Справа № 500/1083/24
Суддя: Кашпур О.В.
Дата ухвалення: 2025-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2025 року

м. Київ

справа №500/1083/24

адміністративне провадження № К/990/21554/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О.В.,

суддів - Соколова В.М., Уханенка С.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами в касаційній інстанції адміністративну справу №500/1083/24

за позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області до Відділу культури молоді та спорту Великогаївської сільської ради, третя особа: Великогаївська сільська рада - про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

за касаційною скаргою Тернопільської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Затолочного В.С., суддів Гудима Л.Я., Качмара В.Я.,

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У лютому 2024 року керівник Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Відділу культури, молоді та спорту Великогаївської сільської ради щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у належний для його використання за призначенням стан;

- зобов`язати Відділ культури, молоді та спорту Великогаївської сільської ради привести захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у стан придатний для її використання за призначенням, у відповідності до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року позов задоволено.

3. Визнано протиправною бездіяльність Відділу культури, молоді та спорту Великогаївської сільської ради щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у належний для його використання за призначенням стан.

4. Зобов`язано Відділ культури, молоді та спорту Великогаївської сільської ради привести захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття з обліковим номером НОМЕР_1, що знаходиться у АДРЕСА_1, у стан придатний для її використання за призначенням, у відповідності до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138.

5. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року скасовано рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2024 року у справі №500/1083/24 та прийнято нове рішення, яким позовну заяву залишено без розгляду.

6. Суд апеляційної інстанції мотивував своє рішення тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно, або такий орган взагалі відсутній. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

7. Аналізуючи норми чинного законодавства, суд апеляційної інстанції указав, що ДСНС, як суб`єкт владних повноважень, у межах своєї компетенції має право звернутися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України), можливості звернутися до суду органу ДСНС із указаним в цьому позові вимогами закон не передбачає.

8. Ураховуючи те, що у позові прокурором визначено державний орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення з ним до суду, суд апеляційної інстанції залишив позов без розгляду на підставі частини першої статті 319 КАС України.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

9. Не погоджуючись із постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Тернопільська обласна прокуратура подала касаційну скаргу, в якій просив скасувати оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

10. Обґрунтовуючи наявність підстав для касаційного оскарження, Тернопільська обласна прокуратура посилається на те, що оскаржувана у цій справі постанова суду апеляційної інстанції прийнята внаслідок неправильного застосування судом норм матеріального права, а саме п. 48 ч. 2 ст. 17-1,ч. 1,2 ст. 19, ч. 15 ст. 32 КЦЗ України, ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади».

11. Скаржник указує, що саме ДСНС є органом, який здійснює контроль за належним утриманням захисних споруд цивільного захисту. У зв`язку з цим компетенція права на судовий захист інтересів держави у цих правовідносинах випливає саме із законодавчо закріплених повноважень ДСНС. Крім того, вказує на те, що з прийняттям Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року) розширено повноваження органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з позовами. Таким чином, законодавцем закріплено право ДСНС звертатися до суду з позовами «з інших підстав, визначених законом», якщо це необхідно для реалізації їхніх повноважень, зокрема щодо контролю за станом готовності захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

12. Крім того у касаційній скарзі прокурор посилається на пункт 2 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про необхідність відступлення від висновків щодо застосування пункту 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, викладених у постановах Верховного Суду від 06.02.2025 у справах № 160/18617/23 та № 320/11439/22, від 24.01.2025 у справі № 400/9970/23, та застосованих судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні. Причинами для відступу від висновків Верховного Суду, викладених у вказаних постановах, на думку скаржника, є: 1) неефективність та неясність: у вказаних постановах Верховний Суд не висловив позицію, за якої усунення очевидних порушень публічних інтересів неготовністю захисних споруд цивільного захисту може бути усунено за позовом іншого конкретного повноважного органу на таке звернення (за умови усунення від цього ДСНС), або позовом прокурора як самостійного позивача. Одночасно суд не виснував, що запропонований вид позову взагалі не може бути застосований як ефективний спосіб поновлення відповідних порушених інтересів; 2) зміна суспільного контексту: введення воєнного стану в Україні з 24.02.2022 у зв`язку із військовою агресію Російської Федерації є істотною зміною суспільного контексту, оскільки населені пункти на території України зазнають систематичних артилерійських та ракетних обстрілів, атакам піддаються об`єкти критичної та цивільної інфраструктури, підприємства та житлові будинки, внаслідок чого гинуть мирні громадяни, а балансоутримувачі захисних споруд цивільного захисту не виконують законодавчий обов`язок щодо утримання їх у належному стані. На думку скаржника, правильне тлумачення п. 48 ч. 2 ст. 17-1 КЦЗ України у поєднанні із ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» полягає у тому, що органи ДСНС з урахуванням ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України уповноважені звертатися до суду з позовами про зобов`язання власників/балансоутримувачів привести захисні споруди цивільного захисту у належний технічний стан та готовність до укриття населення, а тому прокурор може пред`являти такі позови в інтересах держави в особі органів ДСНС.

13. Також касатор вказує на те, що судом апеляційної інстанції не були враховані правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 25.02.2021 у справі №912/9/20.

ІV. Позиція інших учасників справи

14. Інші учасники справи правом на подання до суду відзиву на касаційну скаргу не скористалися.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

15. Ухвалою Верховного Суду в складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О.В., суддів Соколова В.М., Уханенка С.А., 21 травня 2025 року відкрито касаційне провадження за скаргою Тернопільської обласної прокуратури на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року.

16. Ухвалою Верховного Суду від 18 червня 2025 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 19 червня 2025 року.

VI. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

17. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

18. З огляду на викладені приписи статті 341 КАС України Суд здійснює перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій в межах доводів касаційної скарги.

19. Спірним питанням у цій справі є наявність/відсутність у керівника Тернопільської обласної прокуратури права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області з вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту.

20. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

21. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

23. Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

24. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

25. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

26. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

27. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

28. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

29. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

30. За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.

31. Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

32. У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та зміни, внесені Законом №2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку прокурора, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до орган місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.

33. Верховний Суд зазначає, що питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди досліджувалося Верховним Судом.

34. Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини третьої статті 341 КАС України Верховний Суд уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.

35. У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

36. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

37. Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №240/28363/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

38. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

39. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

40. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

41. Законом України від 21 квітня 2022 року №2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

42. Цим же Законом Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 (Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту), згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

43. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

44. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

45. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

46. Водночас на час звернення прокуратури до суду у лютому 2024 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

47. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

48. Підпунктом 48 пункту 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

49. Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

50. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

51. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

52. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

53. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).

54. Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

55. Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

56. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

57. Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

58. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

59. Також у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

60. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

61. За висновком Верховного Суду №520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

62. За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

63. Також аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23 та у справі №400/10777/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23 та від 31 січня 2025 року у справі №520/16687/23.

64. Щодо посилання скаржника на неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 25.02.2021 у справі №912/9/20, то Верховний Суд їх відхиляє, оскільки такі висновки сформовані за іншого нормативно-правового регулювання, а отже, не є застосовними до спірних правовідносин.

65. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю права звернутися до суду із зазначеним позовом, а тому підстави для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанції відсутні.

66. Щодо доводів касатора про необхідність відступити від правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 06.02.2025 у справах №160/18617/23 та №320/11439/22, від 24.01.2025 у справі №400/9970/23 стосовно застосування пункту 48 частини 2 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України у поєднанні із статтею 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», Верховний Суд зазначає таке.

67. Перевіривши вказані доводи скаржника, Верховний Суд звертає увагу, що відступленням від висновку слід розуміти або повну відмову Верховного Суду від свого попереднього висновку на користь іншого або ж конкретизацію попереднього висновку із застосуванням відповідних способів тлумачення юридичних норм (п. 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі №823/2042/16, провадження №11-377апп18).

68. Тобто у касаційній скарзі скаржник має зазначити, що існуючий висновок Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах потребує видозміни, від нього слід відмовитися або ж уточнити, модифікувати певним чином з урахуванням конкретних обставин його справи.

69. Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 15.09.2020 у справі № 5017/1221/2012 указала, що необхідність відступу має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані. Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини, висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо.

70. Отже, необхідність відступу від правової позиції Верховного Суду повинна мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

71. Верховний Суд наголошує, що основним завданням Верховного Суду відповідно до частини першої статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є забезпечення сталості та єдності судової практики. Відтак, для відступу від правової позиції, раніше сформованої Верховним Судом, необхідно встановити, що існує об`єктивна необхідність такого відступу саме у конкретній справі.

72. Забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність Верховного Суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

73. Однакове й уніфіковане застосування правових норм зумовлює загальнообов`язковість і передбачуваність закону, рівність перед законом і правову визначеність, яка є складовою верховенства права. На цьому акцентувала увагу Консультативна рада європейських суддів (КРЄС) у Висновку №20 (2017) про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону.

74. Проаналізувавши мотиви скаржника стосовно необхідності відступу від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.02.2025 у справах №160/18617/23 та №320/11439/22, від 24.01.2025 у справі №400/9970/23, Верховний Суд дійшов висновку про те, що вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правових позицій, викладених у вказаних постановах суду касаційної інстанції, при цьому касатор фактично не погоджується із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у наведених постановах, а його доводи зводяться до власного суб`єктивного тлумачення характеру спірних правовідносин.

75. З огляду на зазначене, оскільки скаржник не обґрунтував наявності підстав для відступу від відповідних висновків, а саме не довів їх помилковість, неефективність, необґрунтованість, неузгодженість, Верховний Суд уважає відсутніми підстави для відступу від правових висновків, викладених у постановах від 06.02.2025 у справах №160/18617/23 та №320/11439/22, від 24.01.2025 у справі №400/9970/23.

76. Ураховуючи викладене, Верховний Суд дійшов висновку про те, що доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, не підтвердилися за результатами касаційного перегляду судового рішення суду апеляційної інстанції.

77. Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при прийнятті оскаржуваного судового рішення суду апеляційної інстанції у цій справі.

78. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

79. Ураховуючи, що оскаржуване судове рішення, переглянуте судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, ухвалене з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

VIІ. Судові витрати

80. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Тернопільської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2025 року у справі №500/1083/24 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: В.М. Соколов

С.А. Уханенко