Справа № 640/8362/20
Суддя: Стецик Назар Васильович
Дата ухвалення: 2025-06-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 червня 2025 року ЛуцькСправа № 640/8362/20

Волинський окружний адміністративний суд у складі судді Стецика Н.В., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Інбудконсалт до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про визнання протиправною та скасування постанови,

ВСТАНОВИВ:

Товариство з обмеженою відповідальністю Інбудконсалт (далі ТОВ Інбудконсалт, позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі Міністерство, відповідач) про визнання протиправною та скасування постанови №80/6.11.6 від 10.03.2020 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, винесену заступником міністра з питань європейської інтеграції Міністерства культури, молоді та спорту України С. Фоменко, відносно ТОВ Інбудконсалт за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, у вигляді штрафу в розмірі 170 000,00 грн (сто сімдесят тисяч гривень); визнання протиправним та скасування акта про вчинення порушень законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020, складений начальником відділу контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини головного управління охорони культурної спадщини Департаменту культурної спадщини Міністерства культури, молоді та спорту України ОСОБА_1 , відносно ТОВ Інбудконсалт.

Позивач обґрунтовує свої вимоги тим, що відповідне будівництво багатофункціонального житлово-офісно-торгівельного комплексу із паркінгом по вул. Паньківській, 20/82 у м. Києві здійснювалось на підставі дозволу на виконання будівельних робіт, виданого Державною архітектурно-будівельною інспекцією України 07.06.2016, та в межах земельних ділянок, що були передані позивачу в оренду відповідно до укладеного договору з Київською міською радою. Позивач вказує, що ці земельні ділянки не мають зареєстрованих обмежень у використанні згідно з витягом з Державного земельного кадастру.

Позивач вважає, що акт про вчинення порушення законодавства у сфері охорони культурної спадщини був складений без належного повідомлення та участі представника ТОВ Інбудконсалт, чим порушено положення статті 45 Закону України Про охорону культурної спадщини щодо можливості надати письмові пояснення протягом трьох днів з моменту отримання акта. Крім того, позивач стверджує, що в постанові не конкретизовано, які саме дії були визнані незаконними, на який об`єкт культурної спадщини нібито була завдана шкода, а також не подано доказів фактичного спричинення такої шкоди. Також, на думку позивача, посилання відповідача в акті на історико-містобудівний план м. Києва, затверджений у 2002 році, є безпідставним, оскільки цей документ втратив чинність або не відповідає вимогам чинного законодавства щодо встановлення меж історичних ареалів.

Крім того, позивач зазначає, що на момент винесення оскаржуваної постанови на території України вже діяли карантинні обмеження, встановлені постановами Кабінету Міністрів України у зв`язку з поширенням COVID-19, що забороняли проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

На підставі наведеного просить позов задовольнити.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №640/836/20.

Також ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2020 відмовлено в задоволенні заяви про забезпечення позову ТОВ Інбудконсалт.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 27.02.2025 прийнято до провадження адміністративну справу №640/8362/20, розгляд якої ухвалено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи.

Крім того, судом встановлено, шо відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 06.09.2024 №1028 Про перейменування Міністерства культури та інформаційної політики України і Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України перейменовано Міністерство культури та інформаційної політики України на Міністерство культури та стратегічних комунікацій України.

Відповідач у поданому відзиві на позов заперечує проти задоволення позову, вказуючи на законність та обґрунтованість прийнятих рішень. Згідно з позицією Міністерства, об`єкт будівництва за адресою по вул. Паньківська, 20/82 знаходиться в межах історичного ареалу міста Києва, що підтверджується Генеральним планом міста Києва до 2020 року, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804. Відповідач наголошує, що будівельні роботи проводились без погодження проектної документації з органом охорони культурної спадщини, що є порушенням статей 5, 32, 44 та 45 Закону України Про охорону культурної спадщини.

Міністерство також зазначає, що відповідно до проведених у 2018 та 2020 роках обстежень, на території за вказаною адресою було встановлено факт ведення масштабних будівельних робіт без відповідного дозволу. Припис на припинення таких робіт був надісланий позивачу ще у 2018 році, однак останній не надав дозвільної документації. Повторне обстеження у 2020 році підтвердило триваючі роботи, внаслідок чого було складено акт та винесено постанову про накладення штрафу.

Відповідач зазначає, що усі дії здійснювались у межах повноважень, визначених законодавством, з дотриманням процедурних норм, зокрема у строки, встановлені статтею 45 Закону України Про охорону культурної спадщини, а твердження позивача про відсутність відповідних повідомлень або доказів - спростовуються матеріалами справи, які підтверджують направлення актів та постанови рекомендованими листами з повідомленням про вручення.

На підтвердження своєї правової позиції відповідач наводить судову практику Верховного Суду, зокрема постанови у справах №640/8728/21, №640/27822/20, №440/4198/20, у яких суд дійшов висновку про наявність правового режиму історичного ареалу м. Києва та обов`язковість погодження проектної документації при проведенні будівельних робіт на таких територіях.

З врахуванням вищенаведеного просить у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.

Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 05.06.2025 провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю Інбудконсалт до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України про визнання протиправними та скасування постанови та акта в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування акта Департаменту охорони культурної спадщини Міністерства культури, молоді та спорту України про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020 закрито.

Враховуючи вимоги статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), судом розглянуто дану справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Суд, перевіривши доводи сторін, викладені у заявах по суті справи, дослідивши письмові докази, встановив такі обставини.

ТОВ Інбудконсалт є замовником будівництва багатоповерхового житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Паньківській, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва.

Будівництво цього об`єкту здійснювалося на земельній ділянці кадастровий номер :72:082:0032, площею 0,1414 га, переданої в оренду ТОВ Інбудконсалт відповідно до договору про внесення змін до Договору оренди земельної ділянки, посвідченого приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Дем`яненко Т.М., 14 вересня 2010 року за реєстровим номером №1078, укладеним між Київською міською радою (орендодавець) та ТОВ Інбудконсалт (орендар) 22.05.2015.

07.06.2016 Державною архітектурно-будівельною інспекцією України видано ТОВ Інбудконсалт дозвіл на виконання будівельних робіт № ІУ 85.

Міністерством культури України (найменування відповідача на той час) 10.05.2018 було проведено обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва по вул. Паньківська, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва та зафіксовано факт проведення будівельних робіт без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України), внаслідок чого складено акт від 10.05.2018.

За перевіркою електронної системи документообігу Міністерства культури України було встановлено, що жодних погоджень Міністерства культури України на проведення будівельних, земляних робіт Міністерством не надавалось.

Міністерство культури України листом від 11.05.2018 №19/10/74-18 направило припис ТОВ Інбудконсалт з вимогою негайного припинення проведення земляних та будь-яких інших робіт на об`єкті Будівництво багатоповерхового житлового комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями та підземним паркінгом по вул. Паньківській, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва та надання пояснень по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території історичного ареалу м. Києва.

ТОВ Інбудконсалт листом від 15.06.2018 №15-06/18-1 надало пояснення до припису, в якому зазначалось, що ТОВ Інбудконсалт дійсно є замовником будівництва вищезазначеного об`єкта, однак безпосередньо не здійснює будівельні роботи, а такі роботи відповідно до укладеного договору від 11.03.2015 здійснює ТОВ ГЕОС-УКБ. У зв`язку з цим, на виконання вищезазначеного припису ТОВ Інбудконсалт звернулось до ТОВ ГЕОС-УКБ листом від 12.06.2018 №12-06/18-1 з проханням вжити необхідних заходів та надати Міністерству культури України необхідні дозвільні документи.

Листом від 20.12.2019 №6184/10-5/13-19 Міністерство культури України надіслало ТОВ Інбудконсалт акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 13.12.2019, який отриманий позивачем 08.01.2020, що підтверджується витягом із сайту Укрпошти про вручення поштового відправлення №760.

Також за підсумками проведеного візуального обстеження та фотофіксації містобудівної ситуації по вул. Паньківській, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва Департаментом культурної спадщини Міністерства культури, молоді та спорту України складено акт про вчинення правопорушення законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020, в якому зазначено, що земельна ділянка за вказаною адресою згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, входить до меж історичного ареалу міста Києва.

За результатами перевірки електронної бази даних документообігу Міністерства встановлено, що погоджень проектів будівництв та дозволів на проведення земляних робіт за вказаною адресою Міністерством не надавалося.

Здійснення робіт із будівництва на території історичного ареалу міста Києва за відсутності погодженої у встановленому порядку проектної документації та без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини четвертої статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини.

Листом від 19.02.2020 №2369/6.11.6 Міністерство культури, молоді та спорту України надіслало ТОВ Інбудконсалт акт про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020, який отриманий позивачем 03.03.2020, що підтверджується витягом із сайту Укрпошти про вручення поштового відправлення №321.

У встановлений законодавством строк письмових пояснень від позивача на адресу Міністерства з приводу виявлених порушень законодавства про охорону культурної спадщини не надходило.

10.03.2020 на підставі акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020 Міністерством культури, молоді та спорту України (МКМС) прийнято оскаржувану постанову №80/6.11.6 про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, якою вирішено згідно з частиною першою статті 44 та статтею 45 Закону України Про охорону культурної спадщини накласти на ТОВ Інбудконсалт за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць штраф у розмірі 170 000,00 грн.

Вважаючи постанову протиправною, позивач звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Відповідно до частин четвертої, п`ятої статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.

Верховний Суд у своїй практиці неодноразово звертав увагу на те, що збереження об`єктів культурної спадщини, їх охорона, яка полягає, у тому числі, у запобіганні їх руйнуванню або заподіянню шкоди, зокрема у результаті здійснення несанкціонованої господарської діяльності, забезпеченні захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь, є одним із пріоритетних і головних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування (постанови від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, від 12.12.2023 у справі № 380/13557/21 та інші).

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь закріплено у Законі України Про охорону культурної спадщини від 08.06.2000 за №1805-III (далі Закон №1805-III, в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною першою статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Відповідно до пунктів 17, 18, 23 частини другої статті 5 Закону №1805-III до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць; видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам`яток національного значення, об`єктів всесвітньої спадщини, припинення робіт на них, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідними органами охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом, без дозволів або з відхиленням від них; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Відповідно до статті 30 Закону №1805-III органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Таким чином, Законом №1805-III передбачено дві самостійні підстави для заборони діяльності юридичних або фізичних осіб:

створення загрози пам`ятці,

порушення законодавства, державних стандартів, норм і правил у сфері охорони культурної спадщини.

З метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України та на виконання статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини, постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 затверджено Список історичних населених міст України (міста і селища міського типу), до якого внесено і місто Київ.

Абзацами першим - третім пункту 2 вказаної постанови Уряду України, Державному комітетові будівництва, архітектури та житлової політики разом з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями постановлено забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.

28.03.2002 на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення №370/1804 Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року.

Відповідно до розділу 7 Збереження та охорона історико-культурної спадщини текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28.03.2002, на історико-опорному плані позначено об`єкти архітектурної спадщини та об`єкти містобудівної спадщини; на історико-містобудівному плані позначено: історичне розпланування та його цінні втрачені елементи; межі історичних районів, історичного центру та історичних ареалів міста; цінні фронти історичної забудови; містобудівні комплекси (житлові, громадські, оборонні, культові, промислові); значні містобудівні об`єкти; історичні архітектурні домінанти; основні елементи ландшафту; пам`ятки природи, цінні природні ландшафти; пам`ятки садово-паркового мистецтва; межі історико-архітектурних та історико-культурних заповідників, заповідних територій, зон охорони пам`яток, а також землі історико-культурного призначення (згідно Земельного Кодексу України).

Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва Історико-містобудівний опорний план міста міститься у загальному доступі в мережі Інтернет.

Судом встановлено, що будівельні роботи позивачем виконуються в межах Центрального історичного ареалу м. Києва, до якого належить земельна ділянка по вул. Паньківська, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва.

Відповідно до частини четвертої статті 32 Закону №1805-III на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Позивач проводив будівельно-земляні роботи без дозволу Міністерства, за що отримав припис та постанову про накладення штрафу, яка є предметом оскарження у цій справі.

Справи за подібних правовідносин неодноразово розглядалися Верховним Судом, висновки якого в силу вимог частини п`ятої статті 242 КАС України мають враховуватися і в цій справі в частині застосування норм права.

Так, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21, в якій спір виник в аналогічних правовідносинах, зазначив, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804.

Суд також вказав, що Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини.

У силу вимог частини першої статті 26 Закону №1805-III позивач як суб`єкт містобудування під час проектування об`єкта будівництва й отримання документа, який дає право на виконання підготовчих і будівельних робіт, а також при виконанні цих робіт, зобов`язаний додержуватися положень Генерального плану м. Києва.

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.01.2023 у справі № 640/8728/21 також наголосив, що відповідно до пункту 17 частини другої статті 5 Закону України Про охорону культурної спадщини до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить, зокрема, надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках національного значення, об`єктах всесвітньої спадщини, їх територіях, в зонах охорони, буферних зонах, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Згідно з пунктом 1 Положення про Міністерство культури та інформаційної політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 №495, Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.

Зі змісту наведених правових норм Суд дійшов висновку, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини, зокрема, Міністерства культури та інформаційної політики України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

На підставі вищезазначеного, Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював правовий висновок, відповідно до якого положення, зокрема статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини необхідно розуміти так:

обов`язковість виконання вимог генерального плану населеного пункту, у складі якого виконано історико-містобудівний план із визначенням меж історичного ареалу цього населеного пункту, а отже і виконання цієї частини генерального плану, виникає у момент його затвердження;

незатвердження науково-проектної документації з визначення меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини не зумовлює автоматично нечинності Генерального плану або його скасування, не нівелює вимоги законодавства стосовно обов`язковості цього документа і врахування його вимог під час провадження містобудівної діяльності;

незатвердження науково-проектної документації із визначенням меж історичного ареалу відповідно до статті 32 Закону України Про охорону культурної спадщини не можуть скасовувати закріпленого на нормативному рівні правового статусу відповідної території як об`єкта культурної спадщини, виводити її з під державної охорони (охорони законом) й порушувати баланс інтересів, досягнутий при затвердженні Генерального плану міста Києва, який розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, є чинним і обов`язковим до виконання, надавати необґрунтовану перевагу приватним інтересам над громадським інтересом територіальної громади міста Києва до культурної спадщини відповідно до її значення для суспільства, який визнається Україною згідно з домовленостями Сторін, досягнутими у Рамковій конвенції Ради Європи про значення культурної спадщини для суспільства;

оскільки на час виникнення спірних правовідносин і прийняття рішення у справі Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, у якому наявний історико-архітектурний опорний план (науково-проектна документація) з інформацію про зони охорони і межі історичного ареалу, є діючим, ніким не скасованим, а також враховуючи, що станом на час прийняття Генерального плану міста Києва, Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, який визначає процедуру розробки та затвердження зон охорони і меж історичного ареалу, не набув чинності, визначені у Генеральному плані міста Києва зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва слід визнавати затвердженими й такі повинні враховуватись суб`єктами господарювання під час здійснення містобудівної діяльності;

відповідно до імперативних вимог пункту 17 частини другої статті 5 Закону України Про охорону культурної спадщини будівельні та будь-які інші роботи в межах історичного ареалу населеного пункту не можуть здійснюватися без отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Подальші постанови, прийняті Верховним Судом у подібних правовідносинах (від 23.06.2023 у справі №640/27822/20, від 10.08.2024 у справі №640/16069/20) свідчать про те, що касаційний суд не відступав від вищезазначених правових висновків.

Таким чином, містобудівна документація на місцевому рівні, основним видом якої є генеральний план населеного пункту, є обов`язковою для врахування всіма суб`єктами правовідносин у сфері містобудівної діяльності, а тому, якщо у складі такої документації наявний історико-архітектурний опорний план з визначенням меж історичного ареалу населеного пункту, то виконання всіх земляних, будівельних та інших робіт на об`єктах, що розміщені на території історичного ареалу населеного пункту, має здійснюватися із дотриманням встановлених Законом №1805-III обмежень, зокрема після отримання дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Відповідно до частини першої статті 33 Закону №1805-III комплекс (ансамбль) пам`яток з усією сукупністю компонентів, що становить культурну, історичну та наукову цінність, просторово, планувально і функціонально виділений у структурі населеного пункту або локалізований поза його межами, може бути оголошений історико-культурним заповідником державного або місцевого значення.

За змістом частин третьої, четвертої статті 33 Закону №1805-III залежно від домінуючого виду об`єктів культурної спадщини історико-культурні заповідники чи історико-культурні заповідні території можуть бути історико-архітектурними, архітектурно-історичними, історико-меморіальними, історико-археологічними, історико-етнографічними. У межах історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території забороняється діяльність, що негативно впливає або може негативно вплинути на стан збереження об`єктів культурної спадщини, режим їх охорони та використання.

Містобудівні, архітектурні та ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи, проведення масових і видовищних заходів здійснюються:

у межах історико-культурного заповідника - за погодженням з органом, до сфери управління якого належить історико-культурний заповідник;

у межах історико-культурної заповідної території - за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі висновку органу, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території.

За змістом наведених норм, проведення будівельних робіт на історико-культурній заповідній території допускається виключно за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.

Недотримання таких вимог є порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини, що в силу приписів статті 30 Закону №1805-III є підставою для заборони будівельних робіт та винесення відповідачем відповідного припису.

При цьому, необхідність отримання погодження на виконання будівельних робіт Закон №1805-III не пов`язує з віднесенням розташованих на історико-культурній заповідній території об`єктів до пам`яток культурної спадщини чи їх пошкодженням.

Суд звертає увагу на те, що ТОВ Інбудконсалт не виконало припис від 11.05.2018 №19/10/74-18 щодо усунення порушень законодавства про охорону культурної спадщини, які встановлені відповідними актами, які наведені вище, а саме щодо погодження спірного проєкту будівництва та отримання дозволу від центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини на проведення земляних робіт за вищенаведеною адресою. Доказів оскарження та скасування такого припису позивач суду також не надав.

Щодо підстав проведення перевірки, процедури її проведення, правомірності винесення постанови та пріоритетності законів, які регламентують ці правовідносини, суд зазначає таке.

Згідно зі статтею 1 Закону №1805-III охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.

Отож, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону №1805-III, зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.

Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

У спірному випадку відповідач не здійснював захід державного контролю, оскільки не перебував на території будівництва, не здійснював перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживав охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому позивач помилково застосовує до такого заходу положення Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Дія цього Закону не поширюється на спірні правовідносини. Відповідний висновок був зроблений у постанові Верховного Суду від 28.11.2019 у справі №826/2440/18 та підтриманий у постанові Верховного Суду від 14.02.2023 у справі №640/22377/18.

Суд вже зазначав, що відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2014 №495 (далі - Положення), Міністерство культури України (Мінкультури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінкультури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Пункт 3 Положення визначає, що основними завданнями Мінкультури є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини.

Згідно з підпунктом 59 пункту 4 Положення, Мінкультури відповідно до покладених на нього завдань здійснює відповідно до закону нагляд за виконанням робіт з дослідження, консервації, реабілітації, реставрації, ремонту, пристосування і музеєфікації пам`яток та інших робіт на пам`ятках, об`єктах археологічної спадщини і в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць.

Відповідно до частини першої статті 26 Закону №1805-III консервація, реставрація, реабілітація, музеєфікація, ремонт, пристосування пам`яток національного значення здійснюються лише за наявності письмового дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Також суд вже наводив положення статті 30 Закону №1805-III, згідно з якими органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.

Приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами.

Отже, відповідач у цій справі є контролюючим органом уповноваженим здійснювати контроль за дотриманням суб`єктами господарювання вимог законодавства в галузі охорони культурної спадщини, зокрема шляхом проведення перевірок та оглядів а також приймати обов`язкові до виконання суб`єктами господарювання рішення.

Своєю чергою частина третя статті 32 Закону №1805-III встановлює, що на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.

Відповідно до статті 37 Закону №1805-III будівельні, меліоративні, шляхові та інші роботи, що можуть призвести до руйнування, знищення чи пошкодження об`єктів культурної спадщини, проводяться тільки після повного дослідження цих об`єктів за рахунок коштів замовників зазначених робіт.

Роботи на щойно виявлених об`єктах культурної спадщини здійснюються за наявності письмового дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини на підставі погодженої з ним науково-проектної документації.

Отже, будівельні роботи у зоні історико-культурного значення можуть здійснюватися суб`єктами господарської діяльності тільки на підставі проектної документації, погодженої з органом охорони культурної спадщини, і відповідного дозволу такого органу.

Оскільки позивач не отримав відповідного погодження та дозволу центрального органу, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, то припис від 11.05.2018 №19/10/74-18 Міністерством культури України винесений правомірно, як і в подальшому проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівельної ситуації за адресою по вул. Паньківській, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва зі складанням акта про вчинення порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 12.02.2020.

Відтак, аргументи позивача про неможливість проведення перевірок у зв`язку з карантином не можуть бути прийняті, оскільки карантинні обмеження у зв`язку з поширенням COVID-19, що забороняли проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності стосувалися планових перевірок контролюючими органами у сфері господарської діяльності, а не реалізації повноважень у сфері охорони культурної спадщини, яка має власне регулювання.

Як визначено частиною другою статті 45 Закону №1805-III про вчинення правопорушення, зазначеного у статті 44 цього Закону, особою, уповноваженою органом охорони культурної спадщини, складається акт. Керівник юридичної особи, стосовно якої складено акт, протягом трьох днів з моменту отримання акта може подати письмові пояснення до нього. Акт разом з іншими документами, що стосуються справи, у десятиденний термін з моменту складення акта надсилається посадовій особі, яка має право накладати фінансові санкції.

Рішення про накладення фінансових санкцій приймається протягом 10 днів після отримання документів, зазначених у частині другій цієї статті. Рішення про накладення фінансових санкцій оформлюється постановою, що надсилається юридичній особі, на яку накладено фінансові санкції.

Кошти, одержані у вигляді стягнень, передбачених у статті 44 цього Закону, зараховуються до спеціального фонду відповідного бюджету.

Доводи позивача про порушення процедури складання акта суд вважає необґрунтованими, оскільки відповідно до частини другої статті 45 Закону №1805-III акт складається уповноваженою особою без обов`язкової присутності правопорушника. Закон надає право на подання письмових пояснень протягом трьох днів після отримання акта, однак таких пояснень відповідачу не надано. Докази отримання 03.03.2020 позивачем відповідного акта від 12.02.2020 наведені судом вище.

Щодо доводів позивача про відсутність шкоди, суд зазначає, що частина перша статті 44 Закону передбачає можливість накладення санкцій за сам факт проведення робіт без погодження, незалежно від наявності шкоди. Додатково, надані матеріали перевірки свідчать про масштабні будівельні дії в історичному ареалі без погоджених документів.

Позивач не подав жодних погоджень з органом охорони культурної спадщини на момент проведення робіт та на час прийняття оскаржуваної постанови.

Суд критично оцінює посилання позивача на втрату чинності Генерального плану міста Києва 2002 року, оскільки його чинність підтверджена рішеннями Верховного Суду, зокрема у справі №640/8728/21, якими встановлено обов`язковість погодження робіт з Міністерством у межах історичних ареалів.

Відповідно до частини першої статті 44 Закону №1805-III відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, зокрема, за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць, - у розмірі від тисячі до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Частиною першою статті 45 Закону №1805-III передбачено, що фінансові санкції, передбачені статтею 44 цього Закону, накладаються керівником, заступниками керівника центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, головою чи заступником голови обласної, районної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, головою чи заступником голови відповідної місцевої ради після розгляду матеріалів, які засвідчують факт правопорушення.

Зі змісту вищенаведених норм права вбачається, що Міністерство у разі виявлення порушень законодавства у сфері охорони культурної спадщини складає акт, в якому здійснює фіксацію такого правопорушення; на підставі розгляду матеріалів цього акта уповноважений орган протягом десяти днів приймає постанову про накладення штрафної санкції на суб`єкта, стосовно якого складено акт, у межах встановленого законом розміру.

Отже, оскільки об`єкт за адресою по вул. Паньківській, 20/82 у Голосіївському районі м. Києва є частиною Генерального плану міста Києва, знаходиться у межах історичного ареалу міста Києва, відповідачем дотримано встановлену статтею 45 Законом №1805-III процедуру прийняття постанови про накладення штрафної санкції за порушення законодавства про охорону культурної спадщини, а розмір штрафної санкції відповідає виявленому порушенню, то, відповідно, спірна постанова Міністерства від 10.03.2020 №80/6.11.6 відповідає критеріям правомірності, визначеним статтею 2 КАС України.

Аналіз наведених правових положень та вищезазначених обставин справи дає підстави для висновку, що позовні вимоги про визнання протиправною та скасування постанови від 10.03.2020 №80/6.11.6 є безпідставними та необґрунтованими, а тому у задоволенні позову слід відмовити.

У зв`язку з відмовою в позові відсутні підстави для вирішення питання розподілу судових витрат.

Керуючись статтями 243-246, 262, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Товариство з обмеженою відповідальністю Інбудконсалт (02218, місто Київ, вулиця Райдужна, будинок 13А, офіс 201; ідентифікаційний код 35181750).

Відповідач: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (01601, місто Київ, вулиця Франка Івана, будинок 19; ідентифікаційний код 43220275).

Суддя Н. В. Стецик