Справа № 320/17645/24
Суддя: Шевцова Наталія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-07-01 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Воробйової І. А., Мартєва С. Ю., Стрелець Т. Г.
Історія справи
23.04.2024 ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Верховної Ради України (далі також - ВРУ, Рада), Державної казначейської служби України, у якій просила:
- визнати протиправними дії ВРУ щодо прийняття Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), положення якого (положення частини третьої статті 54 Закону України від 28.02.1991 № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» (далі - Закон № 796-ХІІ) в редакції Закону № 76-VIII щодо уповноваження ВРУ Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи) були визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р (II)/2021;
- стягнути з держави України на її, ОСОБА_1 , користь матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії за період з 01.01.2015 по 30.06.2021 включно в розмірі 700 764,71 грн, заподіяну прийняттям неконституційного правового акта, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України.
На обґрунтування позову позивачка зазначає, що їй встановлено другу групу інвалідності, вона має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи першої категорії та отримує пенсію по інвалідності відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ. Вказує, що відповідно до частини третьої цієї статті у редакції Закону № 76-VIII, який набрав чинності з 01.01.2015, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку з втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів України в актах із відповідних питань.
У зв`язку з дією частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) з 01.01.2015 розмір виплачуваної їй пенсії було обмежено.
Однак Рішенням Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) ці положення частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), і встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії зазначених неконституційних положень, а держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди задля забезпечення реального поновлення порушених прав відповідної категорії громадян.
На виконання згаданого Рішення Конституційного Суду України ВРУ прийняла Закон України від 29.06.2021 № 1584-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб», який набрав чинності 01.07.2021. Із цієї ж дати пенсія по інвалідності нараховується та виплачується їй без застосування обмежень, установлених частиною третьою статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII).
Як стверджує позивачка, завдана їй матеріальна шкода виражається доходами (основною пенсією), які вона могла б одержати, якби її право на пенсійне забезпечення не було порушено застосуванням до неї неконституційного правового акта [частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII)].
На переконання позивачки, обов`язок розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, завданої їй внаслідок дії неконституційного правового акта, Україною не виконано; порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди не розроблено (відповідний нормативно-правовий акт не прийнято), що, на думку позивачки, зумовило виникнення у неї права вимоги грошової компенсації завданої матеріальної шкоди від держави у вигляді неотриманої державної (основної) пенсії за невиконання Україною свого позитивного обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
Позивачка доводить, що відповідно до частини третьої статті 152 Конституції України має право на відшкодування матеріальної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав.
Київський окружний адміністративний суд, не відкриваючи провадження за позовною заявою ОСОБА_1 , керуючись частиною четвертою статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ухвалою від 10.01.2025 передав адміністративну справу за підсудністю до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції.
Касаційний адміністративний суд ухвалою від 19.02.2025 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС, виснувавши, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Касаційний адміністративний суд виходив з того, що Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про визнання протиправними дій ВРУ, пов`язаних з невиконанням Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 щодо законодавчого врегулювання (юридичного механізму) відшкодування шкоди, оскільки при прийнятті законів ВРУ реалізує свої повноваження у сфері законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських повноважень, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивачки. Згідно з висновком суду першої інстанції, в таких правовідносинах публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду, немає; юрисдикція Касаційного адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб із ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в процедурах законотворчого процесу.
Суд виснував, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та зазначив, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, як і судовому розгляду взагалі.
Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими ОСОБА_1 звернулась до адміністративного суду, та правове регулювання правовідносин, у площині яких виник спір, суд відмовив у відкритті провадження.
ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.02.2025, у якій просить її скасувати, прийняти позовну заяву до розгляду та відкрити провадження у цій справі.
Короткий зміст постанови Великої Палати Верховного Суду
Задовольняючи частково апеляційну скаргу ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду з урахуванням висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 06.06.2024 у справі № 990/313/23 та положень частини четвертої статті 22 КАС виснувала, що позовна вимога про стягнення з держави України на користь позивачки матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, підлягає розгляду адміністративним судом. Цим судом є окружний адміністративний суд відповідно до встановлених частиною першою статті 22 інстанційної та статтями 25, 26 КАС територіальної підсудності правил.
У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що як пред`явлення позову до неналежного відповідача, так і обрання неефективного / неналежного способу захисту не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі та не позбавляє суд першої інстанції обов`язку відкрити провадження за позовною заявою (якщо немає інших встановлених законом підстав для цього).
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, адже цей спір не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, проте помилився з мотивами такої відмови, зазначивши про відсутність публічно-правового спору в цій справі в частині позовної вимоги про стягнення з держави України на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії, то оскаржувана ухвала підлягає зміні з викладенням її мотивів у редакції цієї постанови.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
На наше переконання, висновок Великої Палати Верховного Суду щодо наявності публічно-правового спору в цій справі є помилковим з таких міркувань.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Отож рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Частиною першою статті 2 КАС (у редакції, чинній станом на дату звернення до суду) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС).
Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).
За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС, зокрема це справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, вважаємо, що суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ встановлені статтею 266 КАС. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Отож наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 18.08.2022 у справі № 990/94/22, від 17.11.2022 у справі № 990/116/22, від 14.09.2023 у справі № 990/132/23, від 01.02.2024 у справі № 990/140/23, від 14.11.2024 у справі № 990/285/24).
ОСОБА_2 обґрунтовує позов доводом про протиправність дій (бездіяльність) ВРУ у зв`язку з невиконанням Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) щодо обов`язку держави розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, який би відновив порушені права, зокрема й її, на отримання пенсії відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ.
Водночас положеннями розділу IV Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи якої встановлюється Конституцією України та Регламентом ВРУ (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).
Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), встановлено, що Регламент визначає, зокрема, законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Згідно з нормами Регламенту створені ВРУ з числа народних депутатів України комітети, Голова Ради та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроєктів. Такі дії за змістом, способами прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкта, розгляд законопроєкта, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).
Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, результат яких, втілений в рішенні (дії чи бездіяльності), може бути предметом оскарження, в тому числі, до суду.
У мотивувальній частині Рішення від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.
На наше переконання, слід зазначити, що діяння ВРУ, оспорювані позивачкою, за змістом та сутністю не є управлінською діяльністю, спори щодо правомірності здійснення повноважень у якій можуть бути предметом розгляду адміністративним судом. Як дії щодо прийняття Закону № 76-VIII, які позивачка просить визнати неправомірними, так і питання розроблення порядку (юридичного механізму) відшкодування шкоди охоплюються законотворчим процесом - виключною компетенцією ВРУ, судовий контроль за якою Конституцією і законами України не встановлено. У такому випадку ВРУ не здійснює владних (управлінських) функцій, зокрема, щодо позивачки, тоді як здійснення такого роду функцій є сутнісною рисою тих публічно-правових відносин, спір у яких належить до юрисдикції адміністративного суду. У зв`язку із цим у межах правовідносин щодо прийняття Радою Закону № 76-VIII та невиконання Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) щодо законодавчого врегулювання (юридичного механізму) відшкодування шкоди, з протиправністю яких позивачка пов`язує порушення своїх прав, не виникає публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду, як і суду загальної юрисдикції в цілому.
Отже, вважаємо, що Касаційний адміністративний суд дійшов правильного висновку, що позовну вимогу ОСОБА_1 про визнання протиправними дій ВРУ щодо прийняття Закону № 76-VIII не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Стосовно позовної вимоги про стягнення з України матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії за період з 01.01.2015 по 30.06.2021 в розмірі 700 764,71 грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, зазначаємо таке.
Відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
При тлумаченні норми частини п`ятої статті 21 КАС слід звернути увагу на її буквальний зміст: законодавець вказує про розгляд вимог про відшкодування шкоди в одному провадженні з вимогами вирішити публічно-правовий спір.
Отож буквальний зміст частини п`ятої статті 21 КАС свідчить про те, що дотримання всіх вказаних умов є підставою для розгляду вимоги про відшкодування шкоди судом адміністративної юрисдикції. Розширене тлумачення частини п`ятої статті 21 КАС не допускається.
Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за одночасної наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої суб`єктом владних повноважень (перша); ці вимоги мають бути поєднані з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень і заявлені з ними в одному провадженні.
При цьому вимога про відшкодування шкоди є похідною від основної вимоги про вирішення публічно-правового спору.
В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Внаслідок відмови у відкритті провадження у справі за вимогами про визнання протиправними дій ВРУ щодо прийняття Закону № 796-VIII як такими, що не можуть бути розглянуті за правилами адміністративного судочинства, у провадженні Касаційного адміністративного суду не було публічно-правового спору, що унеможливлювало й розгляд вимоги позову про відшкодування шкоди в порядку адміністративного судочинства.
Разом з тим оскільки погоджуємося з висновком суду першої інстанції, що основну позовну вимогу ОСОБА_1 про визнання протиправними дій ВРУ щодо прийняття Закону № 796-VIII не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, то в силу приписів частини п`ятої статті 21 КАС виключена процесуальна можливість розгляду похідної вимоги про стягнення шкоди в порядку адміністративного судочинства окремо без вирішення публічно-правового спору.
Зазначені висновки Велика Палата Верховного Суду підтримала у постановах від 22.09.2021 у справі № 9901/144/21, від 17.11.2022 у справі № 990/116/22, від 14.11.2024 у справі № 990/285/24, від 20.03.2025 у справі № 990/371/24.
На нашу думку, Велика Палата Верховного Суду більшістю голосів дійшла помилкового висновку, погодившись із позицією суду першої інстанції щодо відмови у відкритті провадження у справі з тих підстав, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та одночасно зазначивши про наявність публічно-правового спору в цій справі, який не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, але має розглядатися іншим адміністративним судом за правилами адміністративного судочинства. Такі висновки Великої Палати Верховного Суду є взаємовиключними, оскільки відмова у відкритті провадження у справі з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, унеможливлює розгляд спору будь-яким судом за правилами адміністративного судочинства. Тому без скасування ухвали Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі розгляд цієї справи іншим адміністративним судом є неможливим.
Разом з тим з огляду на обставини цієї справи вважаємо, що апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід було залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.02.2025 - без змін.
Судді Н. В. Шевцова