Справа № 420/22/24
Суддя: Вовченко О.А.
Дата ухвалення: 2025-06-18 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

Справа № 420/22/24
УХВАЛА

18 червня 2025 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі судді Вовченко О.А., розглянувши у порядку письмового провадження в приміщенні суду в м. Одесі адміністративну справу за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

До Одеського окружного адміністративного суду 01.01.2024 року надійшов позов Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеська міська рада, в якому заявник просить суд:

- визнати протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 56917, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24 (приміщення 101) до використання за призначенням;

- зобов`язати Комунальне підприємство «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 56917, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 року.

05.01.2024 ухвалою суду адміністративний позов Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси залишено без руху та встановлено позивачу 5-денний строк для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії ухвали.

До суду 15.01.2024 від позивача надійшла заява про усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою суду від 31.01.2024 прийнято до розгляду позовну заяву Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси, відкрито провадження у адміністративній справі та визначено розглядати справу за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи.

19 березня 2024 року ухвалою суду задоволені клопотання представників Одеської міської ради та Комунального підприємства «Сервісний центр» про зупинення провадження у справі та зупинено провадження в адміністративній справі № 420/22/24 за позовом Заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - до набрання законної сили судовим рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду по справі № 260/4199/22.

Ухвалою суду від 18 червня 2025 року поновлено провадження у справі № 420/22/24 за адміністративним позовом керівника заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеська міська рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії та розгляд справи продовжено в порядку спрощеного провадження без виклику сторін зі стадії, на якій його було зупинено.

В обґрунтування позовних вимог в адміністративному позові зазначено, що у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України та введенням на всій території України воєнного стану Малиновською окружною прокуратурою міста Одеси, з метою вжиття заходів представницького характеру, вивчено питання додержання вимог діючого законодавства у сфері цивільного захисту населення під час експлуатації та утримання захисної споруди цивільного захисту № 56917, розташованої за адресою: місто Одеса, проспект Адміральський, 24. Заступником керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси до Одеського окружного адміністративного суду пред`явлено позов в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача Одеська міська рада до Комунального підприємства «Сервісний центр» про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту №56917, яка знаходиться за адресою: місто Одеса, проспект Адміральський, 24, з метою використання її за призначенням у відповідність до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018. Згідно інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно встановлено, що власником нежитлового приміщення протирадіаційного укриття, площею 85,6 кв.м, розташованого за адресою: м. Одеса, проспект Адміральський, 24, приміщення 101 є Територіальна громада міста Одеси в особі Одеської міської ради (рішення про державну реєстрацію прав від 27.01.2017, індексний номер 33595217). Відповідно до технічного паспорту на протирадіаційне укриття від 05.03.2014 площа захисної споруди цивільного захисту ПРУ № 56917, що розташована за адресою: м. Одеса, проспект Адміральський, 24, складає 85,6 кв.м, місткість на 140 осіб. Рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради № 256 від 27.10.2022 комунальному підприємству «Сервісний центр» передано на баланс та закріплено за ним на праві господарського відання приміщення протирадіаційного укриття №56917 площею 85,6 кв.м, розташованого за адресою: м. Одеса, проспект Адміральський, 24. Актом приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту (ПРУ) № 56917 від 03.01.2023, КП «ЖКС «Черьомушки» передало, а КП «Сервісний центр» провело перевірку стану та прийняло на баланс захисну споруду цивільного захисту №56917, яка розташована за адресою: м. Одеса, проспект Адміральський, 24-А. Актом приймання-передачі визначено загальний стан споруди як «не готове» до укриття населення та винесено перелік рекомендацій до усунення виявлених порушень. Відповідно до Статуту КП «Сервісний центр», затвердженим рішення Одеської міської ради № 1065-VIII від 30.11.2022, який розміщено на офіційному сайті Одеської міської ради за посиланням: https://omr.gov.ua/ua/acts/council/196106/, засновником Підприємства є Одеська міська рада (п.1.3). З моменту передачі власником споруди в управління КП «Сервісний центр», зобов`язання щодо її утримання в належному стані покладені на останнього.

З метою визначення стану готовності зазначеної споруди за участю представників Муніципальної безпеки Одеської міської ради, Малиновської адміністрації з питань цивільного захисту та управління ДСНС України в Одеській області, балансоутримувача проведено її комісійні обстеження, за результатом яких виявлено ряд недоліків та порушень, складено акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №7 від 14.02.2019, акт комплексної перевірки ПРУ №19 від 03.06.2020, акт технічної інвентаризації захисної споруди цивільного захисту №3 від 29.03.2022, згідно з якими ПРУ №56917, акту оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 21.04.2023, оцінюється як «обмежено готове». Захисна споруда вважається обмежено готовою або неготовою, якщо вона має хоча б один із недоліків, зазначених в основних недоліках в утриманні захисних споруд, що погіршують стан їх готовності, наведених у додатку 13 до цих Вимог (підпункт 9 пункт 2 розділу VI Вимог). Невжиття балансоутримувачем КП «Сервісний центр» передбачених чинним законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту № 56917 у належний стан свідчить про бездіяльність у сфері цивільного захисту населення, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану. Представництво інтересів держави в суді є конституційною функцією органів прокуратури, а подача позову єдиним можливим заходом реагування, направленим на реальне поновлення порушених прав та інтересів держави. Оскільки після початку повномасштабної військової агресії російської федерації проти України та введення на всій її території воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення, протиправна бездіяльність як попереднього балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту КП «ЖКС «Хмельницький», так і теперішнього балансоутримувача КП «Сервісний центр» полягає у незабезпеченні упродовж тривалого часу належного утримання захисної споруди та приведення її до стану готовності з метою використання за призначенням, що є порушенням встановлених державою гарантій забезпечення конституційних прав громадян на захист їх життя та здоров`я. На дату звернення прокурора до суду з позовом про зобов`язання приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту, порушення вимог закону з боку відповідача не припинилось, тому наявні підстави звернення прокурора до суду, з метою захисту інтересів держави. Невиконання вимог КП «Сервісний центр» законодавства у сфері цивільного захисту є порушенням державних інтересів та призводить до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії російської федерації проти України. Згідно з п. 12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 138 від 10.03.2017 здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства. начальників цих військових адміністрацій. Відповідно до п. 20 ч. 2 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військові адміністрації населених пунктів на відповідній території здійснюють повноваження із організації та участі у здійсненні заходів, пов`язаних із мобілізаційною підготовкою та цивільним захистом. Таким чином Одеська обласна військова адміністрація та ГУ ДСНС України в Одеській області є органами уповноваженими на здійснення функцій держави у виниклих спірних правовідносинах. Прокурор, вважаючи, що діями (бездіяльністю) відповідача порушуються державні інтереси, має не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів, обравши при цьому один із способів захисту, передбачених процесуальним Законом. Оскільки Головним управлінням ДСНС України в Одеській області та Одеською обласною військовою адміністрацією не вжито дієвих та достатніх заходів з метою зобов`язання відповідача привести захисні споруди цивільного захисту до готового стану з метою використання за призначенням, що вказує на бездіяльність даних органів. Враховуючи, що Головне управління ДСНС України в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація обізнані про порушення відповідачем законодавства України у сфері цивільного захисту, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

Від Комунального підприємства «Сервісний центр», 09.02.2024 року (Вхід. № ЕС/5954/24) до суду надійшов відзив на позовну заяву, де зазначено, що КП «Сервісний центр» заперечує щодо задоволення позовних вимог Малиновської окружної прокуратури м. Одеси, вважає їх безпідставними, необґрунтованими та такими, що не відповідають дійсним обставинам справи. Відповідно до рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради № 256 від 27.10.2022 про «Про передачу Комунальному підприємству «Сервісний центр» на баланс та закріплення за ним на праві господарського відання захисних споруд цивільного захисту», Комунальним підприємством «Сервісний центр» здійснюється утримання захисної споруди цивільного захисту за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24 (№ 56917). На виконання вищевказаного рішення Виконавчого комітету Одеської міської ради, між КП «ЖКС «Черьомушки» та КП «Сервісний центр» 03.01.2023 р. підписано Акт приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту, яка розташована за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24. Відповідно до Акту приймання-передачі захисної споруди цивільного захисту від 03.01.2023 р., працівниками КП «Сервісний центр» встановлено, що захисна споруда цивільного захисту (далі ЗСЦЗ) знаходиться у незадовільному стані, не відповідає вимогам Наказу МВС України № 579 від 09.07.2018р. та фактично потребує капітального ремонту. Тобто, на момент підписання Акту приймання-передачі ЗСЦЗ, вказаний об`єкт вже знаходився у незадовільному стані. КП «Сервісний центр» здійснює свою діяльність лише за рахунок бюджетних призначень виділених Одеською міською радою, а тому вважаємо необхідним надати пояснення, щодо фінансування поточного утримання та капітального ремонту ЗСЦЗ, які знаходяться у господарському віданні КП «Сервісний центр». Фінансування забезпечення виконання заходів цивільного захисту надається з бюджету міста Одеси згідно Міської цільової програми цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру, забезпечення пожежної безпеки на території м. Одеси на 2022 2026 роки, яка затверджена рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 05.04.2022 № 40. КП «Сервісний центр» є одержувачем бюджетних коштів, а розпорядником відповідних бюджетних коштів є Департамент міського господарства Одеської міської ради. Департамент міського господарства, як головний розпорядник бюджетних коштів, надає КП «Сервісний центр» лімітну довідку про бюджетні асигнування на відповідний рік та затверджує план використання бюджетних коштів. У зв`язку із тим, що ЗСЦЗ № 56917 перебуває у комунальній власності, його утримання фінансується за рахунок міського бюджету власником, тобто Одеською міською радою, через головного розпорядника бюджетних коштів. КП «Сервісний центр» здійснюються заходи щодо поточного утримання та капітальних ремонтів захисних споруд цивільного захисту відповідно до затверджених бюджетних асигнувань. Станом на 09.02.2024 по ЗСЗЦ № 56917 проводиться капітальний ремонт, строк закінчення ремонтних робіт заплановано на 1 квартал 2024 року.

01 лютого 2024 року від представника третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеської міської ради до суду надійшли пояснення де зазначено, що Одеська міська рада категорично заперечує щодо задоволення позовних вимог заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси та вважає, що у задоволенні даного позову слід відмовити оскільки відсутності у заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси повноважень на звернення до суду з цим позовом Враховуючи положення чинного законодавства та висновки Верховного Суду, у випадку нездійснення або неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави прокурор має право звернутися до суду фактично «замість» такого органу з позовом, з яким мав би звернутися відповідний орган, але цього не зробив. Відповідно, законом мають бути визначені повноваження органу (в особі якого звертається прокуратура) на звернення до суду з відповідним позовом.

ГУ ДСНС України в Одеській області має право на звернення до адміністративного суду лише у випадку: по-перше, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, по-друге, щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи, по-третє, виключно щодо роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, по-четверте, на підставі акта (припису), складеного за результатами здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до ч. 7 ст. 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». У прокуратури повноважень на звернення до суду в інтересах ДСНС України з позовами про визнання протиправною бездіяльності щодо утримання захисної споруди цивільного захисту та зобов`язання вчинити дії щодо приведення її у належний технічний стан вже було предметом розгляду Верховним Судо, за результатом чого судом касаційної інстанції викладено висновки щодо застосування ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та зазначено про відсутність у прокуратури права на звернення до суду з наведеними позовами у подібних правовідносинах. Прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним. При зверненні до суду з даним позовом заступником керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси проігноровано, що законодавцем передбачено чіткі випадки звернення ГУ ДСНС України в Одеській області до адміністративного суду виключно з позовами про повне або часткове зупинення роботи підприємств, тоді як звернення ГУ ДСНС України в Одеській області до суду з іншими позовами, зокрема з адміністративним позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії щодо утримання в належному стані захисну споруду цивільного захисту жодними положеннями чинного законодавства не передбачено. Також жодними положеннями законодавства не передбачено повноважень міських адміністрацій на звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача щодо утримання захисної споруди цивільного захисту в належному технічному стані та зобов`язання привести її у належний технічний стан. Звертаючись до суду в особі двох органів, заступник керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси презюмує, що ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація наділені однаковими (дублюючими) повноваженнями у сфері цивільного захисту населення, що також суперечить юридичній доктрині розподілу повноважень та законодавству. Прокурор не зазначив про жодні положення чинного законодавства з посиланням на конкретні норми права, які б наділяли заступника керівника Малиновської окружної прокуратури м. Одеси повноваженнями на звернення до суду з позовами в особі органу державної влади (ГУ ДСНС України в Одеській області), який на момент виникнення спірних правовідносин позбавлений таких повноважень у зв`язку з запровадженим Кабінетом Міністрів України мораторієм. Тобто у даній справі немає умов, за яких прокуратура може здійснювати представництво інтересів держави в суді.

01 лютого 2024 року до суду від Одеської міської ради надійшла заява про залишення позову без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст. 240 КАС України, оскільки у прокуратури зокрема й відсутнє право на звернення до суду в інтересах ДСНС України та Одеської обласної військової адміністрації з позовом про визнання протиправною бездіяльності балансоутримувача захисної споруди цивільного захисту та зобов`язання вчинити дії щодо приведення її у належний технічний стан, а також відсутністю протиправної бездіяльності з боку ГУ ДСНС України в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації щодо виконання покладених на них законом повноважень у сфері запобігання виникненню надзвичайних ситуацій.

08 лютого 2024 року від представника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси до суду надійшли заперечення проти заяви про залишення позову без розгляду (Вхід. № ЕС/5792/24) де з посиланням на приписи ч.3, ч. 4 ст. 5, ст. 53 КАС України, ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» зазначено, що чинним законодавством не визначено переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлено оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво інтересів держави в суді є можливим та необхідним. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу й необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Спір у даній справі стосується бездіяльності відповідача, на балансі якого перебуває захисна споруда цивільного захисту №56917 та яка упродовж тривалого проміжку часу є обмежно готовою до використання за призначенням, що призводить до загрози життю та здоров`я населення, так як на даний час на території України проходять бойові дії та наносяться ракетні удари по об`єктам промисловості, інфраструктури та житловим будинкам, які знаходиться на її території, у тому числі на території Хаджибейського району міста Одеси. Внаслідок протиправної бездіяльності Відповідача у сфері цивільного захисту населення порушено інтереси держави, що і є підставою для звернення із даним позовом прокурором. Обраний прокурором спосіб захисту права спрямований на захист інтересів держави, зокрема на захист країни в умовах збройної агресії, підвищення обороноздатності держави, а також на захист життя та здоров`я людей, на спонукання відповідача належно виконувати покладені на нього законодавством зобов`язання щодо утримання захисних споруд цивільного захисту в належному стані. Законодавством передбачено право ДСНС безпосередньо і через свої територіальні органи, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду з відповідним позовом у сфері цивільного захисту населення. Відповідно до п. 16 ч. 1 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом захисних споруд цивільного захисту (цивільної оборони). Прокурором у даній справі правильно визначено органи уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, та подано позов в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Щодо залишення позовної заяви у справі №420/22/24 без розгляду відповідно до п.1 ч.1 ст. 240 КАС України, суд зазначає наступне.

Приписами ст. 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено в Законі України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі Закон №1697-VII).

В ч. 1 ст. 2 Закону №1697-VII зазначено, що на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов`язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Отже на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже з положень ч. 3 ст. 23 Закону №1697-VII вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

В ст. 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач (ч.1). Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень (ч.2). Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом (ч.4).

Положеннями ст. 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (ч.3). Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (ч.4). У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (ч.5).

З положень ст. 53 КАС України вбачається, що прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Отже виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що ст. 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 19.07.2018 у справі № 822/1169/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17, від 05.09.2023 у справі № 260/4044/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що право на звернення до суду з цим позовом заступник керівника Малиновської окружної прокуратури обґрунтовує бездіяльністю Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації щодо вжиття заходів з метою зобов`язання відповідача вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту для її використання за призначенням.

У позовній заяві прокурор визначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація.

Приписами чинного законодавства Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація не наділені правом на звернення до суду з позовом про зобов`язання власника привести захисну споруду цивільного захисту у стан готовності використання її за призначенням.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 № 1052, (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення № 1052) Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

В п. 3 Положення № 1052, зазначено, що основними завданнями ДСНС є: реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності (п.п. 1).

Згідно з п. 4 Положення № 1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань: формує проекти планів у сфері цивільного захисту державного рівня на мирний час та в особливий період, подає їх Міністрові внутрішніх справ для внесення в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України, організовує планування заходів цивільного захисту центральними та місцевими органами виконавчої влади (п.п. 3); організовує здійснення заходів щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням, веде загальнодержавний електронний облік захисних споруд цивільного захисту (п.п. 6); перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (п.п. 39-1).

Відповідно до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ (далі Закон № 2655-ІХ) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

Приписами п. 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону № 2655-ІХ визначено право Державної служби України з надзвичайних ситуацій на звернення до суду з підстав: допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), та з інших підстав, визначених законом.

Отже, Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи, як суб`єкт владних повноважень, при застосуванні своєї компетенції, має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом.

При цьому, ні положеннями Кодексу цивільного захисту України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення Державної служби України з надзвичайних ситуацій до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Відповідно до п.п. 48 п. 4 Положення № 1052, ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту.

Вказаним положенням основним із завдань закріплено повноваження Державної служби України з надзвичайних ситуацій щодо звернення до адміністративного суду лише з питань застосування заходів реагування.

Верховний Суд у постанові від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України в редакції Закону України від 06.10.2022 № 2655-ІХ, зробив висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого Державна служба України з надзвичайних ситуацій може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності Державна служба України з надзвичайних ситуацій може набути статусу позивача.

З аналізу повноважень Державної служби України з надзвичайних ситуацій, Верховний Суд у згаданій вище постанові виснував, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив Державну службу України з надзвичайних ситуацій правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Отже з вищевикладеного слідує, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту у якості позивача.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 23.01.2025 р. у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 р. у справі №520/13228/2, від 24.01.2025 р. у справі №520/30126/23, від 24.01.2025 р. у справі №400/9970/23.

Щодо обсягу повноважень Одеської обласної військової адміністрації суд зазначає таке.

Зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб визначено Законом України «Про правовий режим воєнного стану».

Відповідно до ч.1 ст. 4 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» на територіях, на яких введено воєнний стан, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення разом із військовим командуванням запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, оборони, цивільного захисту, громадської безпеки і порядку, захисту критичної інфраструктури, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян можуть утворюватися тимчасові державні органи - військові адміністрації.

На виконання Закону України «Про правовий режим воєнного стану» для здійснення керівництва у сфері забезпечення оборони, громадської безпеки і порядку, Президентом України видано Указ від 24.02.2022 № 68/2022 «Про утворення військових адміністрацій».

В п. 1 Указу № 68/2022 від 24.02.2022 зазначено утворити Одеську обласну військову адміністрацію… У зв`язку з утворенням військових адміністрацій, зазначених у цій статті, обласні, Київська міська державні адміністрації та голови цих адміністрацій набувають статусу відповідних військових адміністрацій та начальників цих військових адміністрацій.

Згідно ч.1 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», військові адміністрації у своїй діяльності керуються Конституцією України, законами України «Про оборону України», «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію», «Про критичну інфраструктуру», цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Повноваження військових адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів (п.8).

З положень ст. 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» вбачається вичерпний перелік повноважень, наданих військовим адміністраціям, повноваження на звернення до суду із позовними вимогами про зобов`язання вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту у цій статті відсутні.

За таких обставин Одеська обласна військова адміністрація не є особою, якій належить право вимоги за позовом до суб`єкта господарювання про визнання протиправною бездіяльності щодо незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту.

З урахуванням вище викладеного, суд дійшов висновку, що прокурором у позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.

За правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.

Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України).

Аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду у справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, дійшов Верховний Суд у постанові від 18.07.2019 у справі № 826/15794/17.

У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.

Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі № 260/4199/22 від 03 березня 2025 року було надано оцінку зазначеним обставинам та зроблено висновок, що за правилами процесуального закону відсутність визначених законом підстав для звернення до суду прокурора має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.

З урахуванням вище встановлених обставин справи, суд приходить до висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Керуючись ст. ст. 240, 243, 248, 256 КАС України, суд,-

УХВАЛИВ:

Позовну заяву заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної державної (військової) адміністрації до Комунального підприємства «Сервісний центр», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Одеська міська рада, про визнання протиправною бездіяльність Комунального підприємства «Сервісний центр» у вигляді незабезпечення готовності захисної споруди цивільного захисту № 56917, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24 (приміщення 101) до використання за призначенням та зобов`язання Комунального підприємства «Сервісний центр» вчинити дії, спрямовані на приведення у стан готовності захисної споруди цивільного захисту № 56917, яка знаходиться за адресою: м. Одеса, просп. Адміральський, 24 (приміщення 101), з метою використання її за призначенням у відповідності до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 року - залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили відповідно до вимог ст. 256 КАС України та може бути оскаржена у порядку та строки визначені статтею 295, 297 КАС України.

Суддя О.А. Вовченко