Справа № 480/1380/21
Суддя: Мацедонська В.Е.
Дата ухвалення: 2025-06-20 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 червня 2025 року

м. Київ

справа № 480/1380/21

адміністративне провадження № К/990/32038/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Білак М. В., Мартинюк Н. М.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Державного підприємства «Дороги Сумщини» до Державної аудиторської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Данко», про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державного підприємства «Дороги Сумщини» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року (головуючий суддя Калиновський В. А., судді: Кононенко З. О., Мінаєва О. М.)

І. Суть спору

У лютому 2021 року Державне підприємство «Дороги Сумщини» (далі - позивач, ДП «Дороги Сумщини») звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Товариство з обмеженою відповідальністю «Данко» (далі - третя особа, ТОВ «Данко»), у якому просило визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби від 03 лютого 2021 року про результати моніторингу процедури закупівлі № UA-2020-08-28-005165-с, що проведена ДП «Дороги Сумщини», у частині наявності в діях замовника під час розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Данко» порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

На обґрунтування позовних вимог ДП «Дороги Сумщини» зазначило, що висновок відповідача про наявність порушень з боку позивача, і як наслідок, вимога про усунення таких порушень є необґрунтованими, безпідставними та неспівмірними, оскільки між ДП «Дороги Сумщини» та ТОВ «Данко» укладено та виконано договір закупівлі з дотриманням усіх законодавчих норм. При цьому, у позивача, як замовника, були відсутні підстави для відхилення тендерної пропозиції третьої особи, оскільки нею надано усі необхідні документи, визначені тендерною документацією.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи.

28 серпня 2020 року через електронну систему закупівель «Prozorro» ДП «Дороги Сумщини» оприлюднено оголошення про проведення відкритих торгів за

№ UA-2020-08-28-005165-с. Предмет закупівлі: «ГБН Г. 1-218-182:2011 Капітальний ремонт ділянки автомобільної дороги загального користування місцевого значення 0191112 Охтирка-Курган Слави-Мирне (45230000-8 Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь)». Очікувана вартість закупівлі складає 25 951 000,00 грн.

У пункті 5 розділу III Тендерної документації ДП «Дороги Сумщини», як замовник закупівлі, серед іншого установив, що на підтвердження відповідності учасників процедури закупівлі технічним, якісним та кількісним характеристикам предмету закупівлі учасники у складі тендерної пропозиції надають, зокрема:

- документ(и) про відповідність лабораторії вимогам чинного законодавства України (свідоцтво, рішення тощо про атестацію (сертифікацію) тощо) з додатком, де зазначено галузь атестації (сертифікації) тощо, що видане компетентним органом та дійсне (чинне) на дату його подання учасником. Свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію)/ додаток до свідоцтва, рішення тощо про атестацію (сертифікацію) має відображати спроможність лабораторії проводити вимірювання таких показників, як: коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки.

Поряд з цим, у Додатку 6 до Тендерної документації «Технічна специфікація» (технічне завдання) замовником визначено, що якісні характеристики мають бути досягнуті в результаті виконання робіт: коефіцієнт рівності відповідно табл. 21.2 ДБН В.2.3-4:2015; коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки відповідно до табл. 1, 2, 3, 4 СОУ 42.1-7:2014.

За результатами проведеної процедури закупівлію, визначено переможця - ТОВ «Данко», з яким ДП «Дороги Сумщини» уклало Договір підряду від 13 листопада 2020 року № 2К-МД/3210.

На підставі наказу Держаудитслужби від 13 січня 2021 року № 9, відповідно до частини другої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», пункту 9 Положення про Держаудитслужбу, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43, посадовими особами Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель Держаудитслужби у період з 13 січня 2021 року по 29 січня 2021 року здійснено моніторинг процедури закупівлі № UA-2020-08-28-005165-C, за результатом якого в електронній системі закупівель 03 лютого 2021 року було оприлюднено висновок про результати моніторингу закупівлі за № 96, відповідно до якого відповідач установив порушення ДП «Дороги Сумщини» вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки позивач не відхилив тендерну пропозицію учасника ТОВ «Данко», як таку, що не відповідає умовам кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, та уклав з ним Договір.

У констатуючій частині висновку відповідачем установлено, що у пункті 5 розділу III Тендерної документації Замовник установив вимогу щодо надання учасниками у складі тендерних пропозицій довідки в довільній формі про наявність власної чи залученої випробувальної (вимірювальної) дорожньої лабораторії з можливістю визначення властивостей матеріалів, асфальтобетонів, передбачених при наданні послуг та транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг (коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки). Також передбачив, що на підтвердження зазначеної в довідці інформації надається документ про відповідність лабораторії вимогам чинного законодавства України (свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію), тощо) з додатком, де вказано галузь атестації (сертифікації) тощо. Свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію)/додаток до свідоцтва, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію) повинно відображати спроможність лабораторії проводити вимірювання таких показників, як: коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки. Учасник ТОВ «Данко» у складі тендерної пропозиції надав довідку про залучення випробувальної дорожньої лабораторії від 11 вересня 2020 року № 1135/5, якою повідомив про залучення (на підставі договору від 27 грудня 2019 року № 27-12-19, укладеного з ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр») випробувальної лабораторії та свідоцтво про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005 з додатком до нього.

Однак, Держаудитслужба уважає, що надане ТОВ «Данко» свідоцтво про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005 та додатки до нього не містять інформації про проведення вимірювань коефіцієнту рівності та коефіцієнту світлоповертання та яскравості розмітки, що не підтверджує спроможність випробувальної лабораторії здійснювати контроль за транспортно-експлуатаційними показниками автомобільних доріг та не відповідає вимогам пункту 5 розділу III Тендерної документації.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, Держаудитслужба у цьому висновку зобов`язала ДП «Дороги Сумщини» здійснити заходи щодо усунення цих порушень шляхом розірвання договору з дотриманням положень Господарського кодексу України та Цивільного кодексу України та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення законодавства у сфері публічних закупівель, викладеного у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявленого порушення.

Не погоджуючись із вказаними висновками та рішенням відповідача, ДП «Дороги Сумщини» звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано висновок Держаудитслужби від 03 лютого 2021 року про результати моніторингу закупівлі № UA-2020-08-28-005165-с, що проведена ДП «Дороги Сумщини», у частині наявності в діях замовника під час розгляду тендерної пропозиції ТОВ «Данко» порушення вимог абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі».

Суд першої інстанції виходив з того, що на вимогу пункту 5 розділу III Тендерної документації учасником ТОВ «Данко» до тендерної пропозиції долучено достатні документи, які б підтверджували наявність власної чи залученої випробувальної (вимірювальної) дорожньої лабораторії з можливістю визначення властивостей матеріалів, асфальтобетонів, передбачених при наданні послуг та транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг (коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки), а саме: довідку від 11 вересня 2020 року № 1135/5, у якій учасник зазначив про залучення згідно з договором від 27 грудня 2019 року № 27-12-19 вимірювальної лабораторії - ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр»; гарантійний лист ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» від 10 вересня 2020 року № 516; свідоцтво від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005, що засвідчує стан системи вимірювань випробувальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» з додатком; чинний договір на надання науково-технічних послуг (виконання робіт) від 27 грудня 2019 року № 27-12-19, укладений між ТОВ «Данко» та ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр».

Також, суд першої інстанції зауважив, що у додатку до свідоцтва від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018, який є його невід`ємною частиною та містить відомості щодо сфери об`єктів та процесів системи вимірювань, на які поширюється свідоцтво та оцінювання яких проведено у випробувальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» зазначені, зокрема, наступні показники автомобільних доріг та обмеження процесів (методик): коефіцієнт зчеплення колеса з покриттям (від 0,1 до 1,0; 5 = ± 4%); рівність покриття (від 2 до 9 мм в обидві сторони від середнього статистичного положення моста, 5 = ± 4%); рівність покриття триметровою рейкою; коефіцієнт ущільнення покриття; яскравість дорожньої розмітки; світлоповертання та яскравість. Таким чином, суд виснував, що зазначені відомості підтверджують спроможність вимірювальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» щодо визначення всіх транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг, передбачених тендерною документацією.

Суд першої інстанції наголосив, що висновок Держаудитслужби за наслідками моніторингу процедури закупівлі є індивідуально-правовим актом та породжує права і обов`язки для позивача, враховуючи передбачене частиною десятою статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» право позивача на оскарження такого висновку, а тому суд вважає необґрунтованими доводи відповідача про те, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі не породжує публічно-правовий спір між сторонами.

Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року апеляційну скаргу Держаудитслужби задоволено. Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову відмовлено.

Суд апеляційної інстанції констатував, що при прийнятті оскаржуваного висновку про результати моніторингу закупівлі № UА-2020-08-28-005165-с, Держаудитслужба діяла на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зазначив, що умови тендерної документації чітко передбачають, що документ про атестацію/сертифікацію лабораторії (свідоцтво, рішення тощо), додаток до нього має відображати інформацію щодо спроможності лабораторії проводити вимірювання показників: коефіцієнт рівності відповідно табл. 21.2 ДБН В.2.3-4:2015; коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки відповідно до табл. 1, 2, 3, 4 СОУ 42.1-7:2014. Водночас, надане учасником ТОВ «Данко» у складі тендерної пропозиції свідоцтво про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005 із додатком до нього в колонці «Процеси (методики) вимірювань»: містить інформацію про нормативно-правову базу, на відповідність якій здійснювалися вимірювання, зокрема, таку як: ДСТУ 2587:2010; СОУ 42.1-7:2014; СОУ 45.2-2:2009; БДН В.2.3-4:2015. Проте, колонка «Показники та обмеження процесів (методик)» не містить інформації щодо показників процесів, за якими розраховувалися відповідні коефіцієнти рівності покриття, світлоповертання та яскравості розмітки.

Щодо коефіцієнта світлоповертання та яскравості розмітки, суд апеляційної інстанції зазначив, що ДСТУ 2587:2020 поширюється на розмітку автомобільних доріг і встановлює основні параметри, розміри, загальні технічні вимоги та правила застосування її на автомобільний дорогах. Водночас, СОУ 42.1-7:2014 установлює технічні вимоги та методики контролювання показників світлоповертання та яскравості горизонтальної дорожньої розмітки на автомобільних дорогах загального користування. Як ДСТУ 2587:2020, так і СОУ 42.1-7:2014 містять поняття коефіцієнтів яскравості та світлоповертання розмітки, методики для їх визначення та встановлені показники, які застосовуються під час проведення вимірювання. Таким чином, за позицією суду апеляційної інстанції, зазначені показники, за якими проводилися вимірювання коефіцієнтів світлоповертання та яскравості розмітки, як вимагала тендерна документація Замовника, тобто ДП «Дороги Сумщини» (а саме пункт 5 розділу III тендерної документації), і мали бути зазначені в документах про атестацію лабораторії (свідоцтві, рішенні тощо).

Щодо визначення коефіцієнту рівності, Другий апеляційний адміністративний суд зауважив, що умовами тендерної документації (а саме додатком 6 до тендерної документації) визначено, що коефіцієнт рівності визначається відповідно до табл. 21.2 ДБН В.2.3-4:2015. Суд уважає, що документи про атестацію лабораторії мали містити відомості, що підтверджують проведення лабораторією вимірювань показника коефіцієнта рівності покриття відповідно до таблиці 21.2 ДБН В.2.3-4:2015 (тобто відповідно до ДСТУ 8745:2017) з відображенням показників, за якими проводилися дані вимірювання (зокрема щодо матеріалів, шарів покриття, категорії автомобільної дороги та можливих відхилів). Проте, учасник ТОВ «Данко» у складі тендерної пропозиції надав свідоцтво про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005, за яких визначення показника рівності покриття здійснювалося відповідно до СОУ 45.2-2:2009.

Також суд апеляційної інстанції наголосив, що враховуючи приписи частини першої статті 215 Цивільного кодексу України, якою передбачено, що підставами недійсності укладеного за результатами вищевказаної закупівлі правочину є недодержання вимог Закону в момент його укладення в частині недотримання порядку здійснення закупівель, єдиним шляхом усунення порушень у даному випадку є припинення зобов`язань по договору про закупівлю.

Колегія суддів апеляційної інстанції вважає помилковим висновок суду першої інстанції, що тендерна пропозиція ТОВ «Данко» відповідає вимогам тендерної документації, оскільки виявлене порушення законодавства у сфері закупівель із боку позивача підтверджуються належними та допустимими доказами.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

21 вересня 2023 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ДП «Дороги Сумщини» на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року.

Відповідно до Протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 21 вересня 2023 року визначено склад колегії суддів: Кашпур О. В. (головуючий суддя), Уханенко С. А., Радишевська О. Р.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Відповідно до Протоколу повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 05 лютого 2024 року (у зв`язку з тривалою тимчасовою непрацездатністю судді Кашпур О. В., яку визначено головуючим суддею (суддею-доповідачем) у розгляді цієї справи) визначено склад колегії суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Губська О. А.

На підставі розпорядження заступника керівника Апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 червня 2025 року № 548/0/78-25, у зв`язку з обранням судді Губської О. А. до Великої Палати Верховного Суду, 16 червня 2025 року здійснено повторний автоматизований розподіл цієї справи, за результатом якого визначено колегію суддів: Мацедонська В. Е. (головуючий суддя), Білак М. В., Мартинюк Н. М.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі ДП «Дороги Сумщини» просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

На обґрунтування позиції скаржник посилається на неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі №160/16713/20 щодо застосування пункту 1 частини першої статті 31 Закону України «Про публічні закупівлі» та від 21 жовтня 2021 року у справі №640/17797/20 стосовно застосування статті 2 КАС України.

Позивач стверджує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові не врахував того, що у постанові від 28 квітня 2022 року у справі №160/16713/20 Верховний Суд виснував: «Системний аналіз норм законодавства у сфері публічних закупівель свідчить про те, що статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі» встановлений перелік кваліфікаційних критеріїв, що вимагаються замовником від учасників процедури закупівель, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає. При цьому, у наведеному переліку кваліфікаційних критеріїв, такий кваліфікаційний критерій як - «невідповідність інформації, що подана у складі тендерної пропозиції (у Довідці про наявність обладнання, матеріально-технічної бази та технологій) та інформації, яка міститься у Підсумкових відомостях до локальних кошторисів №2-1-1, №2-1-2 щодо зазначення будівельних машин (бульдозер, трактори на гусеничному ходу, автогрейдер, вишки телескопічні котки дорожні самохідні, асфальтоукладники), які не були внесені до наведеної вище Довідки» (про що зазначено у оспорюваному Висновку) відсутній. Також і аналіз змісту пункту 1 частини першої статті 31 наведеного Закону не містить посилань на необхідність відхилення замовником тендерної пропозиції у разі виявлення вищенаведених невідповідностей інформації, що подана учасником у складі тендерної пропозиції (у Довідці про наявність обладнання та у Підсумкових відомостях до локальних кошторисів), як кваліфікаційного критерію, що свідчив би про його невідповідність вимогам, установленим статтею 16 Закону № 922-VIII. Таким чином, із наведеного аналізу норм чинного законодавства, можна дійти висновку, що суб`єкт владних повноважень не може самостійно тлумачити та розширювати перелік кваліфікаційних критеріїв, які містяться у статті 16 наведеного Закону № 922-VIII, оскільки перелік таких кваліфікаційних критеріїв є вичерпним та такого кваліфікаційного критерію, який зазначений вище та міститься у оспорюваному Висновку, норми статті 16 не містять».

На переконання позивача, вимога органу державного фінансового контролю, з якою погодився суд апеляційної інстанції, до форми і змісту свідоцтва від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 є недопустимою, оскільки ані відповідач, ані суд не вправі висувати вимогу до змісту документа особи, яка не є стороною правовідносин у цьому випадку. Водночас, зазначає, що зміст такого документа визначається спеціальним суб`єктом у сфері атестації випробувальних лабораторій, а отже навіть суб`єкт господарювання, якого учасник залучає для підтвердження відповідності кваліфікаційному критерію, не впливає на зміст дозвільного документа, який отримує в порядку, визначеному чинним законодавством, і саме цим документом користується під час здійснення господарської діяльності.

При цьому, скаржник наполягає, що суд апеляційної інстанції, не впевнившись у достовірності доказів Держаудитслужби, здійснив неналежну їх оцінку і послався виключно на помилкові докази відповідача (ДСТУ 2587:2020, який не існує). Натомість, ДП «Дороги Сумщини» звертає увагу, що на аркуші 7 додатку до свідоцтва від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 є посилання на ДСТУ 2587:2010, на заміну якого наказом від 11 лютого 2021 року № 49 «Про прийняття та скасування національних стандартів» прийнятий новий ДСТУ 2587:2021 «Безпека дорожнього руху. Розмітка дорожня. Загальні технічні умови». Будь-якого проміжного документа у 2020 році законодавець не приймав.

Крім того, ДП «Дороги Сумщини» зауважив, що суд апеляційної інстанції безпідставно не врахував і не надав будь-якої оцінки стосовно того факту, що до матеріалів справи додані графічні матеріали, які підтверджують виконання ТОВ «Данко» зобов`язань, визначених Договором підряду від 13 листопада 2020 року

№ 2К-МД/3210, і здійснено капітальний ремонт ділянки автомобільної дороги загального користування місцевого значення 0191112 Охтирка-Курган Слави-Мирне (що, у свою чергу, було предметом закупівлі). При цьому, на момент розгляду цієї справи будь-яких порушень щодо здійснення такого ремонту не установлено, а органами державного архітектурно-будівельного контролю видано відповідні сертифікати про прийняття в експлуатацію об`єкта будівництва.

Також, скаржник уважає, що зобов`язальна частина спірного висновку щодо розірвання договору про закупівлю є неспівмірною до встановлених порушень. Окрім того, у висновку про результати моніторингу закупівлі взагалі не йде мова про неефективне, незаконне, нецільове використання бюджетних коштів, що не узгоджується з вимогою про припинення укладеного за результатами публічної закупівлі договору, і який, фактично вже виконаний.

Відповідачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому останній просить її залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін. Держаудитслужба зазначає, що суд апеляційної інстанції, аргументовано та об`єктивно дослідивши матеріали справи, дійшов правильного висновку про те, що проведеною перевіркою встановлені порушення, які носять суттєвий характер, а тому, на думку відповідача, зобов`язання для позивача, які вказані в оскаржуваному висновку, є пропорційними і ґрунтуються на вимогах закону.

Відповідач стверджує, що учасник процедури закупівлі № UA-2020-08-28-005165-с - ТОВ «Данко» не відповідає кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 Закону України «Про публічні закупівлі», про що було зазначено у спірному висновку Держаудитслужби, а тому ДП «Дороги Сумщини» повинен був відхилити його тендерну пропозицію.

ТОВ «Данко» відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає перегляду постанови суду апеляційної інстанції.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII), за статтею 1 якого передбачено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Відповідно до частини першої статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

За приписами Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (далі - Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 3 пункту 4 та пунктом 7 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Поряд з цим, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад встановлює Закон України від 25 грудня 2015 року № 922-VIII «Про публічні закупівлі» (далі - Закон № 922-VIII), пунктом 14 частини першої статті 1 якого визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону № 922-VIII моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з частиною другою статті 8 Закону № 922-VIII рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до частини третьої статті 8 Закону № 922-VIII повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу процедури закупівлі орган державного фінансового контролю оприлюднює в електронній системі закупівель протягом двох робочих днів з дня прийняття такого рішення із зазначенням унікального номера оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі, а також опису підстав для здійснення моніторингу процедури закупівлі.

Частинами шостою та сьомою статті 8 Закону № 922-VIII передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

За приписами частини десятої статті 8 Закону № 922-VIII у разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду. Замовник зазначає в електронній системі закупівель про відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження та номер такого провадження.

Відповідно до статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо, зокрема: 1) учасник процедури закупівлі не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Статті 16 Закону № 922-VIII установлено, що замовник вимагає від учасників подання ними документально підтвердженої інформації про їх відповідність кваліфікаційним критеріям.

Замовник установлює один або декілька з таких кваліфікаційних критеріїв: наявність обладнання та матеріально-технічної бази; наявність працівників відповідної кваліфікації, які мають необхідні знання та досвід; наявність документально підтвердженого досвіду виконання аналогічного договору.

Визначені замовником згідно з цією статтею кваліфікаційні критерії та перелік документів, що підтверджують інформацію учасників про відповідність їх таким критеріям, зазначаються в тендерній документації та вимагаються під час проведення переговорів з учасником (у разі застосування переговорної процедури закупівлі).

Пунктом 6 статті 1 Закону № 922-VIII установлено, що договір про закупівлю - господарський договір, що укладається між замовником і учасником за результатами проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі та передбачає платне надання послуг, виконання робіт або придбання товару.

При цьому, частиною першою статті 41 Закону № 922-VIII передбачено, що договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

VІІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина перша статті 341 КАС України).

Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції погодився з твердженнями, викладеними Держаудитслужбою у висновку від 03 лютого 2021 року № 96, про те, що ДП «Дороги Сумщини» порушено вимоги абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, оскільки не відхилено тендерну пропозицію учасника ТОВ «Данко», як таку, що не відповідає умовам кваліфікаційним критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, та уклав з ним Договір.

Верховний Суд відкрив касаційне провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: неврахування судом апеляційної інстанції висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі № 160/16713/20 щодо застосування пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII (суб`єкт владних повноважень не може самостійно тлумачити та розширювати перелік кваліфікаційних критеріїв, які містяться у статті 16 наведеного Закону № 922-VIII, оскільки перелік таких кваліфікаційних критеріїв є вичерпним) та від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/17797/20 стосовно застосування статті 2 КАС України (рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення).

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що першочерговим по відношенню до зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель (які зазначені органом державного фінансового контролю у висновку) є встановлення судом правомірності висновку контролюючого органу у частині виявлених порушень під час здійснення перевірки закупівлі та надання їм відповідної оцінки.

Отже, Верховний Суд уважає, що у цій справі необхідно переглянути рішення судів попередніх інстанцій у частині висновків щодо порушень позивачем норм законодавства у сфері публічних закупівель, які встановлені відповідачем під час здійснення моніторингу закупівлі, а саме: ненадання учасником ТОВ «Данко» у тендерній пропозиції належних документів, установлених у пункті 5 розділу ІІІ Тендерної документації (з урахуванням Додатку 6 до Тендерної документації).

Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідно до пункті 5 розділу ІІІ Тендерної документації (з урахуванням Додатку 6 до Тендерної документації) Замовник установив вимогу щодо надання учасниками у складі тендерних пропозицій для підтвердження спроможності здійснення учасником контролю якості будівельних матеріалів, виробів і констукцій:

- довідки в довільній формі про наявність власної чи залученої випробувальної (вимірювальної) дорожньої лабораторії з можливістю визначення властивостей матеріалів, асфальтобетонів, передбачених при наданні послуг та транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг (коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки);

- документ про відповідність лабораторії вимогам чинного законодавства України (свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію), тощо) з додатком, де вказано галузь атестації (сертифікації) тощо, що видане компетентним органом та дійсне (чинне) на дату його подання учасником.

При цьому, свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію)/додаток до свідоцтва, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію) повинно відображати спроможність лабораторії проводити вимірювання таких показників, як: коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки.

На виконання цих умов Тендерної документації, ТОВ «Данко» надало:

- довідку від 11 вересня 2020 року № 1135/5, у якій учасник зазначив про залучення згідно з договором від 27 грудня 2019 року № 27-12-19 вимірювальної лабораторії - ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр»;

- гарантійний лист ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» від 10 вересня 2020 року № 516;

- свідоцтво від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005, що засвідчує стан системи вимірювань випробувальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» з додатком;

- договір на надання науково-технічних послуг (виконання робіт) від 27 грудня 2019 року № 27-12-19, укладений між ТОВ «Данко» та ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр».

Тобто, колегія суддів погоджується з твердженням суду першої інстанції про те, що ТОВ «Данко» надав усі необхідні документи, перелік яких міститься у пункті 5 розділу ІІІ Тендерної документації.

Водночас, Держаудитслужба, з якою погодився суд апеляційної інстанції, уважає, що ці документи (свідоцтво від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005 та додаток до нього) не підтверджують спроможність вимірювальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» щодо визначення всіх транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг, передбачених тендерною документацією, а саме Додатком 6 до Тендерної документації в частині: «Якісні характеристики, що повинні бути досягнуті на об`єкті ремонту в результаті виконаних робіт».

Отже, колегія суддів зауважує, що фактично основними підставами для прийняття відповідачем спірного висновку є те, що у додатку до свідоцтва (який був наданий учасником на вимогу замовника) в колонці «Показники та обмеження процесів (методик)» відсутня інформації щодо показників процесів, за якими розраховувалися відповідні коефіцієнти рівності покриття, світлоповертання та яскравості розмітки, як це вимагається Додатком 6 до Тендерної документації.

З цього приводу Верховний Суд уважає за необхідне зазначити таке.

Так, відповідно до частини першої статті 31 Закону № 922-VIII замовник відхиляє тендерну пропозицію із зазначенням аргументації в електронній системі закупівель у разі, якщо учасник процедури закупівлі, зокрема, не відповідає кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону та/або наявні підстави, встановлені частиною першою статті 17 цього Закону.

Аналіз норм законодавства у сфері публічних закупівель свідчить про те, що статтею 16 Закону № 922-VIII встановлений перелік кваліфікаційних критеріїв, що вимагаються замовником від учасників процедури закупівель, який є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

При цьому, суб`єкт владних повноважень не може самостійно тлумачити та розширювати перелік кваліфікаційних критеріїв, які містяться у статті 16 наведеного Закону № 922-VIII, оскільки перелік таких кваліфікаційних критеріїв є вичерпним.

Указані висновки викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 28 квітня 2022 року у справі № 160/16713/20 (на яку посилається скаржник у касаційній скарзі) та від 08 травня 2025 року у справі № 160/17368/21.

Поряд з цим, надаючи оцінку застосуванню положень частини першої статті 31 Закону № 922-VIII, Верховний Суд у постанові від 17 серпня 2022 року у справі № 520/14902/2020 дійшов висновку, що невідповідність учасника торгів кваліфікаційним (кваліфікаційному) критеріям, установленим статтею 16 цього Закону, тягне наслідком відхилення тендерної пропозиції такого учасника.

Повертаючись до спірних правовідносин та аналізуючи зміст тендерної документації, убачається, що замовником (ДП «Дороги Сумщини») у Тендерній документації визначено, що свідоцтво, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію)/додаток до свідоцтва, рішення, тощо про атестацію (сертифікацію) повинно відображати спроможність лабораторії проводити вимірювання показників: коефіцієнт рівності, коефіцієнт ущільнення, коефіцієнт зчеплення, коефіцієнт світлоповертання та яскравості розмітки (за формою Додатку 6 до Тендерної документації).

Поряд з цим, у цьому ж Додатку передбачено, що учасник надає довідку у довільній формі про якісні показники, що будуть досягнуті при виконанні робіт. Водночас, такі показники повинні відповідати певним критеріям: коефіцієнт рівності - табл. 21.2 ДБН В.2.3-4:2015; коефіцієнт ущільнення - пункту 20.8.10 ДБН В.2.3-4:2015; коефіцієнт щеплення - пункту 3.1.5 ДСТУ 3587-97; коефіцієнт світлоповернення та яскравості розмітки - табл. 1, 2, 3, 4 СОУ 42.1-7:2014.

Як убачається з матеріалів справи та правильно встановлено судом першої інстанції, на виконання вказаних вимог Додатку 6 до Тендерної документації, ТОВ «Данко» надав Додаток до свідоцтва від 23 травня 2018 року

№ 01-0053/2018, складений у довільній формі, який містить розрахунки вимірювання показників (колонка «Показники та обмеження процесів (методик)» Додатку), а саме:

- рівності покриття (від 2 до 9 мм в обидві сторони від середнього статистичного положення моста, д = ± 4%);

- коефіцієнт ущільнення покриття (ширина проїзної частини, від 0 до 30 м, ? = ± 0,3 мм);

- коефіцієнт зчеплення колеса з покриттям (від 0,1 до 1,0; д = ± 4%);

- світлоповертання та яскравість, у тому числі, й дорожньої розмітки.

Також, у колонці «Процеси (методики) вимірювань» Додатку до свідоцтва від 23 травня 2018 року № 01-0053/2018 міститься детальний перелік ДСТУ та СОУ, які застосовуються ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» під час вимірювання зазначених вище показників. При цьому, такі ДСТУ та СОУ були чинними на момент проведення закупівлі № UA-2020-08-28-005165-с та подання третьою особою тендерної пропозиції.

Більш того, судом установлено, що свідоцтво від 23 травня 2018 року

№ 01-0053/2018 про відповідність системи вимірювань вимогам ДСТУ ISO 10012:2005 було видано ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» спеціальним суб`єктом у сфері атестації таких лабораторій - ДП «Харківський регіональний науково-виробничий центр стандартизації, метрології та сертифікації», до повноважень якого належить здійснення організаційно-методичного забезпечення робіт з підтвердження компетентності та організації вимірювань в метрологічних службах і лабораторіях підприємств і організацій.

Отже, колегія суддів погоджується з твердженнями суду першої інстанції, що відомості, які містяться в свідоцтві від 23 травня 2018 року

№ 01-0053/2018 та додатку до нього, підтверджують спроможність вимірювальної лабораторії ТОВ «Науково-виробниче підприємство «Дорожній випробувально-технічний центр» щодо визначення властивостей матеріалів, асфальтобетонів та транспортно-експлуатаційних показників автомобільних доріг, що вимагалися замовником у тендерній документації (посилання на державні стандарти та норми), відповідно до яких будуть проводитися вимірювання.

Таким чином, Верховний Суд уважає правильними висновки суду першої інстанції про те, що у ДП «Дороги Сумщини» були відсутні підстави для відхилення тендерної пропозиції ТОВ «Данко» на підставі абзацу 2 пункту 1 частини першої статті 31 Закону № 922-VIII.

Поряд з цим, колегія суддів уважає помилковим твердження суду апеляційної інстанції про те, що документи про атестацію лабораторії мали містити відомості, що підтверджують проведення лабораторією вимірювань показника коефіцієнта рівності покриття відповідно до таблиці 21.2 ДБН В.2.3-4:2015 (тобто відповідно до ДСТУ 8745:2017) з відображенням показників, за якими проводилися дані вимірювання (зокрема щодо матеріалів, шарів покриття, категорії автомобільної дороги та можливих відхилів), оскільки ані учасник, ані замовник, ані тим більше орган державного фінансового контролю не можуть впливати на зміст документу, що належить випробувальній лабораторії, який виданий уповноваженим на це органом, та самостійно трактувати його спроможність здійснювати відповідні вимірювання.

Крім того, Верховний Суд уважає за доцільне зазначити, що вимоги замовника щодо якісних характеристик рівності, ущільнення, зчеплення та світлоповертання і яскравості стосувалися етапу «приймання виконаних робіт», а не етапу «подання тендерної пропозиції». Тобто, кінцеві розрахунки здійснюються після виконання і приймання всіх робіт, передбачених Договором підряду від 13 листопада 2020 року № 2К-МД/3210, із документальним підтвердженням досягнення якісних показників об`єкта, зокрема, після отримання сертифікату про прийняття (неприйняття) в експлуатацію об`єкта будівництва, виданого органами державного архітектурно-будівельного контролю.

Щодо зобов`язальної частини спірного висновку, колегія суддів зазначає, що у постановах від 30 листопада 2023 року у справі № 160/20791/22 та у справі № 160/20811/22 Верховний Суд вказав, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов`язково містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель. Зобов`язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому. Верховний Суд виснував, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень. Попри це, Верховний Суд наголосив, що визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.

Як убачається з матеріалів справи, у оскаржуваному висновку Держаудитслужба зобов`язала ДП «Дороги Сумщини» усунути порушення, шляхом розірвання договору з переможцем (ТОВ «Данко»).

Верховний Суд уважає, що наведені зобов`язання мають самостійне значення для оцінки розумності дій відповідача та пропорційності застосованого ним заходу впливу.

Так, прийняття рішень, вчинення дій повинно здійснюватися пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані ці рішення (дії), є критерієм, який випливає з принципу пропорційності (адекватності). Дотримання принципу пропорційності особливо важливе при прийнятті рішень або вжитті заходів, які матимуть вплив на права, свободи та інтереси фізичних та юридичних осіб.

Принцип пропорційності зокрема передбачає, що: здійснення повноважень, як правило, не повинно спричиняти будь-яких негативних наслідків, що не відповідали б цілям, які заплановано досягти; якщо рішення або дія можуть обмежити права, свободи чи інтереси осіб, то такі обмеження повинні бути виправдані необхідністю досягнення більш важливих цілей; несприятливі наслідки для прав, свобод та інтересів особи внаслідок рішення чи дії суб`єкта владних повноважень, повинні бути значно меншими від тієї шкоди, яка могла б настати за відсутності такого рішення чи дії; для досягнення суспільно-корисних цілей необхідно обирати найменш «шкідливі» засоби.

Можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб`єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі замовника для усунення порушень.

Поряд з цим, у постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2021 року у справі № 640/17797/20 наголосив, що загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як актів правозастосування, є їх обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення суб`єктом владних повноважень конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Обґрунтованість, в силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Верховний Суд акцентує увагу, що рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Мають значення, як правило, ті обставини, які передбачені нормою права, що застосовується. Суб`єкт владних повноважень повинен врахувати усі ці обставини, тобто надати їм правову оцінку: прийняти до уваги або відхилити. У разі відхилення певних обставин висновки повинні бути мотивованими, особливо, коли має місце несприятливе для особи рішення.

Принцип обґрунтованості рішення вимагає від суб`єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов`язковість урахування яких прямо вказує закон, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації. Для цього він має ретельно зібрати і дослідити матеріали, що мають доказове значення у справі, наприклад, документи, пояснення осіб, тощо.

Як убачається з матеріалів справи, ані під час проведення моніторингу, ані під час розгляду справи у судах попередніх інстанцій відповідач не надав докази того, що виявлені порушення мали шкідливі наслідки та призвели до нецільового використання бюджетних коштів чи шкоди бюджету. Також не зазначено щодо неефективного, незаконного використання бюджетних коштів, не встановлено обставин що створюють загрозу корупційним діям та зловживанням з боку учасників торгів, що, у свою чергу, слугувало б обґрунтованою підставою для застосування до таких учасників зобов`язання у вигляді розірвання договору.

Також, відсутні будь-які аргументи та факти того, що послуги, які виконуються (виконувалися) ТОВ «Данко» з капітального ремонту ділянки автомобільної дороги загального користування місцевого значення 0191112 Охтирка-Курган Слави-Мирне, є неякісним та (або) такими, показники якості яких не відповідають ДСТУ, СОУ, ДБН та ін.

Таким чином, колегія суддів погоджується з твердженнями суду першої інстанції про те, що оскаржуваний висновок Держаудитслужби не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 КАС України, у зв`язку з чим, є протиправним, а позовні вимоги в частині його скасування - є обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню.

Відповідно до частин першої - третьої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Згідно з статтею 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасоване судове рішення, яке відповідає закону.

Відповідно до частини першої статті 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Як убачається з матеріалів справи, за подання касаційної скарги позивачем сплачено судовий збір у розмірі 4 540,00 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 20 квітня 2023 року № 2450, а тому вказана сума судового збору підлягає стягненню на користь підприємства з Держаудитслужби шляхом безспірного списання за рахунок бюджетних асигнувань.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 355-356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Дороги Сумщини» задовольнити.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 лютого 2023 року скасувати.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року залишити в силі.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Держаудитслужби () на користь Державного підприємства «Дороги Сумщини» () витрати на сплату судового збору за подання касаційної скарги у розмірі 4 540,00 (чотири тисячі п`ятсот сорок гривень 00 копійок).

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді М. В. Білак

Н. М. Мартинюк