Справа № 320/33985/24
Суддя: Сорочко Євген Олександрович
Дата ухвалення: 2025-06-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача Сорочка Є.О.,

суддів Коротких А.Ю.,

Чаку Є.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024 у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправними та нечинним пунктів рішення, зобов`язання вчинити дії ,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому просив:

- визнати протиправними та нечинними пункти 2 і 3 рішення Київської міської ради від 20.12.2007 №1467/4300 "Про передачу товариству з обмеженою відповідальністю "Будівельний міжгалузевий альянс" земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва;

- зобов`язати Київську міську раду прийняти рішення, яким в установленому законом порядку внести зміни до Генерального плану міста Києва, яким відновити функціональне призначення території в межах земельної ділянки з кадастровим №:66:054:0025 - як зони зелених насаджень загального користування;

- зобов`язати Київську міську раду прийняти рішення, яким в установленому законом порядку внести зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 №806/3381, включивши земельну ділянку з кадастровим №:66:054:0025, загальною площею 29.4396 га до переліку озеленених територій загального користування м. Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести зміни (інформацію) в Містобудівний кадастр міста Києва про те, що територія в межах земельної ділянки з кадастровим №:66:054:0025 відноситься до зони зелених насаджень загального користування, рекреаційного призначення.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024 повернуто. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції вказав про пропуск позивачем строку звернення до адміністративного суду.

Позивач в апеляційній скарзі просить скасувати вказане судове рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, висновки суду не відповідають обставинам справи, судом неправильно застосовано норми матеріального права, порушено норми процесуального права.

Доводи апеляційної скарги ґрунтуються на тому, що підстави для повернення позовної заяви були відсутні.

Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) у відзиві на апеляційну скаргу просить відмовити у її задоволенні, посилаючись на необґрунтованість доводів скаржника.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши підстави для апеляційного перегляду, колегія суддів дійшла таких висновків.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів.

Порядок здійснення судочинства в адміністративних судах визначає Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС), частиною першою статті 5 якого визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду за захистом, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Частина перша статті 118 КАС визначає, що процесуальні строки - це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.

Процесуальні строки визначаються днями, місяцями і роками, а також можуть визначатися вказівкою на подію, яка повинна неминуче настати.

Відповідно до частин першої та другої статті 122 КАС позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Згідно із частиною третьою статті 122 КАС для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Таким чином, строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому перебіг такого строку починається з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

Натомість, частина тертя статті 264 КАС передбачає, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Таким чином, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, на відміну від інших актів, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом шести місяців з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.

У даному спорі позивач у 2024 році звернувся до суду із позовом щодо оскарження рішення Київської міської ради від 20.12.2007 №1467/4300, вказуючи при цьому про те, що спірні положення містять нормативний характер. У свою чергу, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що оскаржуване рішення є індивідуально-правовим актом, а тому, строк його оскарження обмежується шістьма місяцями.

Відтак, першочергово для цілей вирішення питання дотримання позивачем строку звернення до суду, у даній справі належить з`ясувати чи є оскаржуване рішення нормативно-правовим актом у розумінні вимог чинного законодавства.

Так, оскаржуваними пунктами 2 та 3 рішення Київської міської ради від 20.12.2007 №1467/4300:

- внесено зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, а саме: територію, яка передається відповідно до цього рішення, вилучити із зони зелених насаджень загального користування до території житлової та громадської забудови;

- внесено зміни до Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста, затверджених рішенням Київської міської ради від 19.07.2005 № 806/3381, виключивши з переліку озеленених територій загального користування м. Києва, що відповідають типологічним ознакам та планувальним вимогам (таблиця 2), земельну ділянку площею 29,45 га у Дніпровському районі м. Києва.

Вказані пункти прийняті у з метою приведення у відповідність Генерального плану міста Києва та Програми розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста у зв`язку із передачею певної конкретної земельної ділянки в оренду ТОВ «Будівельний альянс».

Так, іншими пунктами цього рішення, окрім іншого, передбачено:

- затвердити містобудівне обґрунтування щодо внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів окремого об`єкта містобудування - будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово-офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва;

- припинити Центральній Раді ДСТ "Авангард" право користування земельною ділянкою, відведеною згідно з рішенням виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 06.06.77 № 783/22 "Про відведення Центральній Раді ДСТ "Авангард" земельної ділянки в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції" та з рішенням виконавчого комітету Київської міської Ради народних депутатів від 20.08.79 № 1088/30 "Про відведення додаткової земельної ділянки Центральній Раді ДСТ "Авангард" в тимчасове користування під розміщення водно-спортивної станції", і віднести цю земельну ділянку до земель житлової та громадської забудови (листи-згоди від 19.09.2007 № 01/160 та від 20.09.2007 № 01/280);

- визнати таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Київської міської Ради депутатів трудящих від 20.09.66 № 1369 "Про відвод земельної ділянки українській Республіканській Раді по Управлінню курортами профспілок під будівництво профілакторію курортної поліклініки та водогрязелікарні в Дарницькому районі" як таке, що не було виконано в повному обсязі.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Згідно із приписами статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень (частина перша).

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (частина десята).

Офіційне тлумачення вказаним положенням дано у Рішенні від 16.04.2009 № 7-рп/2009 Конституційним Судом України, який вказав, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

За визначеннями, наведеними у статті 4 КАС:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк;

Проаналізувавши положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» Верховний Суд у постанові від 24.01.2023 у справі № 480/5691/20 вказав, що генеральний план населеного пункту містить правові приписи нормативного характеру, які розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово. Затверджуючи своїм рішенням містобудівну документацію щодо внесення змін до генерального плану населеного пункту місцева рада формує обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, тобто здійснює нормативне регулювання відповідних відносин.

Таким чином, Генеральний план міста Києва та Програма розвитку зеленої зони міста Києва до 2010 року та концепції формування зелених насаджень в центральній частині міста є документами нормативного характеру.

У свою чергу, у цьому ж рішенні, Верховний Суд наголосив на тому, що визначальною умовою, що може слугувати критерієм загальності чи персоніфікованості акта є коло суб`єктів, на який він поширюється. Адже кількість як величина має відносний характер, може змінюватись і не є сталим показником регулятивного впливу юридичних актів. Під час визначення кола суб`єктів, правовий статус яких регламентує правовий акт, необхідно зважати лише на ті із них (фізична чи юридична особа, орган, організація, спільність людей тощо), для яких правовим актом установляються права та обов`язки безпосередньо, щодо яких праворегуляторний вплив є прямим (а не усіх суб`єктів, для яких він може мати якесь юридичне значення).

Крім того, необхідно вказати на таку особливість нормативного акта як його спрямованість на врегулювання відносин множинної кількості суб`єктів відповідних правовідносин - двох чи більше учасників певного виду відносин. Тобто об`єктом правового регулювання є встановлення загальних правил поведінки між декількома суб`єктами, що беруть на себе права чи обов`язки, що призводить до виникнення, зміни чи припинення відповідних правовідносин. Адресата юридичних приписів нормативного акта неможливо чітко ідентифікувати, оскільки ним потенційно може бути кожна особа, що зацікавлена у реалізації свого суб`єктивного права або охоронюваного законом інтересу.

Водночас, у даному випадку, оскаржуваним рішення виокремлено чіткого адресата - ТОВ «Будівельний міжгалузевий альянс», якому Київрада вирішила передати земельну ділянку для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами в урочищі Горбачиха у Дніпровському районі м. Києва. Саме із цією метою прийнято оскаржуване рішення, у тому числі і спірні пункти 2 та 3.

Таким чином, у даному випадку помилково стверджувати про те, що оскаржувані пункти сплямовані на невизначене коло суб`єктів. Колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що спірні положення не мають нормативного характеру, оскільки стосуються конкретно визначеної земельної ділянки та прийняті для конкретних індивідуально виокремлених потреб - її передачі ТОВ «Будівельний міжгалузевий альянс» для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-офісного центру, житлово офісного та готельного комплексів з підземними та наземними паркінгами.

Таким чином, до спірних правовідносин не підлягають застосуванню приписи частини третьої статті 264 КАС щодо можливості оскарження нормативно-правових актів протягом всього строку їх чинності.

Водночас, звернувшись до суду із позовом про скасування оскаржуваного рішення через більш ніж 16 років з моменту його прийняття позивачем пропущено шестимісячний строк на оскарження акту індивідуальної дії не наведено об`єктивних та поважних причин такого пропуску.

Відповідно до частин першої, другої статті 123 КАС у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.

Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.

Підсумовуючи викладене, за результатами розгляду апеляційної скарги колегія суддів суду апеляційної інстанції дійшла висновку, що суд першої інстанції прийняв помилкове рішення про повернення позову.

Відповідно до пункту 30 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Hirvisaari v. Finland» від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя .

Згідно пункту 29 рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Ruiz Torija v. Spain» від 09.12.1994, статтю 6 не можна розуміти як таку, що вимагає пояснень детальної відповіді на кожний аргумент сторін. Відповідно, питання, чи дотримався суд свого обов`язку обґрунтовувати рішення може розглядатися лише в світлі обставин кожної справи

Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Інші доводи учасників справи висновків суду не спростовують, оскільки ґрунтуються на невірному трактуванні фактичних обставин та норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини.

Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Керуючись статтями 34, 243, 311, 316, 321, 325, 328, 329, 331 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 01.10.2024 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач Є.О. Сорочко

Суддя А.Ю. Коротких

Суддя Є.В. Чаку