Справа № 320/45947/23
Суддя: Василенко Ярослав Миколайович
Дата ухвалення: 2025-06-11 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
Суддя-доповідач: Василенко Я.М.
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 червня 2025 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого Василенка Я.М.,

суддів Ганечко О.М., Кузьменка В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу акціонерного товариства «Українська залізниця» на рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.10.2024 у справі за адміністративним позовом акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «АТ «Укрзалізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

В С Т А Н О В И В:

АТ «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «АТ «Укрзалізниця» звернувлось до суду першої інстанції з позовом, в якому просило:

- визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі: костюми робочі, ідентифікатор в електронній системі закупівель за № UA-2023-05-02-011222-а.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 21.10.2024 у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням АТ «Українська залізниця» звернулось до Шостого апеляційного адміністративного суду із апеляційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржуване рішення, як таке, що прийняте із порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

З метою повного та всебічного встановлення обставин справи, колегією суддів ухвалено рішення про продовження апеляційного розгляду даної справи на розумний строк.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що акціонерним товариством «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва» AT «Укрзалізниця» 02.05.2023 оприлюднено оголошення про проведення процедури закупівлі, предметом якої є костюми робочі, та відповідну тендерну документацію, ідентифікатор в електронній системі закупівель Prozorro (https://prozorro.gov.ua/) за №ПА-2023-0 5-02- 011222-а.

На підставі наказу Державної аудиторської служи України від 20.06.2023 № 183 здійснено моніторинг процедури закупівлі, за результатами якого складено висновок про результати моніторингу закупівлі, оприлюднений у електронній системі закупівель 12.07.2023 року.

У висновку зазначено, що за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостей установлено порушення п. 5 ч. 2 ст. 22 Закону України «Про публічні закупівлі» з урахуванням п. 27 Особливостей та порушення вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі».

Зокрема, тендерна документація замовника не містить відомості щодо місця поставки товару. Також вказано, що замовник у тендерній документації установив вимогу щодо надання документів, визначених пунктами 1.1-3.1 розділу II «Документи для укладання договору» додатку 6 до тендерної документації «Подання документів для укладення договору здійснюється особисто або поштою», чим порушив вимоги частини восьмої статті 12 Закону, якою визначено, що подання інформації під час проведення процедури закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі.

Враховуючи викладене, відповідач зобов`язав філію «ЦЗВ» здійснити заходи щодо недопущення встановлених порушень у подальшому, зокрема шляхом притягнення до відповідальності осіб, якими допущені порушення.

Вважаючи висновок Державної аудиторської служби України від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі протиправним, позивач з метою захисту своїх прав та інтересів звернувся із даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволені позову, мотивував своє рішення тим, що враховуючи недотримання позивачем вимог пункту 5 частини другої статті 22 Закону з урахуванням пункту 27 Особливостей № 1178, підстави для скасування висновку від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі: костюми робочі, ідентифікатор в електронній системі закупівель за № UA-2023-05-02-011222-а, відсутні.

Апелянт у своїй скарзі зазначає, що оскаржуване рішення прийнято судом першої інстанції з ненаданням належної оцінки нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення, судом порушено правильність застосування норм матеріального та процесуального права.

Колегія суддів вважає доводи апелянта частково обґрунтованими та частково не погоджується з висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» № 2939-XII від 26.01.1993 (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Статтею 5 Закону № 2939-ХІІ визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення Державної аудиторської служби України» № 868 від 28.10.2015 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 43 від 03.02.2016, передбачено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Підпунктом 3 пункту 4 вказаного Положення встановлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель. А згідно з пунктом 7 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно частини першої статті 8 Закону України від 25.12.2015 №922-VIII "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Згідно з пунктом 4 частини другої цієї статті, рішення про початок моніторингу процедури закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник (або уповноважена керівником особа) за наявності однієї або декількох із таких підстав: виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.

Для аналізу даних, що свідчать про ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, може використовуватися: інформація, оприлюднена в електронній системі закупівель; інформація, що міститься в єдиних державних реєстрах; інформація в базах даних, відкритих для доступу центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Частиною шостою згаданої статті передбачено, що за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Так, статтею 5 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що Закупівлі здійснюються за такими принципами: 1) добросовісна конкуренція серед учасників; 2) максимальна економія, ефективність та пропорційність; 3) відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; 4) недискримінація учасників та рівне ставлення до них; 5) об`єктивне та неупереджене визначення переможця процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Частиною 3-7 Розділу Х Закону № 922-VIII встановлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.

Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі", на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 2022 р. № 1178 (далі - Особливості № 1178).

Відповідно до п.1 Особливостей № 1178, ці особливості встановлюють порядок та умови здійснення публічних закупівель (далі - закупівлі) товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України "Про публічні закупівлі" (далі - замовники), із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування.

Згідно з п. 3 Особливостей № 1178, замовники, що зобов`язані здійснювати публічні закупівлі товарів, робіт і послуг відповідно до Закону, проводять закупівлі з урахуванням цих особливостей та з дотриманням принципів здійснення публічних закупівель, визначених Законом.

Пунктом 28 Особливостей №1178 передбачено, що тендерна документа формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням цих Особливостей. У пункті 6 частини другої частини другої статті 22 Закону визначено, що у тендерній документації зазначається місце де повинні бути надані послуги.

Згідно з пунктом 27 Особливостей №1178 у разі коли оприлюднення в електронній системі закупівель інформації про місцезнаходження замовника та/або місцезнаходження постачальника (виконавця робіт, надавала послуг), та/або місце поставки товарів, виконання робіт чи надання послуг (оприлюднення якої передбачено Законом та/або цими особливостями) несе загрозу безпеці замовника та/або постачальника, така інформація може зазначатися як назва населеного пункту місцезнаходження замовника та/або місцезнаходження постачальника (виконавця робіт, надавала послуг), та/або назва населеного пункту, в який здійснюється доставка товару (в якому виконуються роботи чи надаються послуги).

Встановлено, що в пункті 1.4.3. розділу 1 тендерної документації замовником зазначено, що місце та умови поставки товару передбачено додатком № 8.

Водночас, у пункті 4.2 розділу 4 додатку № 8 «Істотні умови договору поставки» до тендерної документації зазначено, зокрема, що місце поставки згідно рознарядки покупця.

Отже, тендерна документація не містить хоча б населений пункт, що могло би узгодитись із нормами Особливостей 1178. Крім цього, апелянт не наводить належних аргументів, які б підтверджувались належними доказами щодо того, що така інформація в тендерній документації несе загрозу безпеці замовника.

Враховуючи викладене, у тендерній документації відсутня інформація про місце поставки товару, чим недотримано вимоги пункту 5 частини 2 статті 22 Закону з урахуванням пункту 27 Особливостей.

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для скасування висновку від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі: костюми робочі, ідентифікатор в електронній системі закупівель за № UA-2023-05-02-011222-а в частині недотримання позивачем вимог пункту 5 частини 2 статті 22 Закону з урахуванням пункту 27 Особливостей № 1178.

Щодо надання оцінки спірному висновку щодо недотримання позивачем вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі», колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини 8 статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі» подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Частина 4 статті 22 Закону України «Про публічні закупівлі» передбачає заборону включення до тендерної документації вимог, що обмежують конкуренцію та призводять до дискримінації учасників, а також вимог щодо документального підтвердження інформації про відповідність вимогам тендерної документації, якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації» та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним.

Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» переможець процедури закупівлі - це учасник, тендерна пропозиція якого відповідає всім критеріям та умовам, що визначені у тендерній документації, і визнана найбільш економічно вигідною, та якому замовник повідомив про намір укласти договір про закупівлю.

Як вбачається з матеріалів справи, розділом І додатку № 6 до тендерної документації передбачено, що переможець процедури закупівлі у строк, що не перевищує десяти днів з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику документи відповідно до Розділу І «Перелік документів на підтвердження відсутності підстав, визначених пунктом 44 Особливостей, які надає переможець процедури закупівлі» переможець процедури закупівлі в строк, що не перевищує чотири дні з дати оприлюднення в електронній системі закупівель повідомлення про намір укласти договір про закупівлю, повинен надати замовнику шляхом оприлюднення в електронній системі закупівель документи, що підтверджують відсутність підстав, визначених пунктами 3, 5, 6, 12 та в абзаці 14 п. 44 Особливостей.

Вимога про надання вказаних документів встановлена виключно для переможця торгів, який змінює статус учасника процедури на переможця процедури закупівлі після прийняття замовником у порядку статті 33 Закону України «Про публічні закупівлі» рішення про намір укласти договір про закупівлю та направлення повідомлення про намір укласти договір.

Отже, вимога позивача про надання переможцем торгів в паперовому вигляді зазначеної інформації жодним чином не обмежує конкуренцію і не є дискримінаційною у відношенні інших учасників закупівлі, оскільки стосується правовідносин щодо укладання договору закупівлі, які виникають після завершення процедури.

З наведеного вбачається, що позивач не порушив вимоги частини 8 статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі» щодо способу надання інформації та документів, оскільки під час проведення безпосередньо процедури закупівлі від учасників не вимагалося подання інформації у паперовому вигляді, а для переможця замовник навпаки розширив можливості надати документи для укладання договору про закупівлю, що Законом України «Про публічні закупівлі» не забороняється.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 12 серпня 2021 року у справі № 826/14170/17, з якій вказано про право саме замовника визначати спосіб подання переможцем торгів документів, необхідних для укладення договору про закупівлю.

Підсумовуючи вищенаведене та враховуючи дотримання позивачем вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі», колегія суддів дійшла до висновку про протиправність та необхідність скасування висновку Держаудитслужби від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі: костюми робочі, ідентифікатор в електронній системі закупівель за № UA-2023-05-02-011222-а в частині встановлення порушення позивачем вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі».

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

З огляду на вищевказане, на думку колегії суддів, доводи та аргументи апеляційної скарги частково спростовують висновки суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову.

Надаючи оцінку всім доводам учасників справи, судова колегія також враховує рішення ЄСПЛ по справі «Ґарсія Руіз проти Іспанії» (Garcia Ruiz v. Spain), заява № 30544/96, п. 26, ECHR 1999-1, в якому суд зазначив, що «…хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід…».

Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції прийняте рішення з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, з частковим порушенням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Позивач надав до суду докази, що частково спростовують законність рішення суду першої інстанції.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 315, п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції вирішив його скасувати та ухвалити нове рішення, оскільки судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно у відповідній застосовано норми матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу акціонерного товариства «Українська залізниця» - задовольнити частково.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 21.10.2024 скасувати та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі філії «Центр забезпечення виробництва «АТ «Укрзалізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати висновок Державної аудиторської служби України від 12.07.2023 про результати моніторингу процедури закупівлі: костюми робочі, ідентифікатор в електронній системі закупівель за № UA-2023-05-02-011222-а в частині встановлення порушення позивачем вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі».

В іншій частині позовних вимог - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий: Василенко Я.М.

Судді: Ганечко О.М.

Кузьменко В.В.