31.10.2024 року судом було залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 .

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2024 року закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду.

Ухвалою суду від 27 листопада 2024 року заяву представника відповідача про відвід головуючого судді Дору Ю.Ю. у справі №260/5885/24 за позовною заявою Міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» до Тур`є-Реметівської сільської ради Ужгородського району, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариства з обмеженою відповідальністю «Вітряний Парк Турянський», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування рішення задоволено. Адміністративну справу №260/5885/24 передано для автоматизованого розподілу (повторного розподілу) відповідно до вимог КАС України.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.12.2024 року головуючим суддею для розгляду справи визначено Калинич Я.М.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 06 грудня 2024 року адміністративну справу прийнято до провадження суддею Калинич Я.М.

Ухвалою суду від 14 січня 2025 року призначено у справі №260/5885/24 судову земельно-технічну експертизу, яку доручено провести Закарпатському відділенню Львівського науково-дослідного інституту судових експертиз. Провадження у справі зупинено до одержання результатів експертизи.

09 червня 2025 року на адресу суду надійшов висновок експерта №1652-Е за результатами проведення земельно-технічної експертизи складений 04.06.2025 року.

Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 12 червня 2025 року провадження у справі було поновлено.

Закарпатською обласною прокуратурою було подано заяву про вступ у справу №260/5885/24 (вх.№14072/25, 28.04.2025р.), на підставі ст.131-1 Конституції України, ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України та з метою представництва інтересів держави в особі Міндовкілля та Закарпатської обласної військової (державної) адміністрації.

В підготовчому судовому засіданні представник Закарпатської обласної прокуратури підтримав заяву про вступ прокурора у справу в порядку статті 53 КАС України та просив її задовольнити з підстав, зазначених у ній.

У підготовчому засіданні представники позивача підтримали вказане клопотання прокуратури, просили його задовольнити.

У підготовчому засіданні представник відповідача проти задоволення вказаного клопотання заперечував, з підстав, викладених у поданих письмових запереченнях проти такого. Просив суд відмовити у задоволенні заяви прокуратури про вступ у справу.

Вирішуючи заяву Закарпатської обласної прокуратури про вступ прокурора у справу на стороні Міндовкілля та Закарпатської обласної військової (державної) адміністрації з метою захисту інтересів держави, заслухавши пояснення присутніх в підготовчому судовому засіданні представників позивача, представника відповідача та прокурора, дослідивши матеріали справи, суд зазначає наступне.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов`язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Абзацами 1 та 2 частини 2 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

Частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

У разі відсутності суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесений захист законних інтересів держави, а також у разі представництва інтересів громадянина або представництва інтересів держави у справах про визнання необґрунтованими активів та їх стягнення в дохід держави з метою встановлення наявності підстав для представництва прокурор має право:

1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб`єктів, у порядку, визначеному законом;

2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення. Отримання пояснень від інших осіб можливе виключно за їхньою згодою.

Велика Палата Верховного Суду цьому своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Також Велика Палата Верховного Суду послалася на Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону», у яких щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.

Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.

Згідно з п.2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).

З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.

Таким чином, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», навівши відповідне обґрунтування цього.

При цьому, всупереч наведеним вимогам, прокуратура у своїх повідомленнях, адресованих Закарпатській обласній державній (військовій) адміністрації та Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України, лише констатує свій вступ у справу №260/5885/24.

Правова позиція з цього питання викладена у постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №810/2509/17.

Частиною 6 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: 1) звертатися до суду з позовом (заявою, поданням); 2) вступати у справу, порушену за позовом (заявою, поданням) іншої особи, на будь-якому етапі судового провадження; 3) ініціювати перегляд судових рішень, у тому числі у справі, порушеній за позовом (заявою, поданням) іншої особи; 4) брати участь у розгляді справи; 5) подавати цивільний позов під час кримінального провадження у випадках та порядку, визначених кримінальним процесуальним законом; 6) брати участь у виконавчому провадженні при виконанні рішень у справі, в якій прокурором здійснювалося представництво інтересів громадянина або держави в суді; 7) з дозволу суду ознайомлюватися з матеріалами справи в суді та матеріалами виконавчого провадження, робити виписки з них, отримувати безоплатно копії документів, що знаходяться у матеріалах справи чи виконавчого провадження.

Частиною 1 статті 24 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.

Положеннями частин 3, 4 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Судом встановлено, що в заяві про вступ у справу від 28.04.2025 року прокурор висловлює припущення, на існування такої ймовірності, що на переконання прокурора, свідчить про можливість в майбутньому порушення інтересів держави.

Окрім цього, прокурор у заяві про вступ у справу робить висновок про те, що Міністерство захисту довкілля та природніх ресурсів та Закарпатська обласна державна (військова) адміністрація неналежно здійснюють захист інтересів держави, що виражається у пасивній поведінці останніх.

Інших доводів щодо здійснення неналежного, на думку прокурора, захисту інтересів держави у даній справі, прокурор у заяві про вступ у справу та в судовому засіданні не навів.

Суд відмічає, що згідно висновків Верховного Суду наведених в постанові від 17.03.2021 у справі №0440/6601/18, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (пункт 48 вказаної постанови).

В даному випадку суд критично оцінює посилання прокурора на неналежне виконання Міністерством захисту довкілля та природніх ресурсів та Закарпатською обласною державною (військовою) адміністрацією своїх обов`язків, як на підстав для вступу Закарпатської обласної прокуратури у справу, адже останні не є сторонами у даній справі. Так, ухвалою суду від 13 січня 2025 року відмовлено в залученні третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Кабінет Міністрів України, Міністерство розвитку громад та територій України та Закарпатську обласну військову адміністрацію.

Крім того, судом враховано, що предметом розгляду в межах даної адміністративної справи є правомірність рішення Тур`є-Реметівської сільської ради 23 травня 2024 року №1242 «Про затвердження детального плану території ур. «Полонина Руна»».

Тобто, зміст заявлених позовних вимог та мотиви, наведені стороною позивача в їх обґрунтування, свідчать на користь висновку, про передчасність припущень прокурора, що прийняте у даній адміністративній справі рішення вплине на інтереси держави.

Водночас, варто відмітити й те, що прокурором не надано суду належних та допустимих доказів, які б підтвердили виключність обставини звернення з повідомленням про вступ у справу, як обов`язкової вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави в спірних правовідносинах.

Враховуючи викладене, суд вважає, що прокурором не обґрунтована необхідність захисту інтересів держави в даній справі та наявність встановлених законом підстав для їх представництва в суді.

Таким чином, суд дійшов висновку про те, що у задоволенні заяви Закарпатської обласної прокуратури від 28.04.2025 року про вступ прокурора у справу в порядку статті 53 КАС України слід відмовити.

Керуючись ст.ст. 53, 243, 248, 256, 295 КАС України, суд, -

У Х В А Л И В:

У задоволенні заяви Закарпатської обласної прокуратури про вступ прокуротури у справу №260/5885/24 на стороні Міністерства захисту довкілля та природніх ресурсів та Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації з метою захисту інтересів держави - відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.

Повний текст ухвали виготовлений та підписаний 07 липня 2025 року.

СуддяЯ. М. Калинич