Справа № 160/29476/24
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-06-23 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 червня 2025 року

м. Київ

справа № 160/29476/24

адміністративне провадження № К/990/10606/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Чиркіна С.М. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу

за позовом керівника Жовтоводської окружної прокуратури Дніпропетровської області

до Верхньодніпровської міської ради Кам`янського району Дніпропетровської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: ОСОБА_1 , про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Савченка А.В. від 19 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Юрко І.В., Білак С.В., Чабаненко С.В. від 10 лютого 2025 року

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. 05 листопада 2024 року керівник Жовтоводської окружної прокуратури Дніпропетровської області (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом Верхньодніпровської міської ради Кам`янського району Дніпропетровської області (далі - Верхньодніпровська міська рада), в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Верхньодніпровської міської ради щодо невжиття заходів, спрямованих на прийняття рішення про демонтаж тимчасової споруди на розі вулиць Європейської та Софіївської у місті Верхньодніпровськ Кам`янського району Дніпропетровської області, поруч із земельною ділянкою з кадастровим номером :13:001:0002;

- зобов`язати Верхньодніпровську міську раду вжити заходів щодо демонтажу зазначеної тимчасової споруди.

2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначав, що на території міста Верхньодніпровськ на земельній ділянці комунальної власності на розі вулиць Європейської та Софіївської без правових підстав у межах червоних ліній розташована тимчасова споруда з надписом "Автозапчасти"; власником споруди є ОСОБА_1 , яка у 2010 році отримала дозвіл на розроблення документації із землеустрою для оформлення строкового сервітуту та уклала договір про плату за користування земельною ділянкою. Однак документація із землеустрою не була розроблена та затверджена, а ОСОБА_1 не має паспорта прив`язки або іншого дозвільного документа на розміщення споруди.

Незважаючи на численні запити прокуратури, Міська рада не вживала належних та ефективних заходів для демонтажу споруди, що суперечить містобудівному та земельному законодавству, порушує інтереси держави та територіальної громади.

Прокурор діє в інтересах держави відповідно до статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII), оскільки Верхньодніпровська міська рада належним чином не здійснює свої повноваження. Бездіяльність Міської ради є триваючим правопорушенням, що дозволяє звернення до суду без обмеження строками.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд ухвалою від 19 листопада 2024 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року, повернув Прокурору заяву.

4. Суди першої та апеляційної інстанцій мотивували свої рішення тим, що Прокурор не виконав вимоги законодавства щодо обґрунтування наявності підстав для представництва та не дотримався встановленого процесуальним законодавством порядку звернення до суду, а закон не передбачає права Верхньодніпровської міської ради Кам`янського району оскаржувати в судовому порядку рішення, дії (бездіяльність) іншого суб`єкта владних повноважень (Управління по роботі з активами виконавчого комітету Верхньодніпровської міської ради Кам`янського району).

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

5. Не погодившись із ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року, передати справу для продовження розгляду.

6. На обґрунтування касаційної скарги Прокурор зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не застосували положення Законів України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів», від 17 березня 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», Земельного кодексу України, які підтверджують наявність у Прокурора повноважень на звернення до суду з позовом з метою визнання протиправною бездіяльності Верхньодніпровської міської ради та зобов`язання вжити заходів, спрямованих на демонтаж тимчасової споруди, при цьому покликається на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верхового Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 та розгляд Верховним Судом подібних справ № 440/7210/21 (постанова від 01 вересня 2022 року) та № 440/7208/21 (постанова від 12 жовтня 2023 року), в яких прокурор звертався до суду в інтересах держави у зв`язку з розміщенням тимчасової споруди на землях комунальної власності.

Виконавчий комітет Верхньодніпровської міської ради та відділ містобудування та архітектури не є окремими юридичними особами, а Міська рада не може бути позивачем у цій справі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

7. Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури 12 березня 2025 року подав касаційну скаргу.

8. Верховний Суд ухвалою від 17 березня 2025 року відкрив касаційне провадження у справі.

9. Відповідач та третя особа не скористалися правом подати відзиви на касаційну скаргу чи клопотань.

10. 23 травня 2025 року проведено повторний автоматичний розподіл справи у зв`язку з обранням судді-доповідача Стрелець Т.Г. до Великої Палати Верховного Суду; визначено колегію суддів у складі судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.

11. Верховний Суд ухвалою від 20 червня 2025 року призначив справу до розгляду у письмовому провадженні за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи з 23 червня 2025 року.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

12. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.

13. Згідно з частиною четвертою статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

14. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

15. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

16. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

17. Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.

(І) Щодо повноважень органу місцевого самоврядування виявляти самочинні тимчасові споруди та проводити їх демонтаж

18. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно зі статтею 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення питань регулювання земельних відносин (пункт 34), здійснення контролю за використанням і охороною земель комунальної власності (пункт 34-1).

20. До відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, відповідно до підпункту 7 пункту "а" частини першої статті 30 Закону № 280/97-ВР, належить організація благоустрою населених пунктів, залучення на договірних засадах з цією метою коштів, трудових і матеріально-технічних ресурсів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також населення; здійснення контролю за станом благоустрою населених пунктів, організації озеленення, охорони зелених насаджень і водойм, створення місць відпочинку громадян.

21. Стаття 10 Закону України від 06 вересня 2005 року № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» покладає на виконавчі органи місцевого самоврядування обов`язок здійснювати самоврядний контроль за станом благоустрою та утриманням територій населених пунктів (пункт 4 частини другої).

22. Пункт 1.3 розділу І Порядку розміщення тимчасових споруд, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року № 244 (далі - Порядок № 244), передбачає, що тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.

23. Такі споруди можуть розміщуватися лише за наявності паспорта прив`язки (пункт 2.1 розділу ІІ Порядок № 244), при цьому у разі закінчення строку дії, анулювання паспорта прив`язки ТС, самовільного встановлення тимчасової споруди така споруда підлягає демонтажу (пункт 2.29 розділу ІІ Порядок № 244).

24. Розміщення тимчасової споруди самовільно забороняється (пункт 2.30 розділу ІІ Порядок № 244).

25. Таким чином, виконавчі органи місцевого самоврядування забезпечують дотримання містобудівного законодавства, здійснюють самоврядний контроль за станом благоустрою та використанням земель комунальної власності, що включає моніторинг території для виявлення тимчасових споруд, які розміщені без відповідного паспорта прив`язки або з порушенням умов його дії, та вжиття заходів для усунення порушень.

26. Прокурор у позовній заяві зазначає про самовільне розміщення тимчасової споруди на земельній ділянці з кадастровим номером :13:001:0002. У такому випадку може порушуватися право територіальної громади на ефективне розпорядження своєю власністю, що прямо суперечить принципам, визначеним у статті 13 Конституції України.

27. Демонтаж самовільно встановленої тимчасової споруди є обов`язком органу місцевого самоврядування у разі відсутності паспорта прив`язки або порушення умов його дії відповідно до пункту 2.29 Порядку № 244.

28. Бездіяльність Міської ради щодо виявляти та усунення порушення земельного та містобудівного законодавства також порушує інтереси держави у сфері законного використання земель комунальної власності та забезпечення благоустрою.

29. Верхньодніпровська міська рада є єдиним суб`єктом, відповідальним за контроль за благоустроєм та використанням земель комунальної власності територіальної громади, який відповідно до статей 26, 30 Закону № 280/97-ВР, статті 10 Закону № 2807-IV та Порядку № 244 має повноваження виявляти самовільні тимчасові споруди та організовувати їх демонтаж.

(ІІ) Щодо права прокурора звернутися до суду в інтересах держави у випадку бездіяльності міської ради

30. Конституція України визначає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках (пункт третій частини першої статті 131-1).

31. Конституційний Суд України у Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 роз`яснив, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

32. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

33. Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначає виключні випадки представництва прокурором інтересів держави в суді:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

34. Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу.

35. Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

36. «Інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99).

37. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 826/2793/18 та від 06 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17 сформульовано визнання «інтересу держави» («публічного інтересу») як важливої для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби, які відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами публічної адміністрації. Тобто публічний інтерес є ні чим іншим, як певною сукупністю приватних інтересів.

38. Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

39. Органи місцевого самоврядування, будучи суб`єктами владних повноважень, є автономними і не мають вищого підпорядкування. З огляду на вказане, прокурор може подавати позови до цих органів у випадках, коли відсутній інший компетентний орган, який міг би захистити інтереси, та має доводити, що рішення, дії чи бездіяльність органу місцевого самоврядування завдають шкоди державним інтересам та інтересам жителів громади, зокрема в питаннях благоустрою та ефективного використання комунальних земель.

40. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними, зокрема, у постановах Верховного Суду від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 18 грудня 2021 року у справі № 804/3740/18, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20, від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18 та від 05 травня 2022 року у справі № 320/6514/18.

41. При цьому бездіяльність міської ради щодо контролю за використанням та охороною земель і невжиття заходів для усунення порушень земельного законодавства свідчать про незахищеність інтересів громади та є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

42. До аналогічного висновку дійшли Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08 жовтня 2019 року у справі № 920/447/18 та Верховний Суд у постановах від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21, від 01 вересня 2022 року у справі № 440/7210/21 та від 27 лютого 2024 року у справі № 620/6905/22.

43. У контексті оціночного поняття «інтереси держави», викладеного у Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, Прокурор у позовній заяві чітко визначив, що порушення полягає у самовільному зайнятті земельної ділянки комунальної власності та порушенні благоустрою через розміщення споруди без паспорта прив`язки.

44. Тобто Прокурор обґрунтував наявність підстав для представництва інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, вказавши на бездіяльність Верхньодніпровської міської ради, яка не вживає заходів для демонтажу тимчасової споруди, розміщеної без паспорта прив`язки, попри численні звернення прокуратури.

45. За умови підтвердження використання земельної ділянки без належних правовстановлюючих документів таке порушення може зачіпати суспільні та економічні інтереси територіальної громади у сфері благоустрою міста, а Міська рада повинна була знати про таке порушення і мала повноваження для його усунення.

46. Велика Палата Верховного Суду у пункті 140 постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 дійшла висновку, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

47. Тобто у цій категорії спорів Прокурор має лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

48. Також звернення Прокурора до суду має бути спрямоване на досягнення справедливого балансу між захистом суспільних інтересів та правами осіб, чиї інтереси можуть бути обмежені (принцип пропорційності).

49. У кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору (пункт 11.12 постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18).

50. Позовна заява Прокурора містить посилання на норми законодавства, докази листування з Міською радою та обґрунтування суспільно значущого характеру порушення, що потребує перевірки судом правомірності дій органу місцевого самоврядування.

51. Проте суди першої та апеляційної інстанцій не надали оцінки запитам Прокурора до Верхньодніпровської міської ради та необґрунтовано вважали, що Прокурор не виконав вимоги щодо обґрунтування підстав для представництва.

52. Помилковим є також висновок судів про необхідність звернення Прокурора до Управління по роботі з активами виконавчого комітету Верхньодніпровської міської ради як окремого суб`єкта, оскільки, відповідно до статті 59 Закону № 280/97-ВР, виконавчий комітет є підзвітним Міській раді, а його рішення можуть бути скасовані радою. Водночас Міська рада є суб`єктом владних повноважень, відповідальним за здійснення контролю у сфері земельних відносин та благоустрою, і тому саме вона визначена Прокурором як відповідач у цій справі.

53. Таким чином, Прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави з вимогами визнати протиправною бездіяльність Верхньодніпровської міської ради та зобов`язати її вжити заходів щодо демонтажу тимчасової споруди, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

54. Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

55. Суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального та процесуального права, зокрема частину третю статті 23 Закону № 1697-VII та частину четверту статті 53 КАС України, дійшовши помилкового висновку про відсутність підстав для звернення Прокурора до суду, не дослідивши обставини справи щодо наявності порушення інтересів держави, та не оцінили у повному обсязі докази, надані прокурором.

56. Ураховуючи викладене, ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року слід скасувати, а справу - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії вирішення відкриття провадження у справі.

57. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

58. Оскільки Верховний Суд не змінює судових рішень та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 листопада 2024 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2025 року скасувати, а справу № 160/29476/24 - направити до Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду зі стадії вирішення відкриття провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа