Справа № 520/9981/25
Суддя: Ральченко І.М.
Дата ухвалення: 2025-07-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Головуючий І інстанції: Садова М.І.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2025 р. Справа № 520/9981/25
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді Ральченка І.М.,

Суддів: Подобайло З.Г. , Катунова В.В. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2025, по справі № 520/9981/25

за позовом Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військова) адміністрації, Департаменту культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації

до Харківської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Омаров Аміл Азад огли в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Департаменту культури та туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернувся із адміністративним позовом, у якому просив:

-визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради, яка полягає у не укладенні охоронного договору з органом охорони культурної спадщини на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768, щодо нежитлової будівлі літ. «А-8», загальною площею 9 978,9 кв.м, за адресою: м. Харків, майдан Конституції, 7, яка є пам`яткою містобудування та архітектури місцевого значення під назвою «Будинок Міськвиконкому», взятої на державний облік рішенням комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих від 30.04.1980 № 334 під охоронним номером 33 та занесеної до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерством культури та інформаційної політики від 04.06.2020 № 1883, охоронний номер 7116-Ха;

-зобов`язати Харківську міську раду укласти з органом охорони культурної спадщини на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768, охоронний договір щодо нежитлової будівлі літ. «А-8», загальною площею 9 978,9 кв.м, за адресою: м. Харків, майдан Конституції, 7, яка є пам`яткою містобудування та архітектури місцевого значення під назвою «Будинок Міськвиконкому», взятої на державний облік рішенням комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих від 30.04.1980 № 334 під охоронним номером 334 та занесеної до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерством культури та інформаційної політики від 04.06.2020 № 1883, охоронний номер 7116-Ха.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 позовну заяву Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Омаров Аміл Азад огли в інтересах держави в особі Харківської обласної державної (військової) адміністрації, Департаменту культури та туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації повернуто позивачу, у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора в інтересах держави на підставі п.7 ч.4 ст.169 КАСУ.

Не погодившись із зазначеною ухвалою Шевченківська окружна прокуратура міста Харкова подала апеляційну скаргу, в якій просила скасувати ухвалу суду першої інстанції, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Харківська міська рада подала відзив, в якому просила відмовити у задоволенні апеляційної скарги Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова, ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 у справі № 520/9981/25 залишити без змін.

На підставі ч. 2 ст. 312 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження, у зв`язку з чим фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, суд першої інстанції зазначив, що керівником прокуратури не подано доказів необхідності невідкладності подання позову до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави, а тому суд дійшов висновку, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави саме прокурором.

Колегія суддів з даним висновком суду першої інстанції не погоджується, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до п. 3 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі ст. 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно з ч. 3-5 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частини четверта стаття 23 вказаного вище Закону).

Зі змісту частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.

Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року в справі № 826/13768/16.

Із матеріалів справи встановлено, що позивач звернувся до суду з метою зобов`язання Харківської міської ради укласти з органом охорони культурної спадщини на умовах і в порядку, визначеними постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768, охоронний договір щодо нежитлової будівлі літ. «А-8», загальною площею 9 978,9 кв.м, за адресою: м. Харків, майдан Конституції, 7, яка є пам`яткою містобудування та архітектури місцевого значення під назвою «Будинок Міськвиконкому».

Пам`ятка архітектури «Будинок Міськвиконкому» взята на державний облік рішенням комітету Харківської обласної ради депутатів трудящих від 30.04.1980 № 334 під охоронним номером 334 та занесена до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерством культури та інформаційної політики від 04.06.2020 № 1883, охоронний номер 7116-Ха.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються Законом України «Про охорону культурної спадщини». Охорона об`єктів культурної спадщини визнається одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Держава в особі її органів зобов`язана забезпечувати на своїй території охорону об`єктів культурної та історичної спадщини, вживати заходи для здійснення обліку таких об`єктів, запобіганню руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечувати їх захист, збереження та утримання, що, головним чином, спрямовано на захист суспільного (публічного) інтересу.

У Рішенні Конституційного Суду України в справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба в здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Враховуючи, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає, з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує в позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції в спірних відносинах.

На обґрунтування наявності порушення інтересів держави прокурор зазначив, що пам`ятка містобудування та архітектури місцевого значення «Будинок Міськвиконкому» з охоронним номером 7116-Ха, яка зведена в 1947-1950 роках та становить культурну цінність, маючи власника, перебуває без належного захисту від пошкодження, руйнування або знищення, що беззаперечно свідчить про необхідність вжиття відповідних заходів з метою укладення охоронного договору, який встановлює гарантії збереження індивідуально визначеної пам`ятки культурної спадщини, що враховує її цінність, особливості та стан.

Так, відповідно до Закону України "Про охорону культурної спадщини" Кабінет Міністрів України 28.12.2001 постановою №1768 затвердив Порядок укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини (далі - Порядок №1768).

Відповідно до п.п.1, 2 Порядку №1768, охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини (далі - пам`ятка) чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована.

Власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

У свою чергу, згідно з Положенням про Департамент культури і туризму Харківської обласної державної адміністрації у новій редакції, затвердженим розпорядженням начальника Харківської обласної військової адміністрації від 21.10.2024 № 754 В, Департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює:

-державний контроль за додержанням законодавства з питань культури, мистецтва та охорони культурної спадщини; моніторинг стану збереження пам`яток культурної спадщини та дотримання власниками чи уповноваженими ними органами виконання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини»

Згідно з п.5.18 Положення, до повноважень Департаменту належить укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини.

Як вбачається з матеріалів справи, листом від 28.02.2025 № 05-25/601 Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до Харківської обласної прокуратури де зазначив, що Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації (далі - Департамент), як органом охорони культурної спадщини Харківської обласної державної (військової) адміністрації, на адреси власників/користувачів будівель-пам`яток культурної спадщини (приміщень в них) направлені приписи щодо зобов`язання укладення охоронних договорів на пам`ятки/їх частини. Інформуємо, що на теперішній час, приписи відповідно до переліку не виконанні - охоронні договори на пам`ятки культурної спадщини не укладені, звернень, щодо їх укладення до Департаменту не надходило. Враховуюче викладене просимо вжити відповідні заходи реагування в межах повноважень.

Шевченківська окружна прокуратура міста Харкова на виконання вимог ст.23 Закону України "Про прокуратуру" листом від 11.03.2025 №55-107-1268 вих-25 повідомила Департамент культури та туризму про наявність порушень пам`яткоохоронного законодавства та підстав для вжиття заходів представницького характеру за фактом не укладення Харківською міською радою з уповноваженими органами охорони культурної спадщини охоронного договору на пам`ятку архітектури місцевого значення з охоронним номером 7116-Ха. Зазначила, що у разі не звернення Харківською обласною військовою адміністрацією, Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації з відповідними позовами до суду протягом достатнього часу, прокурором на (підставі положень ст. 23 Закону України «Про прокурату» буде використано право представництва інтересів держави у суді.

Листом від 08.04.2025 № 05-25/931 Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації звернувся до керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова де вказав, що Департамент не звертався у судовому порядку з відповідним позовом з метою усунення порушень чинного пам`яткоохоронного законодавства стосовно будівлі за вказаною адресою та не ініціював вказане питання перед іншими структурними підрозділами Харківської обласної військової (державної) адміністрації. Водночас, Департамент вважає доцільним подальший контроль цього питання, а у разі необхідності - вжиття заходів претензійно-позовної діяльності.

Таким чином, з відповідей органів охорони культурної спадщини вбачається, що уповноваженому органу охорони культурної спадщини тривалий час відомо про відсутність охоронного договору.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову , проте у відповідь Департамент зазначає, що не звертався у судовому порядку з відповідним позовом та не ініціював вказане питання перед іншими структурними підрозділами Харківської обласної військової (державної) адміністрації, вважає доцільним подальший контроль цього питання, а у разі необхідності - вжиття заходів претензійно-позовної діяльності.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 зазначено, що сам факт не звернення належного позивача до суду свідчить про те, що орган виконавчої влади неналежно виконує свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом.

Відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 15.04.2025 за №422719763, об`єкт культурної спадщини, що знаходиться за адресою місто Харків, майдан Конституції ,7, з 16.04.2013 належить на праві власності територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради.

Отже, Департамент культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації ( Харківська обласна державна (військова) адміністрація) з моменту внесення пам`ятки містобудування та архітектури місцевого значення під назвою «Будинок Міськвиконкому» до Державного реєстру нерухомих пам`яток України наказом Міністерством культури та інформаційної політики від 04.06.2020 № 1883, охоронний номер 7116-Ха був зобов`язаний вжити заходів щодо укладення охоронного договору, в тому числі шляхом звернення до суду із відповідним позовом.

Разом з тим, як підтверджено матеріалами справи, всупереч вищевказаним нормам законодавства Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації впродовж майже 5 років таких заходів не вживалось.

Отже, колегія суддів зазначє, що прокурор в повній мірі довів здійснення неналежним чином захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини Харківською обласною державною (військова) адміністрацію, Департаментом культури і туризму Харківської обласної державної (військової) адміністрації, що надає йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.

Натомість, суд першої інстанції помилково зазначив, що у керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова відсутні підстави для звернення до суду в інтересах держави з заявленими вимогами.

З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, ухвала суду першої інстанції - скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Відповідно до ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 312, 315, 317, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова - задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 28.04.2025 по справі № 520/9981/25 скасувати.

Адміністративну справу № 520/9981/25 направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І.М. Ральченко
Судді З.Г. Подобайло В.В. Катунов