Справа № 200/20336/16-а
Суддя: Стародуб О.П.
Дата ухвалення: 2025-06-25 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2025 року

м. Київ

справа №200/20336/16-а

адміністративне провадження № К/990/7634/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О.П.,

судді - Кравчук В.М., Стеценко С.Г.,

розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Дніпровської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.05.2024 (суддя Єфанова О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.01.2025 (судді Божко Л.А., Круговий О.О., Шлай А.В.)

у справі № 200/20336/16-а за позовом Громадської організації «Самозахист підприємців» до Комунального підприємства «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради та Дніпровської міської ради про визнання діяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

У листопаді 2016 року Громадська організація «Самозахист підприємців» звернулася до суду з позовом, в якому (з урахуванням уточнених позовних вимог) просила:

- зобов`язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 «Про затвердження Порядку передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг»;

- зобов`язати Дніпровську міську раду скасувати рішення сесії Дніпропетровської міської ради № 43/37 від 24.07.2013 «Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську»;

- визнати протиправною діяльність КП «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради щодо укладання договорів на використання об`єктів благоустрою не за їх цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг.

Обґрунтовуючи позов, покликалась на те, що чинним законодавством не передбачено встановлення органами місцевого самоврядування порядків передачі об`єктів (елементів) благоустрою в тимчасове використання не за цільовим призначенням.

Також, покликаючись на невиконання міською радою рішень №47/24 «Про деякі питання розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську», №33/31 «Про внесення змін до рішення міської ради від 30.05.2012 №47/24», вважає, що діяльність КП «Управління з організації контролю благоустрою та розміщенню реклами» Дніпропетровської міської ради не відповідає законодавству України.

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Рішенням Дніпропетровської міської ради № 39/35 від 29.05.2013 затверджений Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг.

Пунктом 1.2 вказаного Порядку встановлено, що цей Порядок є регуляторним актом, застосування та виконання якого є обов`язковим суб`єктами господарювання усіх форм власності, підприємствами, установами, організаціями, закладами та фізичними особами при проведенні на території м. Дніпропетровська та об`єктах загального користування, віднесених до сфери відпочинку, розваг, споживчого ринку та послуг, робіт (здійсненні заходів), зазначених у пункті 2 Порядку.

Відповідно до пункту 1.4 Порядку органом контролю є комунальне підприємство «Управління з організації контролю благоустрою об`єктів сфери відпочинку, споживчого ринку та захисту інтелектуальної власності».

Рішенням сесії Дніпропетровської міської ради №43/37 від 24.07.2013 ухвалено рішення «Про внесення змін та доповнень до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Дніпропетровську».

Посилаючись на протиправність вказаних рішень та договорів КП «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради, позивач звернувся до суду з цим позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 позов задоволено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 скасовано рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018; закрито провадження у справі в частині позовних вимог, заявлених до КП «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради; у задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 09.02.2023 касаційну скаргу Громадської організації «Самозахист підприємців» задоволено частково.

Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 25.04.2018 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 у справі №200/20336/16-а скасовано. Справу направлено на новий розгляд до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська.

Ухвалою Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 01.03.2023 адміністративну справу за позовною заявою Громадської організації «Самозахист підприємців» до Комунального підприємства «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради про визнання діяльності незаконною передано за підсудністю до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26.09.2023 справу № 200/20336/16-а прийнято до провадження.

11.01.2024 позивач звернувся із заявою про зміну предмету позову, згідно якої просив визнати протиправними рішення сесії Дніпропетровської міської ради №39/35 від 29.05.2013, рішення сесії Дніпровської міської ради №96/35 від 19.09.2018 та дії комунального підприємства «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради щодо дозволу розміщення тимчасових споруд на території міста Дніпро шляхом укладання договорів про використання об`єктів благоустрою за нецільовим призначенням та не за їх функціональним призначенням для здійснення господарської діяльності у сфері споживчого ринку та послуг.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.05.2024, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15.01.2025, позовну заяву задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано п.1 рішення сесії Дніпропетровської міської ради №96/35 від 19.09.2018.

Стягнуто на користь Громадської організації «Самозахист підприємців» судовий збір в розмірі 1684 грн за рахунок бюджетних асигнувань Дніпровської міської ради.

В решті позовних вимог відмовлено.

Ухвалюючи рішення про часткове задоволення позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення сесії Дніпропетровської міської ради №39/35 від 29.05.2013 «Про затвердження Порядку передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг» втратило чинність на підставі пункту 2 рішення Дніпровської міської ради №96/35 від 19.09.2018, відповідно, вимога щодо визнання його протиправним є такою, що задоволенню не підлягає.

Суди встановили, що чинним законодавством не передбачено встановлення органами місцевого самоврядування порядків передачі об`єктів (елементів) благоустрою в тимчасове використання не за цільовим призначенням.

Визнавши протиправним пункт перший спірного рішення №96/35, яким затверджено Порядок передачі об`єктів (елементів) благоустрою м. Дніпропетровська в тимчасове використання не за цільовим призначенням при реалізації потреб для об`єктів сфери споживчого ринку та сфери послуг, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що органам місцевого самоврядування чинним законодавством у сфері благоустрою не надано повноважень щодо встановлення порядку по виявленню та усуненню порушень правил благоустрою території міста.

Також суди виходили з того, що законодавчими актами України не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків, положень чи будь яких інших документів, які регламентують проведення демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд.

Відмовляючи у задоволенні вимоги про визнання протиправними дій КП «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради щодо дозволу розміщення тимчасових споруд на території міста Дніпро шляхом укладання договорів про використання об`єктів благоустрою за нецільовим призначенням та не за їх функціональним призначенням для здійснення господарської діяльності у сфері споживчого ринку та послуг, суди виходили з того, що вимога є неконкретизованою, оскільки позивачем не визначено конкретних учасників відповідних договорів, чиї права порушені діями комунального підприємства.

УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ, ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

З рішеннями судів попередніх інстанцій не погодився відповідач та звернувся з касаційною скаргою.

В обґрунтування касаційної скарги покликається на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладені у постановах Верховного Суду від 12.10.2023 у справі № 320/15179/21, від 22.01.2020 у справі № 826/19197/16 щодо застосування положень статті 47 КАС України, у постанові Верховного Суду від 25.05.2022 у справі № 160/10310/19 щодо повноважень органу місцевого самоврядування у сфері благоустрою території міста, у постанові Верховного Суду від 10.12.2021 у справі № 9901/20508/19 відповідно до якої визначено, що регуляторний акт є різновидом нормативно-правового акту.

Також покликається на те, що протокольною ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду прийнято до розгляду заяву позивача про зміну предмету позову, однак суд не обґрунтував прийняття змін предмету позову, а лише зазначив про збільшення позовних вимог.

Покликається на те, що судами попередніх інстанцій не враховано, що позивач змінив предмет позову після направлення справи на новий розгляд. При цьому, на думку скаржника, судами не встановлено та позивачем не доведено порушення прав Громадської організації «Самозахист підприємців» саме рішенням Дніпровської міської ради №96/35 від 19.08.2018.

Відповідач покликається на те, що заява позивача про зміну предмета позову містить нову позовну вимогу немайнового характеру, що стосується обставин, які виникли пізніше спірних правовідносин, та характеризується самостійним предметом спору та правовими підставами для звернення до суду, що вказує на одночасну зміну предмета і підстав та не допускається процесуальним законом.

Також покликається на те, що в матеріалах справи відсутні докази порушення прав членів громадської організації.

Також покликається на те, що рішення Дніпровської міської ради №96/35 від 19.08.2018 не розповсюджується на учасників громадської організації «Самозахист підприємців» та на саму громадську організацію, відповідно, громадська організація не має достатніх та обґрунтованих підстав для звернення до суду в інтересах учасників, що не було встановлено судами попередніх інстанцій.

Також покликається на те, що спірне рішення Дніпровська міська рада прийняла в межах повноважень, визначених Законами України «Про місцеве самоврядування» та «Про благоустрій населених пунктів».

Просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити нове про відмову в позові.

Ухвала про відкриття касаційного провадження разом з копією касаційної скарги та доданими до неї додатками направлялась на адресу позивача та відповідача КП «Благоустрій міста» Дніпровської міської ради.

Згідно ремомендованого повідомлення про вручення відповідач 19.03.2025 отримав ухвалу суду з копією касаційної скарги та доданими до неї додатками.

Поштове відправлення, направлене позивачу на адресу: Дніпропетровська область, м. Дніпро, вул. Азовсталі, 4, повернуто до Суду 19.03.2025 з відміткою у поштовому повідомленні «адресат відсутній за вказаною адресою», що в силу приписів пункту 5 частини 6 статті 251 КАС України вважається врученим ГО «Самозахист підприємців» 19.03.2025.

Однак сторони не скористались правом подати відзиви на касаційну скаргу.

08.05.2025 на адресу Суду від позивача надійшла заява про закриття касаційного провадження.

Обгрунтовуючи подану заяву, позивач покликається на те, що спірне рішення Дніпровської міської ради №96/35 від 19.09.2018 не може бути предметом розгляду в суді, оскільки скасоване самою міською радою шляхом прийняття 29.01.2025 рішення №52/62 про затвердження нового Порядоку передачі об`єктів благоустрою м. Дніпра в тимчасове використання для реалізації потреб у сфері споживчого ринку, відпочинку та послуг.

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Відповідно до частин 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Судові рішення оскаржується лише відповідачем і лише в частині задоволених позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування п.1 рішення Дніпропетровської міської ради №96/35 від 19.09.2018.

Правовідносини, які виникли між сторонами, регулюються Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про благоустрій населених пунктів».

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон №280/97-ВР), сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до статті 25 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Відповідно до пункту 44 статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення відповідно до законодавства правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Відповідно до пунктів 1, 2 статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів», в редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин (Закон № 2807-IV), до повноважень сільських, селищних і міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів; затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Відповідно до статті 13 Закону №2807-IV до об`єктів благоустрою населених пунктів належать: 1) території загального користування: а) парки (гідропарки, лугопарки, лісопарки, парки культури та відпочинку, парки - пам`ятки садово-паркового мистецтва, спортивні, дитячі, історичні, національні, меморіальні та інші), рекреаційні зони, сади, сквери та майданчики; б) пам`ятки культурної та історичної спадщини; в) майдани, площі, бульвари, проспекти; г) вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки; ґ) пляжі; д) кладовища; е) інші території загального користування; 2) прибудинкові території; 3) території будівель та споруд інженерного захисту територій; 4) території підприємств, установ, організацій та закріплені за ними території на умовах договору.

Відповідно до статті 14 Закону №2807-IV об`єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, інших вимог, передбачених законодавством.

Відповідно до статті 16 Закону №2807-IV на об`єктах благоустрою забороняється:

1) виконувати роботи без дозволу в разі, якщо обов`язковість його отримання передбачена законом;

2) самовільно влаштовувати городи, створювати, пошкоджувати або знищувати газони, самовільно висаджувати та знищувати дерева, кущі тощо;

3) вивозити і звалювати в не відведених для цього місцях відходи, траву, гілки, деревину, листя, сніг;

4) складувати будівельні матеріали, конструкції, обладнання за межами будівельних майданчиків;

5) самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо;

6) встановлювати технічні засоби регулювання дорожнього руху без погодження з відповідними органами Національної поліції;

7) влаштовувати стоянки суден, катерів, інших моторних плавучих засобів у межах територій пляжів;

8) випасати худобу, вигулювати та дресирувати тварин у не відведених для цього місцях;

9) здійснювати ремонт, обслуговування та миття транспортних засобів, машин, механізмів у не відведених для цього місцях (крім випадків проведення негайного ремонту при аварійній зупинці).

Задовольняючи позовні вимоги частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що чинним законодавством не передбачено повноважень органів місцевого самоврядування щодо затвердження порядків передачі об`єктів (елементів) благоустрою в тимчасове використання не за цільовим призначенням, виявлення та усунення порушень правил благоустрою території міста, проведення демонтажу самовільно встановлених тимчасових споруд.

Водночас, повноваження органів місцевого самоврядування на встановлення правил з питань благоустрою території населеного пункту та забезпечення в ньому чистоти і порядку прямо передбачено Законом № 280/97-ВР і при цьому віднесено до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад.

Крім того, статтею 16 Закону № 2807-IV передбачено перелік робіт, виконання яких на об`єктах благоустрою заборонено.

При цьому, більшість передбачених статтею 16 Закону № 2807-IV заборон не є безумовними, а дозволяють виконання тих чи інших робіт у разі дотримання певних умов.

Зокрема, пунктом 5 статті 16 Закону № 2807-IV передбачено, що на об`єктах благоустрою забороняється самовільно встановлювати об`єкти зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіоски тощо.

Таким чином, зазначена заборона стосується не всіх випадків встановлення об`єктів зовнішньої реклами, торговельні лотки, павільйони, кіосків тощо (які належать до тимчасових споруд), а лише в разі їх самовільного встановлення.

Оскаржуваний у цій справі Порядок під нефункціональним використанням об`єктів благоустрою розуміє виконання на договірних відносинах робіт з улаштування сезонних майданчиків, об`єктів дрібно-роздрібної торгівлі та ресторанного бізнесу, розташування альтанок, бесідок, проведення розважальних заходів, розміщення холодильного обладнання, використання сходів та ґанків, тощо.

Також Порядком передбачено порядок укладання договорів, заходи контролю за їх виконанням та відповідальність за їх порушення.

Такий зміст оскаржуваного Порядку вказує на те, що він покликаний забезпечити регулювання правовідносин з виконання на об`єктах благоустрою робіт, не пов`язаних з його функціональним призначенням, та встановлює відповідальність за самовільне виконання таких робіт, що відповідає приписам статті 26 Закону № 280/97-ВР та статей 10, 14, 15 Закону № 2807-IV.

За таких обставин, висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності у відповідача повноважень на прийняття оскаржуваного Порядку та скасування з цих підстав оскаржуваного рішення не можна визнати обґрунтованими.

Інших висновків щодо невідповідності вимогам закону та протиправності оскаржуваного рішення судами попередніх інстанцій не наведено.

Водночас, покликання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що позивач не довів своє право на звернення до суду є безпідставним, оскільки предметом оскарження у цій справі є нормативно-правові акти, дія яких розповсюджується на членів ГО «Самозахист підприємців», які також є суб`єктами підприємницької діяльності.

Також безпідставним є покликання відповідача в обґрунтування доводів касаційної скарги на те, що позивачем порушено порядок зміни предмету та підстав позову, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено, що зміна фактичних обставин справи сталася після початку першого судового засідання при первісному розгляді справи, що відповідає приписам частини третьої статі 47 КАС України.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Враховуючи викладене, касаційну скаргу слід задовольнити, рішення судів першої і апеляційної інстанцій скасувати та постановити рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Клопотання позивача про закриття касаційного провадження задоволенню не підлягає, оскільки станом на час звернення позивача до суду та постановлення рішень судами попередніх інстанцій оскаржуване рішення відповідача було чинним.

Крім того частина 1 статті 339 КАС України не містить таких підстав для закриття касаційного провадження, на які покликається позивач.

Керуючись статтями 341, 345, 351, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в:

Касаційну скаргу Дніпровської міської ради - задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.05.2024 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15.01.2025 у справі № 200/20336/16-а скасувати.

У задоволенні позову Громадської організації «Самозахист підприємців» відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

В.М. Кравчук

С.Г. Стеценко