Справа № 260/9623/23
Суддя: Берназюк Я.О.
Дата ухвалення: 2025-06-06 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа №260/9623/23
Окрема думка судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Берназюка Я.О. на постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 червня 2025 року у справі № 260/9623/23 за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської обласної державної (військової) адміністрації, Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради,
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Державного підприємства "Добробуд" Закарпатської обласної державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю "Домінус Старк" про визнання протиправними та скасування розпоряджень, скасування містобудівних умов та обмежень.
Відповідно до ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку; про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні; окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Згідно з постановою Верховного Суду від 05 червня 2025 року у справі № 260/9623/23 було відмовлено у задоволенні касаційної скарги ОСОБА_1 , а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 лютого 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2024 року у справі №260/9623/23 - залишено без змін.
Вважаю, що касаційна скарга підлягала частковому задоволенню, рішення судів попередніх інстанцій скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції. Під час нового розгляду судам варто було б дослідити та/або встановити, зокрема, точну редакцію та зміст Генерального плану м. Ужгорода, чинної на момент прийняття розпорядження №593 від 23.09.2022; висновок судової будівельно-технічної експертизи та технічний звіт щодо виносу меж земельної ділянки в натурі; змісту спеціальних вимог щодо забудови приаеродромної території аеропорту "Ужгород", встановлених Державною авіаційною службою України (ДАСУ); дотримання процедури вилучення земельної ділянки у попереднього землекористувача; чи підпадала планована діяльність під вимоги Закону "Про оцінку впливу на довкілля" та чи була така оцінка проведена.
Недостатнє з`ясування судами всіх доказів у справі
Попри наявність у матеріалах справи таких важливих документів, як висновок судової будівельно-технічної експертизи, технічний звіт щодо виносу меж земельної ділянки в натуру та лист Державної авіаційної служби України, їх зміст та значення для справи не були належним чином оцінені судами.
Висновок судової будівельно-технічної експертизи
Цей документ, що містив оцінку можливого впливу запланованого будівництва на інфраструктуру, безпеку існуючих будівель та стан ґрунтів, зокрема вказував на ризики підмивання будинків та недостатню гідрогеологічну оцінку ґрунтів для висотної забудови, не отримав належної оцінки, здійсненої судом. Твердження суду апеляційної інстанції про те, що експертна оцінка є "довідковою та не такою, що заперечує відповідність детальному плану", є недостатньо обґрунтованим, оскільки суд не проаналізував, як конкретні висновки експертизи щодо ризиків підмивання будинків та недостатньої гідрогеологічної оцінки ґрунтів для висотної забудови впливають на безпеку запланованого будівництва та права позивачки. Суд не зазначив, які саме висновки експертизи він вважає недостовірними чи незначними, і чому. Відсутній аналіз того, як висновки експерта щодо міцності ґрунтів, впливу будівництва на сусідні споруди та необхідності арматурного посилення фундаментів співвідносяться з безпекою майбутньої забудови та правами позивачки. Таким чином, ненадання оцінки судами цим аспектам експертного висновку позбавило їх можливості повною мірою оцінити обґрунтованість позовних вимог щодо потенційної небезпеки будівництва.
Технічний звіт щодо виносу меж земельної ділянки в натуру (на місцевість)
У цьому звіті були наведені фактичні координати межі ділянки, що враховували існуючі інженерні комунікації та сусідні приватні земельні володіння позивачки. Важливо, що звіт вказував на невідповідність частини меж, встановлених "у натурі", кадастровим даним, зокрема на фактичне зміщення межі на 1,2- 1,5 метра в бік приватної ділянки позивачки. Висновок судів про те, що технічний звіт щодо виносу меж земельної ділянки "залишився без оцінки, оскільки межі встановлено відповідно до документів", є формальним, адже зафіксована у звіті невідповідність фактичних меж кадастровим даним, зокрема можливе зміщення межі на 1,2- 1,5 метра в бік приватної ділянки позивачки, прямо стосується її права власності та вимагало ретельної перевірки. Суд не надав належної оцінки, чому така зафіксована невідповідність, що прямо зачіпає право власності позивачки, не впливає на правовий режим спірної ділянки та не є підставою для перегляду рішень про її надання.
Цей документ стосувався необхідності узгодження параметрів висотності будівництва в межах приаеродромної території аеропорту "Ужгород" та містив конкретні умови обмеження граничної висотності й вимоги щодо розміщення будівель (зокрема, відстаней до траєкторій зльоту/посадки). Суди обмежилися загальним висновком, що "обмеження висотності враховано, максимальна висота будинків становить 15 м, що відповідає нормам". При цьому не було належно оцінено те, що лист ДАСУ міг містити більш жорсткі обмеження (наприклад, 12 метрів у безпосередній близькості до аеродрому) та вказувати на необхідність узгодження з Міністерством оборони України та Командувачем Повітряних Сил Збройних Сил України в умовах воєнного стану, що могло ставити під сумнів застосовність загальної норми Постанови КМУ №722 про 20 метрів. Отже, висновок судів про дотримання обмежень використання приаеродромної території без детального аналізу всіх умов, зазначених у листі ДАСУ, та їх співвідношення із нормами Постанови КМУ №722 в контексті особливого статусу аеродрому "Ужгород", є передчасним.
Неповне з`ясування фактичних обставин справи
Внаслідок неналежного дослідження доказів, установлення ряду фактичних обставин залишилися не повною мірою з`ясовані питання:
Точного розмежування територій
Не було чітко встановлено межу між територією "земель промисловості, транспорту, електронних комунікацій" (код 13.01) та територією, віднесеною до "житлової багатоповерхової забудови" (код функціональної зони Ж-3). Це важливо, оскільки існував спір щодо фактичного розташування частини ділянки у межах існуючих промислових зон або зон громадського користування.
Дотримання процедурних вимог Закарпатською ОВА
Не було з`ясовано, чи отримувала Закарпатська ОВА всі необхідні дозволи, передбачені частиною третьою статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Зокрема, чи передавався проєкт землеустрою на погодження до органів місцевого самоврядування, чи проводилися громадські слухання, чи враховувалися висновки експертної комісії з питань оцінки впливу на довкілля. Зокрема, судам належало з`ясувати, чи була проведена оцінка впливу на довкілля відповідно до вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", враховуючи масштаби запланованого будівництва (комплекс багатоквартирних будинків), та чи були результати такої оцінки (у разі її проведення) враховані при прийнятті оскаржуваних рішень.
Процедура вилучення землі у попереднього землекористувача
Суди обмежилися формальним констатуванням, що розпорядження № 445 про поділ земельної ділянки (попередній користувач - Концерн радіомовлення, радіозв`язку та телебачення) "не оскаржується". Однак, відповідно до частини дванадцятої статті 123 Земельного кодексу України, належне вилучення землі у попереднього землекористувача є обов`язковою передумовою законної зміни цільового призначення та надання ділянки іншій особі. Невстановлення судами обставин та умов вилучення частини земельної ділянки у попереднього землекористувача, Концерну РРТ, є істотним недоліком судового розгляду, оскільки дотримання встановленої законом процедури вилучення є обов`язковою передумовою для законного надання земельної ділянки у користування іншій особі та зміни її цільового призначення. Навіть якщо Концерн РРТ не оскаржив відповідний акт, суд мав перевірити факт належного припинення його права користування. Ненадання судами мотивованої оцінки питання дотримання обов`язкової процедури вилучення землі у попереднього землекористувача ставить під сумнів законність усіх наступних рішень щодо зміни цільового призначення та надання ділянки у користування.
Питання екологічного впливу, зокрема знесення 350 дерев та зміна екосистеми, не отримало належної оцінки. Не було досліджено, чи проводилася оцінка впливу на довкілля відповідно до вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", що є обов`язковою для багатоквартирної забудови такої площі та висотності. Судам слід було дослідити не лише сам факт вирубки 350 дерев, але й те, чи здійснювалася ця вирубка на законних підставах, чи була проведена оцінка її впливу на місцеву екосистему та чи були передбачені адекватні компенсаційні заходи, як того вимагає природоохоронне законодавство.
Ненадання судами відповідей на ключові аргументи позивачки
Невідповідність зміни цільового призначення генеральному плану
Доводи позивачки про те, що зміна цільового призначення на "колективне житлове будівництво" (02.02) суперечила функціональному призначенню території "садибна житлова забудова" (Ж-1) за генеральним планом та Додатком 60 до Порядку № 1051, не отримали належної оцінки. Суди не здійснили належного аналізу відповідності оскаржуваного розпорядження голови Закарпатської ОВА від 23.09.2022 №593, яким змінено цільове призначення земельної ділянки на "для колективного житлового будівництва" (код 02.02), положенням генерального плану міста Ужгорода, чинного на момент його прийняття, в частині визначеного функціонального призначення території як "садибна житлова забудова" (Ж-1), та співвідношенню цього функціонального призначення з дозволеними видами цільового призначення згідно з Додатком 60 до Порядку № 1051. Посилання на загальні "дозвільні положення" генплану 2015 року без аналізу його конкретного змісту та можливих пізніших коригувань є недостатнім.
Порушення при видачі містобудівних умов та обмежень (МУО) у приаеродромній зоні
Твердження позивачки про порушення статті 69 Повітряного кодексу України було відхилено без детального аналізу змісту листа ДАСУ, який міг встановлювати специфічні обмеження висотності та вимоги до погоджень, відмінні від загальних норм, на які посилалися суди. Не було враховано, що послаблення щодо погодження висотності за Постановою КМУ №722 могли не застосовуватися до аеродрому "Ужгород" через його специфічний режим функціонування в умовах воєнного стану.
Порушення процедури вилучення землі
Доводи про порушення статті 123 ЗК України щодо неналежного вилучення ділянки у попереднього землекористувача були відхилені з формальних підстав (розпорядження №445 не оскаржувалося). Однак, як зазначалося, законність процедури вилучення є передумовою для подальших дій, і суди мали би перевірити цей аспект, особливо з огляду на те, що позивачка заявляла про це порушення ще в суді першої інстанції.
Наявність спірного тлумачення норм матеріального права
Співвідношення цільового призначення та функціонального зонування
Висновок Суду (п. 49-50 постанови), що відсутність у Додатку 60 до Порядку № 1051 прямого співвідношення цільового призначення 02.02 ("колективне житлове будівництво") із функціональною зоною "територія житлової забудови" не свідчить про його невідповідність, є дискусійним. Порядок № 1051 та його Додаток 60 встановлюють чіткий перелік допустимих співвідношень. Висновок судів про можливість співвіднесення цільового призначення 02.02 ("для колективного житлового будівництва") з функціональною зоною Ж-1 ("територія садибної житлової забудови") на підставі Постанови КМУ № 681 потребує додаткового аналізу, оскільки зазначена Постанова регулює питання функціонування електронної системи у сфері будівництва і не може підміняти чи змінювати положення Порядку № 1051 та його Додатку 60, які є спеціальними нормативно-правовими актами у сфері земельних відносин та містобудування в частині класифікації земель та їх співвідношення. Згідно з Додатком 60 (в редакції, чинній на момент прийняття розпорядження №593), функціональна зона Ж-1 ("територія садибної житлової забудови") співвідносилася переважно з кодом 02.01 ("для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка)"). Призначення 02.02 мало б співвідноситися з іншими функціональними зонами (наприклад, Ж-3 - багатоповерхова забудова).
Відповідність генеральному плану та детальному плану території (ДПТ)
Суд посилається на те, що ДПТ відповідав генеральному плану (п. 53-55 постанови). Однак, не було проведено детального аналізу, який саме генеральний план (та в якій редакції) був чинним на момент видання розпорядження Закарпатської ОВА від 23.09.2022 № 593. Не враховано, що зміни до генплану, які б прямо дозволяли колективну забудову (02.02) на цій території, могли бути затверджені пізніше (рішенням від 30.03.2023 №1229, яким затверджено ДПТ). Також не було належним чином враховано факт часткового скасування положень цього ДПТ (у частині "архітектурних акцентів" у зоні Ж-3) постановою Верховного Суду від 25.04.2025 у справі №?260/8523/23, що могло мати значення для оцінки правомірності виданих на його підставі містобудівних умов та обмежень. Преюдиційне значення в межах цього провадження мають встановлені судом фактичні обставини, а не правова кваліфікація відповідності одного документа іншому. З огляду на це, суди також мали надати правову оцінку відповідності детального плану території, затвердженого рішенням Ужгородської міської ради від 30.03.2023 №?1229, положенням чинного на той момент генерального плану міста Ужгорода, а не обмежуватися лише посиланням на інше судове рішення.
Питання врахування приаеродромних обмежень
Висновок про відсутність порушень щодо приаеродромних обмежень виглядає спірним з огляду на таке.
Неузгодженість ДПТ з вимогами Повітряного кодексу України
Факт часткового визнання нечинним ДПТ (рішенням ВС від 25.04.2025) міг свідчити про те, що ДПТ із самого початку не повною мірою враховував обмеження, встановлені Повітряним кодексом України.
Неправомірне застосування послаблень воєнного стану
Посилання на Постанову КМУ №722 щодо можливості будівництва об`єктів висотою до 20 метрів без погодження могло бути нерелевантним, якщо аеродром "Ужгород" функціонував у спеціальному режимі воєнних обмежень, що вимагало обов`язкового погодження з ДАСУ та Міноборони. Судам належало з`ясувати, чи не встановлено для зазначеного аеродрому особливий режим використання, який би виключав застосування загальних положень постанови КМУ №?722. Також суди мали надати оцінку фактичним обставинам, викладеним у листі ДАСУ, та співвіднести їх зі змістом відповідних норм, що регулюють будівництво в умовах воєнного стану, включно з нормами щодо погодження висотності забудови.
Перевищення фактичної висотності
Містобудівні умови встановили граничну висотність 15 метрів "без урахування парапетів", що фактично могло призвести до перевищення допустимої висоти (наприклад, 12 метрів), зазначеної у листі ДАСУ, з урахуванням всіх конструктивних елементів даху. Відсутність в оскаржуваних містобудівних умовах та обмеженнях чіткого визначення граничної висоти з урахуванням усіх елементів будівлі, а не лише "до верхньої конструктивної відмітки покриття", створювала ризик порушення встановлених ДАСУ обмежень.
Наслідки часткового скасування ДПТ
Суди не врахували, що після скасування частини ДПТ, яка стосувалася "архітектурних акцентів" і могла бути підставою для розміщення багатоповерхових будинків, видача МУО на основі такого зміненого ДПТ могла вимагати додаткового коригування або розробки нового ДПТ.
Відсутній детальний аналіз актуальних обмежувальних поверхонь, рівня шуму та безпеки польотів.
Недотримання процедури вилучення землі з користування попереднього землекористувача
Суди не здійснили оцінку законності процедури вилучення земельної ділянки у Концерну РРТ, посилаючись на те, що відповідне розпорядження № 445 не оскаржувалося.
Суди мали перевірити наявність підстав та дотримання умов вилучення, незалежно від того, чи оскаржував цей акт попередній землекористувач.
Такий підхід судів не відповідає принципу офіційного з`ясування всіх обставин у справі та завданню адміністративного судочинства щодо повного та ефективного захисту прав особи від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відсутність мотивованої оцінки екологічних і правозахисних аргументів позивачки
Позивачка послідовно наголошувала на порушенні її права на безпечне для життя і здоров`я довкілля (стаття 50 Конституції України, стаття 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод), зокрема через масову вирубку дерев (близько 350 одиниць), що істотно вплинуло на екологічний стан території її проживання.
У судових рішеннях не міститься детального аналізу цих доводів позивачки. Зазначення судами про те, що сторони не довели, що знесення дерев безпосередньо вплинуло на їхні права, не враховує презумпцію значущості такого впливу на екосистему та якість життя мешканців прилеглих територій.
Суддя Я.О. Берназюк