Справа № 640/28465/21
Суддя: Кузьменко Володимир Володимирович
Дата ухвалення: 2025-05-28 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 травня 2025 року м. Київ

Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача Кузьменка В.В.,

суддів: Чаку Є.В., Штульман І.В.,

за участю секретаря Михайлової І.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" до Міністерства інфраструктури України, третя сторона - Акціонерне товариство "Українська залізниця" про визнання протиправним та нечинним наказу, за апеляційними скаргами Міністерства розвитку громад та територій України та Акціонерного товариства "Українська залізниця" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року,

В С Т А Н О В И Л А:

Приватне акціонерне товариство «ДТЕК Павлоградвугілля» звернулось до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства інфраструктури України, в якому просило:

- визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України № 418 від 11.08.2021 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

13.12.2022 Верховною Радою України прийнято Закон України №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду», яким ліквідовано Окружний адміністративний суд міста Києва та утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Згідно з пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону установлено, що з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року позов задоволено.

Визнано протиправним та нечинним наказ Міністерства інфраструктури України №418 від 11.08.2021 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

Зобов`язано Міністерство інфраструктури України невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про протиправним та нечинним наказу Міністерства інфраструктури України №418 від 11.08.2021 у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, Міністерством розвитку громад та територій України та Акціонерного товариства "Українська залізниця" подано апеляційні скарги, в яких просять скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалене з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.

Доводи відповідача мотивовані тим, що підстави для задоволення позовних вимог - відсутні, а його дії та рішення в межах спірних правовідносин прийнято з дотриманням вимог законодавства. Вказано, що судом першої інстанції не аргументовано, у чому полягає протиправність оскаржуваного наказу нормам будь-якого закону, проте застосовано до спірних правовідносин підзаконні нормативно-правові акти, які по відношенню до предмету спору не мають вищої юридичної сили. Зазначено, що спірне рішення зумовлює розбалансування та колапс системи вантажоперевезень, утворює законодавчу прогалину у питаннях розрахунку вартості послуг АТ «Укрзалізниця». Крім того, встановлення тарифу у визначеному розмірі на перевезення вантажів залізничним транспортом АТ «Укрзалізниця» не може вважатись таким, що суперечить чинним нормативно-правовим актам. Протилежного судом не встановлено та в оскаржуваному рішенні не зазначено.

Акціонерне товариство "Українська залізниця" в апеляційній скарзі вказало на те, що судом першої інстанції проігноровано, що Порядок №782 та Методика №418 не можуть бути підставою для визнання протиправним та нечинним Наказу № 418, оскільки останні не є нормативно-правовими актами вищої юридичної сили по відношенню до Наказу № 418. Не досліджено документи, які містяться у матеріалах справи, та які підтверджують наявність підстав для перегляду тарифів у розмірах, передбачених Наказом Мінінфраструктури №418. Наголошено, що відповідність оскаржуваного наказу чинному законодавству України підтверджено і Міністерством юстиції України шляхом прийняття рішення про державну реєстрацію останнього та присвоєння реєстраційного номеру

Представник відповідача та Акціонерного товариства "Українська залізниця" в судовому засіданні підтримали вимоги апеляційних скарг, просили скасувати рішення суду першої інстанції та відмовити в задоволенні позову.

Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, спірне рішення суду першої інстанції просив залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню з таких підстав.

Згідно з ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 11 серпня 2021 року Мінінфраструктури прийнято наказ № 418 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги» (Наказ №418), зареєстрований в Міністерстві юстиції України 13 серпня 2021 р. за № 1070/36692.

Вказаним наказом внесено зміни до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджених наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26 березня 2009 року № 317, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 року за № 341/16357 (у редакції наказу Міністерства інфраструктури України від 22 березня 2019 року № 205) (зі змінами), а саме:

1) позицію 1 викладено в такій редакції:

- Вантажі 1-го тарифного класу (код вантажу: 044, 082, 101 - 103, 141, 142, 161, 181, 182, 191, 231 (крім 231072), 232 (крім 232253, 232272, 232395, 232408, 232412, 232427, 232431, 232446, 232450, 232465, 232472), 234 (крім 234047), 241 (крім 241464, 241479), 242 (крім 242128), 245, 253, 281, 291, 301, 304, 431 - 436, 485483, 485661, 487169, 488049, 488161, 488392, 542072 (в універсальних вагонах), 692) - коефіцієнт 1,831**;

2) позицію 2 викладено в такій редакції:

- Вантажі 2-го тарифного класу (код вантажу: 011 - 018, 021, 022, 024, 041 - 043, 051 - 053, 061 - 063, 071, 073, 074, 078, 081, 091 - 093, 111, 112, 123, 124, 126, 151 - 153, 171, 201, 221 - 225, 226021, 233, 243, 244, 246, 251, 254, 255, 263, 264, 292, 302, 303, 381087 - легкові автомобілі у спеціалізованих вагонах для перевезення легкових автомобілів, 474, 481, 482146, 488477, 505, 515091, 541, 542 (крім 542072 в універсальних вагонах), 563, 564, 571, 595, 601, 602, 662, 693 (крім 693157 з провідниками), 694, 711035, 724, рейки (321) та частини залізничного рухомого складу і верхньої будови колії (414), які перевозяться на адресу підприємств залізничного транспорту) - коефіцієнт 2,613***;

3) позицію 8 викладено в такій редакції:

- Щебінь та баласт (щебінь) для доріг, перліт, пісок, гранвідсів, шлаки, зола, сіль, концентрат мінеральний «Галіт» (код вантажу: 231072, 232253, 232272, 232395, 232408, 232412, 232427, 232431, 232446, 232450, 232465, 232472, 234047, 235, 236, 241464, 241479, 242128, 271, 341, 531) - коефіцієнт 1,695;

4) позицію 9 викладено в такій редакції:

- Порожні вагони (421034, 421180, 421195, 421208) перевізника, власні перевізника, власні та орендовані (плата за перевезення яких визначається за тарифними схемами 14 та 17), вагони з провідниками (421161, 693157) (код вантажу:

з-під вивантаження вантажів 1-го тарифного класу, 2-го тарифного класу, щебеню та баласту (щебеню) для доріг, перліту, піску, гранвідсіву, шлаків, золи, солі та концентрату мінерального "Галіт", продуктів харчування та енергетичних газів під наступне навантаження або під накопичення вагонів для наступного навантаження та з накопичення вагонів з-під вивантаження цих вантажів під наступне навантаження; рефрижераторні вагони та криті, переобладнані з рефрижераторних вагонів, фітингові платформи, вагони для перевезення легкових автомобілів та контрейлерних перевезень (усі перевезення) - коефіцієнт 1,885;

з-під вивантаження вантажів 3-го тарифного класу під наступне навантаження або під накопичення вагонів для наступного навантаження та з накопичення вагонів з-під вивантаження цих вантажів під наступне навантаження; з провідниками; в (із) ремонт(у); пересилка після вивантаження на промивання, пропарку, дезінсекцію та дезінфекцію; в інших випадках- коефіцієнт - 3,023;

5) доповнити Коефіцієнти новою приміткою такого змісту: «** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,204»; «*** з 01 січня 2022 року застосовується коефіцієнт 2,782.».

Вважаючи, що наказ Мінінфраструктури прийнято із суттєвими порушеннями вимог законодавства України, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що аналіз регуляторного впливу здійснено з численними порушеннями Методики № 308, що свідчить про те, що оскаржуваний Наказ №418 прийнято всупереч процедурі, передбаченій чинним законодавством. Таким чином, при прийняті Наказу №418 відповідачем не дотримано принципів доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості, передбачуваності та прозорості.

Даючи правову оцінку фактичним обставинам справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.

Положеннями ч. 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт», встановлення тарифів на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) у межах України здійснюється на підставі бюджетної, цінової та тарифної політики у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

Визначення поняття «тарифу на перевезення вантажу залізничним транспортом» містить постанова Кабінету Міністрів України від 06.04.1998 №457 «Про затвердження Статуту залізниць України» (далі - Статут Залізниць), у пункті 6 якої зазначено, що тарифи на перевезення вантажу - це система цінових ставок та правил їх застосування, за якими провадяться розрахунки за перевезення залізницями.

Пунктом 57 Статуту Залізниць, визначено, що тарифи на перевезення вантажів, пасажирів, багажу, вантажобагажу залізничним транспортом (за винятком приміських пасажирських перевезень) встановлюються у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України.

Згідно з абзацом 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 25.12.1996 №1548 «Про встановлення повноважень органів виконавчої влади та виконавчих органів міських рад щодо урегулювання цін (тарифів)» (далі - Постанова №1548) встановлено повноваження Міністерства інфраструктури України за погодженням з Мінекономіки і Мінфіном на встановлення тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги.

Також, відповідно до підпункту 33 пункту 4 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.06.2015 №460 Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань у сфері тарифної політики затверджує тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України і пов`язані з ним послуги.

В якості системи вантажних тарифів на внутрішні та експортно-імпортні перевезення діє Збірник тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджений наказом Міністерства транспорту та зв`язку України від 26.03.2009 № 317, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15.04.2009 за №340/16356, та введений в дію з 01.05.2009 (далі - Збірник тарифів) із застосуванням коефіцієнтів, що враховують диференціацію по тарифних класах вантажів.

Коефіцієнти, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, затверджені наказом Мінінфраструктури від 29.03.2009 №317 та зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15 квітня 2009 р. за № 341/16357.

Відповідно до Постанови № 1548 Мінінфраструктури прийнято оскаржуваний наказ № 418 від 11.08.2021 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги».

Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Наказ № 418 від 11.08.2021 є нормативно-правовим актом, виданим Мінінфраструктури.

Статтею 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) - напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Згідно з статтею 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» принципами державної регуляторної політики є, зокрема:

доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми;

адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив;

ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави;

передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності;

прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Згідно з частинами другої, четвертої статті 12 Закону України «Про ціни і ціноутворення» державні регульовані ціни повинні бути економічно обґрунтованими (забезпечувати відповідність ціни на товар витратам на його виробництво, продаж (реалізацію) та прибуток від його продажу (реалізації). Кабінет Міністрів України, органи виконавчої влади, державні колегіальні органи та органи місцевого самоврядування під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини.

Частиною третьою статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» визначено, що тарифи на залізничні перевезення встановлюються з урахуванням інвестиційної складової.

Тобто, законами України передбачено, що органи виконавчої влади під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини, а також що ціни повинні бути економічно обґрунтованими.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 08.10.2013 №782 затверджено Порядок перегляду тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом (далі Порядок № 782).

Пунктом 2 розділу ІІ Порядку №782 передбачено, що тарифи підлягають перегляду та змінюються в разі настання хоча б однієї з таких умов:

1) рівень доходів від звичайної діяльності не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць;

2) не вистачає коштів на здійснення капітальних інвестицій, необхідних для фінансування інвестиційної програми у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів.

Перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми.

В Аналізі регуляторного впливу та в документах, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, відсутні обґрунтовані, здійснені відповідно до Порядку № 782, розрахунки нестачі доходів для покриття поточних витрат від звичайної діяльності.

Суд першої інстанції вірно вказав, що з розрахунку індексу змін тарифів, складених по формі Додатку 2 до Порядку №782, вбачається, що нестача доходів як в умовах діючих тарифів та в умовах зміни тарифів відсутня. При цьому, доходи перевищують витрати в прогнозованому періоді в умовах діючих тарифів на 367 217 тис. грн, а на прогнозований період в умовах зміни тарифів - на 2 675 030 тис. грн, що свідчить про відсутність підстав для перегляду тарифів.

Крім того, в Аналізі регуляторного впливу відсутнє посилання положення пп.1 п.2 розділу II Порядку №782.

В підпункті 2 п. 2 розділу II Порядку № 782 наведено формулу розрахунку нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій. Однак, показники для розрахунку жодним чином не підтверджені, зокрема, до листа AT «Укрзалізниця» від 05.07.2021 № Ц-3-88/3371-21 не подано звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та план освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів складаються за формою, наведеною в додатку 7 до цього Порядку.

Відсутній розрахунок інвестиційної складової, визначеної відповідно до Методики розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 20.06.2013 №418, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.06.2013 за №1082/23614, на основі розроблених та затверджених інвестиційних програм до внесення змін до цих програм, так і після внесення змін до цих програм.

Пунктом 106 Статуту акціонерного товариства «Українська залізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 № 735 визначено, що до компетенції правління належить розроблення та подання наглядовій раді на погодження проектів інвестиційної програми товариства.

В Аналізі регуляторного впливу, а також інших документах, що стали підставою для прийняття оскаржуваного наказу, відсутні розрахунки нестачі коштів на здійснення капітальних інвестицій, здійснених відповідно до Методики розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 20.06.2013 №418, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 27.06.2013 за №1082/23614 та Порядку №782.

Відсутність звіту про виконання плану освоєння капітальних інвестицій у звітному періоді та плану освоєння капітальних інвестицій у прогнозному (плановому) періоді в частині перевезення вантажів, а також відсутність внесення змін до затвердженої інвестиційної програми, свідчить про те, що твердження про недовиконання планів капітальних інвестицій в пункті 2 розділу І Аналізу регуляторного впливу є необґрунтованим.

Крім того, в абз. 2 пп. 2 п. 2 розділу II Порядку № 782 зазначено, що перегляд тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом здійснюється після внесення змін до затвердженої інвестиційної програми.

Відтак, умови для перегляду та зміни тарифів, які передбачені п. 2 розділу II Порядку № 782 відсутні.

Обґрунтованими є доводи позивача про те, що як визначено пунктом 4 розділу II Порядку № 782 формулу розрахунку індексу зміни рівня тарифів. Індекс зміни рівня тарифів є показником, який використовується для розрахунку Додаткових дохідних надходження від перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України в умовах зміни тарифів, що передбачено Додатком 2 до Порядку № 782.

Згідно з пунктом 5 розділу II Порядку № 782 передбачено, що тарифи на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України змінюються в розмірі, що не перевищує розрахованого індексу зміни рівня тарифів (г) та не є нижчим від індексу цін виробників промислової продукції відповідно до основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України, схвалених відповідною постановою Кабінету Міністрів України.

Натомість, відповідач не здійснив коректний розрахунок індексу зміни рівня тарифів відповідне до п. 4 розділу II Порядку № 782, внаслідок чого не обґрунтовано як необхідність підвищення тарифів та і розмір їх підвищення.

Крім того, пунктом 6 розділу II Порядку № 782 передбачено, що фінансово-економічна обґрунтування необхідності зміни рівня тарифів складається відповідно де обсягів перевезень за звітний та прогнозний періоди за формами наведеними в додатках 1-6 до цього Порядку.

Зокрема, додаток 3 «Додаткові дохідні надходження від перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України в умовах зміни тарифів».

До листа AT «Укрзалізниця» від 05.07.2021 №Ц-3- 88/3371-21 було додано додаток 3, проте він не відповідає формі Порядку № 782, оскільки відсутній індекс зміни рівня тарифів. Крім того, додаток до листа AT «Укрзалізниця» має назву «Додаткові доходні надходження від перевезення порожніх вагонів залізничним транспортом у межах України в умовах уніфікації тарифів», що не відповідає Порядку № 782.

Окрім того, до листа AT «Укрзалізниця» від 05.07.2021 №Ц-3- 88/3371-21 додавався додаток 4 «Зміна частки транспортної складової в кінцевій ціні продукції за умови зміни тарифів», який згідно форми цього додатку, затвердженої Порядку № 782, передбачає 13 видів найменування вантажів.

При цьому, згідно з приміткою до цього додатку, 1) частка транспортної складової визначається як відношення вартості перевезення до кінцевої ціни продукції; 2) ціни на вантажі, що перевозяться, визначаються на підставі моніторингу цін продукції на українському та світовому товарних ринках, який проводиться відповідними інформаційно-аналітичними офіційними виданнями.

У поданому AT «Укрзалізниця» додатку 4 вказано 24 види найменування вантажів, а в примітці до додатку вказано: «Ціни на вантажів визначені на підставі моніторингу інтернет-ресурсу та дані, надані регіональними філіями».

Однак, з яких саме інформаційно-аналітичних джерел отримано процентні відношення зміни транспортної складової в кінцевій ціні продукції не вказано.

Наказом Міністерства інфраструктури України від 20.06.2013 № 418 затверджено Методику розрахунку тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом (далі Методика № 418).

Пунктом 5 Розділу І Методики №418 визначено, що розрахунок тарифів здійснюється відповідно до запланованих на рік (на підставі фактичних) обсягів перевезення вантажів, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, ставок податків і зборів (обов`язкових платежів) у плановому періоді. До розрахунку тарифів включається плановий прибуток, розмір якого є достатнім для забезпечення перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України (далі - перевезення вантажів) та виконання інвестиційних програм у період регулювання.

Розділом ІІ Методики №418 передбачено Методику визначення фактичної собівартості перевезень вантажів за базовий період, в тому числі передбачено формулу собівартості перевезення вантажів рухомим складом залізниць.

Крім того, Методикою № 418 передбачено оцінку рівня собівартості перевезень вантажів у прогнозному (плановому) періоді (розділ ІІІ Методики № 418) та оцінку планового прибутку для врахування в тарифах на перевезення вантажів та розрахунок тарифу (розділ ІV Методики № 418).

Проте, Аналіз регуляторного впливу та інші документи, якими обґрунтовувалося прийняття оскаржуваного наказу, не містять розрахунку собівартості перевезення вантажів 1-го тарифного класу, визначення рентабельності вантажних перевезень та не містять розрахунку оцінок, передбачених розділами ІІІ та ІV Методики № 418.

Посилання третьої особи на рентабельність перевезення вантажів 1-го тарифного класу, оскільки вона розрахована вибірково до окремих видів вантажів, собівартість перевезення розрахована відповідно до програмного продукту, а не до Методики №418.

Відповідачем належно не доведено наявність передбачених законодавством підстав для перегляду тарифів, а також те, що ним під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін включено розмір їх інвестиційної складової частини, а також те, що нові ціни є економічно обґрунтованими.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.

Статтею 8 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен, зокрема:

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання;

обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них;

визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин;

аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей;

обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави;

оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги.

Водночас, відповідач в Аналізі регуляторного впливу визначає три альтернативи, а саме - збереження чинного регулювання, а також інші дві, які спрямовані виключно на підвищення тарифів на перевезення вантажів 1-го та 2-го тарифного класу. При цьому, відповідач не визначає та не оцінює усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин.

В Аналізі регуляторного впливу відсутні відомості про те, що рівень доходів від перевезення вантажів не забезпечує відшкодування поточних витрат залізниць на такі перевезення, не проаналізовано результати від прийняття попереднього наказу Мінінфраструктури від 22.03.2019 №205 «Про внесення змін до Коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги», яким підвищено тарифи на перевезення 1-го та 2-го тарифного класів.

Відтак, аналіз регуляторного впливу здійснено з порушеннями Методики № 308, що свідчить про те, що оскаржуваний Наказ №418 прийнято всупереч процедурі, передбаченій чинним законодавством.

Скаржники у апеляційних скаргах зазначають, що відсутні підстави для визнання незаконним оскаржуваного Наказу, оскільки судом не встановлено ні порушення встановленої законом процедури їх розгляду, ухвалення або набрання чинності, ні невідповідність правовим актам вищої юридичної сили.

Однак, такі твердження суперечать змісту рішення суду яким встановлено, що статтею 2 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що діяльність міністерств та інших центральних органів виконавчої влади ґрунтується, зокрема, на принципах верховенства права та законності.

Відповідно до статті 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади у своїй діяльності керуються Конституцією України, цим та іншими законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства України.

Статтею 9 Закону України «Про залізничний транспорт» визначено, що встановлення тарифів на перевезення вантажу залізничним транспортом у межах України здійснюється на підставі бюджетної, цінової та тарифної політики у порядку, що визначає Кабінет Міністрів України з урахуванням інвестиційної складової частини.

Суд першої інстанції вірно встановив, що під час визначення правомірності оскаржуваного Наказу необхідно встановити чи приймалися зміни до тарифів з урахуванням інвестиційної складової й дослідив ці обставини на підставі наявних доказів

Законами України передбачено, що органи виконавчої влади під час встановлення державних регульованих цін на товари до складу таких цін обов`язково включають розмір їх інвестиційної складової частини, а також що ціни повинні бути економічно обґрунтованими.

Підпунктом 25 п. 71 розділу «Наглядова рада» Статуту акціонерного товариства «Українська залізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №735 передбачено, що до виключної компетенції наглядової ради належить погодження підготовлених правлінням пропозицій щодо змін до регульованих цін (тарифів) на послуги товариства.

В матеріалах справи відсутні рішення наглядової ради Акціонерного товариства «Українська залізниця» про погодження збільшення коефіцієнтів, що застосовуються до тарифів Збірника тарифів на перевезення вантажів залізничним транспортом у межах України та пов`язані з ними послуги, які запроваджені оскаржуваним Наказом.

Таким чином, відповідачем при прийнятті оскаржуваного наказу допущено порушення встановленої законом процедури їх розгляду та невідповідність наступним правовим актам вищої юридичної сили: статті 2, 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статтю 9 Закону України «Про залізничний транспорт», статтю 1.4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», пп. 25 п. 71 розділу «Наглядова рада» Статуту акціонерного товариства «Українська залізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №735.

При цьому, суд першої інстанції, виносячи рішення суду не давав вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції суб`єкта владних повноважень, а виключно перевірив законність прийняття оскаржуваного Наказу

Поряд з цим, як вбачається, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта та аналізу регуляторного впливу зроблено 05.07.2021, однак 29.07.2021 Міністерство інфраструктури України доопрацювало аналіз регуляторного впливу, й всупереч вимогам законодавство не здійснило повторну публікацію повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, не дотрималося строку на приймання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, адже без дотримання місячного строку після доопрацювання аналізу регуляторного впливу, прийняло оскаржуваний наказ 11.08.2021.

Частиною 1 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом. Частиною 6 ст. 21 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» визначено, що після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

З матеріалів справи вбачається, що після доопрацювання аналіз регуляторного впливу 29.07.2021, цей документ не надавався на повторне погодження Міністерства економіки України, а його погодження отримано 28.07.2021 року без врахування доопрацювань.

Окрім того, Міністерству фінансів України також не направлявся на повторне погодження доопрацьований аналіз регуляторного впливу, й його погодження отримане без доопрацьованого аналізу регуляторного впливу 26.07.2021, що є порушенням Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Оцінюючи твердження Акціонерного товариства "Українська залізниця" стосовно того, що розмір коефіцієнтів, встановлений оскаржуваним наказом та сам Наказ №418 втратили чинність у зв`язку з прийняттям іншого нормативно-правового акту - наказу від 22.06.2022 № 441, а обраний позивачем спосіб захисту не призведе до поновлення прав останнього, то суд першої інстанції вірно вказав, що в рішенні Конституційного Суду України від 03.10.1997 №4-зп, надано роз`яснення стосовно порядку набрання чинності нормативно-правовими актами та зазначено, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lexposteriorderogatpriori - наступний закон скасовує попередній.

Отже, одна норма може спричиняти недійсність іншої, і в цьому випадку недійсна норма втрачає чинність остаточно, залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її витіснила. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності. При цьому, приписами ч.2 ст. 265 КАС України, визначено, що нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду.

Відтак, процесуальним законодавством регламентовано порядок втрати чинності нормативно-правового акта в разі визнання його протиправним, тобто з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Отже, положення процесуального законодавства містять імперативне положення, яким по суті визначено повноваження суду при розгляді справи про визнання протиправним та скасування нормативно-правового акту та яке передбачає, що відповідний нормативно-правовий акт може бути визнаний нечинним відповідним рішенням суду лише з моменту набрання ним законної сили.

З огляду на вказане імперативне положення КАС України, суд не наділений повноваженням визнання нормативно-правового акта нечинним з моменту його прийняття, зокрема, й з огляду на те, що останнє може порушувати принцип правової визначеності.

Натомість, як станом на час розгляду справи в суді першої інстанції, так і станом на момент апеляційного розгляду справи, з офіційних відомостей на веб-сайті Верховної Ради України, спірний Наказ №418 є чинним.

Поряд з цим, з прийняттям наказу №441 від 22.06.2022, змінюються розміри коефіцієнтів для вантажних перевезень з дати його прийняття, що дає підстави для висновку про те, що відсутні підстави для застосування приписів статті 238 КАС України.

Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги звертає увагу на те, що порушення процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.

Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов`язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).

Отже, саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.

Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб`єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.

Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.

Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.

Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.

Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».

Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.

Аналогічна правова позиція щодо значимості процедурних порушень викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справі №813/1790/18.

Водночас, оцінивши в сукупності наведені вище обставини справи, колегія суддів вважає, що допущені порушення суттєво вплинули на зміст оскаржуваного рішення, а відтак не можуть нівелюватись судами та є, зокрема підставою для задоволення позовних вимог.

Відтак, колегією суддів встановлено, що судом першої інстанції було у повній мірі встановлено обставини справи, яким надано належну правову оцінку із дотриманням діючих норм матеріального та процесуального права та обґрунтовано вказано, що позовні вимоги Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" є такими, що підлягають задоволенню.

Інші доводи апеляційних скарг не заслуговують на увагу, оскільки не спростовують висновки суду першої інстанції. Належних обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права апеляційні скарги не містять.

Згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.

Перевіривши мотивування судового рішення та доводи апеляційних скарг, відповідно до вимог ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо справедливого судового розгляду, врахувавши ст. 6 КАС України, відповідно до якої суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини, судова колегія вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційні скарги Міністерства розвитку громад та територій України та Акціонерного товариства "Українська залізниця" на рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Павлоградвугілля" до Міністерства інфраструктури України, третя сторона - Акціонерне товариство" Українська залізниця" про визнання протиправним та нечинним наказу - залишити без задоволення.

Рішення Київського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2024 року - залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Суддя-доповідач В. В. Кузьменко

Судді: Є. В. Чаку

І. В. Штульман

Повний текст постанови складено 03.06.2025.