Справа № 380/5077/25
Суддя: Кузьмич Сергій Миколайович
Дата ухвалення: 2025-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/5077/25 пров. № А/857/16179/25

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Кузьмича С. М.,

суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.,

за участю секретаря Березюка Д.О.,

представника апелянта Мельничука Ю.І.,

представника позивача Вовк І.В.,

представника третьої особи Легуцького І.Б.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові справу за апеляційною скаргою Галицької окружної прокуратури міста Львова на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року (постановлену головуючим суддею Ланкевич А.З. у м. Львові) про повернення позовної заяви у справі № 380/5077/25 за адміністративним позовом Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Львівської міської ради та Державної інспекції архітектури та містобудування України до Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Галицької окружної прокуратури міста Львова в порядку ст.131-1 Конституції України, ст.53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), ст.23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VІІ (далі - Закон №1697-VІІ) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Львівської міської ради та Державної інспекції архітектури та містобудування України, в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради №298 від 20.12.2024 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові».

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24.03.2025 вказану вище позовну заяву залишено без руху для усунення зазначених в мотивувальній частині ухвали недоліків шляхом подання через Єдину судову інформаційну-телекомунікаційну систему в десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали: обґрунтованих пояснень щодо підстав звернення до суду в інтересах держави за наявності державних органів, уповноважених здійснювати функції захисту інтересів держави у сфері містобудування та архітектури.

01.04.2025 від позивача до суду першої інстанції надійшли пояснення, в яких покликався на те, що суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законом віднесені відповідні повноваження по зверненню до суду про скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є Державна інспекція архітектури та містобудування України (далі - ДІАМ України). Зазначив, що на виконання ст.131-1 Конституції України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру» 12.02.2025 на адресу ДІАМ України окружною прокуратурою направлено лист, у якому детально розписано порушення вимог містобудівного законодавства. Крім цього, окружною прокуратурою поставлено питання чи буде ДІАМ України вживати заходи державного архітектурно-будівельного нагляду, внаслідок прийняття Департаментом архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради містобудівних умов та обмежень від 20.12.2024 №298, шляхом призначення перевірки, звернення до суду тощо. Листом ДІАМ України від 20.02.2025 надано відповідь про те, що відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 №64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні». Водночас вказав, що відповідно до положень п.2 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 протягом воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах на підставі рішення центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я, захист навколишнього природного середовища. Як свідчить інформації ДІАМ України, викладена у листах до Галицької окружної прокуратури м.Львова, листи до центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України) щодо ініціювання позапланових перевірок не скеровувались. А тому, вважає, що станом на дату звернення до суду з даним позовом, ДІАМ України, знаючи про порушення містобудівного законодавства, не вжила заходів перевірки щодо законності будівництва, дотримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові, а лише направляла на адресу прокуратури формальні відписки, що свідчить про бездіяльність уповноваженого органу.

Щодо наявності підстав звернення до суду в інтересах Львівської міської ради зазначив, що згідно п.15 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку. Відповідно до Положення про Департамент архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради, департамент є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 04.02.2021 №32 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п.1.1). Вказав, що 30.12.2024 на адресу Львівської міської ради направлено запит в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо прийняття містобудівних умов та обмежень для будівництва земельної ділянки на вул.Тютюнників 55, 55а у м.Львові, відомостей щодо планувальних обмежень, наявності погоджень на містобудівні перетворення у історичному ареалі м.Львова, відповідність розташування земельної ділянки на якій планується будівництво до Генерального плану м.Львова та інше. На вказаний запит 09.01.2025 року Департаментом архітекури та просторового розвитку Львівської міської ради було надано відповідь та документи, на підставі яких прийнятий наказ №298 від 20.12.2024. 10.03.2025 на адресу Львівської міської ради направлено запит, де зазначено виявлені порушення вимог містобудівного законодавства при прийнятті Департаментом архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради оскаржуваного наказу №298 від 20.12.2024 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові». У даному запиті витребовувалася інформація щодо вжиття Львівською міською радою самостійно заходів до скасування наказу №298 від 20.12.2024, однак відповідь на такий не надійшла. Відтак, на думку прокурора, Львівська міська рада є органом, який уповноважений представляти інтереси територіальних громад у разі їх порушення, проте остання прийняла пасивну поведінку та не вчинила жодних дій щодо скасування наказу Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради №298 від 20.12.2024. У зв`язку із цим, вважав наявними підстави для вжиття прокуратурою заходів представницького характеру в порядку ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та звернення до суду з даним позовом.

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 07.04.2025 позовну заяву Керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави в особі Львівської міської ради та Державної інспекції архітектури та містобудування України до Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради про визнання протиправним та скасування наказу - повернуто позивачеві.

Приймаючи оскаржене рішення суд першої інстанції виходив з того, що прокурор у цій справі не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду.

Вказану ухвалу в апеляційному порядку оскаржила Галицька окружна прокуратура міста Львова, у апеляційні скарзі покликається на те, що оскаржуване рішення винесене з порушенням норм процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи та є незаконним, просить ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.

Зокрема в апеляційній скарзі зазначає, що повертаючи позовну заяву, виявив надмірний формалізм та створив штучні перешкоди у доступі до суду. Суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законом віднесені відповідні повноваження по зверненню до суду про скасуванню містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є Державна інспекція архітектури та містобудування України.

Як свідчать з інформації Державної інспекції архітектури та містобудування України, які долучено до матеріалів позовної заяви, за наслідками розгляду листів Галицької окружної прокуратури міста Львова, листи до центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України) щодо ініціювання позапланових перевірок не скеровувались.

Відповідно станом на сьогоднішній день Державна інспекція архітектури та містобудування України, знаючи про порушення містобудівного законодавства, не вжила заходів перевірки щодо законності будівництва, дотримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул. Тютюнників, 55, 55а у м.Львові, а лише направляла на адресу прокуратури формальні відписки, що свідчить про бездіяльність уповноваженого органу.

Таким чином, не дивлячись на наведені прокурором порушення містобудівного законодавства, Державна інспекція архітектури та містобудування України з позовними вимогами, спрямованими на усунення порушень інтересів держави, не звернулася, більше того ДІАМ не звернулась до Кабінету Міністрів України, Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України щодо ініціювання позапланових перевірок, будучи обізнаною про перебування на розгляді Львівського окружного адміністративного суду справи №380/19654/24 про скасування ухвали Львівської міської ради №4382 від 08.02.2024 «Про затвердження детального плану території у районі вул.Тютюнників, вул. Генерала М. Тарнавського, вул. В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного», яка безпосередньо відноситься до затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул. Тютюнників, 55, 55а у м.Львові.

Також зазначає, що суд повертаючи позовну заяву не врахував всього листування з Львівською міською радою починаючи з 30.12.2024, а також незважаючи на те, що Львівським окружним адміністративним судом розглядається справа №380/19654/24 (провадження відкрито 25.09.2024) за позовом керівника Галицької окружної прокуратури міста Львова в інтересах держави до Львівської міської ради, третя особа на стороні позивача: Міністерство культури та інформаційної політики України, третя особа на стороні відповідача: Товариство з обмеженою відповідальністю «АВАЛОН КОНСТРАКШН» про визнання протиправною та скасування ухвали Львівської міської ради №4382 від 08.02.2024 «Про затвердження детального плану території у районі вул. Тютюнників, вул.Генерала М. Тарнавського, вул.В. Кубійовича, пл. Василя Вишиваного», де детально описано порушення містобудівного та пам`яткоохоронного законодавства, Департамент архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради приймає Наказ №298 від 20.12.2024 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові» та Львівська міська рада не вжила заходів до скасування вищевказаного наказу.

Департамент архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради приймає Наказ №298 від 20.12.2024 та фактично ігнорує виявлені порушення не лише прокуратурою, а й юридичним департаментом Львівської міської ради, який виклав свої зауваження у листі від 13.04.2023 та зазначив, що проект ухвали суперечить Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та вимогам Постанови Кабінету Міністрів України від 01.09.2021 №926.

Третя особа, Товариство з обмеженою відповідальністю «АВАЛОН КОНСТРАКШН», скористалась своїм правом та подала відзив на апеляційну скаргу в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Представники апелянта та позивача в судовому засіданні підтримали апеляційну скаргу та надали пояснення, просять апеляційну скаргу задовольнити, а ухвалу суду першої інстанції скасувати та направити справу для розгляду до суду першої інстанції.

В судовому засіданні представник Товариство з обмеженою відповідальністю «АВАЛОН КОНСТРАКШН», заперечив проти задоволення апеляційної скарги та надав пояснення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

Відповідач, в судове засідання на виклик суду не з`явився, явку уповноваженої особи не забезпечив, хоча належним чином був повідомлений, що не перешкоджає розгляду справи за його відсутності.

Заслухавши суддю-доповідача, представника учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, з наступних підстав.

Відповідно до ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

За правилами ч. 5 ст. 53 КАС України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Частина 1 цієї статті визначає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, згідно із яким Касаційний адміністративний суд, зокрема, звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Колегія суддів вказує, що підстави для представництва повинні існувати на час звернення до суду і повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином.

Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви до розгляду недостатньо.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, серед іншого, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічна правова позиція, викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

Так, в обґрунтування підстав звернення до суду в інтересах держави прокурор покликався на наявність виняткового випадку, за якого порушення відповідача інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із захисту, усвідомленою пасивною поведінкою уповноважених суб`єктів владних повноважень та є підставою для застосування представницьких повноважень прокурором в інтересах держави в особі органів, уповноважених здійснювати функції у спірних правовідносинах - Львівською міською радою та Державною інспекцією архітектури та містобудування України.

Разом з цим, слід відмітити, що Верховний Суд уже вирішував питання наявності у прокурора права на звернення до суду з позовом, поданого в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України.

У постанові від 31.01.2024 у справі № 380/13877/21 предметом спору було рішення виконавчого комітету Львівської міської ради від 19.03.2021 №197 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на реконструкцію ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю». Пред`явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України до виконавчого комітету Львівської міської ради про скасування рішення останнього про надання замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.

У цій справі Верховний Суд дійшов наступних висновків:

« … прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу у разі виявлення ним порушень вимог законодавства, а в контексті справи, яка розглядається саме у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду.

64. При цьому, виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

65. У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

66. У справі, яка розглядається відсутні відомості про виявлені компетентними органами вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта будівництва «Реконструкція ТОВ «Друкарня на Пекарській» з надбудовою нежитлової будівлі на вул. Пекарській, 11-А у м. Львові з пристосуванням під функції апартамент-готелю» як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю так і державного архітектурно-будівельного нагляду, а відтак у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування рішення, прийнятого виконавчим комітетом Львівської міської ради про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об`єкт будівництва, оскільки воно ще не здійснювало своїх повноважень, а відповідно у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.

67. За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій про залишення без розгляду позовної заяви прокурора у цій справі є правильними.»

Аналогічна правова позиція підтримана Верховним Судом у постанові від 25.03.2025 при розгляді справи №460/23417/23 за позовом керівника окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкту будівництва».

У справі, яка розглядається, пред`явлення позову прокурором в інтересах держави в особі ДІАМ України та Львівської міської ради до Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради про скасування наказу останнього про затвердження замовнику будівництва містобудівних умов та обмежень зумовлено тим, що на думку прокурора, таке рішення прийняте з порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності суб`єктом владних повноважень, якому держава делегувала повноваження центрального органу виконавчої влади, який реалізовує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду у галузі будівництва.

Згідно із ч. 1 ст. 41-1 Закону України від 17.02.2011 року №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі Закон 3038-VI), державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (ч.2 ст.41-1 Закону №3038-VI).

Такий механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначає Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 №698 (далі - Порядок), пунктом 2 якого визначено, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

При цьому, право посадових осіб органу державної влади, який здійснює державний архітектурно-будівельний нагляд звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності прямо передбачено положеннями п.6 ч.4 ст.41-1 Закону №3038-VI.

Відтак, вірним є висновок суду першої інстанції, що повноваження вказаного вище центрального органу виконавчої влади, наділеного функціями державного архітектурно-будівельного нагляду оскаржити до суду рішення, прийняте об`єктом нагляду, яке порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, є беззаперечним.

Прокурор звертаючись до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ДІАМ України, обґрунтував своє право на звернення до суду першим «виключним» випадком невідповідністю рішення відповідача вимогам законодавства та неналежним здійсненням ДІАМ України своїх повноважень щодо архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Так, постановою Кабінету Міністрів України від 23.12.2020 №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» (далі - постанова №1340), яка набрала чинності 30.12.2020, було утворено Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (п.1) та затверджено Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування (п.2).

Відповідно до п.3 Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України, затвердженого постановою №1340, основним завданням ДІАМ України є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме:

підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду;

здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об`єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт;

здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності;

ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об`єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками;

виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.

Разом з цим, судом встановлено, що згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 20.05.2021 внесено запис №000092252 про державну реєстрацію юридичної особи Державної інспекції архітектури та містобудування України (ДІАМ України), унікальний ідентифікаційний номер юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 44245840.

Водночас виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності реалізується через механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, який здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.

У свою чергу, лише у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності за наслідками перевірок, у центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду виникає право на звернення до суду з позовом про скасування рішень, прийнятих об`єктами нагляду.

Однак, як встановив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, що відсутні відомості про виявлені ДІАМ України вчинені об`єктом нагляду порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності щодо об`єкта будівництва «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові», як за наслідками державного архітектурно-будівельного контролю, так і державного архітектурно-будівельного нагляду.

Відтак, враховуючи наведене вище, колегія суддів поділяє твердження суду першої інстанції, що у ДІАМ України не виникло право на звернення до суду із позовом про скасування наказу Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради про затвердження містобудівних умов і обмежень на вказаний об`єкт будівництва, а тому і у прокурора не виникло право на представництво інтересів держави в особі ДІАМ України шляхом звернення до суду з цим позовом.

Щодо наявності підстав звернення до суду в інтересах Львівської міської ради то слід зазначити таке.

Суд першої інстанції вірно звернув увагу на те, що обґрунтовуючи підстави такого звернення прокурор посилається на те, що 10.03.2025 на адресу Львівської міської ради направлено запит, де зазначено виявлені порушення вимог містобудівного законодавства при прийнятті відповідачем оскаржуваного наказу №298 від 20.12.2024, а також витребувано інформацію щодо вжиття Львівською міською радою заходів до його скасування (наказу) №298 від 20.12.2024. Втім, як указано прокурором, відповідь на такий запит станом на момент звернення до суду з даним позовом, а саме 14.03.2025, не надходила.

Враховуючи, що такої відповіді на запит взагалі не отримано, що не заперечується прокурором, вказане свідчить, що таке звернення до суду прокурора в інтересах Львівської міської ради є передчасним.

Крім цього, слід зазначити, що відповідно до Положення про Департамент архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради, департамент є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 04.02.2021 №32 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (п.1.1).

Згідно до ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції України або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Залежно від компетенції органу, який прийняв такий документ, характеру та обсягу відносин, що врегульовані ним, акти поділяються на нормативні і такі, що не мають нормативного характеру, тобто індивідуальні.

Нормативний акт - це прийнятий уповноваженим державним чи іншим органом у межах його компетенції офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, має загальний чи локальний характер та застосовується неодноразово.

Що ж до актів ненормативного характеру (індивідуальних актів), то вони породжують права і обов`язки тільки у того суб`єкта (чи визначеного ними певного кола суб`єктів), якому вони адресовані.

У Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі № 1-9/2009 за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1, 10 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити до них зміни та скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, керуючись у своїй діяльності ними та актами Президента України, Кабінету Міністрів України.

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку. Однак, як вважає Конституційний Суд України, це не позбавляє орган місцевого самоврядування права за власною ініціативою або ініціативою інших заінтересованих осіб змінити чи скасувати прийнятий ним правовий акт (у тому числі і з мотивів невідповідності Конституції чи законам України).

Конституційний Суд України зазначив, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Порядок скасування рішень виконавчого комітету ради визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно з п. 15 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить: скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст.59 Закону рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів, можуть бути скасовані відповідною радою.

Таким чином, з аналізу наведених вище норм та Рішення Конституційного Суду України слідує, що міська рада вправі скасувати акти виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень.

Разом з цим, скасуванню підлягають лише нормативний акт, а не акти ненормативного характеру (індивідуальні акти).

В даному випадку, прокуратура оскаржує в судовому порядку в інтересах держави в особі Львівської міської ради наказ Департаменту архітектури та просторового розвитку Львівської міської ради №298 від 20.12.2024 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проєктування об`єкта будівництва на «Нове будівництво багатоквартирних житлових будинків з паркінгом та об`єктами інженерної інфраструктури зі знесенням існуючих споруд по вул.Тютюнників, 55, 55а у м.Львові», який є актом індивідуальної дії, тобто актом ненормативного характеру.

Враховуючи, що Львівська міська рада позбавлена права скасування спірного наказу, тобто відсутні повноваження на такі дії, у прокуратури в свою чергу відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави в особі Львівської міської ради, оскільки неможливо констатувати неналежне виконання останньою функцій із захисту чи стверджувати про усвідомлену пасивну поведінку уповноваженого суб`єкта владних повноважень.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст.169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За таких обставин, враховуючи зазначену вище практику Верховного Суду, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції щодо не доведеності прокурором права звернення до суду з цим позовом, а відтак повернення позовної заяви.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на викладене вище, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції було правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а тому апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, а судове рішення без змін. Доводи апеляційної скарги не спростовують судове рішення суду першої інстанції.

Щодо розподілу судових витрат, то такий у відповідності до ст.139 КАС України не здійснюється.

Керуючись статтями 139, 229, 243, 308, 310, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Галицької окружної прокуратури міста Львова залишити без задоволення, а ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 07 квітня 2025 року про повернення позовної заяви у справі № 380/5077/25 без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня ухвалення судового рішення, у разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя С. М. Кузьмич
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 03 липня 2025 року