Справа № 160/21715/24
Суддя: Кучугурна Наталія Вікторівна
Дата ухвалення: 2025-05-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Кучугурної Н.В.
секретаря судового засідання Гасанової А.А.
від позивача: Письменна І.В., представник; Ягодка В.А., представник;
від третьої особи: не з`явився;
від відповідача: Пилипенко С.О., представник,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Дніпрі за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «БК-НОВОСТРОЙ» про визнання протиправною та скасування вимоги,
Обставини справи: до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, в якій позивач просить суд:
визнати протиправною та скасувати вимогу, викладену у листі № 040406-15/3891-2024 від 01.07.2024 щодо усунення порушень законодавства, оформленої на підставі акту № 040406-25/23 від 14.06.2024 перевірки закупівель в Управлінні комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради.
Позовні вимоги обгрунтовані тим, що з 13.05.2024 по 07.06.2024 з призупиненням з 15.05.2024 по 28.05.2024 Східним офісом Держаудитслужби була проведена перевірка закупівлі в управлінні комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради (далі УКГтаБ ПМР, управління, замовник) виконання робіт з реконструкції гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлоград Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб) за процедурою номер ID: UA-2023-11-15-010626-а, укладання договору про закупівлю та його виконання. За результатами перевірки був складений акт від 14.06.2024 №040406-25/23. 05.07.2024 позивачем була отримана вимога Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства. У цій вимозі зазначено таке. На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 7 пункту 4 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби від 02.06.2016 №23, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає: 1) розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників УКГтаБ ПМР, винних у допущених порушеннях; 2) відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218, 222 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на загальну суму 17576268,72 грн шляхом: складання актів звіряння взаємних розрахунків між УКГтаБ ПМР та ТОВ «БК-Новострой» на суму 17576268,72 грн; відображення в бухгалтерському обліку УКГтаБ ПМР по бухгалтерському рахунку 631 «Розрахунки з вітчизняними постачальниками» по контрагенту ТОВ «БК-Новострой» сум дебіторської заборгованості в розмірі 17576268,72 грн; поверненням грошових коштів ТОВ «БК Новострой» в розмірі 17576268,72 грн на реєстраційний рахунок УКГтаБ ПМР з подальшим перерахуванням їх в дохід державного бюджету (код доходів 21080500). У іншому випадку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на суму 17576268,72 грн з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ. Позивач не погоджується з цією вимогою і зазначає, що документи, на підставі яких сформовано акт перевірки та, які наведені в додатках до нього, не можуть вказувати на порушення законодавства, оскільки отримані з порушенням порядку, встановленого нормами процесуального права, зокрема, ст.290 Кримінального процесуального кодексу України. Крім того, перевіркою фактично та юридично не перевірено об`єми робіт, товарно-матеріальні цінності, у зв`язку з відсутністю підтверджуючих первинних документів, а також не проведенням контрольного огляду та обмірів по об`єкту посадовою особою Східного офісу Держаудитслужби.
09.09.2024 до суду від відповідача надійшов відзив на позовну заяву, згідно з яким відповідач заперечує проти позовних вимог, і вказує, що виявлені під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності позивач порушення є доведеними, факти порушень встановленими, у зв`язку із чим, підтверджують правомірність вимоги суб`єкта контролю.
16.09.2024 до суду від позивача надійшла відповідь на відзив, в якій позивач підтримав доводи, наведені в обгрунтування позовних вимог.
24.02.2025 до суду від відповідача надійшли пояснення, в яких відповідач зазначає, що відповідно до ст.14 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» працівники правоохоронних органів зобов`язані сприяти службовим особам органу державного фінансового контролю у виконанні їх обов`язків. З метою забезпечення проведення перевірки закупівлі у повному обсязі, дослідження питання щодо цільового та законного використання бюджетних коштів на оплату виконаних підрядних робіт, офіс листом звернувся до Павлоградської окружної прокуратури з проханням щодо сприяння в наданні працівникам відповідача доступу до матеріалів кримінального провадження в частині вилучених Павлоградським районним відділом поліції ГУНП в Дніпропетровській області документів на підтвердження укладання та виконання Управлінням КГтБ ПМР та ТОВ «БК-Новострой» договору від 04.12.2023 №299 на виконання робіт по об`єкту «Реконструкція гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлоград Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб)». За результатами розгляду цього листа Павлоградською окружною прокуратурою здійснено сприяння в наданні посадовій особі органу державного фінансового контролю тимчасового доступу до вилучених документів щодо виконання договору від 04.12.2023 №299, про що Східний офіс листом №040406-15/3305 від 23.05.2024 поінформував позивача. Повідомлення про надання посадовій особі органу державного фінансового контролю головному державному аудитору Східного офісу Держаудитслужби Теслі І.М. до тимчасового доступу до вилучених документів щодо виконання договору від 04.12.2023 №299 було надано в усній формі, та у подальшому погоджено час та перевірку первинних документів, які фактично здійснювались в Павлоградському РВП ГУНП в Дніпропетровській області здійснено в журналі реєстрації на посту при вході в Павлоградському РВП ГУНП в Дніпропетровській області. У зв`язку з викладеним, перевірка закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання, здійснена на підставі наданих в ході перевірки документів, у тому числі тих, які вилучені, про що повідомлено позивача листом №040406-15/3305 від 23.05.2024. Серед тих, які були вилучені у позивача та у подальшому досліджені посадовою особою органу державного фінансового контролю були оригінали документів, що стосувалися проведення процедури закупівлі, та посилання на які є в акті перевірки, зокрема, це договір №299 від 04.12.2023 з додатками (протоколом погодження договірної ціни, договірною ціною, кошторисом на виконання робіт, графіком виконання робіт, графіком фінансування робіт) та додаткові угоди з додатками до вказаного договору, акти приймання виконаних будівельних робіт, локальні кошториси, підсумкові відомості ресурсів, розрахунки загальновиробничих витрат до локальних кошторисів, акти вартості устаткування, придбання якого покладено на виконавця робіт.
13.05.2025 до суду від позивача надійшло клопотання про приєднання до матеріалів справи лист №01-07/2049 від 24.12.2024, лист Павлоградського РВП ГУНП в Дніпропетровській області від 09.01.2025 №476, лист №01-07/79 від 16.01.2025, постанову Павлоградської окружної прокуратури Дніпропетровської області про відмову в задоволенні клопотання від 17.01.2025 та ухвалу Павлоградського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 29.01.2025.
Ухвалою від 16.09.2024 залучено до участі у справі Товариство з обмеженою відповідальністю «БК-НОВОСТРОЙ» як третю особу, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача; встановлено третій особі десятиденний строк з дня отримання позову та відзиву для подання пояснень або заперечень до них.
04.11.2024 до суду надійшли пояснення третьої особи, згідно з якими, третя особа не погоджується із висновком наведеним в акті перевірки, вважає їх необгрунтованими та безпідставними, такими, що базуються на незаконно отриманих документах, що потім лягли в основу складання спірного акта. Так, відповідачем проведено перевірку позивача щодо закупівлі виконання робіт з реконструкції гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлоград Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб), укладання договору про закупівлю та його виконання, на підставі первинних документів, які фактично на момент зазначеної перевірки, знаходилися в матеріалах кримінального провадження, тобто були частиною матеріалів досудового розслідування, яке тривало. Водночас, Східний офіс Держаудитслужби не був стороною кримінального провадження, не мав процесуального статусу ані потерпілого, ані юридичної особи, стосовно якої здійснюється провадження, отже службові особи відповідача не мали жодного, передбаченого Кримінальним процесуальним кодексом України права ознайомлюватись з матеріалами досудового розслідування. Відтак, первинні документи ТОВ «БК-Новострой» щодо укладання договору №299 від 04.12.2023 та його виконання (акти приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в, акти вартості устаткування, придбання якого покладено на ТОВ «БК-Новострой», як виконавця тощо), вилучені органом досудового розслідування у третьої особи та долучені до матеріалів кримінального провадження, не могли у законний спосіб бути у державних аудиторів, які проводили зазначену перевірку, та відповідно, посилання аудиторів на ці документи в акті перевірки, як і висновок про начебто зайві виплати позивачем внаслідок завищення вартості виконаних будівельних робіт є безпідставним. Крім того, третя особа звертає увагу на те, що під час перевірки, проведеної відповідачем, контрольні огляди та обміри фактично виконаних робіт за договором від 04.12.2023 №299 за участю уповноважених осіб третій особі, як виконавця робіт, не проводилися. Таким чином, аудиторами під час проведеної перевірки жодним чином (ні фактично, ні документально) не перевірено та не встановлено об`єми робіт, виконаних третьою особою, наявність на об`єкті товарно-матеріальних цінностей тощо.
Ухвалою від 19.08.2024 суд призначив справу до розгляду у підготовчому засіданні на 16 вересня 2024 року на 11:00 год.
16.09.2024 у судове засідання прибули представник позивача і представник відповідача. У судовому засіданні розгляд справи відкладений на 14.10.2024 на 14:00 год.
14.10.2024 судове засідання відбулось за участю представника відповідача. Інші учасники у судове засідання не прибули, про день, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином. 14.10.2024 від третьої особи надійшло клопотання про відкладення судового засідання для надання часу для подання пояснень або заперечень по суті спору. Від позивача також надійшло клопотання про відкладення підготовчого судового засідання у зв`язку з необхідністю надання часу третій особі для надання пояснень або заперечень по суті позову.
Ухвалою від 14.10.2024 суд продовжив підготовче провадження на 30 днів; відклав підготовче судове засідання у справі на 04 листопада 2024 року на 13:00 год.
У судове засідання 14.10.2024 з`явилися представники позивача, відповідача і третьої особи, у цьому засіданні розгляд справи був відкладений на 18.11.2024 на 14:00 год.
У судове засідання 18.11.2024 з`явилися представники позивача, відповідача і третьої особи.
Ухвалою, занесеною до протоколу судового засідання від 18.11.2024, суд постановив закрити підготовче провадження, призначити розгляд справи по суті на 09.12.2024 на 11:00 год.
09.12.2024 розгляд справи по суті відбувся за участю представників позивача і відповідача, представник третьої особи у судове засідання не з`явився, розгляд справи був відкладений на 14.01.2025 на 11:00 год.
14.01.2025 розгляд справи не відбувся через оголошений сигнал повітряної тривоги на території Дніпропетровської області.
Про судове засідання 03.02.2025 о 15:00 год. учасники справи були повідомлені належним чином.
У судове засідання 03.02.205 з`явилися представники позивача, відповідача і третьої особи, у судовому засіданні розгляд справи був відкладений на 26.02.2025 на 14:00 год.
26.02.2025 розгляд справи не відбувся у зв`язку із перебуванням судді Кучугурної Н.В. на лікарняному.
Про судове засідання 31.03.2025 о 15:00 год. учасники справи були повідомлені належним чином.
31.03.2025 розгляд справи не відбувся у зв`язку із перебуванням судді Кучугурної Н.В. на лікарняному.
Про судове засідання 14.05.2025 о 14:00 год. учасники справи були повідомлені належним чином.
14.05.2025 розгляд справи відбувся за участю представників позивача і відповідача, представник третьої особи у судове засідання не прибув, від третьої особи надійшло клопотання про розгляд справи без їх участі.
У судовому засіданні розгляд справи був відкладений на 19.05.2025 на 11:00 год.
19.05.2025 розгляд справи відбувся за участю представників позивача і відповідача, представник третьої особи у судове засідання не прибув.
У судовому засіданні представники позивача і третьої особи підтримали позовні вимоги і просили їх задовольнити, представник відповідача проти задоволення позовної заяви заперечував.
У судовому засіданні 19.05.2025 суд оголосив вступну та резолютивну частини рішення.
Заслухавши пояснення сторін, розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини справи, на яких ґрунтується позовна заява, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд
Із 13.05.2024 по 07.06.2024 з призупиненням з 15.05.2024 по 28.05.2024 Східним офісом Держаудитслужби була проведена перевірка закупівлі в управлінні комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради (далі УКГтаБ ПМР, управління, замовник) виконання робіт з реконструкції гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлоград Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб) за процедурою номер ID: UA-2023-11-15-010626-а, укладання договору про закупівлю та його виконання.
За результатами перевірки був складений акт від 14.06.2024 №040406-25/23.
05.07.2024 позивачем була отримана вимога Східного офісу Держаудитслужби про усунення порушень законодавства.
У цій вимозі зазначено таке.
На підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 7 пункту 4 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Державної аудиторської служби від 02.06.2016 №23, пунктів 46, 49, 50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, Східний офіс Держаудитслужби вимагає:
1) розглянути результати проведеної перевірки та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників УКГтаБ ПМР, винних у допущених порушеннях;
2) відповідно до норм статей 193, 199, 217, 218, 222 Господарського кодексу України та статей 611, 629 Цивільного кодексу України забезпечити відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на загальну суму 17576268,72 грн шляхом: складання актів звіряння взаємних розрахунків між УКГтаБ ПМР та ТОВ «БК-Новострой» на суму 17576268,72 грн; відображення в бухгалтерському обліку УКГтаБ ПМР по бухгалтерському рахунку 631 «Розрахунки з вітчизняними постачальниками» по контрагенту ТОВ «БК-Новострой» сум дебіторської заборгованості в розмірі 17576268,72 грн; поверненням грошових коштів ТОВ «БК Новострой» в розмірі 17576268,72 грн на реєстраційний рахунок УКГтаБ ПМР з подальшим перерахуванням їх в дохід державного бюджету (код доходів 21080500).
У іншому випадку, розглянути питання щодо відшкодування шкоди (збитків) заподіяних державному бюджету на суму 17576268,72 грн з винної особи відповідно до норм статей 130-136 КЗпПУ.
Вимога також містить застереження про те, що у разі неусунення виявлених порушень у встановлений строк, зважаючи на надану КП УКГтаБ ПМР інформацію про вжиті заходи за результатами перевірки закупівель, Східний офіс Держаудитслужби відповідно до норм пунктів 8, 10 статті 10 Закону має право звернутися до суду, а також до органу управління відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року №1637 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна та фінансових ресурсів».
Позивач не погоджується з указаною вище вимогою відповідача, тому і звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, що склались між сторонами, суд зазначає про таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Крім того, підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Згідно з пунктом 7 Положення № 43, Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
Відповідно до ст.5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України.
Так, 01.08.2013 КМУ постановою №631 затвердив Порядок проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами і внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України, який визначає підстави та процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель (далі Порядок №631).
Відповідно до пунктів 16-18 Порядку №631 під час проведення перевірки закупівель проводиться документальна та/або фактична перевірка питань програми перевірки закупівель, а також аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, та інформації, що міститься в державних реєстрах та базах даних, відкритих для доступу органу державного фінансового контролю.
Під час документальної перевірки здійснюється контроль за дотриманням законодавства про закупівлі шляхом вивчення документів замовника. У разі ведення документообігу з використанням електронних засобів зберігання та обробки інформації керівником замовника або уповноваженою ним особою забезпечується безперешкодний доступ посадових осіб органу державного фінансового контролю до електронних документів та у разі потреби подання їх завірених копій на паперовому носії.
Фактична перевірка здійснюється під час проведення перевірки закупівель шляхом інвентаризації, обстеження та контрольного обміру закуплених (отриманих) замовником товарно-матеріальних цінностей, робіт, послуг та проведення інших дій відповідно до повноважень органу державного фінансового контролю. При цьому замовник забезпечує доступ на склади, у сховища, виробничі та інші приміщення, що належать замовнику або використовуються ним.
Посадові особи органу державного фінансового контролю мають право вимагати від керівника замовника або його заступника створення належних умов для проведення фактичної перевірки за участю матеріально відповідальних осіб замовника, а в разі перевірки обсягу виконаних робіт - також представників суб`єкта господарювання - виконавця робіт.,
В силу пункту 6 Положення № 43, Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.
Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
Згідно з пунктом 50 Порядку № 550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
Спірна вимога контролюючого органу є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якому вона адресована.
За приписами статті 124 Конституції України, юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що «конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом».
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року по справі № 818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
У постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17 Верховний Суд зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
Отже, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства суди, які розглядали справу і наділені процесуальними повноваженнями встановлювати і оцінювати фактичні обставини справи, об`єктивно мали право перевірити обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги, а також обґрунтованість доводів контролюючого органу щодо того, чи породжує спірна вимога права і обов`язки позивача.
Верховний Суд у постанові від 20 лютого 2018 року у справі № 822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
З проведеного вище аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з чим кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.
За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
У справі ж, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка, як встановлено вище, є індивідуально-правовим актом, а відтак породжує права і обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає в тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, встановлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження в ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави.
Проаналізувавши зміст спірної вимоги, суд указує, що вона не містить вимоги про стягнення збитків хоч і вказує на забезпечення їх відшкодування. Вимога ж в частині зобов`язання позивача розглянути результати проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, винних у допущених порушеннях, взагалі не вказує на збитки.
Водночас ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача. Так, пунктом 15 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII передбачено, що органи державного фінансового контролю наділені повноваженнями порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях. Також згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю.
Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги в судовому порядку.
Водночас суд ураховує сталу практику Верховного Суду, згідно з якою, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Порушення, наведені в акті ревізії, з якими не погоджується позивач у цій справі, досліджуються судом у межах пункту першого оскаржуваної вимоги органу державного фінансового контролю, який стосується розгляду результатів проведеної ревізії та питання щодо притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників управління, винних у допущених порушеннях.
Так, у позовній заяві позивач указує, що документи, на підставі яких сформовано акт перевірки та, які наведені в додатках до нього, не можуть вказувати на порушення законодавства, оскільки отримані з порушенням порядку, встановленого нормами процесуального права, зокрема, ст.290 Кримінального процесуального кодексу України, з аналізу положень якої виходить, що сторони зобов`язані підтвердити факт надання доступу до матеріалів і з зазначенням найменування таких матеріалів, тобто сторона має описати кожен документ, що, у свою чергу, унеможливить зміну та долучення нових доказів після ознайомлення. Проте, на жодній сторінці акту не має цього підтвердження, що, у свою чергу, ставить під сумнів законність отримання зазначеного документу.
Суд зазначає, що відповідно до п.17 Порядку №731 аналіз інформації щодо проведення процедур закупівель, розміщеної в електронній системі закупівель, проводиться за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю або замовника.
На письмову вимогу посадової особи органу державного фінансового контролю керівник замовника або уповноважена ним особа подає у трьох примірниках завірені копії документів, у тому числі тих, які не розміщено в електронній системі закупівель, що, зокрема, підтверджують факти виявлення порушень.
У разі потреби подання копій бухгалтерських документів забезпечує головний бухгалтер чи його заступник або уповноважена на це посадова особа замовника.
Відповідно до п.22 Порядку №631, з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку замовника орган державного фінансового контролю може проводити зустрічні звірки на підприємствах, в установах та організаціях за процедурою, передбаченою пунктом 26 Порядку проведення інспектування.
Так, під час перевірки позивачем був отриманий запит 31 від 13.05.2024 щодо надання відповідних первинних документів виконання робіт з реконструкції гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлограді Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб) за процедурою ID: UA-2023-11-15-010626-а, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Суд установив, що за результатами проведеної процедури закупівлі позивачем з переможцем ТОВ «БК-Новострой» укладено договір від 04.12.2023 №299 з виконання робіт з 04.12.2023 по 24.12.2024 по об`єкту: «Реконструкція гуртожитку по вул. Промислова, 9/2 у м. Павлоград Дніпропетровської області (житло для внутрішньо переміщених осіб)».
Східним офісом Держаудитслужби направлені листи Державній казначейській службі України у м. Павлограді Дніпропетровської області від 14.05.2024 №040406-17/3084-2024 «Про надання документів», Павлоградському РВП ГУНП в Дніпропетровській області від 16.05.2024 №040406-15/3190-2024 «Про надання тимчасового доступу до вилучених документів», Павлоградській окружній прокуратурі від 17.05.2024 №040406-17/3223-2024 «Про сприяння у наданні тимчасового доступу до вилучених документів».
Листом №040406-15/3305 від 23.05.2024 позивача було проіфнормовано, що СВ Павлоградського РВП ГУНП в Дніпропетровській області надано Східному офісу Держаудитслужби доступ до вилучених документів.
Крім цього, відповідачем у ході перевірки, з 15.05.2024 по 28.05.2024 було проведено зустрічну звірку в ТОВ «БК-Новострой» з метою документального підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку УКГтаБ ПМР, за результатами якої була складена довідка №040406-21/18-р від 28.05.2024.
У довідці вказано, що ТОВ «БК-Новострой» було надано запит №1 від 15.05.2024 щодо надання первинних документів, підтверджуючих здійснення господарських операцій відповідно до укладеного договору про закупівлю.
У відповідь на запит ТОВ «БК-Новострой» надано лист від 13.05.2024 №48-7730, яким було повідомлено, що усі затребувані первинні документи було вилучено в порядку ст.93 КПК України СВ Павлоградським РВП ГУНП в Дніпропетровській області.
Поряд з цим, у довідці також указано, що 15.05.2024, в ході проведення зустрічної звірки ТОВ «БК-Новострой», у відповідь на листи, направлені до Павлоградського РВ поліції Дніпропетровської області та Павлоградської окружної прокуратури від 14.05.2024 №040406-17/3084-2024 та від 17.05.2024 №040406-17/3223 (відповідно), посадовій особі Східного офісу Держаудитслужби надано тимчасовий доступ до первинних документів фактичного виконання робіт відповідно до договору від 04.12.2023 №299, переданих Товариством на вимогу ГУНП в Дніпропетровській області Павлоградського районного відділу поліції. Таким чином, зустрічна звірка проводилась на підставі переданих та наданих в ході проведення зустрічної звірки первинних документів, на які є посилання далі за змістом зустрічної звірки.
Як видно із довідки зустрічної звірки вона була проведена на підставі договору від 04.12.2023 №299, додаткових угод до цього договору, Актів приймання виконання будівельних робіт ф. КБ-2в тощо, які відображені в додатках до цієї довідки.
Інформацію щодо цієї зустрічної звірки викладено на сторінках 21-23 акту перевірки від 14.06.2024 №040406-25/23.
Суд зазначає, що відповідно до ст.14 Закону № 2939-XII працівники правоохоронних органів зобов`язані сприяти службовим особам органу державного фінансового контролю у виконанні їх обов`язків.
Пунктом 11 частини 1 статті 10 Закону № 2939-XIІ передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців документи, матеріали, інформацію, у тому числі з обмеженим доступом, необхідні для виконання покладених на нього завдань, зокрема інформацію з обмеженим доступом, з урахуванням вимог до забезпечення захисту інформації.
Згідно із п.24 Порядку №631, для здійснення на належному рівні контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю мають право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців - інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань.
Таким чином, для здійснення на належному рівні контролю за дотриманням законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю мають право одержувати, у тому числі від правоохоронних органів, інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на орган державного фінансового контролю завдань.
Враховуючи викладене, суд зазначає, що перевірка позивача була проведена відповідачем на підставі документів, які були отримані відповідачем у порядку та з урахуванням повноважень органів державного фінансового контролю, які визначені нормами чинного законодавства.
Отже, підлягають відхиленню доводи позивача про те, що документи, на підставі яких сформовано акт перевірки та, які наведені в додатках до нього не можуть вказувати на порушення законодавства, оскільки отримані з порушенням порядку, встановленого нормами процесуального права, зокрема, ст.290 Кримінального процесуального кодексу України.
У позовній заяві також зазначено, що перевіркою фактично та юридично не перевірено об`єми робіт, товарно-матеріальні цінності, у зв`язку з відсутністю підтверджуючих первинних документів, а також не проведенням контрольного огляду та обмірів по об`єкту посадовою особою Східного офісу Держаудитслужби.
Щодо цих доводів позивача, суд указує, що наведені обставини мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про відшкодування збитків.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» (п.58) суд вказує, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п. 1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Суд зазначає, що всі інші аргументи сторін досліджені судом, однак є такими, що не потребують детального аналізу у судовому рішенні, оскільки наведених висновків суду не спростовують.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.
З огляду на встановлені обставини справи, наведені положення чинного законодавства, суд зазначає, що позовна заява у цій справі є такою, що задоволенню не підлягає.
Підстави для розподілу судових витрат, відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, відсутні, оскільки у задоволенні позову відмовлено.
Керуючись ст. ст. 90, 139, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити в задоволенні позовної заяви Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради до Східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «БК-НОВОСТРОЙ» про визнання протиправною та скасування вимоги.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення (ухвалу) суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається безпосередньо до Третього апеляційного адміністративного суду.

Позивач: Управління комунального господарства та будівництва Павлоградської міської ради (вул. Соборна, 115, м. Павлоград, Дніпропетровська область, 51400, ).

Відповідач: Східний офіс Держаудитслужби (вул. Володимира Антоновича, буд.22, корп.2, м. Дніпро, 49600, ).

Третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «БК-НОВОСТРОЙ» (вул. Чайківська, буд.36, с. Нижнянка, Юріївський район, Дніпропетровська область, 52344, ).

Повний текст рішення складено 23.06.2025.

Суддя Н.В. Кучугурна