Справа № 520/16180/23
Суддя: Соколов В.М.
Дата ухвалення: 2025-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2025 року

м. Київ

справа № 520/16180/23

адміністративне провадження № К/990/42984/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Соколова В.М.,

суддів: Загороднюка А.Г., Єресько Л.О.,

розглянувши в порядку письмового провадження за наявними матеріалами у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 520/16180/23

за позовом керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області до Підприємства житлово-комунального господарства «Донецьке» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року (суддя Григоров Д.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року (головуючий суддя - Ральченко І.М., судді: Катунов В.В., Чалий І.С.),

УСТАНОВИВ:

І. Короткий зміст позовних вимог

Керівник Ізюмської окружної прокуратури Харківської області (далі - прокурор) звернувся до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області) з позовом до Підприємства житлово-комунального господарства «Донецьке» (далі - ПЖКГ «Донецьке», відповідач), у якому просив:

- зобов`язати ПЖКГ «Донецьке» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття № НОМЕР_1, розташованого за адресою: АДРЕСА_1, а саме:

- ПРУ № НОМЕР_1 забезпечити табличками позначеннями та покажчиками маршруту руху до захисної споруди цивільного захисту (відповідно до п. 3, 4 розділу II Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09 липня 2018 року № 579 (далі - Вимоги);

- ПРУ № НОМЕР_1 забезпечити первинними засобами пожежогасіння, обладнати системою внутрішнього протипожежного водопостачання та системами пожежної автоматики і сигналізацією (п. 3, 4 розділу II Вимог);

- привести у відповідність до вимог стан входів та виходів захисної споруди цивільного захисту ПРУ № НОМЕР_1, забезпечити її доступність для усіх категорій населення, зокрема - для осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення(пункт 6 розділу 11, глава 1 розділу III Вимог);

- технічний стан захисної споруди цивільного захисту ПРУ № НОМЕР_1 привести у відповідність до вимог з утримання: комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення захисної споруди привести в належний технічний стан (пункт 7 розділу II Вимог);

- захисну споруду ПРУ № НОМЕР_1 захистити від підтоплення і затоплення ґрунтовими, поверхневими, технологічними та стічними водами (пункт 8, розділу II Вимог);

- експлуатацію та утримання електрообладнання захисної споруди ПРУ № НОМЕР_1 привести у відповідність до вимог чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок (пункт 9 розділу II Вимог);

- системи водопостачання, каналізації і опалення захисної споруди ПРУ № НОМЕР_1, привести в справний стан та захистити від корозії (пункт 9 розділу II Вимог);

- інженерні комунікацій захисної споруди цивільного захисту ПРУ № НОМЕР_1, пофарбувати відповідно до їх призначення (пункт 13 розділу II Вимог);

- забезпечити належне ведення документації захисної споруди ПРУ № НОМЕР_1, у якій відображаються відомості про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо (пункт 13 розділу II Вимог);

- визначити та забезпечити формування цивільного захисту з обслуговування захисної споруди ПРУ № НОМЕР_1 (призначення осіб, відповідальних за обслуговування та експлуатацію фонду захисних споруд) (пункти 1, 2 глави 1 розділу VI Вимог);

- визначити особовий склад формування ПРУ НОМЕР_1 (відповідальні особи) їх посадові обов`язки та підготовленість (глава 2розділу VII Вимог);

- забезпечити формування ПРУ № НОМЕР_1 спеціальним інвентарем та майном, у тому числі засобами індивідуального захисту, радіаційної і хімічної розвідки, спеціальної обробки, зв`язку (пункт 5 глави 1 розділу VII Вимог);

- захисну споруду ПРУ № НОМЕР_1 забезпечити майном та засобами на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю. Укомплектувати лікарськими засобами та медичними виробами (пункт 6 глави 1 розділу VII Вимог);

- провести перевірку системи вентиляції сховища (записи у журналі перевірки сховища (протирадіаційного укриття)) ПРУ № НОМЕР_1 в подальшому проводити щорічно (пункт 2 Додатку 10 до Вимог);

- в ПРУ № НОМЕР_1 провести перевірку та обслуговування баків (ємностей) для питної води (записи у журналі перевірки сховища (протирадіаційного укриття), журналі перевірки стану захисної споруди) в подальшому проводити щорічно (пункт 1-3 глави б розділу III Вимог);

- в ПРУ № НОМЕР_1 провести перевірку та обслуговування систем каналізації сховищ (записи у журналі перевірки сховища (протирадіаційного укриття)) в подальшому проводити щорічно (пункт 21 глави 9 розділу III Вимог);

- захисну споруду ПРУ № НОМЕР_1 (у разі розміщення в ній пункту управління) забезпечити системами зв`язку і оповіщення (глава 7 розділу III Вимог);

- експлуатацію споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів ПРУ НОМЕР_1 здійснювати у відповідно до загальних вимог до утримання та експлуатації фонду захисних споруд (пункт 1 розділу V Вимог).

- забезпечити технічний стан приміщення захисної споруди ПРУ № НОМЕР_1 і його ремонт у відповідності до чинних положень про проведення планово-попереджувальних ремонтів будівель і споруд залежно від їх основного функціонального призначення (пункт 2 глави 3 розділу VI Вимог).

Позов обґрунтований тим, що в межах Донецької територіальної громади Ізюмського району Харківської області знаходиться захисна споруда цивільного захисту - ПРУ № НОМЕР_2, розташоване по АДРЕСА_2, яке в умовах військової агресії росії проти України через недодержання та порушення балансоутримувачем вимог законодавства України в сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту (захисних споруд) є не готовим до використання за призначенням, через що не здатне забезпечити захист цивільного населення та у разі використання за призначенням може створювати загрозу для життя та здоров`я людей. Балансоутримувачем захисної споруди ПРУ № НОМЕР_2 є ПЖКГ «Донецьке».

ГУ ДСНС у Харківській області у травні 2021 року проведено плановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ПЖКГ «Донецьке» вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, за результатами якого виявлено порушення щодо використання захисної споруди ПРУ № НОМЕР_2, про що складено акт перевірки та припис про усунення порушень. Згідно з Актом оцінки готовності захисної споруди, складеного 21 вересня 2022 року, ПРУ № НОМЕР_2 оцінюється як неготове до використання за призначенням.

На запит окружної прокуратури ПЖКГ «Донецьке» повідомило, що укриття, які перебувають на балансі підприємства не готові до використання за призначенням. Усунення порушень планувалося у 2022 році, проте у зв`язку з військовою агресією росії проти України не здійснювалося. У свою чергу, ГУ ДСНС у Харківській області повідомило окружну прокуратуру, що позов до адміністративного суду не подавало.

Прокурор зазначає, що ГУ ДСНС у Харківській області є спеціально уповноваженим органом на здійснення контролю за готовністю захисних споруд до використання за призначенням і звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту. Втім ГУ ДСНС у Харківській області, знаючи про тривале ігнорування ПЖКГ «Донецьке» вимог щодо приведення у стан готовності ПРУ № НОМЕР_2, не вжило повних, вичерпних та достатніх заходів, спрямованих на зобов`язання ПЖКГ «Донецьке» привести захисну споруду ПРУ НОМЕР_2 у стан, придатний для використання за призначенням.

Таким чином неналежне виконання уповноваженим органом функцій щодо захисту інтересів держави вказує не лише на право, а й на обов`язок в органу прокуратури вжити заходи з представництва інтересів держави в суді.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року, позовну заяву залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Залишаючи без розгляду позовну заяву, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що Кодекс цивільного захисту населення України (далі - КЦЗ України) не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Харківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами в якості позивача, то, відповідно, у керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області в особі ГУ ДСНС у Харківській області також немає права на звернення до суду з такими вимогами.

Суд першої інстанції відхилив доводи прокурора, надані в судовому засіданні стосовно того, що після внесення до статті 17-1 КЦЗ України змін щодо доповнення пункту 48 словами «з інших підстав, визначених законом» розширило повноваження органу ДСНС щодо звернення до суду та, відповідно, дозволяє прокурору у цій справі звертатися до суду, так як прокурором не визначено та не вказано норму закону, яка передбачає можливість звернення до суду з позовними вимогами, подібними до тих, які заявлено у цій справі. Суд констатував, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.

Суд першої інстанції зауважив, що представництво інтересів держави прокурором в суді не повинно мати на меті підміну суб`єкта виконання владних управлінських функцій, а спонукати до виконання у разі неналежного виконання таких функцій суб`єктом владних повноважень, якого представлятиме прокурор в суді. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень.

ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи

Заступник прокурора Харківської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції від 05 вересня 2023 року та постанову суду апеляційної інстанції від 22 листопада 2023 року, а справу направити для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.

В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначено, що ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції постановлені при неправильному застосуванні норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII), статей 17-1, 68 КЦЗ України, статті 28 Закону України від 17 березня 2011 року №3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (далі - Закон №3166-VI), та з порушенням норм процесуального права, зокрема, статей 9, 53, 54, 240, 242 КАС України.

Як стверджує автор касаційної скарги, на час подання звернення прокурора до суду, повноваження ГУ ДСНС у Харківській області щодо звернення з таким позовом у порядку адміністративного судочинства визначалися пунктом 61 статті 17-1 та пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, які надають право органу ДСНС звертатися до суду з будь-якими позовами в межах власної компетенції. Проте суди на зазначені обставини уваги не звернули га протиправно залишили без розгляду позов прокурора.

Зауважує, що в обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу - ГУ ДСНС в Харківській області прокурором ураховано правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/12192/16 та від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, а також у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16 у подібних правовідносинах, про наявність у прокурора права на звернення до суду з такими позовами в інтересах держави в особі територіального органу ДСНС, випадків відступлення від якої не встановлено.

Разом із тим, судом першої інстанції не враховано при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин висновки щодо правомірності звернення прокурора до адміністративного суду в інтересах територіальних органів Державної служби України з надзвичайних ситуацій до суб`єктів господарювання, на балансі яких перебувають захисні споруди, з позовними вимогами, що спрямовані насамперед на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей для збереження їх життя та здоров`я, у разі військової агресії, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 та Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 820/5164/15, від 09 серпня 2019 року у справі № 520/2796/19. Також судами не враховано висновки Верховного Суду щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20.

Ураховуючи, що питання утримання захисної споруди у готовому до використання стані відповідає інтересам суспільства і держави та має виключне значення для забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я під час військової агресії, а отримана прокурором під час листування інформація свідчила про наявність ознак порушення законодавства, свідчить, на переконання скаржника, про доведеність підстав для звернення прокурора із цим позовом.

Ухвалою від 21 грудня 2023 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Губської О.А., суддів: Білак М.В., Мацедонської В.Е. відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Відповідач у відзиві просить відмовити у задоволенні касаційної скарги заступника керівника Харківської обласної прокуратури, а оскаржувані судові рішення залишити без змін. Зазначає, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, або з інших підстав, визначених законом. Тобто, якщо звернення до суду не стосується заходу реагування, визначеного пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України, така підстава звернення до суду має бути «визначена законом». Між тим, КЦЗ України не передбачено право органів ДСНС звертатися з позовами щодо зобов`язання балансоутримувачів захисних споруд цивільного захисту виконати вимоги приписів.

Від Офісу Генерального прокурора надійшли письмові пояснення, у яких просить задовольнити касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури. Офіс Генерального прокурора погоджується з аргументами скаржника про те, що Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, усунуто спірність питання щодо повноважень ДСНС на звернення до суду з позовами з інших підстав, із використанням усього можливого арсеналу способів такого захисту.

Ухвалою від 03 квітня 2024 року Суд відмовив у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про зупинення провадження у справі.

Водночас ухвалою від 03 квітня 2024 року касаційний суд задовольнив заяву заступника керівника Харківської обласної прокуратури про зупинення провадження у справі; зупинив провадження у справі № 520/16180/23 до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 260/4199/22.

У зв`язку з обранням судді Губської О.А. до Великої Палати Верховного Суду протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2024 року визначено новий склад суду для розгляду касаційної скарги № К/990/42984/23: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Загороднюк А.Г., Єресько Л.О.

Ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2025 року поновлено провадження у справі № 520/16180/23.

Ухвалою від 04 червня 2025 року Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.

IV. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

Предметом касаційного перегляду є ухвала суду першої інстанції про залишення позову керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області без розгляду та постанова суду апеляційної інстанції про залишення цієї ухвали без змін.

Спірним у випадку, що розглядається, є питання наявності або відсутності у керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області права на звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області з позовом до ПЖКГ «Донецьке» про зобов`язання привести у стан готовності захисну спору цивільного захисту.

Застосовуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 КАС України, колегія суддів, переглянувши рішення судів першої та апеляційної інстанцій, дійшла до таких висновків.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 46 КАС України (тут і далі - у редакції на час звернення прокурора до суду з позовом) сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Частинами третьою - п`ятою статті 53 КАС України визначено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.

Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Повноваження прокурора у спірних правовідносинах, визначено, зокрема Конституцією України та Законом №1697-VII.

Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України обумовлено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частиною першою статті 23 Закону №1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

З аналізу конструкції частини третьої статті 23 Закону №1697-VII слідує, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.

Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

При цьому прокурор, звертаючись з позовною заявою та обґрунтовуючи підстави звернення до суду через протиправність «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту повинен навести не лише свою суб`єктивну думку щодо «не здійснення захисту» або «неналежність» такого захисту, але й підтвердити це для суду відповідними доказами (тобто таким обставинам повинна бути надана юридична оцінка). Як приклад, притягнення керівника суб`єкта владних повноважень до юридичної відповідальності за протиправне «не здійснення захисту» суб`єктом владних повноважень або «неналежність» такого захисту.

У статті 131-1 Конституції України наголошено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді лише у виключних випадках. Тобто прокурор може звертатися в інтересах держави, в особі визначеного ним суб`єкта владних повноважень, в особливих, поодиноких ситуаціях, як виняток із загальних правил. У кожному такому виключному випадку прокурор повинен довести, що на момент звернення до суду з позовом суб`єкт владних повноважень, в інтересах якого звертається прокурор, не міг зробити це самостійно.

Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор у виключних випадках може виконувати субсидіарну роль, замінючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом та чи є обґрунтованими підстави для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічний правовий підхід наведено Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18.

У цій справі звернення керівника Ізюмської окружної прокуратури Харківської області до суду обґрунтовано бездіяльністю ГУ ДСНС у Харківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання. У позові зазначено, що ГУ ДСНС у Харківській області, яке повинно бути позивачем, не виконує своїх функцій та, відповідно, не здійснює захисту інтересів держави, а тому з вказаним позовом звертається саме прокурор в інтересах цього органу як позивача у цій справі.

Отож першочергового значення набуває питання, чи наділено ГУ ДСНС у Харківській області належним обсягом компетенції, що дозволяє йому набути статусу позивача у справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 КЦЗ України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 КЦЗ України).

Згідно з пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Пунктом 1 Положення про ДСНС, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення № 1052), передбачено, що ДСНС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно із пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України від 21 квітня 2021 року № 2228-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» із КЦЗ України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, указаним Законом КЦЗ України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Пізніше, Законом України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», який набрав чинності 29 жовтня 2022 року, внесено зміни до КЦЗ України.

Пунктом 48 частини другої статті 17-1 цього Кодексу в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ установлено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

На відміну від попередньої редакції КЦЗ України, якою було передбачено право ДСНС як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування, у новій редакції законодавець розширив перелік випадків, за яких ДСНС має право на звернення до суду. Зокрема, пунктом 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ визначено право ДСНС на звернення до суду з підстав:

допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»),

та з інших підстав, визначених законом.

Як вказує у касаційній скарзі заступник керівника Харківської обласної прокуратури, такі законодавчі зміни (формулювання «з інших підстав, визначених законом» у нормі пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України) розширили повноваження органів ДСНС щодо звернення до суду з позовами та фактично усунули спірність питання.

Між тим, із такими міркуваннями скаржника Суд не погоджується через те, що ДСНС як суб`єкт владних повноважень при застосуванні своєї компетенції має право на звернення до суду виключно з підстав, визначених законом. Натомість, ні положеннями КЦЗ України, ні іншими законами України не встановлено додаткових підстав для звернення ДСНС до адміністративного суду з питань щодо належного виконання нею своїх повноважень, окрім тих, які визначені законом.

Аналогічний висновок зроблений Верховним Судом у постановах від 23 січня 2025 року у справі №520/16197/23, від 24 січня 2025 року у справах №520/13228/23, №520/30126/23, №400/9970/23, від 06 лютого 2025 року у справах №280/7883/23, №160/18617/23, №320/11439/22, від 20 березня 2025 року у справі № 620/5694/24, від 26 березня 2025 року у справі № 520/29483/23 та ін.

До того ж, у постанові від 23 січня 2025 року у справі № 520/16197/23 Верховний Суд, аналізуючи положення пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року № 2655-ІХ, підкреслив, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 КЦЗ України окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду з нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Проаналізувавши чинне законодавство щодо обсягу повноважень ДСНС, Верховний Суд у названій постанові дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Харківській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Разом із тим, прокурор не зазначив конкретних норм закону (законів), які б наділяли визначеного ним позивача правом на звернення до суду з таким позовом [обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду].

За таких обставин ДСНС та її територіальні органи не наділені повноваженнями щодо звернення до адміністративного суду в якості позивача з позовними вимогами про зобов`язання щодо приведення у належний технічний стан та готовність до укриття населення захисних споруд цивільного захисту. Відповідно, прокурор, звертаючись до суду з цим позовом, визначив орган, в інтересах якого подано позов, який не має права на таке звернення.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Отож з`ясувавши, що керівник Ізюмської окружної прокуратури в особі ГУ ДСНС у Харківській області не має права на звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення цього позову без розгляду.

Доводи касаційної скарги про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 травня 2019 року у справі № 820/4717/16 за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області про зобов`язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту (сховище) № 78600 у належний стан, придатний для використання за цільовим призначенням (готовність до укриття населення), Суд уважає необґрунтованими з огляду на наступне.

Як свідчить аналіз змісту згаданої постанови, Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, при цьому межі касаційного оскарження не охоплювали спірність підстав звернення прокурора в інтересах держави.

Окрім того, на момент звернення прокурора з позовом в інтересах держави у справі № 820/4717/16 діяльність органів прокуратури була врегульована розділом VII (статті 121- 123) Конституції України (на час подання цього позову розділом VIIІ, стаття 131-1) та статтею 23 Закону № 1697-VII, яка відрізняється від діючої редакції цієї статті, на момент звернення прокурора з цим позовом.

Також принагідно зауважити, що правова позиція у справі № 820/4717/16 була сформована Великою Палатою Верховного Суду з урахуванням положень статті 67 КЦЗ України, яка на час звернення з цим позовом утратила чинність на підставі Закону України від 21 квітня 2022 року №2228-IX.

Так само є відмінними від обставин цієї справи обставини справи № 820/4717/16 (проведення органами ДСНС перевірки, внесення позивачу припису, накладення адміністративного штрафу, невиконання відповідачем вимог припису).

З уваги на це, фактичні обставини у справі № 820/4717/16 та їх нормативне регулювання є відмінними від цієї справи, колегія суддів вважає, що висновки суду у справі № 820/4717/16 не є релевантними до цієї справи.

Наостанок, колегія суддів зауважує, що Велика Палата Верховного Суду в ухвалі від 02 листопада 2023 року в справі № 260/4199/22 надавала відповідь на питання, яке ставить скаржник у касаційній скарзі, а саме, щодо застосовності зроблених нею у справі №820/4717/16 висновків у контексті права ДСНС на звернення до суду, та буквально зазначила таке:

«Водночас Велика Палата Верховного Суду у справі № 820/4717/16, вказуючи на публічно-правовий характер спору за участю прокурора, який звернувся до суду на реалізацію повноважень щодо захисту інтересів держави, пов`язаного з усуненням порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі із забезпеченням захисту мирного населення, не вирішувала питання щодо наявності в ДСНС повноважень на самостійне подання до суду відповідного позову, зокрема й у розумінні пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України.».

Так само, з міркувань неоднакового порівняно із цією справою нормативно-правового регулювання, не заслуговують на увагу посилання скаржника на висновки Верховного Суду в справах №820/5164/15, №520/2796/19 та ін.

Також Верховний Суд відхиляє посилання скаржника на незастосування судами у цій справі правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі №826/2793/18, від 06 лютого 2019 року у справі №810/3046/17, від 13 лютого 2019 у справі №810/2763/17, у постановах Верховного Суду від 24 жовтня 2019 року у справі №810/3165/18, від 03 грудня 2019 року у справі №810/3164/18 та від 13 грудня 2019 року у справі №810/3160/18, позаяк правовідносини у наведених справах відрізняються від розглядуваної справи. Зокрема, у справах №826/2793/18, №810/3046/17, №810/2763/17 предмет спору стосувався невиконання товариством рішення Державної авіаційної служби України про припинення будівництва на приаеродромній території та зобов`язання знести самочинне будівництво. У справах № 810/3165/18, №810/3164/18, №810/3160/18 предмет спору стосувався скасування містобудівних умов та обмежень, оскарження бездіяльності Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції України у Київській області, Відділу містобудування та архітектури Києво-Святошинської районної державної адміністрації щодо відсутності реагування на порушення вимог містобудівного законодавства та зобов`язання скасувати декларацію про початок виконання будівельних робіт.

Окрім того, Верховний Суд відхиляє як необґрунтовані посилання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17 та від 25 лютого 2021 року у справі №912/9/20, оскільки вони були зроблені за інших спірних правовідносин. Зокрема, у справах №924/1237/17 та № 912/9/20 предметом розгляду було визнання недійсними угод, укладених за результатами проведених публічних закупівель.

Стосовно посилань скаржника на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, колегія суддів вказує про таке.

Так, за позицією заявника касаційної скарги, суди першої та апеляційної інстанцій помилково не врахували висновок Великої Палати Верховного Суду про те, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У контексті наведеного Суд повторює, що у справі № 520/16180/23 суди першої та апеляційної інстанцій правильно встановили, що ГУ ДСНС у Харківській області не має права на звернення до суду з позовом про зобов`язання відповідача привести у стан готовності захисту споруди цивільного захисту з метою використання їх за призначенням. Тобто, ГУ ДСНС у Харківській області не є тим компетентним органом, про який йдеться у вищенаведеному висновку Великої Палати Верховного Суду, а відтак, такий висновок не може слугувати прикладом (не)правильного застосування судами положень статті 23 Закону № 1697-VII.

Водночас заслуговують на увагу доводи скаржника про те, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин КЦЗ України у редакції, чинній до 29 жовтня 2022 року, хоч на час звернення прокурора до суду цей Кодекс діяв уже в редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-ІХ.

За правилами частини другої статті 350 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Верховний Суд уважає, що допущені судом апеляційної інстанції порушення не призвели до неправильного вирішення справи, а тому підстави для скасування оскаржуваної постанови відсутні.

На основі зазначеного Верховний Суд констатує, що доводи та аргументи касаційної скарги про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, прийняття оскаржуваних судових рішень без урахування висновків Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, викладених у зазначених у касаційній скарзі постановах, не знайшли свого підтвердження під час касаційного перегляду судових рішень.

Зважаючи на те, що оскаржувані судові акти є законними і підстави для їх скасування відсутні, касаційну скаргу відповідно до статті 350 КАС України необхідно залишити без задоволення, а рішення - без змін.

V. СУДОВІ ВИТРАТИ

З огляду на результат касаційного розгляду справи, питання про розподіл судових витрат не вирішується.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2023 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2023 року у справі № 520/16180/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

СуддіВ.М. Соколов А.Г. Загороднюк Л.О. Єресько