Справа № 340/6431/24
Суддя: Дурасова Ю.В.
Дата ухвалення: 2025-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

22 травня 2025 року м. Дніпросправа № 340/6431/24

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Дурасової Ю.В. (доповідач),

суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури

на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 року (повний текст складно 22.11.2024 року, головуючий суддя Момонт Г.М.)

в адміністративній справі №340/6431/24 за позовом Заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області в інтересах держави до відповідача Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області

про визнання протиправним рішення,-

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся з позовом до Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про визнання протиправним рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області №72 від 29.02.2024 р. «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей».

В обґрунтування заявлених позовних вимог прокурор зазначив, що опрацюванням електронній системі закупівель Прозоро встановлено, що за номером UA-2024-03-11-008460-а закупівлі без використання електронної системи товару «Телевізійне й аудіовізуальне обладнання» очікуваною вартістю 419 967 грн, проведеної відділом освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради. Однією із підстав для закупівлі без використання електронної системи вказано рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області №72 від 29.02.2024 р. «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей». Відповідним рішенням виконавчий комітет Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області посилаючись на повноваження вказані в підпункті 8 пункту «а» статті 27, статті 40, 52 Закону України «Про місцеве самоврядування» вирішено: надати дозвіл відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей; бухгалтерії відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради забезпечити здійснення жорсткого контролю за цільовим використанням коштів державного та місцевого бюджетів на вказані цілі; контроль за виконанням рішення покладено на начальника відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради Олександру Майстренко. Прокурор вказує, що зазначене рішення суперечить принципам Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 р. №1178. Прокурор наголошує на тому, що жоден нормативний акт не надає повноваження виконавчому комітету надавати дозволи на укладення прямих договорів, оскільки порядок і умови проведення закупівель чітко передбачено Законом України «Про публічні закупівлі» та Особливостями, тому оскаржуване рішення винесено поза межами повноважень виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області та в порушення Закону України «Про публічні закупівлі» та Особливостей здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України «Про публічні закупівлі», на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 р. №1178. Прокурор зауважує, що оскаржуване рішення стало підставою для укладення відділом освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради договорів про закупівлю без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару. Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області проведено моніторинг процедури закупівлі без використання електронної системи товару «Телевізійне й аудіовізуальне обладнання» очікуваною вартістю 419 967,00 грн, проведеної відділом освіти, культури. Молоді та спорту Смолінської селищної ради (інформація оприлюднена в електронній системі закупівель за номером UA-2024-03-11-008460-а). Прокурор вважає, що не може вважатися підстава для винесення відповідного рішення розпорядження начальника Кіровоградської обласної військової адміністрації №91-р від 06.02.2024 р. «Про використання у 2024 році залишку освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету), що утворився на початок року на закупівлю мультимедійного обладнання», оскільки відповідне розпорядження затверджує порядок використання субвенції та рекомендації радам щодо внесення змін до бюджетів необхідності використання субвенції, але не вказує необхідність проведення закупівель поза межами Закону України «Про публічні закупівлі» без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі товару. Прокурор зазначає, що необхідність визнання протиправним рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області №72 від 29.02.2024 р. «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей» полягає у тому, що рішення може бути використане як підстава для проведення будь-якої закупівлі відділом освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради. Правові підстави звернення до суду мотивовані тим, що порушення законодавства про публічні закупівлі при прийнятті рішення щодо беззаперечного укладення договорів про закупівлю поза межами процедур закупівель, не сприяє раціональному та ефективному використанню бюджетних коштів і створює загрозу порушення інтересів держави. Укладення договорів з порушенням вимог законодавства може призвести до необхідності додаткового витрачання коштів з бюджету та свідчить про нераціональне і неефективне використання бюджетних коштів, що створює загрозу порушення інтересів держави у бюджетній сфері. Інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов здобуття освіти. Рівень реалізації посадовими особами наданих повноважень має забезпечувати досягнення законодавчої мети у вигляді створення та підтримання таких умов здобуття освіти, що виключають будь-яку шкоду або загрозу порушення прав дітей на здобуття освіти та можливість будь-яких зловживань щодо розпорядження коштами навчальних закладів. Прокурор звертається до суду як позивач, з огляду на те, що у даному випадку відсутній державний орган, який уповноважений здійснювати представництво інтересів держави у спірних правовідносинах. У цьому випадку необхідність захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства зумовлена тим, що внаслідок допущеної відповідачем бездіяльності порушено передбачений законодавством порядок користування бюджетними коштами. Окрім того, прокурор просив поновити строк звернення до суду, оскільки про існування оскаржуваного рішення прокуратурі стало відомо лише після направлення листа Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №041131-17/1830-2024 від 29.07.2024 р. щодо порушень при проведенні закупівлі та листа відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради №473 від 14.08.2024 р. щодо підстав проведення закупівлі за номером UA-2024-03/11-008460-а. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 року у задоволенні позову відмовлено.

Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що позивачем не доведено, що обраний ним спосіб захисту шляхом визнання протиправним рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей», яке вичерпало дію у зв`язку з виконанням, призведе до відновлення порушеного права та інтересів держави на захист яких подано позов, а саме: відновлення відновлення порядку користування бюджетними коштами.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Кіровоградська обласна прокуратура подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким позов задовольнити.

Вказує, що безпосередньо винесенням оскаржуваного рішення виконавчим комітетом

Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області було порушено фундаментальні принципи здійснення публічних закупівель:

добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність;

відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель;

недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій;

запобігання корупційним діям і зловживанням. Законодавчо визначені принципи здійснення публічних закупівель утворюють систему, яка відповідає сучасному стану розвитку сфери публічних закупівель, та закріплюють вектор правового регулювання публічних закупівель. У цьому випадку необхідність захисту інтересів держави у сфері охорони дитинства зумовлена тим, що внаслідок прийняття такого рішення відповідачем порушено передбачений законодавством порядок користування бюджетними коштами.

Зазначає, що Смолінська селищна рада Новоукраїнського району Кіровоградської області, хоча і наділена повноваженнями щодо управління закладами освіти та організації їх матеріального забезпечення, розпорядження майном та земельними ділянками комунальної власності, однак, нею допущено порушення в частині прийняття незаконного рішення, позивачем у справі бути не може. Тобто, визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області № 72 від 29.02.2024 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарноматеріальних цінностей» є дієвим та ефективним способом захисту інтересів держави та ефективним засобом поновлення прав у сфері використання бюджетних коштів.

Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає про наступне.

Судом першої інстанції встановлено, що Рішенням виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей» надано дозвіл відділу освіти, культури та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей (а.с.12). Рішення прийняте з огляду на підпункт 8 пункту «а» статті 27, статті 40, 52 Закону України «Про місцеве самоврядування і Україні», рішення Смолінської селищної ради «Про внесення змін до рішення Смолінської селищної ради від 15.12.2023 р. №535 «Про бюджет Смолінської селищної територіальної громади на 2024 рік», на виконання постанов Кабінету Міністрів від 19.09.2023 р. №1023 №1023 «Питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету) у 2023 році», від 19.12.2023 р. №1346 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету) у 2023 році», розпорядження начальника обласної військової адміністрації від 06.02.2024 р. №91-р «Про використання у 2024 році залишку освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету), що утворився на початок року на закупівлю мультимедійного обладнання для навчальних кабінетів закладів загальної середньої освіти.

Наказом Відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 08.03.2023 р. №10-аг «Про затвердження підстави для здійснення закупівлі» визначено відповідно до підпункту 4 пункту 13 Особливостей існує нагальна потреба у здійсненні закупівлі у зв`язку з виникненням об`єктивних обставин, що унеможливлюють дотримання замовником строків для проведення закупівлі із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу, яка повинна бути документально підтверджена замовником. Предмет закупівлі: Мультимедійне обладнання за кодами ЄРУ ДК 021-2015 «Єдиний закупівельний словник»» 38650000-6. Фотографічне обладнання; 32320000-2: Телевізійне й аудіовізуальне обладнання. Затверджено наявність підстави для здійснення Закупівлі без застосування відкритих торгів та/або електронного каталогу для закупівлі послуг відповідно до підпункту 4 пункту 13 Особливостей: обґрунтування та документи, якими підтверджується наявність підстави для застосування виключення за пп.4 п.13 Особливостей (а.с.35).

Відповідно до звіту про договір про закупівлю, укладений без використання електронної системи закупівель UA-2024-03-11-008460-а Відділом освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради укладено 08.03.2024 р. з ФОП ОСОБА_1 договір №71 щодо закупівлі телевізійного і аудіовізуального обладнання на суму 419 967,00 грн (а.с.31-32).

З огляду на лист Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області, Новоукраїнська окружна прокуратура Кіровоградської області звернулася до Відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради з листом від 09.08.2024 р. про надання інформації щодо процедури закупівлі без використання електронної системи товару «Телевізійне й аудіовізуальне обладнання» вартістю 419 967 грн (номер UA-2024-03/11-008460-а) (а.с.15-16).

Листом від 22.08.2024 р. №7347-24 Відділ освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області повідомив Новоукраїнській окружній прокуратурі Кіровоградської області, що розподіл коштів державного бюджету на придбання мультимедійного обладнання закладів загальної середньої освіти здійснюється на державному рівні відповідно до постанов Кабінету Міністрів України від 19 вересня 2023 року №1023 «Питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету) у 2023 році», від 19 грудня 2023 року №1346 «Деякі питання надання освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету) у 2023 році», та розпоряджень начальника обласної військової адміністрації від 26.01.2024р. №58-р «Про внесення змін до розпорядження начальника Кіровоградської обласної військової адміністрації від 21.12.2023 року №1400-р «Про обласний бюджет Кіровоградської області на 2024 рік».

Переліченими вище нормативно -правовими актами було здійснено розподіл коштів на обласні бюджети. Розпорядженням голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 06.02.2024р. №91-р «Про використання у 2024 році залишку освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету), що утворився на початок року на закупівлю мультимедійного обладнання» затверджено порядок використання субвенції. Згідно з вказаним порядком та на підставі листа директора департаменту освіти і науки Кіровоградської ОВА від 07.02.2024р. № 35-12/326/0.35 «Про використання освітньої субвенції» вимагається: в термін до 15 лютого 2024р. визначитись з переліком мультимедійного обладнання для навчальних кабінетів 5-6 класів; в термін до 15 лютого здійснити розрахунки розподілу субвенції між закладами загальної середньої освіти; в термін до 20.02.2024 внести зміни до бюджету на 2024 у частині прийняття субвенції та передбачення відповідного співфінансування.

Обсяг співфінансування з місцевого бюджету визначається відповідно до 5 Порядку використання субвенції з місцевого бюджету за рахунок залишку коштів освітньої субвенції, що утворився на початок бюджетного періоду (за спеціальним фондом державного бюджету) на закупівлю мультимедійного обладнання, затвердженого розпорядженням голови Кіровоградської обласної військової адміністрації від 06.02.2024р. №91-р «Про використання у 2024 році залишку освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам (за спеціальним фондом державного бюджету), що утворився на початок року на закупівлю мультимедійного обладнання».

Технічні та якісні показники предмета закупівлі визначаються відповідно до вимог Типового переліку засобів навчання та обладнання для навчальних кабінетів початкової школи, затвердженого наказом міністерства освіти і науки України від 07.02.2020р. №143 та типового переліку комп`ютерного обладнання для закладів дошкільної, загальної та професійної (професійно-технічної) освіти, затвердженою наказом міністерства освіти і науки України від 02.11.2017 року №1440.

Очікувана вартість предмета закупівлі була визначена із застосуванням Примірної методики визначення очікуваної вартості предмета закупівлі, затвердженої наказом Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України від 18.02.2020 №275 методом порівняння ринкових цін очікуваної вартості на підставі даних ринку, а саме загальнодоступної відкритої інформації про ціни, що міститься в мережі Інтернет у відкритому доступі, а також аналізу обсягів робіт та інформації про аналогічні закупівлі розміщені на сайті https://prozorro.gov.ua.

Комерційна пропозиція, надана ФОП ОСОБА_1 була визначена як найбільш економічно вигідною.

На виконання вказаних вище розпоряджень Департаменту освіти і науки та обласної військової адміністрації, відділом освіти, культури, молоді та спорту було подано відповідне клопотання з проханням винести на розгляд чергової сесії Смолінської селищної ради питання щодо внесення змін до бюджету відділу освіти культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на 2024 рік в частині прийняття коштів субвенції та виділення співфінансунання з місцевого бюджету відповідно до згаданого вище порядку використання коштів субвенції.

Відповідно зміни було внесено: в частині прийняття коштів субвенції 20.02.2024 р.; в частині виділення співфінансування з місцевого бюджету 08.03.2024 р.

Провівши аналіз ситуації, яка склалась, з метою недопущення порушення вподальшому термінів освоєння субвенції, які вже було частково порушено, відділом освіти культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради було порушено клопотання перед Смолінською селищною радою з проханням розглянути на засіданні виконавчого комітету Смолінської селищної ради питання надання дозволу на здійснення закупівлі шляхом укладання прямого договору.

Відповідне рішення було отримано 29.02.2024 р. (рішення №72 від 29.02.2024 р.). Як тільки відділом освіти культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради було отримано співфінансування з місцевого бюджету до субвенції в повному обсязі, (08.03.2024 р.) та дозвіл на укладання прямого договору, було прийнято рішення про негайне укладання договору на придбання мультимедійного обладнання та направлення відповідного пакету документів до органів ДКСУ.

Станом на сьогоднішній день все обладнання придбане і встановлене в закладах освіти (а.с.17-18).

Суд першої інстанції у задоволенні позову відмовив.

Досліджуючи правильність прийняття судом першої інстанції рішення, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне дослідити ряд норм законодавства, що регулюють дані правовідносини та обставини справи.

Так, стаття 19 Конституції України передбачає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, суб`єкти владних повноважень (до яких відноситься відповідач) мають діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином межі дій відповідача чітко визначені Конституцією та законами України.

Абзацом 2 частини 2 статті 122 КАС України передбачено, що для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Право на представництво у суді інтересів держави виникає у прокурора з моменту, коли він дізнався або повинен був дізнатися про відповідні порушення.

Під час розгляду справи встановлено, що про порушення інтересів держави Новоукраїнська окружна прокуратура Кіровоградської області дізналася після одержання листа відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області, тобто 14.04.2024 р. (а.с.17-18).

Позовна заява подана до суду 02.10.2024 р., тобто з дотриманням тримісячного строку встановленого абз.2 ч.2 ст.122 Кас України.

Надаючи оцінку повноваженням заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури Кіровоградської області на звернення до суду з відповідним позовом, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює: представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У рішенні Конституційного Суду України від 05.06.2019 р. №4-р(II)/2019 вказано, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Згідно з ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

У Законі України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697-VII закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до ч.3 ст.23 Закону №1697 прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.

При цьому ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

З огляду на п.4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. №3-рп/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Висловлене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, від 26.07.2018 р. у справі №926/1111/15, від 19.09.2019 р. у справі №815/724/15, від 05.11.2019 р. у справі №804/4585/18, від 28.01.2021 р. у справі №380/3398/20, від 05.10.2021 р. у справі №380/2266/21, від 02.12.2021 р. у справі №320/10736/20, від 23.12.2021 р. у справі №0440/6596/18.

Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 р. у справі №806/602/18, від 13.03.2019 р. у справі №815/1139/18, від 15.10.2019 р. у справі №810/3894/17, від 17.10.2019 р. у справі №569/4123/16-а, від 05.11.2019 р. у справі №804/4585/18, від 03.12.2019 р. у справі №810/3164/18 та від 01.06.2022 р. у справі №260/1815/21.

У даній справі, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони дитинства.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції, що таке обґрунтування є сумісним з розумінням «інтересів держави».

Стосовно наявності підстав, визначених ч.3 ст.23 Закону №1697 для представництва інтересів держави у суді у даній справі, суддів враховує наступне.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 р. у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 р. у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу.

Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Слід вказати, що Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Водночас, у постанові від 26.05.2020 р. у справі №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.

Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У даній справі прокурор послався на відсутність органу, уповноваженого державою звертатися до суду з позовом до органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах.

У розумінні абз.11 ч.1 ст.1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 р. №280/97-ВР виконавчі органи рад органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Частиною 1 статті 11 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Згідно з ч.1 ст.51 Закону №280/97-ВР виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.52 Закону №280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Виконавчий комітет ради:

1) попередньо розглядає та схвалює проекти місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проект місцевого бюджету, проекти рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координує діяльність відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховує звіти про роботу їх керівників;

3) має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад визначені у главі 2 розділу ІІ Закону №280/97-ВР.

В оскаржуваному рішенні відповідач посилається на підпункт 8 пункту «а» статті 27 Закону №280/97-ВР, з огляду на яку до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: розміщення на договірних засадах замовлень на виробництво продукції, виконання робіт (послуг), необхідних для територіальної громади, на підприємствах, в установах та організаціях.

Зазначена норма не уповноважує виконавчий орган надавати дозволи на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей.

Статтею 40 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, крім повноважень, передбачених цим Законом, здійснюють й інші надані їм законом повноваження.

Отже, іншими законами можуть також надаватися повноваження виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Однак, виконавчим комітетом Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області ні в оскаржуваному рішенні, ні у відзиві на позов, ні у судовому засіданні не зазначено закон, яким виконавчий орган уповноважений надавати дозволи на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей.

Аналіз викладеного дає підстави для висновку, що оскаржуване рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей» винесене поза межами повноважень відповідного виконавчого органу Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області.

Разом з тим, оскаржуване рішення за своєю правовою природою є індивідуальним актом.

За визначенням, що міститься у статті 4 КАС України, індивідуальний акт акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 р. №2-зп у справі №3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 22.04.2008 р. №9-рп/2008 у справі №1-10/2008 зазначено, що правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії) стосуються окремих осіб, розраховані на персональне (індивідуальне) застосування і після реалізації вичерпують свою дію.

Матеріалами справи підтверджується, що рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей» стосувалося закупівлі мультимедійного обладнання для навчальних кабінетів закладів загальної середньої освіти і вичерпало свою дію внаслідок виконання шляхом укладення договору поставки №71 від 08.03.2024 р. між фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 та Відділом освіти, культури. молоді та спорту Смолінської селищної ради (а.с.27-28).

Зокрема, встановлено лише один випадок укладення Відділом освіти, культури. молоді та спорту Смолінської селищної ради договору на підставі оскаржуваного рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей», а часе: 08.03.2024 р.

Після 08.03.2024 р. Відділом освіти, культури. молоді та спорту Смолінської селищної ради проводилися закупівлі товарно-матеріальних цінностей із застосуванням відкритих торгів та/або електронного каталогу.

Таким чином, на час звернення заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури з даним позовом, рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей» реалізоване шляхом укладення договору поставки №71 від 08.03.2024 р.

Отже, оскаржуване рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей», на час подання позовної заяви вичерпало свою дію шляхом виконання.

Під ефективним поновленням прав слід розуміти реальний позитивний вплив судового рішення про задоволення позову на виявлену під час судового розгляду обставину порушення/невизнання/оспорювання або запобігання виникненню спору щодо права, на захист якого був поданий позов.

Водночас відмова в позові з підстав обрання неефективного способу захисту може мати місце тоді, коли в судовому процесі відсутній будь-який сенс у розрізі питання щодо реальної можливості захисту прав позивача в обраний ним спосіб.

Разом з тим, позивачем не доведено, що обраний ним спосіб захисту шляхом визнання протиправним рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області від 29.02.2024 р. №72 «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей», яке вичерпало дію у зв`язку з виконанням, призведе до відновлення порушеного права та інтересів держави на захист яких подано позов, а саме: відновлення порядку користування бюджетними коштами.

На підставі викладеного, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що позовні вимоги заступника керівника Новоукраїнської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства молоді та спорту України до Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області про визнання протиправним рішення виконавчого комітету Смолінської селищної ради Новоукраїнського району Кіровоградської області №72 від 29.02.2024 р. «Про надання дозволу відділу освіти, культури, молоді та спорту Смолінської селищної ради на укладення прямих договорів поставки товарно-матеріальних цінностей», задоволенню не підлягають.

Таким чином, колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову.

Доводи апеляційної скарги не спростовують правове обґрунтування, покладене в основу рішення суду першої інстанції, тому не можуть бути підставою для його скасування.

Керуючись ст. 241-245, 250, 311, 316, 321, 322 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури - залишити без задоволення.

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.11.2024 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили 22.05.2025 та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом 30 днів згідно ст. 329 КАС України з дня її прийняття шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.

Учасник справи, якому повне судове рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на касаційне оскарження, якщо касаційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому такого судового рішення.

Головуючий - суддя Ю. В. Дурасова

суддя Л.А. Божко

суддя О.М. Лукманова