Справа № 320/17645/24
Суддя: Усенко Євгенія Андріївна
Дата ухвалення: 2025-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2025 року

м. Київ

справа № 320/17645/24

провадження № 11-118заі25

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідачки Усенко Є. А.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Воробйової І. А., Єленіної Ж. М., Ємця А. А., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Стрелець Т. Г., Ступак О. В., Ткача І. В., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу № 320/17645/24 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України, Державної казначейської служби України про визнання протиправними дій, стягнення моральної шкоди, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.02.2025 (суддя-доповідач Олендер І. Я., судді Бившева Л. І., Білоус О. В., Блажівська Н. Є., Ханова Р. Ф.),

У С Т А Н О В И Л А:

1. Зміст позовної заяви та судового рішення, ухваленого щодо неї

1.1. 23.04.2024 ОСОБА_1 звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ, Рада), Державної казначейської служби України, у якій просила:

- визнати протиправними дії ВРУ щодо прийняття Закону України від 28.12.2014 № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII), положення якого (частина третя статті 54 Закону України від 28.02.1991 № 796-ХІІ «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», далі - Закон № 796-ХІІ, в редакції Закону № 76-VIII щодо уповноваження ВРУ Кабінету Міністрів України визначати своїми актами мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку із втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи) були визнані неконституційними Рішенням Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(II)/2021;

- стягнути з держави України на її, ОСОБА_1 , користь матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії за період з 01.01.2015 по 30.06.2021 в розмірі 700 764,71 грн, заподіяну прийняттям неконституційного правового акта, шляхом безспірного списання Державною казначейською службою України коштів з відповідного рахунку Державного бюджету України.

1.2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначає, що їй встановлено другу групу інвалідності, вона має статус потерпілої від Чорнобильської катастрофи першої категорії та отримує пенсію по інвалідності відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ. Вказує, що відповідно до частини третьої цієї статті у редакції Закону № 76-VIII, який набрав чинності з 01.01.2015, умови, порядок призначення та мінімальні розміри пенсії за інвалідністю, що настала внаслідок каліцтва чи захворювання, і пенсії у зв`язку із втратою годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи визначає Кабінет Міністрів України в актах з відповідних питань.

1.3. У зв`язку з дією частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) з 01.01.2015 розмір виплачуваної їй пенсії було обмежено.

1.4. Однак Рішенням Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) ці положення частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), і встановлено, що громадяни України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, мають право на відшкодування шкоди, якої вони зазнали внаслідок дії зазначених неконституційних положень, а держава зобов`язана розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди задля забезпечення реального поновлення порушених прав відповідної категорії громадян.

1.5. ВРУ на виконання згаданого Рішення Конституційного Суду України прийняла Закон України від 29.06.2021 № 1584-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» щодо підвищення рівня пенсійного забезпечення окремих категорій осіб», який набрав чинності 01.07.2021. З цієї ж дати пенсія по інвалідності нараховується та виплачується їй без застосування обмежень, установлених частиною третьою статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII).

1.6. Як стверджує позивачка, завдана їй матеріальна шкода виражається доходами (основною пенсією), які вона могла б одержати, якби її право на пенсійне забезпечення не було порушено застосуванням до неї неконституційного правового акта [частини третьої статті 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону № 76-VIII)].

1.7. На переконання позивачки, обов`язок розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, завданої їй унаслідок дії неконституційного правового акта, держава Україна не виконала; порядок (юридичний механізм) відшкодування такої шкоди не розроблено (відповідний нормативно-правовий акт не прийнято), що, на думку позивачки, зумовило виникнення у неї права вимоги грошової компенсації завданої матеріальної шкоди від держави у вигляді неотриманої держаної (основної) пенсії за невиконання державою Україною свого позитивного обов`язку за статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).

1.8. Київський окружний адміністративний суд, не відкриваючи провадження за позовною заявою ОСОБА_1 , керуючись частиною четвертою статті 21 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ухвалою від 10.01.2025 передав адміністративну справу за підсудністю до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції.

1.9. Касаційний адміністративний суд ухвалою від 19.02.2025 відмовив ОСОБА_1 у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС, виснувавши, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

1.10. Касаційний адміністративний суд виходив з того, що Верховний Суд як суд першої інстанції не наділений повноваженнями розглядати позови про визнання протиправними діянь ВРУ, пов`язаних з невиконанням Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 щодо законодавчого врегулювання (юридичного механізму) відшкодування шкоди, оскільки при прийнятті законів ВРУ реалізує свої повноваження у сфері законодавчої діяльності і не здійснює владних управлінських повноважень, які б створювали правові наслідки безпосередньо для позивачки. Згідно з висновком суду першої інстанції в таких правовідносинах немає публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду; юрисдикція Касаційного адміністративного суду не поширюється на справи в публічно-правових спорах фізичних осіб з ВРУ щодо вчинення нею дій чи бездіяльності в процедурах законотворчого процесу.

1.11. Суд виснував, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, та зазначив, що в цьому випадку поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, як і судовому розгляду взагалі.

1.12. Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими ОСОБА_1 звернулась до адміністративного суду, та правове регулювання правовідносин, у площині яких виник спір, суд відмовив у відкритті провадження.

2. Короткий зміст та обґрунтування вимог, наведених в апеляційній скарзі

2.1. ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.02.2025, у якій просить її скасувати, прийняти позовну заяву до розгляду та відкрити провадження у цій справі.

2.2. Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивачка зазначає, що з огляду на особливий статус постраждалих громадян України унаслідок Чорнобильської катастрофи Конституційний Суд України вказав, що держава має відшкодувати шкоду громадянам України, на яких поширюється дія статті 54 Закону № 796-ХІІ, завдану їм унаслідок дії частини третьої цієї статті (у редакції Закону № 76-VIII).

2.3. Зазначає, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 16.11.2022 у справі № 295/15069/21-ц, повертаючи справу на розгляд колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду, виходила з раніше висловленої правової позиції щодо предметної юрисдикції у справах, предметом спору в яких є майнова шкода у вигляді недоотриманої пенсії, передбаченої частиною третьою статті 54 Закону № 796-ХІІ. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що вирішення такого спору по суті буде залежати від правомірності нарахування та виплати позивачу недоотриманої пенсії, а такі правовідносини за своїм змістом є публічно-правовими та ґрунтуються на нормах публічного права, а тому їх слід розглядати в порядку адміністративного судочинства.

2.4. Посилаючись на такий висновок Великої Палати Верховного Суду, позивачка зазначає, що спір, за вирішенням якого вона звернулася до суду, є публічно-правовим, оскільки стосується нарахування і виплати пенсії, а тому, на її переконання, його потрібно розглядати в порядку адміністративного судочинства.

2.5. Позивачка стверджує, що має право на відшкодування матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії за період з 01.01.2015 по 30.06.2021 у розмірі 700 764,71 грн, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта.

2.6. Інші доводи позивачки з приводу її незгоди з оскаржуваною ухвалою Касаційного адміністративного суду за змістом та спрямованістю подібні до її доводів у позовній заяві, які викладено вище.

3. Рух апеляційної скарги

3.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 12.03.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 19.02.2025, а ухвалою від 03.04.2025 призначила справу до апеляційного розгляду без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

4. Позиція відповідачів щодо апеляційної скарги позивачки

4.1. ВРУ у відзиві на апеляційну скаргу ОСОБА_1 не погоджується з наведеними в ній доводами, стверджує, що вони не спростовують висновок Касаційного адміністративного суду в ухвалі від 19.02.2025 щодо підстав відмови у відкритті провадження в адміністративній справі.

5. Норми права, які регулюють спірні правовідносини, та висновки Великої Палати Верховного Суду щодо їх застосування при вирішенні спору в цій справі

5.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.

5.2. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

5.3. Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

5.4. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

5.5. Частиною першою статті 2 КАС (у редакції, чинній на дату звернення до суду) встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

5.6. За частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

5.7. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

5.8. Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС).

5.9. Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС).

5.10. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

5.11. Таким чином, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) особи, яка звернулася до суду [такі ж висновки сформульовані, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі № 914/2006/17 (пункти 5.7, 5.8), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (пункти 4.8-4.10), від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, від 18.12.2019 у справі № 826/2323/17 (пункти 18, 19), від 13.10.2020 у справі № 640/22013/18 (пункт 19), від 23.11.2021 у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08.06.2022 у справі № 362/643/21 (пункт 28), від 21.09.2023 у справі № 990/49/22 (пункт 23), від 22.02.2024 у справі № 990/64/23 (пункт 46), від 13.02.2025 у справі № 990/220/24 (пункт 32), від 20.03.2025 у справі № 990/111/23 (пункт 5.10)].

5.12. Водночас помилковим є застосування статті 19 КАС та поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною в яких є суб`єкт владних повноважень. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративного суду, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

5.13. Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

5.14. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, ВРУ встановлені статтею 266 КАС. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

5.15. Велика Палата Верховного Суду послідовна щодо свого висновку, що наведені положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можна оскаржувати тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, ВРУ, які прийнято (вчинено, допущено) у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (до прикладу, постанови Великої Палати Верховного Суду від 18.08.2022 у справі № 990/94/22, від 17.11.2022 у справі № 990/116/22, від 14.09.2023 у справі № 990/132/23, від 01.02.2024 у справі № 990/140/23, від 14.11.2024 у справі № 990/285/24).

5.16. ОСОБА_1 обґрунтовує позов доводом про протиправність діянь (бездіяльності) ВРУ у зв`язку з невиконанням Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) щодо обов`язку держави розробити порядок (юридичний механізм) відшкодування шкоди, який би відновив порушені права, зокрема і її, на отримання пенсії відповідно до статті 54 Закону № 796-ХІІ.

5.17. Водночас положеннями розділу IV Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - ВРУ, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи якої встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, який затверджений Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).

5.18. Частиною другою статті 1 Регламенту встановлено, що він визначає, зокрема, законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

5.19. Згідно з нормами Регламенту створені ВРУ із числа народних депутатів України комітети, Голова Ради та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені Регламентом, реалізують дії з розгляду законопроєктів. Такі дії за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

5.20. Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроєкту, розгляд законопроєкту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту).

5.21. Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій як загалом, так і щодо певної особи, зокрема результат яких, втілений у рішенні (дії чи бездіяльності), може бути предметом оскарження, в тому числі до суду.

5.22. У мотивувальній частині Рішення від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України вказав, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

5.23. Застосувавши наведені правові норми, Велика Палата Верховного Суду висновує, що діяння ВРУ, які оспорює позивачка, за змістом та сутністю не є управлінською діяльністю, спори щодо правомірності здійснення повноважень у якій можуть бути предметом розгляду адміністративного суду. Як дії щодо прийняття Закону № 76-VIII, які позивачка просить визнати неправомірними, так і питання розроблення порядку (юридичного механізму) відшкодування шкоди охоплюються законотворчим процесом - виключною компетенцією ВРУ, судового контролю за якою Конституція і закони України не встановлюють. У такому випадку Рада не здійснює владних (управлінських) функцій, зокрема, щодо позивачки, тоді як здійснення таких функцій є сутнісною ознакою тих публічно-правових відносин, спір у яких належить до юрисдикції адміністративного суду. У зв`язку із цим у межах правовідносин щодо прийняття Радою Закону № 76-VIII та невиконання Рішення Конституційного Суду України від 07.04.2021 № 1-р(ІІ)2021 у справі № 3-333/2018(4498/18) щодо законодавчого врегулювання (юридичного механізму) відшкодування шкоди, з протиправністю яких позивачка пов`язує порушення своїх прав, не виникає публічно-правовий спір, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду, як і до суду загальної юрисдикції загалом.

5.24. Відтак Касаційний адміністративний суд дійшов правильного висновку, що позовну вимогу ОСОБА_1 про визнання протиправними дій ВРУ щодо прийняття Закону № 76-VIII не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

5.25. Однак поза увагою суду першої інстанції залишилось те, що позивачка в позові пред`являє ще й вимогу про стягнення з держави України матеріальної шкоди в розмірі 700 764,71 грн.

5.26. «Шкодою», яку позивачка просить стягнути, вона вважає різницю між сумою пенсії, визначеної статтею 54 Закону № 796-ХІІ (у редакції Закону України від 06.06.1996 № 230/96-ВР «Про внесення змін і доповнень до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи»), та фактично виплаченою їй пенсією без проведення індексації внаслідок застосування положень неконституційного закону.

5.27. Такі спори підлягають розгляду в судах, зокрема адміністративних, що прямо зазначено в частині п`ятій статті 21 КАС, відповідно до якої вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.

5.28. Та обставина, що відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС вимогу про відшкодування шкоди можна заявити до адміністративного суду тільки одночасно з вимогою вирішити публічно-правовий спір, не означає, що вимогу про відшкодування шкоди взагалі не можна заявити до адміністративного суду.

5.29. Велика Палата Верховного Суду вже визначилася щодо юрисдикції спорів про стягнення шкоди, завданої невиплатою пенсії через дію неконституційних правових положень. Так, у постанові від 06.06.2024 у справі № 990/313/23 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що оскільки вимога про відшкодування різниці між присудженим рішенням суду розміром пенсії та фактично отриманими пенсійними виплатами внаслідок застосування до особи норм неконституційного закону має публічно-правовий характер, то такий спір підсудний судам адміністративної юрисдикції.

5.30. Підхід до визначення предметної юрисдикції спору у випадку, коли позивач подібну різницю в пенсійних виплатах визначає як «шкоду», також є усталеним у практиці касаційних судів у складі Верховного Суду.

5.31. Зокрема, Касаційний цивільний суд у складі Верховного Суду при розгляді справ № 732/1218/22, № 552/741/22 дійшов висновку, що спір у подібних правовідносинах є публічно-правовим, оскільки стосується нарахування й виплати позивачеві пенсії. У свою чергу, Касаційний адміністративний суд постановою від 20.12.2023 розглянув за правилами адміністративного судочинства справу № 420/17886/21 з позовними вимогами про відшкодування шкоди, завданої внаслідок виплати пенсії в розмірі, визначеному нормою закону, яку було визнано неконституційною рішенням Конституційного Суду України. Такого ж підходу Касаційний адміністративний суд дотримався і при розгляді справ № 990/79/24, № 340/2839/20.

5.32. З урахуванням норми частини четвертої статті 22 КАС та висновку Великої Палати Верховного Суду в постанові від 06.06.2024 у справі № 990/313/23 позовну вимогу про стягнення з держави України на користь позивачки матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої пенсії, заподіяної прийняттям неконституційного правового акта, повинен розглядати адміністративний суд. Цим судом є окружний адміністративний суд відповідно до встановлених частиною першою статті 22 правил інстанційної та статтями 25, 26 КАС територіальної підсудності.

5.33. Такий висновок не суперечить принципу jura novit curia («суд знає закони»), сутність якого полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилань сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus), та ґрунтується на змісті позовних вимог і зазначених підставах позову.

5.34. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи (частина шоста статті 170 КАС).

5.35. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що, по-перше, як пред`явлення позову до неналежного відповідача, так і обрання неефективного / неналежного способу захисту не є підставою для відмови у відкритті провадження у справі та не позбавляє суд першої інстанції обов`язку відкрити провадження за позовною заявою (якщо немає інших встановлених законом підстав для цього).

5.36. По-друге, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» як підставу для відмови у відкритті провадження у справі треба тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які можуть бути розглянуті адміністративним судом за умови дотримання правил інстанційної підсудності, унормованої статтями 22-24 КАС.

5.37. Близький за змістом висновок Велика Палата Верховного Суду зробила в постанові від 15.01.2019 у справі № 990/621/18, установивши, що спір підлягає розгляду окружним адміністративним судом, а не Касаційним адміністративним судом як судом першої інстанції. Такий висновок підтримано і в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.06.2024 у справі № 990/313/23.

6. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

6.1. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

6.2. Відповідно до пункту 4 частини першої статті 317 КАС підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

6.3. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини (частина четверта цієї статті).

6.4. Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі, адже цей спір не належить до юрисдикції Касаційного адміністративного суду як суду першої інстанції, проте помилився з мотивами такої відмови, зазначивши про відсутність публічно-правового спору в цій справі в частині позовної вимоги про стягнення з держави України на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої державної (основної) пенсії, то оскаржувана ухвала підлягає зміні з викладенням її мотивів у редакції цієї постанови.

Керуючись статтями 242, 266, 315, 317, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19.02.2025 у справі № 320/17645/24 змінити, виклавши її мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідачка Є. А. Усенко

Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур

О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв

І. А. Воробйова С. О. Погрібний

Ж. М. Єленіна Т. Г. Стрелець

А. А. Ємець О. В. Ступак

Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач

В. В. Король В. Ю. Уркевич

О. В. Кривенда Н. В. Шевцова