Справа № 160/26224/23
Суддя: Уханенко С.А.
Дата ухвалення: 2025-06-19 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2025 року

м. Київ

справа № 160/26224/23

адміністративне провадження № К/990/5263/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Уханенка С. А.,

суддів - Радишевської О.Р., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом керівника Криворізької східної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Девладівської сільської ради, Відділу освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради, за участю третьої особи - Мар`ївської гімназії Девладівської сільської ради Дніпропетровської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито,

за касаційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року (головуючий суддя - Рябчук О.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року (головуючий суддя - Чепурнов Д.В., судді: Сафронова С.В., Коршун А.О.),

УСТАНОВИВ:

І. Рух справи

1. У жовтні 2023 року керівник Криворізької східної окружної прокуратури через підсистему «Електронний суд» звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (далі - ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області) до Девладівської сільської ради, Відділу освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради, в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідачів в частині невжиття ними заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № 14227, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, Криворізький район, село Мар`ївка, вулиця Центральна, будинок, 1А, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту» (далі - Вимоги № 579); зобов`язати Девладівську сільську раду та Відділ освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту №14227, що знаходиться за адресою: Дніпропетровська область, Криворізький район, село Мар`ївка, вулиця Центральна, будинок, 1А, відповідно до Вимог № 579.

1.1. Позов обґрунтовано тим, що указана споруда перебуває у комунальній власності Девлатівської сільської ради, а її балансоутримувачем є Відділ освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради, який листом від 10 липня 2023 року № 387 повідомив прокуратурі, що захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття № 14227 - є обмежено готова до використання за призначенням. Проте за інформацією ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області заходи щодо приведення указаного укриття у стан готовності балансоутримувачем не вживалися, тому позивач повторно звернувся до відповідачів з вимогою надати інформацію про ужиті або заплановані заходи щодо приведення укриття № 14227 у стан готовності або повідомити причини невжиття таких заходів. Однак Девладівська сільська рада та Відділ освіти, молоді та спорту надалb відповіді, в яких, зокрема, повідомили про виділення коштів на виготовлення проєктно-кошторисної документації по облаштуванню захисної споруди, підписання договору з ТОВ «Грайдіс» з надання послуг з технічного нагляду та випробувань, до яких додали облікову картку та технічний паспорт споруди. Ураховуючи те, що з моменту запровадження воєнного стану на території України та часу оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту (протирадіаційного укриття) № 14227 (тобто з 29 липня 2022 року), відповідачами не ужито жодних дієвих заходів щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням, а листом від 08 серпня 2023 року № 02-6705/4907 ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області повідомило окружну прокуратуру про те, що органи ДСНС наразі не здійснюють державного нагляду (контролю) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо приведення захисних споруд у стан готовності, керівник Криворізької східної окружної прокуратури вважає, що є підстави для звернення органу прокуратури з цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС в силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру»

2. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, позовну заяву керівника Криворізької східної окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Дніпропетровській області до Девладівської сільської ради, Відділу освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради, за участю третьої особи - Мар`ївської гімназії Девладівської сільської ради Дніпропетровської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії повернуто, у зв`язку з відсутністю підстав для здійснення представництва інтересів держави.

3. Предметом оскарження є ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції, за наслідками її перегляду, про повернення позовної заяви з підстав відсутності у прокурора повноважень здійснювати представництво інтересів держави в особі органу ДСНС у цій справі.

ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

4. 09 лютого 2024 року Дніпропетровська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

5. Скаргу обґрунтовано тим, що судами попередніх інстанцій не ураховано висновків Великої Палати Верховного Суду, сформованих у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16, в якій суд касаційної інстанції дійшов висновку, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії. Таку правову позицію надалі було підтримано Великою Палатою Верховного Суду і в справах №№ 826/2793/18, 810/3046/17, 810/2763/17 та надалі застосовано Верховним Судом у справах №№ 810/3165/18, 810/3164/18, 810/3160/18.

5.1. Позивач указує, що у судах першої та апеляційної інстанцій склалася різна практика щодо означеного питання, а в умовах правового режиму воєнного стану законодавство зазнало суттєвих зміні і наразі відсутні правові висновки Верховного Суду щодо можливості звернення прокурора з позовами в інтересах держави в особі органів ДСНС з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту після оголошення по всій території України військового стану.

5.2. Дніпропетровська обласна прокуратура наголошує, що у спірних правовідносинах необхідно також урахувати, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності" ( набрав чинності 29 жовтня 2022 року; далі - Закон № 2655-ІХ) до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України унесено зміни та передбачено право центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та його територіальних органів, у тому числі, на думку прокуратури ДСНС, звертатися до адміністративного суду з інших підстав, визначених законом. Тому судами безпідставно не застосовано до спірних правовідносин статті 1, 8, 13 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», пункт 5 Указу Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» та пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції станом на 29 жовтня 2022 року).

5.3. Заявник підкреслює, що зазначена справа становить значний суспільний інтерес, оскільки кожен громадянин України має визначене Конституцією України право на життя та здоров`я, що в умовах масованих ракетних обстрілів з боку російської федерації території Дніпропетровської області, яка безпосередньо межує з територіями, на яких ведуться активні бойові дії, що в свою чергу може бути забезпечено виключно засобами колективного цивільного захисту, до яких відносяться споруди цивільного захисту, що мають бути приведені у готовність до укриття населення. Тому, на думку заявника касаційної скарги, звертаючись до суду із позовною заявою, прокурором належним чином обґрунтовано підстави його звернення, зокрема, вказано у чому полягають порушення інтересів держави, на захист яких він звертається, а також зазначено про те, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану на балансоутримувача захисної споруди покладено додатковий обов`язок щодо приведення фонду захисних споруд у готовність до використання за призначенням, його утримання та експлуатації у готовність.

5.4. Дніпропетровська обласна прокуратура звертає увагу на окремі приписи Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення), згідно з якими державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, і відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний нагляд (контроль) за вжиттям інженерно- технічних заходів цивільного захисту відповідно до закону. Проте пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України від 13 березня 2022 року № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - постанова КМУ № 303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні». Тому повноваження органів ДСНС в мирний час обумовленні проведенням заходів державного нагляду (контролю) ( і відповідно мають певні обмеження), однак вказані обмеження, до яких, зокрема, відноситься і право звернення до суду з приводу приведення об`єктів цивільного захисту у стан готовності, не діють через введення в Україні воєнного стану на весь час дії особливого періоду на території нашої країни.

6. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 26 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження у справі.

7. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами норм процесуального права, зокрема, застосування положень пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України щодо підстав повернення позовної заяви у цій справі.

8. У відзиві на касаційну скаргу Девладівська сільська рада просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін, оскільки чинним законодавством передбачено право органу ДСНС як суб`єкта владних повноважень, у межах своєї компетенції, звертатися до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, а отже, прокурор не наділений здійснювати представництво інтересів держави від його імені у цій справі. Водночас процес приведення відповідно укриття поступово здійснюється з урахуванням наявних можливостей та поточної фінансово-економічної ситуації, а обраний позивачем спосіб захисту є неефективним і неналежним, оскільки не призводить до реального захисту прав та законних інтересів позивача.

ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

9. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.

10. Ключовими аргументами звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що спеціально уповноважений державний орган (ДСНС), на якого покладено обов`язок здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту, наразі має повноваження звернутися до суду з вимогами щодо впорядкування захисної споруди, проте таких заходів не здійснював, у зв`язку з чим прокурор набув права на представництво держави у таких правовідносинах.

10.1. Також позов обґрунтовано тим, що листом від 08 серпня 2023 року № 49 02-6705/49 07, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області повідомило про те, що заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду - протирадіаційне укриття № 14227 - у стан готовності ним не вживалося.

11. Повертаючи позовну заяву, суди попередніх інстанцій, зокрема, виходили з того, що повноваження щодо здійснення захисту інтересів держави у сфері пожежної та техногенної безпеки покладено на органи ДСНС, спосіб реалізації яких визначений законом, а саме приписами статей 67 та 68 Кодексу цивільного захисту України, якими передбачено право звернення до адміністративного суду лише щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств. Водночас відповідно до Закону України «Про прокуратуру» право на звернення до суду в інтересах держави у правовідносинах щодо державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки може виникнути у прокурора лише у тому випадку, коли державний орган не здійснює функції, що передбачені законом. За такого правового регулювання, виходячи із оцінки повноважень органу ДСНС, в особі якого подано позов, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави (в особі органу ДСНС) в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень (який у цьому випадку з відповідним позовом про застосування заходів реагування до Девладівської сільської ради, Відділу освіти, молоді та спорту Девладівської сільської ради не звертався), а тому наявні підстави для повернення позовної заяви на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

12. Колегія суддів частково погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

13. Як зазначено у позовній заяві, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області надало інформацію щодо виявлення порушень вимог законодавства стосовно утримання захисних споруд цивільного захисту №№14227, 14230, 14223. Згідно з актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного стану протирадіаційного укриття № 14227, складеного комісією за участю представника органу ДСНС 29 липня 2022 року, указане приміщення визнано обмежено готовим, у зв`язку з чим комісією надані рекомендації щодо усунення виявлених недоліків. Проте згідно з інформацією, наданою відповідачами на запит прокуратури щодо вжитих/запланованих ними заходів, спрямованих на приведення цієї споруди у стан готовності, дієвих, на думку позивача, заходів щодо усунення виявлених перевіркою недоліків балансоутримувачем не вжито.

13.1. Указані недоліки та бездіяльність органу ДСНС прокурор визначив, як підставу звернення до суду із зазначеним позовом, в якому, з-поміж іншого, указав, що органом ДСНС не віжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисну споруду до готового стану, а листом від 08 серпня 2023 року № 49 02-6705/49 07 ГУ ДСНС України у Дніпропетроській області додатково повідомило, що неготовність захисних споруд до використання за призначенням не є підставою для звернення до суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.

14. Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

15. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

16. Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

16.1. Так, частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

16.2. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

16.3. За правилами пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

17. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України "Про прокуратуру") статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

18. Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

18.1. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

19. Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені статтею 169 КАС України.

20. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, Верховний Суд зауважує, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з такими позовами до осіб, на які покладено обов`язок щодо належного утримання захисних споруд.

21. Верховний Суд зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

22. Отже, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

23. Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

24. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

24.1. Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

25. Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

25.1. Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

26. Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

26.1. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

27. З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

Водночас на час звернення прокуратури до суду у жовтні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

28. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення № 1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин ), установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

29. Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-IX), указані норми Положення № 1052 не змінилися.

30. На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року № 138 (далі - Порядок № 138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

30.1. За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

30.2. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства (пункт 12 Порядку № 138, у редакції чинній на час звернення до суду).

30.3. Також постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2023 року №883 «Про внесення змін до Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку" Порядок № 138 доповнено пунктом 12-1, згідно з яким координація та контроль за приведенням об`єктів фонду захисних споруд як таких, що мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, у належний стан здійснюються Мінстратегпромом.

Указані зміни до Порядку № 138 набрали чинності з 22 серпня 2023 року.

31. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання якості як захід контролю указаним Законом № 877-V не встановлена.

32. Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, Суд зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

33. Підсумовуючи викладене, Верховний Суд констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже, ГУ ДСНС у Дніпропетровській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із таким позовом, тобто не може набути статусу позивача.

34. Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі № 520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

34.1. Також у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частина четверта статті 4 Закону № 877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

34.2. За висновком Верховного Суду № 520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, у редакції Закону № 2655-ІХ, передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

34.3. За таких обставин, Верховний Суд у справі № 520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже, і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Надалі таку правову позицію підтримано Верховним Судом і у справах № № 400/10777/23, 520/16687/23, 560/16769/23 та в інших подібних справах, що також спростовує аргументи заявника про відсутність правових висновків Верховного Суду щодо можливості звернення прокурора з позовами в інтересах держави в особі органів ДСНС з позовами про приведення у готовність споруд цивільного захисту після оголошення по всій території України військового стану.

35. Виходячи з наведеного, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про необхідність повернення позовної заяви прокурора, у зв`язку з відсутністю підстав звернення до суду із зазначеним позовом відповідно до пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.

36. Верховний Суд відхиляє доводи заявника щодо незастосування судом апеляційної інстанції висновків Великої Палати Верховного Суду у справах №№ 820/4717/16 826/2793/18, 810/3046/17, 810/2763/17 та правової позиції Верховного Суду щодо представництва прокурора у суді, висловлену у справах №№ 810/3165/18, 810/3164/18, 810/3160/18, оскільки такі висновки сформовано за іншого нормативно-правового регулювання, а отже, не є застосовними до спірних правовідносин.

37. Що стосується доводів Дніпропетровської обласної прокуратури з посиланням на обмеження щодо проведення перевірок, установлених постановою Кабінету Міністрів України №303, то Суд зауважує, що припинення проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», не стосуються предмету цього спору, оскільки указаний нормативно-правовий акт не поширюється на право органу ДСНС звернутися з позовом щодо вжиття відповідних заходів реагування стосовно порушників у межах його компетенції, установленої законом.

38. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

39. За таких обставин, Верховний Суд уважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.

40. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2023 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 23 січня 2024 року залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя: С.А. Уханенко

Судді: О.Р. Радишевська

В.М. Соколов