Справа № 640/11101/19
Суддя: Драновський Я.В.
Дата ухвалення: 2025-06-17 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

УХВАЛА

іменем України

17 червня 2025 рокум. Хмельницький

Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Драновського Я.В. розглянувши адміністративну справу за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служби України , Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, третя особа: Публічне акціонерне товариство "Миколаївгаз" про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з цим позовом до Державної регуляторної служби України, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження.

Ухвалою суду від 04.07.2019 залучено до участі у справі №640/11101/19 в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору - Публічне акціонерне товариство "Миколаївгаз".

Законом України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13.12.2022 № 2825-IX (зі змінами, внесеними згідно із Законом № 3863-IX від 16.07.2024) постановлено ліквідувати Окружний адміністративний суд міста Києва, утворити Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві; територіальна юрисдикція Київського міського окружного адміністративного суду поширюється на місто Київ.

Станом на 15.12.2022 день набрання чинності Законом № 2825-IX, адміністративну справу №640/11101/19 Окружним адміністративним судом міста Києва не було розглянуто.

На виконання вимог Закону № 3863-ІХ наказом ДСА України від 16 вересня 2024 року №399 затверджено Порядок передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, згідно якого справу №640/11101/19 було направлено до Хмельницького окружного адміністративного суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.03.2025, вказану справу передано для розгляду судді Хмельницького окружного адміністративного суду Драновському Я.В., яким прийнято вказану справу до провадження та поновлено провадження в адміністративній справі №640/11101/19.

Відповідачем подано клопотання про закриття провадження у справі згідно з п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України з таких підстав. Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування не є органом влади, не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою, тому оскаржуваний протокол не є рішенням суб`єкта владних повноважень.

Також вказує, що законом не передбачено право позивача, як суб`єкта владних повноважень, на звернення до адміністративного суду з даним позовом. На підтвердження своєї позиції заявник послався на постанови Верховного Суду від 21.11.2018 №504/4148/16-а, від 15.03.2018 №800/414/17.

Позивачем подано письмові заперечення проти вказаного клопотання, в якому він просить відмовити в його задоволенні з тих підстав, що предметом оскарження є рішення суб`єктів владних повноважень, а саме органу державної влади та іншого суб`єкта при здійсненні ним публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства (Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування).

Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, зважаючи на таке.

Судом встановлено, що Державною регуляторною службою України прийнято розпорядження від 07.06.2019 № 66, яким у зв`язку із задоволенням апеляції (скарги) ПАТ «Миколаївгаз» від 15.04.2019 було прийнято рішення від 04.06.2019 про її задоволення та зобов`язано Нацкомісію усунути порушення вимог частин сьомої і п`ятнадцятої статті 19 Закону України від 02.03.2015 №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон № 222-VIII), абзаців сьомого і п`ятнадцятого статті 3 та частини одинадцятої статті 7 Закону України від 05.04.2007 №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та повідомити Державну регуляторну службу України про виконання цього розпорядження.

Згідно з статтями 3-5 Закону №222-VIII спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

За таких обставин, суд дійшов висновку про те, що дії та рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування жодним чином не можуть порушувати права та інтереси позивача, оскільки за своєю суттю не є рішенням, прийнятим суб`єктом владних повноважень.

Відносно позовних вимог до Державної регуляторної служби України слід зазначити наступне.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі №915/478/18 (провадження №12-245гс18) сформульовано правову позицію згідно якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

Відповідно до Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VІІІ «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VІІІ) Нацкомісія є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України від 05 серпня 2015 року № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Нацкомісія є органом ліцензування діяльності у сфері електроенергетики, транспортування нафти, нафтопродуктів магістральним трубопроводом, діяльності на ринку природного газу, централізованого водопостачання та водовідведення, крім централізованого водопостачання та водовідведення за нерегульованим тарифом, виробництва теплової енергії, транспортування теплової енергії магістральними і місцевими (розподільчими) тепловими мережами та постачання теплової енергії, крім виробництва, транспортування та постачання теплової енергії за нерегульованим тарифом.

Так, одним із повноважень Нацкомісії, визначених статтею 3 Закону №1540-VІІІ, є ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг.

При цьому, відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724, Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У пункті 3 вказаного Положення визначено, що на Державну регуляторну службу України покладається ряд завдань, одним із яких є здійснює нагляду за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надання роз`яснення щодо його застосування.

Відповідно до статті 9-1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, серед іншого, належить: проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Статтею 21 цього Закону установлено, що суб`єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю). У разі надходження такого звернення суб`єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов`язаний розглянути його в установленому законом порядку.

Частиною першою та другою статті 4 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування; порушує питання щодо відповідальності посадових осіб органів ліцензування, які прийняли рішення, скасоване на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Згідно з частиною першою статті 19 зазначеного Закону державний нагляд за додержанням органами державної влади чи державними колегіальними органами вимог законодавства у сфері ліцензування здійснює спеціально уповноважений орган з питань ліцензування шляхом проведення планових та позапланових перевірок у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України за поданням спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування.

Аналіз наведених норм свідчить про те, що Державна регуляторна служба України та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності.

При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Нацкомісією, як органом ліцензування господарської діяльності, зокрема діяльності у сфері електроенергетики.

Отже, спір у цій справі не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між Нацкомісією та Державною регуляторною службою України.

Позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, видав розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та про задоволення апеляції з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

Як свідчать матеріали справи, Нацкомісія обґрунтувала своє право на звернення до суду з цим позовом необхідністю реалізації повноваження щодо здійснення контролю за додержанням суб`єктами господарювання ліцензійних умов при провадженні господарської діяльності у сфері електроенергетики.

Статтею 28 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Водночас, згідно з статтею 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб`єкту господарювання.

Зважаючи на те, що право Нацкомісії на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України не закріплені у жодному нормативно-правовому акті, суд вважає, що Нацкомісія у цій справі не має права на звернення до суду.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 листопада 2019 року у справі №826/3115/17, від 04 грудня 2019 року у справі №826/6233/17 та постанові Верховного Суду від 04.02.2021 у справі №640/11419/19.

Крім того, суд звертає увагу на практику, зокрема, викладену у постанові Верховного Суду у справі №826/10972/16 від 06.12.2021, прийняту за аналогічних обставин, де касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - задоволено частково. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11 січня 2017 року - скасовано, а провадження у адміністративній справі №826/10972/16 - закрито.

Зважаючи на вказані правові висновки Верховного Суду, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у даній справі відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України, оскільки дану справу не належить розглядати у порядку адміністративного судочинства.

Отже, заявлене клопотання є обґрунтованим і підлягає задоволенню. При цьому, суд позбавлений можливості роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд даної справи, адже, як зазначив Верховний Суд, такі спори не належать до юрисдикції жодного іншого суду.

Керуючись статтями 238, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

клопотання Державної регуляторної служби України про закриття провадження у цій справі - задовольнити.

Закрити провадження у справі за позовом Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг до Державної регуляторної служба України , Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування, третя особа: Публічне акціонерне товариство "Миколаївгаз" про визнання протиправним та скасування рішення та розпорядження.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її підписання.

Головуючий суддя Я.В. Драновський