Справа № 420/495/24
Суддя: Яковлєв О.В.
Дата ухвалення: 2025-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 червня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/495/24

Перша інстанція суддя Стефанов С.О.

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Яковлєва О.В.,

суддів Крусяна А.В., Шевчук О.А.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Подільської окружної прокуратури Одеської області на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року, у справі за адміністративним позовом заступника керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації до Комунального закладу «Загнітківський ліцей» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, третя особа - Кодимська міська рада Подільського району Одеської області, про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И Л А :

Заступник керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги до Комунальному закладу «Загнітківський ліцей» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, а саме:

- визнання протиправною бездіяльність Комунального закладу «Загнітківський ліцей» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області, яка полягає у не вчиненні дій, спрямованих на усунення порушення законодавства у сфері цивільного захисту;

- зобов`язання Комунального закладу «Загнітківський ліцей» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області вжити заходів, необхідних для приведення захисної споруди (сховища) № 56035, що розташоване за адресою: Одеська область, Подільський район, с. Загнітків, вул. Партизанська, буд. 12, у стан, придатний до використання за цільовим призначенням (готовності до укриття населення).

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 09 січня 2024 року відкрито провадження у справі.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року залишено позов без розгляду на підставі положень п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Не погоджуючись з вказаною ухвалою позивачем подано апеляційну скаргу з якої вбачається про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а тому просить скасувати оскаржувану ухвалу, з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що судом першої інстанції зроблено помилковий висновок щодо необхідності залишення позову без розгляду, так як прокурор має право на звернення до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави, в умовах дії воєнного стану та неможливості усунення спірних порушень іншим чином.

Крім того, апелянт вважає, що судом першої інстанції безпідставно не враховано висновків щодо застосування норм процесуального права щодо права звернення прокурора до суду, викладені у постановах Верховного Суду.

В свою чергу, відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити без задоволення апеляційну скаргу.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість ухвали суду, а також правильність застосування судом норм процесуального права та правової оцінки обставин у справі, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що прокурор не має правових підстав для звернення до суду з даним адміністративним позовом в інтересах держави, в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації.

Тому, за наслідком з`ясування обставин справи, судом першої інстанції зроблено висновок про наявність підстав для залишення позову без розгляду, з чим погоджується колегія суддів, з огляду на наступне.

Так, згідно п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно ч. 1 ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

При цьому, згідно ч. 3 ст. 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Згідно ч. 4 ст. 53 КАС України, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Згідно ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Між тим, згідно ч. 1 ст. 1 Кодексу цивільного захисту України, Кодекс цивільного захисту України регулює відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, пожеж та інших небезпечних подій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, та визначає повноваження Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - центральні органи виконавчої влади), органів державної влади, що не входять до системи центральних органів виконавчої влади (далі - інші органи державної влади), Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, встановлює права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності (далі - суб`єкти господарювання), а також інших юридичних осіб.

Згідно ч. 1 ст. 66 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.

Згідно ч. 1 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

Згідно ч. 2 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

Згідно ч. 3 ст. 68 Кодексу цивільного захисту України, приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.

Згідно п.п. 16, 48, 51, 51-1 ст. 17-1 Кодексу цивільного захисту України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти;

- бере участь у проведенні оглядів об`єктів (будівель, споруд, приміщень) щодо можливості їх використання для укриття населення як найпростіших укриттів, а також здійснює контроль за станом готовності об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням.

Згідно п. 10 ч. 1 ст. 18-1 ЗУ Кодексу цивільного захисту України, до повноважень інших органів державної влади у сфері цивільного захисту належить визначення за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, потреби фонду захисних споруд цивільного захисту, забезпечення укриття свого персоналу та працівників суб`єктів господарювання, що належать до сфери їх управління, в об`єктах фонду захисних споруд цивільного захисту, організації його обліку та проведення технічної інвентаризації, а в особливий період - організація будівництва захисних споруд цивільного захисту, споруд подвійного призначення та виготовлення (монтування) первинних (мобільних) і облаштування найпростіших укриттів, а також (у разі потреби) відновлення пошкоджених (зруйнованих) об`єктів фонду захисних споруд цивільного захисту.

Крім того, згідно ч. 3 ст. 15 ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», Районна, обласна військові адміністрації здійснюють на відповідній території повноваження, віднесені до їхньої компетенції цим Законом, а також у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України рішення, передбаченого частиною третьою статті 10 цього Закону, або у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області повноваження із:

1) складання та затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання; розподілу переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення;

2) здійснення управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (крім вирішення питань відчуження, у тому числі шляхом приватизації, таких об`єктів за винятком передачі цілісних майнових комплексів та/або майна установ судово-медичної експертизи у державну власність); призначення і звільнення їх керівників;

3) вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин (крім вирішення питань відчуження з комунальної власності земельних ділянок);

4) вирішення згідно із законом питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу;

5) встановлення правил користування водозабірними спорудами, призначеними для задоволення питних, побутових та інших потреб населення, зон санітарної охорони джерел водопостачання, обмеження або заборони використання підприємствами питної води у промислових цілях;

6) прийняття у межах, визначених законом, рішень з питань захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями;

7) встановлення посиленої охорони об`єктів критичної інфраструктури та об`єктів, які забезпечують життєдіяльність населення;

8) прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів;

9) заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби зі злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території;

10) встановлення у порядку та межах, визначених законодавством, тарифів на житлово-комунальні послуги;

11) прийняття рішень про заборону торгівлі зброєю, сильнодіючими хімічними і отруйними речовинами;

12) забезпечення в умовах воєнного стану реалізації державних гарантій, визначених законами України.

Згідно п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Колегією суддів встановлено, що у даній справі заступник керівника Подільської окружної прокуратури Одеської області, в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області, Одеської обласної військової адміністрації, звернувся до суду з позовом у якому заявлено вимоги Комунальному закладу «Загнітківський ліцей» Кодимської міської ради Подільського району Одеської області про визнання протиправною бездіяльність щодо усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту та зобов`язання привести у належний технічний стан захисну споруду цивільного захисту.

В свою чергу, перевіряючи законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду, з підстав відсутності правових підстав для звернення прокурора до суду з даним адміністративним позовом, колегія суддів зазначає наступне.

Так, системне тлумачення вищевказаних норм процесуального права дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі прокурора докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

В свою чергу, аналіз положень ЗУ «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року (справа № 806/1000/17), від 19 липня 2018 року (справа № 822/1169/17), від 13 травня 2021 року (справа № 806/1001/17) та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року (справа № 826/13768/16), від 26 травня 2020 року (справа № 912/2385/18).

Між тим, своє право на звернення до суду з цим позовом прокурор обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації, яка полягає у невжитті уповноваженими органами належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС в Одеській області, або Одеська обласна військова адміністрація, але, з огляду на їх бездіяльність, інтереси держави ними не захищаються, у зв`язку із чим саме прокурор звертається з цим позовом до суду.

Таким чином, у контексті наведеного варто з`ясувати, чи наділені ГУ ДСНС в Одеській області та Одеська обласна військова адміністрація належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Проте, як зазначено у вищевикладених нормах Кодексу цивільного захисту населення України та ЗУ «Про правовий режим воєнного стану», останні не передбачають повноважень ГУ ДСНС в Одеській області та Одеської обласної військової адміністрації на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.

Тому, прокурором у своїй позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду з цим позовом, але які не мають права на звернення до суду з ним.

До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 02 квітня 2025 року (справа № 160/17789/22), від 20 березня 2025 року (справа № 400/4922/22), від 20 березня 2025 року (справа № 520/16198/23), від 13 березня 2025 року (справа № 520/29699/23), від 14 листопада 2024 року (справа № 160/14510/22), від 21 лютого 2024 року (справа № 580/4578/22), від 21 грудня 2023 року (справа № 400/4238/22), від 09 вересня 2023 року (справа № 260/4044/22), від 11 серпня 2023 року у (справа № 560/10015/22), від 03 серпня 2023 року (справа № 260/4120/22).

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність залишення даного позову без розгляду.

При цьому, колегія суддів зазначає, що судом першої інстанції порушень норм процесуального права при вирішенні справи не допущено, а тому відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги позивача.

Тому, керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 316, 325, 328 КАС України, колегія суддів,-

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Подільської окружної прокуратури Одеської області залишити без задоволення, а ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 25 березня 2025 року без змін.

Судові витрати, а саме сплачений судовий збір за подання апеляційної скарги покласти на Подільську окружну прокуратуру Одеської області.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Суддя-доповідач О.В. Яковлєв
Судді О.А. Шевчук А.В. Крусян