Справа № 520/16186/23
Суддя: Жигилій С.П.
Дата ухвалення: 2025-06-12 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2025 р. Справа № 520/16186/23
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Жигилія С.П.,

Суддів: Макаренко Я.М. , Перцової Т.С. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області Дементьєва Миколи Володимировича на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23.04.2025 (суддя Ніколаєва О.В.; м. Харків) по справі № 520/16186/23

за позовом Керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області

до Підприємства житлово-комунального господарства "Донецьке"

про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (далі по тексту - прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі по тексту позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Підприємства житлово-комунального господарства "Донецьке" (далі по тексту відповідач, ПЖКГ "Донецьке"), в якій просив суд:

1) зобов`язати підприємство житлово-комунального господарства "Донецьке" вжити заходів щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту-протирадіаційного укриття №76074, розташованого за адресою: вулиця Стадіонна, 1, селище міського типу Донець, Ізюмського району, Харківської області, а саме:

- ПРУ №76074 забезпечити табличками позначеннями та покажчиками маршруту руху до захисної споруди цивільного захисту (відповідно до пунктів З, 4 розділу II Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 (далі - Вимог);

- ПРУ №76074 забезпечити первинними засобами пожежогасіння, обладнати системою внутрішнього протипожежного водопостачання та системами пожежної автоматики і сигналізацією (пунктів З, 4 розділу II Вимог);

- привести у відповідність до вимог стан входів та виходів захисної споруди цивільного захисту ПРУ №76074, забезпечити її доступність для усіх категорій населення, зокрема - для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення(пункт6 розділу II, глава 1 розділу III Вимог);

- технічний стан захисної споруди цивільного захисту ПРУ №76074, привести у відповідність до вимог з утримання: комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення захисної споруди привести в належний технічний стан (пункт7 розділу II Вимог);

- захисну споруду ПРУ №76074 захистити від підтоплення і затоплення ґрунтовими, поверхневими, технологічними та стічними водами (пункт 8, розділу II Вимог);

- експлуатацію та утримання електрообладнання захисної споруди ПРУ №76074 привести у відповідність до вимог чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок (пункт 9 розділу II Вимог);

- системи водопостачання, каналізації і опалення захисної споруди ПРУ №76074, привести в справний стан та захистити від корозії (пункт 9 розділу II Вимог);

- інженерні комунікацій захисної споруди цивільного захисту ПРУ №76074, пофарбувати відповідно до їх призначення (пункт 13 розділу II Вимог);

- забезпечити належне ведення документації захисної споруди ПРІ №76074, у якій відображаються відомості про терміни і результати проведений оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточний та капітальних ремонтів тощо (пункт 13 розділу II Вимог);

- визначити та забезпечити формування цивільного захисту обслуговування захисної споруди ПРУ №76074 (призначення осіб, відповідальний за обслуговування та експлуатацію фонду захисних споруд) (пункти 1, 2 глави розділу VI Вимог);

- визначити особовий склад формування ПРУ №76074 (відповідальні особи їх посадові обов`язки та підготовленість (глава 2розділу VII Вимог);

- забезпечити формування ПРУ №76074 спеціальним інвентарем та майном у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки спеціальної обробки, зв`язку (пункт 5 глави І розділу VII Вимог);

- захисну споруду ПРУ №76074 забезпечити майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю. Укомплектувати лікарськими засобами та медичними виробами (пункт 6 глави 1 розділу VII Вимог);

- провести перевірку системи вентиляції сховища (записи у журнал, перевірки сховища (протирадіаційного укриття)) ПРУ №76074 у подальшому проводити щорічно (пункт 2 Додатку 10 до Вимог);

- у ПРУ №76074 провести перевірку та обслуговування баків (ємностей) для питної води (записи у журналі перевірки сховища (протирадіаційного укриття), журналі перевірки стану захисної споруди) в подальшому проводити щорічне (пункт 1-3 глави б розділу III Вимог);

- в ПРУ №76074 провести перевірку та обслуговування систем каналізації сховищ (записи у журналі перевірки сховища (протирадіаційного укриття)) в подальшому проводити щорічно (пункт 21 глави 9 розділу III Вимог);

- захисну споруду ПРУ №76074 (у разі розміщення в ній пункту управління) забезпечити системами зв`язку і оповіщення(глава7 розділу III Вимог);

- експлуатацію споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів ПРУ №76074 здійснювати у відповідно до загальних вимог до утримання та експлуатації фонду захисних споруд (пункт І розділу V Вимог);

- забезпечити технічний стан приміщення захисної споруди ПРУ №76074 і його ремонт у відповідності до чинних положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від їх основного функціонального призначення (пункт 2 глави 3 розділу VI Вимог).

Обґрунтовуючи позовні вимоги прокурор зазначив, що у зв`язку з невиконанням відповідачем вимог законодавства у сфері обороноздатності держави, згідно з актом оцінки стану готовності захисних споруд цивільного захисту, указані споруди перебувають у неналежному стані, що є порушенням установлених державою гарантій забезпечення захисту мирного населення. Позивач вказує, що органом ДСНС попередньо вже вживалися відповідні заходи впливу до відповідача шляхом оформлення припису, однак після проведення повторного огляду інспекторським складом виявлено ряд неусунутих відповідачем порушень і недоліків під час експлуатації та обслуговуванні укриття, що свідчить про невиконання відповідачем обов`язку щодо належного утримання захисної споруди. Посилаючись на те, що орган ДСНС з відповідним позовом до суду не звертався, прокурор вважає, що наразі є підстави для звернення органу прокуратури із цим позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС у силу положень статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 03.07.2023 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення учасників справи у адміністративній справі №520/16186/23.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 13.03.2024 зупинено провадження у даній справ до набрання законної сили рішенням Верховного Суду у справі №260/4199/22. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 23.04.2025 поновлено провадження у даній справі.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 23 квітня 2025 року позовну заяву керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (вулиця Жовтнева, 13-А, місто Балаклія, Харківська області, 64207) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (вулиця Шевченка, 8, місто Харків, Харківська область, 61013, ) до підприємства житлово-комунального господарства "Донецьке" (ПЖКГ "Донецьке", вулиця Весняна, 44, селище міського типу Донець, Ізюмського району, Харківська область, 64250, ) про зобов`язання вчинити певні дії - залишено без розгляду.

Залишаючи без розгляду позов, суд першої інстанції виходив з того, що позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, адже з позовом до суду в інтересах держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень прокурор може звертатися лише за умови, що такі органи на шкоду інтересам держави не реалізують відповідних повноважень самостійно. У цій справі прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Харківській області. Проте Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області не погодився з ухвалою суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу в якій, посилаючись на її постановлення з порушенням судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання просить суд апеляційної інстанції скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23.04.2025 у справі № 520/16186/23 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги скаржник посилається на те, що суд першої інстанції неправильно застосував положення статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 17-1, 19 Кодексу цивільного захисту України, ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», а також не врахував висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16.

Скаржник зазначає, що органом, який уповноважений діяти від імені держави у сфері цивільного захисту населення, є ДСНС, невід`ємною частиною повноважень якого є здійснення контролю за станом належного утримання захисних споруд цивільного захисту, їх готовністю до використання за призначенням. При цьому, на момент пред`явлення позову прокурором пунктом 48 ч. 2 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України (із змінами, внесеними згідно із Законом №-2655-ІХ від 06.10.2022, які набрали чинності 29.10.2022 року), який визначає повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо звернення до адміністративного суду, не визначено вичерпного переліку конкретних предметів і підстав позовів, з якими цей орган має право звернутись до суду, що дає підстави органам Державної служби України з надзвичайних ситуацій звертатись до суду з будь-яким позовом в межах повноважень, визначених законом.

Також вказує, що ГУ ДСНС у Харківській області як спеціально уповноважений державою орган на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту, знаючи про тривале (починаючи з 23.10.2021 - тобто три роки) ігнорування Підприємством житлово-комунального господарства «Донецьке» вимог щодо приведення у відповідність до наказу МВС № 579 захисної споруди цивільного захисту № 76074, не вжито відповідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вжити заходи задля приведення у стан готовності вищевказаної споруди.

Враховуючи обставини щодо обізнаності ГУ ДСНС про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.

Відповідач не реалізував своє процесуальне право подання відзиву на апеляційну скаргу. Відповідно до ч. 4 ст. 304 КАС України, відсутність відзиву на апеляційну скаргу не перешкоджає перегляду рішення суду першої інстанції.

Відповідно до приписів п. 3 ч. 1 ст. 311, ч. 1 ст. 312 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення, з таких підстав.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

У справі, що розглядається, як на підставу для звернення до суду прокурор посилався на частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Харківській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, у зв`язку з чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

Колегія суддів зазначає, що питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС уже досліджувалося Верховним Судом, зокрема, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23.

Так, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23 прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі одного з територіальних органів ДСНС з позовом до балансоутримувача з вимогами привести захисну споруду у належний стан.

Разом з цим у вказаних справах прокурор обґрунтовував підставу для представництва інтересів держави бездіяльністю територіального органу ДСНС, який би мав звернутися до суду самостійно як спеціальний орган, до повноважень якого належить контроль за станом захисних споруд.

У справі № 520/16197/23 прокурор наполягав на тому, що територіальні органи ДСНС з прийняттям Закону України від 06.10.2022 № 2655-IX, яким внесено зміни до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, уповноважені звертатися до адміністративного суду з позовами, що випливають з їхньої компетенції.

У постановах від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 та від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23 Верховний Суд, проаналізувавши законодавчі положення щодо обсягу повноважень ДСНС у питанні реалізації державної політики щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та, відповідно, правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 30 січня 2025 року у справі № 400/10777/23, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21.04.2021 № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Водночас указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд (пункт 16 статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України);

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей (пункт 48 Кодексу цивільного захисту України);

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти (пункт 51 Кодексу цивільного захисту України).

З 29.10.2022 набрали чинності норми Закону України від 06.10.2022 №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров`ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».

За змістом доводів апеляційної скарги прокурора, саме із цим формулюванням прокурор пов`язує свій ключовий аргумент щодо наявності у ДСНС, як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, права на звернення до суду з вимогами про зобов`язання балансоутримувача вжити заходи щодо приведення в належний технічний стан захисної споруди цивільного захисту.

Водночас колегія вважає такі доводи скаржника помилковими, оскільки незважаючи на вказані зміни у Кодексі цивільного захисту України, норми Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052 (далі - Положення №1052), на момент звернення прокурора до суду змінені не були.

На час виникнення спірних правовідносин механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку визначався Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138 (далі - Порядок № 138).

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку № 138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Згідно з пунктом 12 Порядку №138 (у редакції, чинній на час звернення до суду) здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними центральними органами виконавчої влади, місцевими держадміністраціями та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог законодавства.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05.04.2007 № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових і позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону № 877-V).

Проте самостійне звернення до суду органу ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання як захід контролю Законом № 877-V не передбачено.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і в постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23, у якій Суд указав, що на відміну від попередньої редакції норми статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України її чинна редакція (з 29.10.2022) передбачає право ДСНС на звернення до суду також і з інших підстав, визначених законом.

За висновком Верховного Суду, коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилося, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву.

У контексті викладеного, Верховний Суд звернув увагу на загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю), передбачені статтею 4 Закону № 877-V, відповідно до частини четвертої якої орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Так, виключно законами встановлюються:

- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Указані норми, за висновком Верховного Суду, також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням і повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

Аналогічні висновки щодо відсутності у ДСНС, а, як наслідок, і в прокурора в особі ДСНС повноважень на звернення до суду з позовом до балансоутримувача захисної споруди щодо приведення її у належний стан були викладені Верховним Судом також у постановах від 24 січня 2025 року у справі № 520/13228/23, від 24 січня 2025 року у справі № 520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі № 560/17801/23, від 30 січня 2025 року у справі № 400/4928/22, від 30 січня 2025 року у справі № 420/22304/23, від 12 лютого 2025 року у справі № 240/18400/23, від 03 березня 2025 року у справі № 260/4199/22, від 05 березня 2025 року у справі № 400/10492/23, від 06 березня 2025 року у справі № 420/22458/23, від 05 червня 2025 року у справі № 520/16180/23.

У доводах апеляційної скарги прокурор вказує на неврахування судом першої інстанції правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури №5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області.

Дійсно, у вказаній справі спірні правовідносини виникли у зв`язку з необхідністю привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення).

Водночас справа № 820/4717/16 передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, тобто з підстав порушення правил предметної підсудності.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду, розглянувши справу № 820/4717/16, погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

При цьому правова позиція у вказаній справі була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 Кодексу цивільного захисту України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Разом з цим, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121 - 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», яка відрізняється від редакції цієї статті, чинної на момент звернення прокурора з цим позовом.

Наведене свідчить, що обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису) є відмінними від обставин цієї справи.

Враховуючи, що фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їхнє нормативно-правове регулювання є відмінними від цієї справи, тому висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до обставин цієї справи.

Повертаючись до обставин цієї справи, колегія суддів, на підставі аналізу зазначених норм законодавства та висновків Верховного Суду, викладених, зокрема, у справах № 520/16197/23 та № 400/10777/23, констатує, що Кодекс цивільного захисту України не передбачає повноважень територіального органу ДСНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами.

Підсумовуючи викладене колегія суддів зазначає, що прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Отже, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду з підстав пункту 1 частини першої статті 240 КАС України (позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності).

Відтак, доводи заявника апеляційної скарги щодо неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваного судового рішенння без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час апеляційного перегляду судового рішення у цій справі.

Решта наведених скаржником мотивів не спростовують висновків суду першої інстанції і не дають підстав для скасування оскарженого судового рішення.

Відповідно до ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Згідно з ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області Дементьєва Миколи Володимировича - залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23.04.2025 по справі № 520/16186/23 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя С.П. Жигилій
Судді Я.М. Макаренко Т.С. Перцова