Справа № 260/8547/24
Суддя: Бруновська Надія Володимирівна
Дата ухвалення: 2025-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Головуючий суддя у першій інстанції: Іванчулинець Д.В.

27 травня 2025 рокуЛьвівСправа № 260/8547/24 пров. № А/857/9771/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:

головуючого судді: Бруновської Н.В.

суддів: Хобор Р.Б, Шавеля Р.М.

за участю секретаря судового засідання: Пославського Д.Б.

представника апелянта: Варги Д.Д.

прокурора: Місінської М.А.

представника позивача: Петрів С.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2025 року у справі № 260/8547/24 за адміністративним позовом Керівника Тячівської окружної прокуратури який діє в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИВ:

20.12.2024р. позивач, Керівник Тячівської окружної прокуратури який дії в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся з позовом до Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області , у якому просив суд:

- визнати протиправною бездіяльність Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. № 08/2017-23 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному ч ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України;

- зобов`язати Нересницьку сільську раду Тячівського району Закарпатської області розглянути на сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. №08/2017-23 з прийняттям рішення щодо віднесення земельної ділянки площею 33,0 га з GPS координатами 48.140265162,23.83503109 до самозалісених земель у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.01.2025р. позов задоволено.

Не погоджуючись із даним рішенням, апелянт Нересницька сільська рада Тячівського району Закарпатської області подав апеляційну скаргу, в якій зазначає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Апелянт просить суд, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27.01.2025р. скасувати та прийняти нове рішення, яким в позові відмовити.

Представник апелянта Варга Д.Д. в судовому засіданні апеляційну скаргу підтримав з підстав у ній зазначених.

Представник прокуратури Місінська М.А та представник позивача Петрів С.Ю. в судовому засіданні просили суд, апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, учасників процесу, дослідивши матеріали справи, перевіривши доводи скарги, законність і обґрунтованість рішення суду, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення виходячи з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Тячівська окружна прокуратура на підставі ст.57-1 ЗК України, Указу Президента України №228/2021 від 07.06.2021р. «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» та розпорядження начальника Закарпатської обласної військової адміністрації (далі Закарпатська ОВА) від 20.07.2023р. №660 Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (далі - Західне МУЛМГ), яке є територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, звернулась до Нересницької територіальної громади Тячівського району з поданням №08/2017-23 від 01.12.2023р. щодо віднесення земельних ділянок загальною площею 33,0 га до самозалісених земель та внесення даних до Державного Земельного кадастру як про самозалісені ділянки з подальшим їх закріпленням за постійним лісокористувачем відповідно до вимог ст.17 Лісового кодексу України. Зокрема, земельної ділянки площею приблизно 33,0 га з GPS координатами 48.140265162,23.83503109. Дана ділянка межує з лісовим масивом Нересницького лісництва філії «Мокрянське ЛМГ» ДП «Ліси України» біля кварталів 10 виділ 9. Ділянка самозалісена буковим лісом, із складом насадження 10Бкл. Вік насаджень бука приблизно 40 років. Залісеність становить приблизно 90% розміщення рівномірне.

У відповідь на дане подання Нересницький сільський голова повідомив, що у зв`язку з військовим станом на території України доступ до публічної кадастрової та інших публічних карт, за допомогою яких можливо визначити місце розташування та інформацію про сформовані земельні ділянки призупинено на час дії воєнного стану. Зокрема, у зв`язку з неможливістю визначення інформації про земельні ділянки по даному поданні, з метою перевірки відомостей, які внесено до ДЗК, визначення форми власності та користувача запитуваних земельних ділянок Нересницька сільська рада не може прийняти рішення про визначення земель самозалісеними.

Також, у відповідь на запит Тячівської окружної прокуратури Нересницька сільська рада листом №808/11-14 від 18.10.2024р. повідомила, що Нересницькою сільською радою розглянуто подання № 08/2017-23 від 01.12.2023р., яке надійшло від Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених та надано відповідь №1308/11-14 від 29.12.2023р.

Одночасно проінформовано окружну прокуратуру, що згідно ч.5 ст.57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки, реформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

Такі дії органу місцевого самоврядування не сприяють реалізації державної екологічної ініціативи «Масштабне залісення України» та порушують інтереси держави у сфері охорони лісових ресурсів.

Нересницька сільська рада допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної, зокрема, Законом України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року».

З наведеного видно, що Нересницька сільська рада в порушення ч.5 ст.57-1 Земельного кодексу України не може прийняти рішення про визначення земель самозалісненими.

ч.2 ст.19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

07.06.2021р. прийнятний УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ №228/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля.

В Указі зазначено:

- Започаткувати з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи Масштабне залісення України.

- Кабінету Міністрів України, серед іншого, ужити в установленому порядку заходів щодо:

-ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України.

Законом, внесено доповнення в ч.1 ст.36 Закону України Про землеустрій №858-IV від 22.05.2003р., і відповідно до такого доповнення ґрунтові, геоботанічні та інші обстеження земель при здійсненні землеустрою проводяться з метою отримання інформації про якісний стан земель, а також для виявлення самозалісених ділянок, земель, що зазнають впливу водної та вітрової ерозії, підтоплення, радіоактивного та хімічного забруднення, інших негативних явищ.

Закон України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів №2321-IX від 20.06.2022р. набрав чинності 10.07.2022р.

Відповідно до п.п.1 п.2 розділу II Прикінцеві положення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів» №2321-IX, Кабінет Міністрів України зобов`язано у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом забезпечити проведення інвентаризації самозалісених ділянок та вжити заходів із забезпечення ведення лісового господарства на таких ділянках.

Кабінет Міністрів України на реалізацію зазначеної функції окремого нормативно-правового акту не приймав.

Наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року № 404 затверджено ПОЛОЖЕННЯ про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України

Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.

Управління та його посадові особи в межах своїх повноважень мають право:

-залучати до виконання окремих робіт, участі у вивченні окремих питань вчених і фахівців, спеціалістів органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій (за погодженням з їх керівниками), представників інститутів громадянського суспільства;

-одержувати в установленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій інформацію, документи і матеріали від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на них завдань;

-проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, а також у галузі мисливського господарства та полювання.

Слід зазначити, що алгоритм віднесення заліснених земельних ділянок до самозалісених передбачає:

ідентифікацію самозалісених земельних ділянок за допомогою картографічних матеріалів і натурних обстежень;

направлення подання органом центральної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства до територіальної громади;

віднесення заліснених земельних ділянок до категорії самозалісених органом місцевого самоврядування;

прийняття рішення про передачу самозалісених ділянок до лісового фонду лісокористувачів або створення спеціального підрозділу територіальними громадами для забезпечення ведення лісового господарства на цих землях.

Державне агентство лісових ресурсів України на своєму офіційному сайті розмістив наступну інформацію:

Задача фахівців Держлісагентства та його територіальних органів - максимально оперативно та якісно ідентифікувати зазначені земельні ділянки з метою подальшого їх віднесення до категорії самозалісених.

Одночасно пропрацьовується питання щодо залучення нових ділянок для лісорозведення. Це деградовані, малопродуктивні землі, які не використовуються у сільському господарстві.

З метою координації процесу ідентифікації та подальшої реєстрації самозалісених територій та ділянок для лісорозведення наразі налагоджено взаємодію з регіональною владою.

Фахівцями міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства попередньо обстежено ідентифікованих самозалісених ділянок на загальній площі понад 23 тис.га. самосійних лісів та у порядку, передбаченому ст.57-1 ЗК України подано понад 600 клопотань щодо віднесення їх до категорії самозалісених.

ст.4 Лісового кодексу України встановлено, що до лісового фонду України належать усі ліси на території України незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, у тому числі лісові ділянки, захисні насадження лінійного типу площею не менше 0,1 гектара, інші лісовкриті землі.

При цьому в ст.1 Лісового кодексу України закріплено, що самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.

Аналогічне визначення містить ЗК України (ст.571).

З метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства на цих територіях законодавчо встановлено процедуру віднесення земель до самозалісених, яка покликана збільшити лісистість території України.

В ст.57-1 ЗК України видно, що віднесення земельних ділянок державної та комунальної власності здійснюється органом, який розпоряджається нею.

Із змісту ч.2- ч.3 ст.57-1 ЗК України визначено, що рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Для земельних ділянок, межі яких не визначені в натурі (на місцевості), законодавець визначив процедуру, за якою орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

ч.5 ст.57-1 ЗК України передбачено, що віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

Будь-який інший нормативно-правовий акт, крім ст.57-1 ЗК України, не визначає процедуру віднесення земель до самозалісених.

В ст.122 ЗК України встановлено, що Нересницька сільська рада є органом місцевого самоврядування, який уповноважений розпоряджатися землями комунальної власності в її адміністративних межах, зокрема приймати рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених земель.

Відповідно до ч.5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством (ч.17 ст.46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Враховуючи зазначене, а також те, що подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. № 08/2017-23 належним чином розглянуто не було (Нересницькою сільською радою 29.12.2023р. рішення взагалі не прийнято), питання віднесення вищезазначеної земельної ділянок загальною площею 33,0 га до самозалісених земель підлягає розгляду на сесії Нересницької сільської ради з прийняттям рішення відповідно до вимог передбачених ч.2 ч.5 ст.57-1 ЗУ України.

Однак, Нересницька сільська рада продовжує бездіяльність, яка носить протиправний характер щодо не прийняття на сесії рішення про віднесення вищезазначених земель до самозалісених.

Крім того, навіть після отримання листа Тячівської окружної прокуратури, Нересницька сільська рада продовжила протиправну бездіяльність. Замість винесення даного питання на розгляд сесії ради Нересницька сільська рада в порушення вимог ч.5 ст.57-1 Земельного кодексу України не винесла на розгляд сесії подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. № 08/2017-23.

ст.74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.

Оскільки за приписами Лісового кодексу України ліси України є її національним багатством та джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, питання щодо їх охорони потребує особливої уваги.

ст.7 Лісового кодексу України передбачено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб`єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.

Отже, аналіз ст.57-1, 122 ЗК України та ст.ст.1, 4, 5, 7, 45, 47, 48, 54 Лісового кодексу України і фактичний стан земель, зазначених у вищевказаному поданні, свідчать, що ці угіддя є самозалісеними, а тому Нереснипцька сільська рада протиправно не винесла на розгляд сесії питання щодо розгляду вказаного подання та не прийняла рішення щодо віднесення цих земель до самозалісених.

п.10 ч.2 ст.16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути, зокрема, визнання незаконною бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.

Як правило, суб`єкт порушеного права може скористатися не будь-яким, а цілком конкретним способом захисту свого права (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018р. у справі № 925/1265/16).

п.4 ч.1 ст.5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Оскільки, ч.2 ст.57-1 ЗК України визначено, що рішення органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а будь-який інший нормативно-правовий акт не визначає процедуру віднесення земель до самозалісених.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Свропи № R (80)2, прийнятій Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.

п.п.1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010р. №1380/5, передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно- правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: «за наявності поважних причин орган вправі надати ...», «у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити...», «рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам...» тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

Таким чином, в даному випадку у зв`язку із неприйняття рішення Нересницькою сільською радою за результатами розгляду подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. № 08/2017-23, не йдеться про вибір ради на власний розсуд прийняти рішення про віднесення чи рішення про відмову у віднесенні до замозалісеної зазначеної в поданні ділянки, або як в даному випадку взагалі не прийняти жодного рішення, оскільки згідно ст. 57-1 ЗК України до самозалісених угідь орган місцевого самоврядування не може віднести лише землі державної та приватної власності, а також землі лісогосподарського, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. Задоволення позову в цій частині не виходить за межі завдань адміністративного судочинства та не є формою втручання в дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.

Крім того, на підставі аналізу положень КАС України можна зробити висновок, що ефективність судового захисту прав та інтересів особи в адміністративному судочинстві включає ефективність розгляду та вирішення справи, ефективність способу захисту, ефективність судового рішення та ефективність його виконання.

Усі ці складові можна охопити єдиним терміном - «ефективне правосуддя», що є еталоном для оцінки якості роботи судової гілки влади та запорукою довіри до неї з боку громадян, а також інших суб`єктів.

Оскільки законодавцем визначені виключні підстави для неможливості віднесення земель до самозалісених (землі лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення ст.57-1 Лісового кодексу України), які не мають місце відносно земельної ділянки, зазначеної в поданні від 01.12.2023р. №08/2017-23, з метою забезпечення ефективного захисту прав позивача, з урахуванням положень ст.ст.2, 245 КАС України, зобов`язання органу місцевого самоврядування прийняти в цьому випадку певне рішення не буде вважатися втручанням у його дискреційні повноваження, адже лише такий спосіб захисту порушеного права та інтересу буде найбільш ефективним та спрямованим на недопущення свавілля в діяльності суб`єктів владних повноважень.

Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів і згідно усталеної судової практики слідує, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

«Ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає зазначеній нормі Конвенції (постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018р. у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018р. у справі № 826/14016/16 СМ, від 11.02.2019р. у справі № 2а-204/12).

З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, а також допущення протиправної бездіяльності та як наслідок не прийняття відповідного рішення свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів вважає, що у спірних правовідносинах належним та ефективним способом захисту порушеного права позивача, за встановлених обставин, є зобов`язання органу місцевого самоврядування розглянути на найближчій сесії ради подання Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 01.12.2023р. № 08/2017-23 з прийняттям відповідного рішення, з урахуванням висновків суду, викладених в мотивувальній частині рішення суду у порядку визначеному ч.2, ч.3 ч.5 ст. 571 ЗК України.

Стосовно доводів апелянта про відсутність повноважень прокурора щодо звернення до суду із даними позовом, колегія суддів звертає увагу на таке.

ст. 1311 Конституції України встановлено, що на органи прокуратури покладена функція представництва інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Право прокурора звертатися до суду в інтересах держави передбачено також ст.23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України.

ч.1, ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», визначено, що представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999р. № 3-рп/99 зазначено, що поняття «інтереси держави» є оціночним і в кожному конкретному випадку прокурор або його заступник самостійно визначає, посилаючись на законодавство, підстави подання позову, вказує, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних інтересів держави обґрунтовує необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

У п.3 мотивувальної частини цього рішення Конституційний Суд України, не пов`язуючи поняття з конкретними нормами, які підлягають тлумаченню, вказує, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих за захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що різноманітність функцій органів прокуратури поза сферою кримінального права є результатом національної правової та історичної традиції. Це суверенне право держави визначати інституційно-правові процедури реалізації своїх функцій щодо захисту прав людини і суспільних інтересів, дотримуючись принципу верховенства права та міжнародних зобов`язань.

Відповідно до п.2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам - учасникам «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції», прийнятої 19.09.2012р. на 1151-му засіданні заступників Міністрів Ради Європи, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.

Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) також допускається участь прокурора у цивільному (адміністративному, господарському) провадженні, якщо відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великої кількості громадян або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15.01.2009р. у справі «Менчинська проти Росії»).

У справі «Мукій проти України» (рішення від 21.10.2021р.), яка стосувалася скарги на втручання прокурора у справу з огляду на подання ним позову в інтересах держави, зокрема для захисту економічних і соціальних інтересів держави, пов`язаних з охороною території заповідної зони, ЄСПЛ зазначив, що втручання прокурора, на яке скаржиться заявник, не поставило його у «суттєво невигідне становище» стосовно сторін розгляду; немає нічого, що вказувало б на будь-яке привілейоване ставлення національних судів до заяв прокурора чи будь-які процесуальні переваги, надані йому в цій справі.

Так, органи прокуратури постійно вживають заходи з метою забезпечення збереження лісового фонду України, належного захисту й відтворення лісів, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля.

Згідно Закону України «Про основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» лісистість становить 15.9 % території України. Цим же Законом визначено ряд індикаторів реалізації державної екологічної політики, зокрема лісистість території країни повинна складати в 2025 році 16,5%, а в 2035 році 17,5% в порівнянні з нинішніми 15,9%.

В Україні за різними оцінками розташовано 300-500 000 га самосійних лісів, які знаходяться на землях сільськогосподарського призначення і активно повертаються в сільськогосподарське виробництво. Іншою проблемою є збільшення розорюваної пасовищ та сіножать, що призводить до деградації біорізноманіття.

В рамках реалізації земельної реформи та земельної децентралізації існуюча ситуація створює ризики невиконання поставлених індикаторів щодо збільшення лісистості та збільшення площі сіножать та пасовищ, деградації біорізноманіття.

З метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства на цих територіях 20.06.2022р. прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», яким Земельний кодекс України доповнено ст. 57-1 «Самозалісені землі».

В пп.6 п.1 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 29.09.2022р., введеного в дію Указом Президента України від 29.09.2022р. № 675/2022, Кабінет Міністрів України разом із місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування зобов`язано забезпечити безумовне виконання завдань, передбачених Указом Президента України від 07.06.2021р. № 228/2021, щодо ідентифікації самозалісених та придатних для створення лісів земельних ділянок державної та комунальної форм власності з метою їх подальшого використання для досягнення оптимальної лісистості України, віднесення земельних ділянок до самозалісених земель, безумовно, становить державний інтерес у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Крім того, віднесення вищезазначених земельних ділянок до самозалісених сприятиме збереженню довкілля та формуванню позитивного іміджу України на міжнародній арені, що є особливо важливим у контексті міжнародних зобов`язань України, у тому числі вимог Європейського Союзу, виконання Україною міжнародних зобов`язань, взятих у рамках приєднання до Європейської зеленої угоди (EU Green Deal).

Тобто, необхідність пред`явлення цього позову зумовлена потребою захисту державного, суспільного інтересу у збереженні самосійних лісів.

Звернення прокурора із цим позовом здійснювалось в межах реалізації конституційної функції представництва інтересів держави в суді.

В п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України видно, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді за одночасної наявності двох елементів: порушення або загрози порушення інтересів держави; нездійснення чи неналежного здійснення захисту таких інтересів відповідним суб`єктом владних повноважень, а також у разі його відсутності.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову, прокурор фактично дає йому можливість відреагувати на порушення інтересів держави чи територіальної громади, зокрема шляхом вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як йому стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен вказати їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту, крім іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Відповідно до Положення про Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, затвердженого наказом Державного агентства лісових ресурсів України від 09.11.2022р. № 1006, Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства підпорядковується Держлісагентству та є його територіальним органом, який забезпечує, зокрема, ведення моніторингу лісів, бере участь у виконанні загальнодержавних програм відтворення лісів, відповідно до ч.2 ст.57-1 ЗК України вносить подання органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування про віднесення земель до самозалісених.

Згідно Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, який затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014р. №521, Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства і відповідно до покладених на нього завдань у межах повноважень, передбачених законом, організовує та контролює виконання в його територіальних органах Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, наказів Міндовкілля; має право одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та їх об`єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

На виконання вимог ст.23 Закону України «Про прокуратуру», окружною прокуратурою на адресу Західного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства надіслано повідомлення про звернення прокурора до суду із даним позовом.

Таким чином, Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства як орган державної влади, уповноважений на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснювали належний захист таких інтересів, що свідчить про їх бездіяльність та наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру в інтересах держави в особі цих органів.

Оскільки встановлено підстави для представництва інтересів держави, Тячівською окружною прокуратурою на виконання вимог абз.3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» повідомлено Західне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про звернення прокурора в їх інтересах до суду з цим позовом.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками.

Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема у цивільних, правовідносинах.

Тому, у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-161гс18, пункти 6.21, 6.22), від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18, пункти 4.19, 4.20), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19, пункт 26), від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12-20гс21, пункт 8.5) та інші).

Крім того, Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Тобто, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18 (провадження № 14-36цс19, пункт 35), від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс 19, пункт 27)). Тому, зокрема, наявність чи відсутність у органу, через який діє держава, статусу юридичної особи, значення не має (див. mutatis mutandis постанову Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року у справі № 911/2169/20 (провадження № 12- 20гс21, п.п. 8.10, 8.12).

При цьому, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до ст.28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень (п. 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19 (провадження № 12-11 гс21)).

Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин.

Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

ч.2 ст.6 КАС України, ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 року зазначено, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Колегія суддів також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів апелянта), сформовану у справі Серявін та інші проти України (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (RuizTorijav. Spain) № 303-A, пункт 29).

За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновкам суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову, оскільки суб`єкт владних повноважень в особі Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області діяв не у спосіб визначений законами та Конституціє України.

Також, п.41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, визначено, що обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.

Згідно ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

ст.316 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Із врахуванням викладеного, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції є законним, доводи апеляційної скарги зроблених судом першої інстанції висновків не спростовують і при ухваленні оскарженого судового рішення порушень норм матеріального та процесуального права ним допущено не було, тому, відсутні підстави для скасування чи зміни рішення суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Нересницької сільської ради Тячівського району Закарпатської області залишити без задоволення, а Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 27 січня 2025 року у справі № 260/8547/24- без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку, виключно у випадках передбачених ч.4 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Н. В. Бруновська
судді Р. Б. Хобор
Р. М. Шавель
Повне судове рішення складено 04.06.2025р.