Справа № 990/92/25
Суддя: Губська Олена Анатоліївна
Дата ухвалення: 2025-06-26 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 червня 2025 року

м. Київ

справа № 990/92/25

провадження № 11-185заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Губської О. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Стефанів Н. С., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року у справі № 990/92/25 (судді Берназюк Я. О., Бучик А. Ю., Кравчук В. М., Рибачук А. І., Стеценко С. Г.) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання незаконною та скасування Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів від 19 вересня 2024 року № 3984-ІХ» в частині перейменування окремих населених пунктів та районів,

УСТАНОВИЛА:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач, скаржник) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач), у якому просив визнати незаконною та скасувати Постанову ВРУ «Про перейменування окремих населених пунктів та районів від 19 вересня 2024 року № 3984-ІХ» в частині перейменування населеного пункту - селища Катеринопіль Звенигородського району Черкаської області (далі - Постанова № 3984-ІХ).

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Постанова № 3984-ІХ порушує його права та права інших мешканців селища Катеринопіль Черкаської області, оскільки була прийнята без дотримання вимог пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, яка передбачає, що перейменування географічних об`єктів має здійснюватися з урахуванням думки більшості населення, яке проживає на відповідній території.

3. Позивач указав, що Постанова № 3984-ІХ в оскаржуваній частині була ухвалена без врахування громадської думки, оскільки результати громадських обговорень, за підсумками яких жителі цього населеного пункту висловилися проти перейменування, не були взяті до уваги.

4. На переконання позивача, Постанова № 3984-ІХ в оскаржуваній частині була прийнята з недотриманням принципів, закріплених у статті 7 Конституції України, статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, статей 5, 7, 8 Закону України від 31 травня 2005 року № 2604-IV «Про географічні назви», статей 25, 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування», а також всупереч пункту 7 статті 8 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 березня 2023 року № 3005-ІХ «Про засудження та заборону пропаганди російської імперської політики та деколонізацію топонімів», що свідчить про її незаконність.

5. Крім того, за твердженням позивача, нехтування результатами громадських обговорень порушує право громадян на свободу вираження поглядів (стаття 34) та їхнє право брати участь в управлінні державними справами безпосередньо (стаття 38). Позивач також наголошує, що принципи народного волевиявлення (стаття 69) передбачають обов`язкове врахування думки громадян щодо питань, які безпосередньо стосуються їхніх інтересів.

Рух справи в суді першої інстанції та короткий зміст рішення суду, яке оскаржується

6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 березня 2025 року відмовив у відкритті провадження у справі № 990/92/25 за позовом ОСОБА_1 до ВРУ про визнання незаконною та скасування Постанови № 3984-ІХ в частині перейменування окремих населених пунктів та районів.

7. Свої висновки суд першої інстанції мотивував тим, що:

в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (повноваження);

оскільки, здійснюючи законотворчий процес, ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій, а позивач оскаржує Постанову № 3984-ІХ з підстав її невідповідності Конституції України та порушення процедури її прийняття, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Короткий зміст та обґрунтування апеляційної скарги

8. ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року, у якій просить скасувати зазначене судове рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

9. Апеляційна скарга мотивована, зокрема, тим, що ВРУ є суб`єктом владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, виконує делеговані їй Конституцією України повноваження, які безпосередньо призводить до виникнення певних юридичних наслідків.

10. Прийняття ВРУ такого акта, як Постанова № 3984-ІХ безпосередньо призводить до виникнення певних юридичних наслідків, має правове значення, а отже, є актом у розумінні пункту 1 частини першої статті 17 КАС України.

11. Вказує на те, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду висновуючи, що цей спір не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, не зазначив у порядку якого судочинства слід вирішувати спір.

12. Скаржник посилається на те, що, звертаючись із цим позовом він оскаржував тільки безпідставність прийняття ВРУ Постанови № 3984-ІХ в частині перейменування населеного пункту - селища Катеринопіль Звенигородського району Черкаської області, а не неконституційність цієї Постанови.

13. Окрім цього, наголошує, що ВРУ є суб`єктом владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, що виконує делеговані їй Конституцією України повноваження та безпосередньо призводить до виникнення певних юридичних наслідків, має правове значення.

14. З огляду на вказане позивач вважає позицію суду першої інстанції щодо наявності підстав для відмови у відкритті провадження необґрунтованою та незаконною.

Позиція інших учасників справи щодо апеляційної скарги

15. Від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити її без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року - без змін.

16. Зазначає, що дії ВРУ щодо прийняття Постанови № 3984-ІХ є управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них слід застосовувати положення, що дозволяють вдатися до інших норм захисту від порушень прав чи інтересів.

17. Вважає висновок суду першої інстанції, викладений в оскаржуваній ухвалі, обґрунтованим з огляду й на правові позиції Великої Палати Верховного Суду стосовно тлумачення статті 124 Конституції України.

Рух апеляційної скарги

18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 квітня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року, а ухвалою від 18 червня 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження (без повідомлення учасників справи) за наявними у справі матеріалами.

Позиція Великої Палати Верховного Суду

Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи

19. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

20. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

21. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

22. На підставі положень пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

23. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю (частина перша статті 5 КАС України).

24. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

25. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

26. Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

27. Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

28. Як видно з матеріалів справи, предметом цього спору є оскарження позивачем Постанови № 3984-ІХ (в частині перейменування окремого населеного пункту).

29. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).

30. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність ВРУ, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.

31. За принципом поділу державної влади в Україні, закріпленому у статті 6 Основного Закону України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України.

32. За правилами статті 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

33. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17?рп/2002 у справі № 1-6/2002 повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій.

34. У Рішенні Конституційного Суду України від 14 жовтня 2003 року № 16-рп/2003 у справі № 1-21/2003 зазначено, що основною формою діяльності ВРУ є пленарні засідання під час сесій, які є регулярними зібраннями народних депутатів України відповідного скликання у визначений час, у визначеному місці і які проводяться за встановленою процедурою. На пленарних засіданнях розглядаються питання, віднесені Конституцією України до повноважень ВРУ, і шляхом голосування народних депутатів України приймаються рішення з цих питань.

35. Так, під терміном «рішення» ВРУ, який вживається в частині другій статті 84 Конституції України, треба розуміти результати волевиявлення парламенту України з питань, віднесених до його компетенції.

36. Під терміном «акти», що вживається у статті 91 Конституції України, необхідно розуміти рішення ВРУ у формі законів, постанов тощо, які приймаються ВРУ визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України.

37. Отже, Конституція України закріплює за ВРУ особливий правовий статус як представницького виборного колегіального органу і єдиного органу законодавчої влади, яку ВРУ здійснює від імені Українського народу - єдиного джерела влади в Україні шляхом прийняття на пленарних засіданнях відповідних рішень, у тому числі у формі постанов, з питань, віднесених Конституцією України до її повноважень.

38. Відповідно до пункту 29 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів.

39. Конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом перейменування населених пунктів, та участь у ньому ВРУ не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

40. Оскільки позивач оскаржує Постанову № 3984-ІХ з підстав, зокрема, невідповідності процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірку цієї Постанови не можна здійснити в порядку адміністративного судочинства.

41. Аналогічну правову позицію Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала в судових рішеннях, зокрема в постановах від 15 травня 2025 року в справі № 990/94/25 (справа щодо перейменування селища Катеринополя Звенигородського району Черкаської області), від 14 квітня 2021 року в справі№ 800/400/16 (справа щодо перейменування міста Кіровограда Кіровоградської області на місто Кропивницький тієї самої області).

42. Суд першої інстанції правильно не зазначив, у порядку якого судочинства має розглядатись такий спір, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

43. Також слід враховувати, що згідно із частиною першою статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

44. Відповідно до частини першої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

45. Аналогічні положення закріплені й у статті 1 Закону України від 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України», згідно з якою Конституційний Суд України є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України. До повноважень Конституційного Суду України належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів ВРУ, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункт 1 частини першої статті 7 цього ж Закону).

46. Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що Постанова № 3984-ІХ може бути лише предметом перевірки Конституційним Судом України на відповідність Конституції України (конституційність).

47. Невідповідність актів ВРУ нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності.

48. Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.

49. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

50. Таким чином, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду в ухвалі від 24 березня 2025 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 слід відмовити.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

51. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

52. Згідно з положеннями статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

53. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення апеляційної скарги, адже оскаржувану ухвалу суд першої інстанції постановив з дотриманням норм матеріального та процесуального права, викладені в апеляційній скарзі твердження не спростовують правильності висновків суду.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 березня 2025 року у справі № 990/92/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. А. Губська

Судді:О. О. Банасько О. Л. Булейко І. А. Воробйова Л. Ю. Кишакевич В. В. Король С. І. Кравченко О. В. Кривенда М. В. Мазур С. Ю. Мартєв К. М. Пільков Н. С. Стефанів Т. Г. Стрелець О. В. Ступак І. В. Ткач Є. А. Усенко Н. В. Шевцова