Справа № 240/19838/24
Суддя: Кравчук В.М.
Дата ухвалення: 2025-06-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 червня 2025 року

м. Київ

справа № 240/19838/24

адміністративне провадження № К/990/6500/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Бевзенка В.М., Стеценка С.Г.

розглянув у письмовому провадженні

касаційну скаргу ОСОБА_1

на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року (суддя Токарева М.С.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року (колегія у складі суддів Боровицького О.А., Курка О.П., Шидловського В.Б.)

у справі № 240/19838/24

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області

про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії.

У С Т А Н О В И В:

1. 15.10.2024 ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивачка, скаржник) звернулася до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - ГУ ПФ України в Житомирській області, відповідач), в якому просила стягнути з Держави Україна в особі ГУ ПФ України в Житомирській області матеріальну шкоду у виді збитків, завданих недоотриманням як непрацюючим та проживаючим на радіоактивно забрудненій території пенсіонером підвищення до пенсії, передбаченого ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, як величини оплати праці за період з 01.04.2024 по 30.09.2024 у сумі 76800 грн.

2. Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 17.10.2024, залишеною без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2025, відмовив у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України.

3. Суд виходив з того, що позовна заява містить лише вимоги про стягнення матеріальної шкоди по вині і протиправній діяльності державного органу, будь яких інших вимог щодо вирішення публічно-правового спору позивачем не заявлено.

Відповідно до ч.ч.1 та 5 ст.21 КАС України, позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою.

Вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

Таким чином, вимоги про відшкодування шкоди за протиправні дії (рішення) суб`єкта владних повноважень повинні розглядатися адміністративним судом у разі заявлення в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.

Аналогічну правову позицію було викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24.03.2018 у справі № 234/14299/15-ц, від 27.02.2019 у справі № 405/4179/18 та від 17.09.2021 у справі № 580/2091/21.

Також такий висновок суду узгоджується з висновками Верховного Суду, які викладені у постановах від 28.04.2020 №607/15692/19, від 08.04.2020 у справі № 180/1560/16-а (№ 180/3464/16-а) та Верховного Суду в постанові від 12.07.2019 у справі № 592/4622/17.

Cуд дійшов висновку, що виникнення спірних правовідносин обумовлено завданням матеріальної шкоди у виді упущеної в майбутньому заробітної плати позивача та моральному стані, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

Суд зазначив, що в даному випадку існує спір про право цивільне, хоча однією зі сторін у ньому виступає особа публічного права, а спірні правовідносини врегульовані нормами цивільного права. У спірних правовідносинах у цьому випадку реалізується не публічний, а приватний інтерес.

Таким чином, відносини щодо відшкодування матеріальної та моральної шкоди є цивільними правовідносинами, тому такий спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, про що Верховним Судом сформовано однозначну позицію.

4. ОСОБА_1 у касаційній скарзі просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17.10.2024 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2025, а матеріали справи направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

5. Як на підставу касаційного оскарження судових рішень позивачка покликається на порушення судами норм процесуального права. Зазначає, що суди помилково визначили цей спір як такий, що не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства. Предмет спору пов`язаний з недоотриманням особою пенсії, як соціальної виплати. Склад учасників, одним із яких є суб`єкт владних повноважень та характер спірних правовідносин, що пов`язані з реалізацією публічної влади спір не належать до приватноправового спору, а тому справу слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Позивачка посилається, зокрема, на постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2019 у справі №686/23445/17, від 14.11.2018 у справі № 757/70264/17-ц, від 12.01.2021 у справі №757/44631/19-ц, від 13.02.2019 у справі № 752/20801/17, постанов Верховного Суду від 01.08.2019 у справі № 377/647/17, від 10.06.2021 у справі №400/4436/20 та ухвалі від 19.08.2024 у справі № 295/4568/24.

6. Ухвалою Верховного Суду від 20.03.2025 відкрито касаційне провадження.

7. Відповідач відзиву на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження доставлено в електронний кабінет Головного управління Пенсійного фонду України у Житомирській області 20.03.2025.

8. Верховний Суд перевірив правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права у межах доводів касаційної скарги та дійшов таких висновків.

9. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази

10. Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, Верховний Суд виходить з такого.

11. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності, де суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

12. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

13. В той же час приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (переважно майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

14. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа розглядається за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

15. Як неодноразово вказувала Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях, під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі, про що слушно зауважує позивач. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин (зокрема, постанова від 03.07.2018 у справі №826/27224/15).

16. Однією з категорій адміністративних справ, як це випливає зі змісту пункту 3 частини шостої статті 12 та пункту 1 частини першої статті 19 КАС України, є справи щодо оскарження фізичними особами рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання пенсійних виплат, соціальних виплат непрацездатним громадянам, виплат за загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням, виплат та пільг дітям війни, інших соціальних виплат, доплат, соціальних послуг, допомоги, захисту, пільг.

17. Питання, пов`язані з реалізацією конституційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров`я та створення єдиного порядку визначення категорій зон радіоактивно забруднених територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення урегульовано Законом України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" (надалі Закон № 796-XII).

18. 04.02.2016 прийнято Закон № 987-VIII, який набрав чинності з 01.01.2016 і яким включено до Закону № 796-ХІІ статтю 39 такого змісту:

«Стаття 39. Доплата громадянам, які працюють у зоні відчуження

Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».

19. Рішенням Конституційного Суду України від 17.07.2018 № 6-р/2018 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності), зокрема, підпункту 7 пункту 4 розділу I Закону № 76-VIII визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ. Вирішено, що положення підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 76-VІІІ як такі, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

20. Конституційний Суд України у Рішенні від 17.07.2018 № 6-р/2018 зазначив, що обмеження чи скасування Законом № 76-VIII пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, фактично є відмовою держави від її зобов`язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов`язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Отже, Закон № 76-VIII у частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Законом № 796-ХІІ, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

У Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Закону № 796-ХІІ у редакціях, чинних до внесення змін Законом № 76-VIII, проте застережень щодо порядку застосування статті 39 Закону № 796-ХІІ вказане Рішення не містить.

21. Тобто зазначеним Рішенням Конституційного Суду України відновлено дію статті 39 Закону № 796-XII (у редакції, що діяла до 01.01.2015), яка з 17.07.2018 є чинною.

22. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 18.03.2020, ухваленій за результатами розгляду зразкової справи №240/4937/18, дійшла висновку про те, що позивач має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі двох мінімальних заробітних плат, як встановлено статтею 39 Закону №796-ХІІ.

23. У справі, що розглядається, ОСОБА_1 просить стягнути матеріальну шкоду у зв`язку з недоотриманням як непрацюючим пенсіонером підвищення до пенсії, передбаченого ст. 39 Закону № 796-ХІІ, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам за період з 01.04.2024 по 30.09.2024 у розмірі суми 76800 грн.

Зазначає, що до 31.01.2024 відповідачем додаткова пенсія, передбачена ст. 39 Закону №796-ХІІ, була визначена у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним палатам, взятим як величина оплата праці згідно з Законом України «Про Державний бюджет» на відповідний рік, що становило 13400 грн.

З 01.01.2024 додаткову пенсію визначено у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, взятим від величини для обчислення виплат за рішенням суду, передбаченої ч. 2 ст. 8 Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік», а саме 3200 грн та проводиться виплата у цьому розмірі.

24. Позивачка зазначає, що визначення з 01.01.2024 нового виду мінімальної заробітної плати, як величини для обчислення виплат за рішенням суду, передбаченої ч. 2 ст. 8 Закону України «Про Державний бюджет на 2024 рік», завдало їй майнової шкоди.

25. Верховний Суд вже розглядав справи, в яких поставало питання про юрисдикцію спорів про відшкодування шкоди, завданої невиплатою пенсій та соціальних допомог. Зокрема, у постанові від 13.02.2019 у справі № 752/20801/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала:

«Аналіз змісту статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення до суду з цим позовом) у сукупності дає підстави для висновку, що під час вирішення питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі визначальною ознакою є характер спірних правовідносин.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір стосовно виплати компенсації та допомоги, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, яку виплачують органи державної влади у встановленому Законом порядку, є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

У зв`язку з цим Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від правового висновку Верховного Суду України, викладеного, зокрема у постановах від 05, 10, 12 липня, 16 серпня 2017 року у справах № 6-1094цс17, № 6-1113цс17, № 6-1096цс17, № 6-782цс17 відповідно, про те, що з огляду на положення статей 1 та 15 ЦПК України, статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) не вважається публічно-правовим і розглядається у порядку цивільного судочинства спір між органом державної влади та/або органом місцевого самоврядування та суб`єктом приватного права - фізичною особою, в якому фізична особа звернулася до суду за захистом права не публічного, а цивільного, зокрема права на відшкодування завданої шкоди. У такому випадку це спір про цивільне право, хоч в спорі й бере участь суб`єкт публічного права.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про відшкодування шкоди, передбаченої статтею 48 Закону № 796-XII, є публічно-правовим, оскільки виник з публічно-правових відносин, за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, предметом якого є соціальні виплати, тому повинен розглядатися у порядку адміністративного судочинства з огляду на вказані вище мотиви».

26. У наведеній вище справі, як і у справі, що розглядається, спір виник щодо відшкодування шкоди (стягнення збитків), яка полягає у невиплаті належної компенсації та допомоги за Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

27. У справі, що розглядається, хоч і йдеться про інший вид соціальної виплати (підвищення до пенсії), однак наведені вище правові висновки Верховного Суду є застосовними, оскільки різниця у виді соціальної виплати не є вирішальною для визначення юрисдикції спору.

28. У постанові Верховного Суду у від 10.06.2021 у справі № 400/4436/20 предметом спору було стягнення збитків у вигляді недоотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, які мали бути нараховані та виплачені позивачу в 2017, 2018 та 2019 роках як учаснику бойових дій. У цій справі Суд дійшов висновку, що спір, який виник між сторонами у справі, стосується права позивача на отримання соціальної виплати - щорічної разової грошової допомоги до 5 травня як учаснику бойових дій. Спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства. Схожі за своєю суттю висновки та підходи до вирішення питання юрисдикції застосувала Велика Палата Верховного Суду в справах № 757/63985/16 (постанова від 04.03.2020), № 0520/17342/18 (постанова від 09.02.2021), № 0686/23445/17 (постанова від 05.06.2019).

29. Враховуючи ці висновки та обставини справи, колегія суддів звертає увагу на те, що спори щодо обчислення, призначення, перерахунку, здійснення, надання, одержання соціальних виплат, незалежно від того, як сформульовано позовні вимоги і який спосіб захисту обрано (зобов`язати нарахувати та виплатити чи стягнути збитки), є публічно-правовими, виникли з публічно-правових відносин за участю органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, тому повинні розглядатися у порядку адміністративного судочинства.

30. Отже, висновок судів попередніх інстанцій щодо неналежності розгляду та вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства, оскільки спірні відносини не містять публічно-правової вимоги, а стосуються лише стягнення шкоди, є помилковим.

31. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

32. Позивач у цій справі просить стягнути з відповідача матеріальну шкоду у виді збитків, завданих недоотриманням як непрацюючим та проживаючим на радіоактивно забрудненій території пенсіонером підвищення до пенсії, передбаченого ст. 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»; що відповідачем є територіальний орган Пенсійного фонду України, на обліку у якому він перебуває, який є суб`єктом владних повноважень, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто уповноважений здійснювати нарахування і виплату пенсії позивачу, спір який виник між сторонами у цій справі є публічно-правовим та підлягає вирішенню у порядку адміністративного судочинства.

33. Отже, Суд дійшов висновку, що при ухваленні судових рішень, суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення справи для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження по справі.

34. Оскільки Верховний Суд не змінив та не ухвалив нове рішення, судові витрати відповідно статті 139 КАС України розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Верховний Суд, -

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2024 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2025 року у справі № 240/19838/24 скасувати.

Справу направити до Житомирського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя В.М. Бевзенко

Суддя С.Г. Стеценко