Справа № 320/24661/25
Суддя: Лисенко В.І.
Дата ухвалення: 2025-06-16 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

16 червня 2025 року м. Київ № 320/24661/25

Суддя Київського окружного адміністративного суду Лисенко В.І., розглянувши позовну заяву ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування рішення,

в с т а н о в и в:

До Київського окружного адміністративного суду через підсистему "Електронний суд" звернулась ОСОБА_1 з позовом до Міністерства охорони здоров`я України, у якому просить суд визнати протиправною та скасувати довідку про результати спеціальної перевірки ОСОБА_2 від 10.05.2024, складену Міністерством охорони здоров`я України.

Матеріали позовної заяви були передані судді Лисенко В.І. для подальшого розгляду 16.06.2025.

Розглянувши та дослідивши матеріали позовної заяви, суд дійшов висновку про те, що даний спір не підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства, з огляду на таке.

Пунктом 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом , який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 стосовно тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Відповідно до ч. 3 ст. 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття охоронюваний законом інтерес, що вживається у законах України, згідно з п. 3.6 мотивувальної частини цього Рішення означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним .

Отже, гарантоване ст. 55 Конституції Україний конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права чи охоронюваного законом інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має стосуватися суб`єктивних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що позивачка, ОСОБА_1 , є науково-педагогічним працівником Вінницького національного медичного університету ім. М.І. Пирогова (далі ВНМУ) та брала участь у виборах ректора ВНМУ, що проводилися на виконання наказу Міністерства охорони здоров`я України (далі МОЗ) № 22 від 04.01.2024.

Вибори відбувалися у два тури: перший тур 03.04.2024, другий тур 10.04.2024.

За результатами другого туру, 10.04.2024, виборчою комісією складено протокол № 17, згідно з яким ректором ВНМУ обрано ОСОБА_2 , яка набрала 52,26% голосів (578 голосів із 1106 виборців).

Після обрання ОСОБА_2 МОЗ організувало спеціальну перевірку відповідно до статей 56 57 Закону України «Про запобігання корупції» та Порядку проведення спеціальної перевірки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 171 від 25.03.2015 (далі Порядок № 171).

За результатами перевірки складено довідку від 10.05.2024 (далі Довідка), яка нібито підтверджує відсутність перешкод для призначення ОСОБА_2 на посаду ректора.

На основі цієї довідки МОЗ видало наказ № 41-о від 30.05.2024 про призначення ОСОБА_2 ректором ВНМУ.

Відтак, ОСОБА_1 оскаржує довідку про результати спеціальної перевірки щодо іншої особи від 10.05.2024, складену Міністерством охорони здоров`я України.

Суд звертає увагу на те, що за приписами п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України ).

За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.

Нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.

Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.

З огляду на вказане нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує своєї дії фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв`язку з припиненням конкретних правовідносин.

Як убачається зі змісту довідки Міністерства охорони здоров`я, правомірність прийняття якої оскаржується позивачкою, то вона стосується прав та інтересів визначених у ній осіб, а саме - ОСОБА_2 , тобто є актами індивідуальної дії.

Ураховуючи наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки властивості нормативно-правового й індивідуального актів, оскаржувана довідка є актом індивідуальної дії, оскільки прийнята Міністерством охорони здоров`я та не містить загальнообов`язкових правил поведінки, містить відомості виключно щодо ОСОБА_2 стосовно зайняття нею відповідального або особливо відповідального становища, або посади з підвищеним корупційним ризиком.

Вказана довідка не регулює певний вид суспільних відносин, не розрахована на багаторазове застосування та вичерпує дію після його реалізації.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що право на оскарження індивідуального акта суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів, якої він безпосередньо стосується.

Спірна довідка не породжує для позивачки жодних прав, обов`язків і не порушують законні інтереси, що відповідно не надає їй права на захист, а саме права на звернення до суду із цим адміністративним позовом.

Також Велика Палата Верховного Суду у постанові від 12.02.2019 у справі №9901/643/18 (П/9901/643/18) дійшла висновку про те, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження акту індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки такий акт може бути оскаржений в суді, насамперед, його адресатом, тобто суб`єктом, для якого відповідний акт створює права та/чи обов`язки. Метою такого обмеження є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема, як у цій справі.

Така мета досягається законодавчо встановленими обмеженнями, тобто останні є пропорційним переслідуваній меті.

Аналогічна за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 лютого 2019 року у справі № 9901/645/18.

Таку правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року № 9901/152/18, від 30 травня 2018 року у справі № 9901/497/18.

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що згідно з п. 3.4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, яким мотивує свої вимоги позивач, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об`єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України у п. 3.6 мотивувальної частини зазначеного рішення відобразив загальнотеоретичні положення , що інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже - й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість. Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимсь конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

Отже, законний (охоронюваний законом) інтерес виражається у можливостях суб`єкта права користуватися певним соціальним благом, не вимагаючи певних дій від інших осіб і лише за певних умов маючи можливість звертатися за захистом цього інтересу до суду з метою задоволення своїх потреб, які не суперечать суспільним.

Для звернення до суду за захистом охоронюваного законом інтересу особа повинна мати легітимні очікування вчинення стосовно неї певних дій з боку іншого суб`єкта відповідно до заснованого на законі дозволу.

У позовній заяві ОСОБА_1 обґрунтовує свої вимоги тим, що відповідно до пункту 3 Порядку проведення спеціальної перевірки, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 171 від 25.03.2015 (далі Порядок № 171), перевірка відомостей щодо претендента на посаду проводиться визначеними державними органами, які надають відповіді про виявлення чи невиявлення перешкод для зайняття посади. Пункт 10 Порядку № 171 зобов`язує орган, що проводить перевірку, надіслати запити до відповідних органів не пізніше наступного робочого дня після отримання згоди кандидата. Однак відсутні дані від державних органів (підрозділів), які провели перевірку відомостей щодо ОСОБА_2 , що стали підставою для складання Довідки про результати спеціальної перевірки ОСОБА_2 , яка претендувала на зайняття посади, яка передбачала зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком від 10.05.2024 року:

1) Служба безпеки України (СБУ) у листі від 03.04.2025 № 26/2489нт повідомила, що спеціальна перевірка ОСОБА_2 не проводилася, а інформація щодо неї відсутня;

2) ІНФОРМАЦІЯ_1 у листі від 11.04.2025 № 1982/3108 зазначив, що не проводить перевірку відомостей у рамках спеціальної перевірки;

3) Служба зовнішньої розвідки України у листі від 15.04.2025 № 1/1/3/2581/П повідомила, що запит МОЗ було повернуто через відсутність необхідних документів, передбачених підпунктом 6 пункту 2 Порядку № 171, отже, перевірка не проводилася;

4) Міністерство освіти і науки України (МОН) у листі від 09.04.2025 № 15/97-25 зазначило, що надіслало відповідь про результати перевірки 13.05.2024, тобто після видачі довідки від 10.05.2024.

На думку позивачки це порушує статтю 57 Закону України «Про запобігання корупції», яка встановлює строк перевірки у 25 календарних днів, а також пункт 12 Порядку №171, який вимагає складання довідки на основі отриманих відповідей.

Відсутність запитів до зазначених органів, непроведення ними перевірки або їх неналежне оформлення свідчить про порушення процедури спеціальної перевірки, що робить довідку від 10.05.2024 недостовірною та протиправною.

Позивачка стверджує, що матеріали особової справи ОСОБА_2 не містять всіх доказів проведення такої перевірки, а тому інформація щодо проведення спецперевірки є такою, що отримана неналежним чином, а тому не могла бути використана в подальшому.

Повний звіт про спеціальну перевірку ОСОБА_2 , передбачену Порядком проведення спеціальної перевірки відомостей щодо осіб, які претендують на зайняття посад (Постанова КМУ № 171 від 25 березня 2015 року) ставить під сумнів дотримання процедури та повноту перевірки. Ці обставини мають вирішальне значення для оцінки законності наказу щодо призначення ОСОБА_2 .

На думку позивачки, однією з підстав видачі Наказу МОЗ №41-о від 30.05.2024 була недостовірна довідка про результати спеціальної перевірки щодо ОСОБА_2 , яка претендує на зайняття посади, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком та укладанням контракту.

Позивачка вважає, що оскільки ОСОБА_2 пройшла неповну спеціальну перевірку (Порядок № 171) та Наказ МОЗ України № 41-о від 30 травня 2024 року про її призначення ректором ВНМУ ім. Пирогова, виданий на основі цієї довідки, є протиправним.

Однак, суд звертає увагу на те, що фактично позивачка є учасником конкурсу/призначення на ту ж посаду як і ОСОБА_2 , та спірна довідка стала підставою для прийняття відповідачем наказу №41-о від 30.05.2024 про призначення на посаду ректора саме ОСОБА_2 .

Отже, у даному випадку оскарженню підлягає саме наказ про призначення на посаду ректора, як індивідуальний адміністративний акт, який порушує права позивачки як учасниці конкурсу, а довідка про результати спеціальної перевірки не може бути самостійним предметом оскарження, а лише можливим доказом у справі про оскарження наказу про призначення. Тим більше, що дотримання відповідачем процедури проведення спеціальної перевірки також має бути досліджена судом у межах розгляду справи про оскарження наказу про призначення на посаду.

Таким чином, предметом оскарження у цьому випадку має бути не довідка як така, а наказ №41-о від 30.05.2024, виданий на її підставі, оскільки саме цим наказом було остаточно вирішено питання призначення на посаду, що й становить втручання у права позивачки.

Відповідно до вимог п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України, суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких підстав, суд дійшов висновку, що позовні вимоги законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені у суді їхніми адресатами, тобто суб`єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов`язки.

Суд звертає увагу, що відповідно до ч.5 ст. 170 КАС України, повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

На підставі викладеного, керуючись статтями 243, 248, 283 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Відмовити у відкритті провадження за позовом ОСОБА_1 до Міністерства охорони здоров`я України про визнання протиправною та скасування довідки.

Копію ухвали разом з матеріалами заяви надіслати заявнику.

.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.

Суддя Лисенко В.І.