Справа № 500/558/25
Суддя: Бруновська Надія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-06-09 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий суддя у першій інстанції: Подлісна І.М.

09 червня 2025 рокуЛьвівСправа № 500/558/25 пров. № А/857/13751/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Бруновської Н.В.

суддів: Хобор Р.Б., Шавеля Р.М.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 березня 2025 року у справі № 500/558/25 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Громадська організація "Об`єднання наше майбутнє" про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ :

31.01.2025р. ОСОБА_1 звернувся з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради в якому просив суд:

-визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо розгляду петиції «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18»;

- зобов`язати виконавчий комітет Тернопільської міської ради повторно розглянути петицію «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18» та прийняти відповідне рішення в частині вимог:

Забезпечити збереження та розвиток спортивних зон, зокрема тенісних кортів та футбольного майданчика, для широкого доступу громадян.

Відновити спортивні майданчики, що вже є на даній території, але наразі перебувають у занедбаному стані. Це сприятиме розвитку спортивної інфраструктури міста та здорового способу життя.

Провести громадські слухання щодо подальшого використання даної території, з урахуванням екологічної та соціальної важливості цієї рекреаційної зони до 31 грудня 2024 року;

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.03.2025р. позов задоволено частково.

Суд визнав протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо розгляду петиції «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18», оприлюдненої 11.10.2024р.

Одночасно, суд зобов`язав Виконавчий комітет Тернопільської міської ради повторно розглянути петицію «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18», яка оприлюднена 11.10.2024р. та прийняти відповідне рішення за результатом її розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених в мотивувальній частині рішення суду.

В задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.

Не погоджуючись із даним рішенням в частині задоволених позовних вимог, апелянт Виконавчий комітет Тернопільської міської ради подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05.03.2025р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити повністю.

Відповідно до п.3 ч. 1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі: подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.

11.10.2024р. Голова ГО «Об`єднання наше майбутнє» оприлюднив петицію на офіційному сайті єдиної системи місцевих петицій «Е-DEM Місцеві петиції» «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18» яка спрямована до депутатів Тернопільської міської ради. Метою даною петиції є, в першу чергу, недопущення передачі земельної ділянки з кадастровим номером :02:021:0049, площею 1.466га розташованої на набережній Тернопільського ставу, по вул. Білецька, 18 під житлову забудову та громадську забудову.

Крім того, в петиці також йдеться про збереження, відновлення та розвиток спортивних зон, зокрема тенісних кортів та футбольного майданчика, для широкого доступу громадян. Загалом, вимоги громадськості, описані в вищезгаданій петиції, виглядають наступним чином:

1. Накласти вето, на будь які рішення, що стосуються передачі чи поділу земельної ділянки з кадастровим номером :02:021:0049 по вул. Білецька, 18 під житлову та громадську забудову.

2. Не змінювати цільове призначення даної території, зберегти як рекреаційної зони для будівництва та обслуговування об`єктів фізичної культури і спорту, спортивних і відпочинкових об`єктів для туристичних цілей.

3. Забезпечити збереження та розвиток спортивних зон, зокрема тенісних кортів та футбольного майданчика, для широкого доступу громадян.

4. Відновити спортивні майданчики, що вже є на даній території, але наразі перебувають у занедбаному стані. Це сприятиме розвитку спортивної інфраструктури міста та здорового способу життя.

5. Провести громадські слухання щодо подальшого використання даної території, з урахуванням екологічної та соціальної важливості цієї рекреаційної зони до 31 грудня 2024 року.

08.11.2024р. дана петиція набрала необхідну кількість голосів, відповідно до ст.23-1 Закону України «Про звернення громадян», ст.20 Статуту Тернопільської міської територіальної громади від 05.04.2019р. №7/33/8, п.1.1. та 3.3. Положення про порядок розгляду електронний петицій, адресованих Тернопільській міській раді та її виконавчим органам, що є підставою для її розгляду.

04.12.2024р. Виконавчий комітет Тернопільської міської ради опублікував на офіційному сайті Тернопільської міської ради Рішення №1847, котрим вирішив: «Петицію «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18, щодо недопущення передачі земельної ділянки з кадастровим номером :02:021:0049, площею 1.466 га, розташованої на набережній Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18, під житлову забудову та громадську забудову», виконавчим органам міської ради взяти до відома та заборонити зміну цільового призначення даної земельної ділянки і діяти у відповідності до містобудівної документації з дотриманням державних будівельних норм, правил та стандартів».

Так, виконавчий комітет Тернопільської міської ради не прийняв рішення по суті, як результат всебічного та повного розгляду петиції, у вигляді її задоволення або ж відхилення. Зокрема, термін «взяти до відома» не визначає, які саме заходи будуть вживатись та котрі суб`єкти цим повинні займатись. Дане «рішення» не дає відповідь на усі вимоги, висловлені в тексті петиції.

24.01.2025р. ОСОБА_1 надіслав запит до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, із метою отримання роз`яснення даного Рішення №1847 та тлумачення фрази «взяти до відома».

У відповіді Виконавчий комітет зазначив: «Надання консультацій і роз`яснень з правових питань не врегульовано даним законом». Тобто, розпорядник інформації, на запитання, щодо прийнятих нормативно-правовий актів, їх змісту та термінології, а саме форми рішення «взяти до відома», самоусунувся від відповіді та розтлумачив це як консультацію.

Зважаючи на вищевикладені обставини, позивач звернувся до суду із даним позовом за захистом, як він вважає порушеного права.

ч.2 ст.19 Конституції України, передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

В ст.40 Конституції України, видно, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

ст.23-1 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що громадяни можуть звернутися до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування з електронними петиціями через офіційний веб-сайт органу, якому вона адресована, або веб-сайт громадського об`єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронної петиції.

В електронній петиції має бути викладено суть звернення, зазначено прізвище, ім`я, по батькові автора (ініціатора) електронної петиції, адресу електронної пошти. На веб-сайті відповідного органу або громадського об`єднання, що здійснює збір підписів, обов`язково зазначаються дата початку збору підписів та інформація щодо загальної кількості та переліку осіб, які підписали електронну петицію.

Електронна петиція оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування або на веб-сайті громадського об`єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронних петицій, протягом двох робочих днів з дня надсилання її автором (ініціатором).

Інформація про початок розгляду електронної петиції, яка в установлений строк набрала необхідну кількість голосів на її підтримку, оприлюднюється на офіційному веб-сайті відповідно Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, відповідного органу місцевого самоврядування не пізніш як через три робочі дні після набрання необхідної кількості підписів на підтримку петиції, а в разі отримання електронної петиції від громадського об`єднання - не пізніш як через два робочі дні після отримання такої петиції.

Розгляд електронної петиції здійснюється невідкладно, але не пізніше десяти робочих днів з дня оприлюднення інформації про початок її розгляду.

Про підтримку або непідтримку електронної петиції публічно оголошується на офіційному веб-сайті Президентом України - щодо електронної петиції, адресованої Президенту України, Головою Верховної Ради України - щодо електронної петиції, адресованої Верховній Раді України, Прем`єр-міністром України - щодо електронної петиції, адресованої Кабінету Міністрів України, головою відповідної місцевої ради - щодо електронної петиції, адресованої органу місцевого самоврядування.

У відповіді на електронну петицію повідомляється про результати розгляду порушених у ній питань із відповідним обґрунтуванням.

З аналізу наведеної норми вбачається, що результатом розгляду петиції може бути прийнято рішення про її підтримку або не підтримку.

ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» міститься визначення «території», відповідно до якого територія - це частина земної поверхні з повітряним простором та розташованими під нею надрами у визначених межах (кордонах), що має певне географічне положення, природні та створені в результаті діяльності людей умови і ресурси; функціональна зона території - визначена комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частина території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови.

В ст.4 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» видно, що об`єктом містобудування є планувальна організація території.

п.13 ст.17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» встановлено, що зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися за результатами містобудівного моніторингу не частіше одного разу на рік.

Згідно ч.5 ст. 18 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності). Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.

ч.1 ст.10 «Про державний земельний кадастр» визначено, що об`єктами Державного земельного кадастру є: землі в межах державного кордону України;

-землі в межах території адміністративно-територіальних одиниць, землі в межах територій територіальних громад;

-обмеження у використанні земель; меліоративні мережі;

-складові частини меліоративних мереж; земельні ділянки.

Відповідно до ч.1, ч.3 ст.19 Земельного кодексу України землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землі житлової та громадської забудови;

в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення;

г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення;

д) землі історико-культурного призначення;

е) землі лісогосподарського призначення;

є) землі водного фонду;

ж) землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій, енергетики, оборони та іншого призначення.

Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.

В пп.5.10. Регламенту виконавчого комітету Тернопільської міської ради 8 (восьмого) скликання від 20.11.2020р., видно, що проекти рішень повинні бути лаконічними, відредагованими, включати конкретні заходи чи дії, терміни виконання, відповідальних виконавців, осіб, на яких покладається контроль.

пп. 5.11. даного Регламенту, виначено, що проект рішення повинен містити резолютивну частину у разі потреби із зазначенням термінів, дій, що передбачається вчинити, рішень, які необхідно прийняти, заходів, які потрібно здійснити, висновків, визначенням черговості, порядку контролю, оприлюднення чи доведення до відома адресатів, порядку набрання чинності тощо.

ч.2 ст.2 КАС України, встановлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

В ст.5 КАС України, видно, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Акт державного чи іншого органу - це юридична форма рішень цих органів, тобто офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших суспільних відносин і має обов`язковий характер для суб`єктів цих відносин.

ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Даючи правову оцінку дій суб`єкта владних повноважень під час розгляду електронної петиції від 11.10.2024р. та вирішуючи питання відсутності чи наявності протиправних дій (бездіяльності) в діях відповідача, колегія суддів звертає увагу апелянта, що виконавчий комітет Тернопільської міської ради не прийняв рішення по суті, як результат всебічного та повного розгляду петиції, у вигляді її задоволення або ж відхилення. Зокрема, термін «взяти до відома» не визначає, які саме заходи будуть вживатись та котрі суб`єкти цим повинні займатись. Дане «рішення» не дає відповідь на усі вимоги, висловлені в тексті петиції.

Разом з тим, з тексту рішення №1847 від 04.12.2024р. «Про розгляд електронної петиції" не вбачається результату розгляду зазначеної петиції, а саме підтримання її чи не підтримання.

Отже, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що прийняття рішення №1847 від 04.12.2024р. "Про розгляд електронної петиції" не може вважатися розглядом електронної петиції по суті та наданням відповіді на усі поставлені питання в такій.

Під час апеляційного перегляду судового рішення у цій справі, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції детально проаналізовано не лише положення чинного законодавства, якими врегульовано спірні у цій справі правовідносини, а й доводи учасників спору, які наводилися на підтвердження своїх вимог та заперечень, та є аналогічними тим, що викладені у апеляційній скарзі. Будь-яких нових фактів чи обставин під час апеляційного перегляду справи, які б не розглядалися та не досліджувалися судом першої інстанції скаржником не наведено.

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів і згідно усталеної судової практики слідує, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

«Ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018р. у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018р. у справі № 826/14016/16 СМ, від 11.02.2019р. у справі № 2а-204/12).

З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, відмова у формі рішення з відміткою «взяти до відома» свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що у спірних правовідносинах належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача, за встановлених обставин, є визнання протиправною, в контексті ч.2 ст.2 КАС України, бездіяльності виконавчого комітету Тернопільської міської ради щодо розгляду петиції «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18», та зобов`язання органу місцевого самоврядування повторно розглянути петицію «Заборона забудови території набережної Тернопільського ставу по вул. Білецька, 18» та прийняти відповідне рішення за результатом її розгляду, з урахуванням висновків суду, викладених в мотивувальній частині рішення суду.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи N R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980р. на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Тобто, дискреційними є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».

З огляду на фактичні обставини справи колегія суддів не вбачає будь-якого втручання суду першої інстанції у дискреційні повноваження відповідача, а обраний судом спосіб захисту прав позивача відповідає приписам ст.245 КАС України та усталеній судовій практиці вирішення аналогічних спорів.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позов, оскільки суб`єкт владних повноважень в особі Виконавчого комітету Тернопільської міської ради діяв не у спосіб що визначені законами та Конституцією України.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, п.29).

Також згідно п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

В ст.242 КАС України визначено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради залишити без задоволення, а Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 05 березня 2025 року у справі № 500/558/25 - без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді Р. Б. Хобор
Р. М. Шавель