Справа № 160/1884/25
Суддя: Головко О.В.
Дата ухвалення: 2025-06-03 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

03 червня 2025 року м. Дніпросправа № 160/1884/25

Третій апеляційний адміністративний суд

у складі колегії суддів: головуючого - судді Головко О.В. (доповідач),

суддів: Суховарова А.В., Ясенової Т.І.,

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Виконавчого комітету Самарівської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року (суддя Юрков Едуард Олегович, повний текст рішення складено 27 лютого 2025 року) в адміністративній справі

за позовом ОСОБА_1

до Виконавчого комітету Самарівської міської ради

про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просить: визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Новомосковської міської ради щодо розгляду скарги позивача від 09.01.2025; зобов`язати Виконком належним чином розглянути скаргу позивача, у тому числі провести службову перевірку дій працівників служби діловодства канцелярії УСЗН НМР; повторно ознайомити працівників із їх посадовими обов`язками щодо обробки вхідної кореспонденції; надати позивачеві письмову відповідь із зазначенням результатів перевірки та заходів, вжитих щодо порушників.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Виконавчого комітету Новомосковської міської ради щодо розгляду скарги ОСОБА_1 від 09.01.2025. Зобов`язано Виконавчий комітет Новомосковської міської ради належним чином розглянути скаргу ОСОБА_1 від 09.01.2025 та прийняти рішення у відповідності до Закону України «Про адміністративну процедуру». В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції в частині задоволення позову, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. Апеляційна скарга ґрунтується на тому, що судом першої інстанції не надано належної оцінки обставинам справи та нормам чинного законодавства, що призвело до прийняття невірного рішення. Зазначає, що у відповідь на звернення позивача було надано обґрунтовану відповідь. Суд не звернув уваги на той факт, що позивачем не надано докази надсилання звернень, у яких нарікав чи повідомляв про факт того, що йому не надходять підтвердження про отримання вхідної кореспонденції. Навпаки Управління соціального захисту населення Самарівської міської ради завжди чітко, по суті та у визначений законом строк надає відповіді на всі запити/звернення позивача. Тобто, фактом не надсилання підтвердження про отримання від позивача вхідної кореспонденції з боку УСЗН СМР жодні права та інтереси позивача не порушено. Зазначає, що в спірній ситуації жодного адміністративного акту в розумінні ЗУ «Про адміністративні послуги» не було прийнято відповідачем, а тому вирішувати скаргу саме в порядку ЗУ «Про адміністративні послуги» не мав правових підстав.

У відзиві на апеляційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, рішення суду першої інстанції залишити без змін.

Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права та правової оцінки обставин у справі, суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків.

Судом встановлено, матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 09.01.2025 звернувся до міського голови міста Новомосковськ зі зверненням (скаргою), в якій просив на виконання положень частини 4, статті 85 Закону України «Про адміністративну процедуру»:

- провести службову перевірку бездіяльності працівників служби діловодства канцелярії УСЗ НМР в частині систематичного не надсилання підтвердження отримання кореспонденції;

- повторно роз`яснити службі діловодства канцелярії УСЗ НМР важливість дотримання законодавства України, оскільки УСЗ НМР створена органом місцевого самоврядування та надає послуги з соціального захисту населення;

- вказати на неприпустимість порушення службою діловодства канцелярії частини 1 статті 11 закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» в частині одержання, реєстрації та обробки вхідної кореспонденції, а саме відсутності надсилання підтвердження надходження авторові повідомлення в електронний формі від адресата про одержання електронного документу автора;

- роз`яснити працівникам служби діловодства канцелярії УСЗ НМР, що відсутність інформації про отримання звернення може в майбутньому бути підставою для звернення до суду та як наслідок - зайвого перевантаження судової системи України;

- провести повторне ознайомлення працівників служби діловодства УСЗ НМР з їхніми посадовими обов`язками та необхідністю діяти виключно в межах Конституції та законів України, як передбачено статтею 19 Конституції України, та також зобов`язати працівників служби діловодства канцелярії надсилати підтвердження надходження авторові повідомлення в електронний формі від адресата про одержання електронного документу автора;

- провести розгляд цієї скарги за особистої участі заявника;

- повідомити заявника про причини правопорушення та дисциплінарну відповідальність, до якою притягнуто винуватців в порушенні його прав та через дії яких він був вимушений особисто звертатись з цією скаргою;

- надіслати відповідь у строки згідно з законом виключно в електронному вигляді на наданий заявником імейл.

Виконавчий комітет Новомосковської міської ради листом за вих. ЗВГ № 65/0/12-25 від 22.01.2025 розглянув звернення ОСОБА_1 щодо положень статті 19 Конституції України, які зобов`язують посадових осіб органів місцевого самоврядування дотримуватись вимог законодавства України, у тому числі Закону України «Про електронні документи та документообіг». З посиланням на статтю 19 Конституції України, статтю 5, 9, п. 4 статті 11 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» відповідач повідомив: «Ваші звернення, які були надіслані до виконавчого комітету Новомосковської міської ради, в тому числі до управління соціального захисту населення Новомосковської міської ради, не відповідають вимогам Закону У країни «Про електронні документи та електронний документообіг». Крім того, у тексті Ваших звернень не зазначена необхідність підтвердженням факту їх одержання. Враховуючи вищезазначене, виконавчий комітет Новомосковської міської ради не вбачає підстав для проведення службової перевірки щодо працівників управління соціального захисту населення Новомосковської міської ради, які є відповідальними за ведення діловодства».

Не погоджуючись із бездіяльністю щодо не проведення службової перевірки дій працівників служби діловодства канцелярії УСЗН НМР, позивач звернувся із цим позовом до суду.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що з наданої відповіді вих. ЗВГ № 65/0/12-25 від 22.01.2025 не вбачається дотримання відповідачем процедури розгляду скарги позивача від 09.01.2025 та прийняття рішення за її результатами, тому що скарга була подана на виконання положень статті 85 Закону України «Про адміністративну процедуру», в якій наведено вичерпний перелік рішень, які можуть бути прийняті за результатами розгляду скарги. Суд зазначив, що у разі не відповідності скарги вимогам Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» посадова особа адміністративного органу, яка розглядає справу, могла прийняти рішення про залишення заяви (скарги) без руху, застосувавши ст. 43 Закону України «Про адміністративну процедуру», проте такого здійснено не було. Крім того суд критично оцінив посилання відповідача у відзиві на позов на Порядок проведення службового розслідування, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 13.06.2000 № 950 та пояснення, що в діях працівників ані виконавчого комітету, ані працівників Управління соціального захисту населення виконавчого комітету Самарівської міської ради не вбачається зазначених вище підстав до проведення службового розслідування, тому що в відповіді вих. ЗВГ № 65/0/12-25 від 22.01.2025 зазначене питання при розгляді скарги позивача взагалі не розглядалось. Таким чином, доводи відповідача щодо розгляду скарги позивача є такими, що не ґрунтуються на належних доказах.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів зазначає, що відповідно до статті 1 Закону України «Про адміністративну процедуру» цей Закон регулює відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.

За визначеннями, наведеними у статті 3 Закону України «Про адміністративну процедуру» адміністративний акт - рішення або юридично значуща дія індивідуального характеру, прийняте (вчинена) адміністративним органом для вирішення конкретної справи та спрямоване (спрямована) на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/або обов`язків окремої особи (осіб); адміністративне провадження - сукупність процедурних дій, що вчиняються адміністративним органом, і прийнятих процедурних рішень з розгляду та вирішення справи, що завершується прийняттям і, в необхідних випадках, виконанням адміністративного акта; адміністративна процедура - визначений законом порядок розгляду та вирішення справи.

Відповідно до науково-практичного коментаря до названих положень Закону, прийняття адміністративних актів є головною правовою формою діяльності органів публічної адміністрації. Адже основним предметом діяльності цих органів є вирішення конкретних справ, як-то: надання дозволів на будівництво, здійснення державної реєстрації суб`єктів господарювання, призначення субсидії на житлово-комунальні послуги тощо, і вирішуються ці справи через прийняття адміністративних актів. Поняття «адміністративний акт» можна визначати у контексті підходів загальної теорії права до таких категорій, як «акт» та «правовий акт». «Акт» (лат. actus дія; actum документ) означає дію, вчинок, а також документ, виданий (прийнятий) уповноваженим на це органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовими особами» У адміністративному праві «акт» розуміється насамперед як вольова дія /волевиявлення. Способи оформлення адміністративного акта можуть бути різноманітними. Зокрема, адміністративний акт може бути прийнятий у вигляді письмового рішення / документа або й усного волевиявлення. Також можливе комплексне оформлення. Наприклад, результатом реєстрації транспортного засобу є внесення відомостей про зареєстрований (перереєстрований) транспортний засіб та його власників до облікової бази даних відповідних органів, а також видача підтверджувального документа (свідоцтва про реєстрацію) та номерних знаків власнику транспортного засобу. Посадові особи державної санітарної служби мають право давати обов`язкові для виконання вказівки щодо усунення виявлених порушень санітарних норм. Закон не встановлює вимог щодо форми таких вказівок, і це можуть бути також усні вказівки. Прикметник «адміністративний» вказує на те, що акт виходить від адміністративних органів, на відміну від актів законодавчого органу чи судових органів. Також у ЗАП враховано євроінтеграційні прагнення України. У країнах Європейського Союзу термін «адміністративний акт» є дуже поширеним і звучить та пишеться у багатьох мовах практично однаково, наприклад, administrative act англійською, acte administratif французькою, acto administrativo іспанською та португальською, atto amministrativo італійською, Verwaltungsakt німецькою тощо. У більшості країн Європи адміністративними актами є тільки індивідуальні рішення та заходи. Зокрема, у документах Ради Європи, Європейської комісії та Європейського суду з прав людини під терміном «адміністративний акт» розуміється будь-який індивідуальний захід або рішення: а) який прийнято під час здійснення публічної влади; б) який має характер прямої дії та правомірно або неправомірно торкається прав, свобод та інтересів приватних осіб; в) який не є актом, що виконується під час здійснення судових функцій. Спрямованість адміністративного акта на набуття, зміну чи припинення прав та обов`язків особи дозволяє відрізняти від адміністративного акта офіційні документи, які не мають таких юридичних наслідків (наприклад, різного роду довідки).

Отже, ключовими ознаками «адміністративного акта» є:

1) індивідуальність (конкретність). Вони стосуються конкретних осіб та їхніх відносин, їх головною рисою є конкретність, зокрема: а) чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень ...; б) розв`язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань…; в) чітка визначеність адресата конкретної особи або осіб… Ця характеристика («вирішення конкретної справи») прямо згадана у визначенні терміна «адміністративний акт» у ЗАП;

2) його прийняття адміністративним органом, тобто суб`єктом уповноваженим на здійснення адміністративної влади (на відміну від влади представницької/політичної чи судової). І характер влади є категорією функціональною, про що вже зазначалося при характеристиці категорії «адміністративний орган» (див. вище коментар до п. 1 ч. 1 коментованої статті). Іншими словами тут йдеться про сферу публічного адміністрування (див. також коментар до терміна «функції публічної адміністрації»);

3) прийняття адміністративного акта адміністративним органом самостійно, що вказує на таку його ознаку як односторонність, на відміну від адміністративних договорів (де потрібне волевиявлення і ще однієї сторони фізичної чи юридичної особи);

4) прямий вплив на приватних осіб, тобто зовнішня дія адміністративного акта. Ця ознака дозволяє відмежовувати адміністративні акти від внутрішньо спрямованих індивідуальних актів, наприклад, щодо вирішення організаційних питань всередині адміністративного органу. Хоча слова «зовнішня дія» прямо не вказані у визначенні терміна «адміністративний акт» у ЗАП (як є в законах багатьох інших країн), але ця ознака випливає з нормативної конструкції: «спрямоване на набуття, зміну, припинення чи реалізацію прав та/ або обов`язків окремої особи (осіб)». Адже під «особою» мається на увазі саме учасник адміністративного провадження / інший суб`єкт цих відносин не адміністративний орган. Також ця ознака може бути виведена із терміна «адміністративна справа» (про що вже йшлося вище).

До адміністративних актів належать не лише рішення, але й «юридично значущі дії». У теорії адміністративного права їх зазвичай виділяли як одну з правових форм діяльності публічної адміністрації і до таких дій, як приклад, відносять державну реєстрацію фізичної особи підприємця тощо. Важливо наголосити, що такі юридично значущі дії мають бути не процедурного характеру (як-от, реєстрація заяви адміністративним органом), а саме бути вчиненими адміністративним органом для вирішення конкретної справи, тобто здійснювати остаточне врегулювання (вирішення) конкретної справи.

Водночас суд апеляційної інстанції зазначає, що Закон України «Про звернення громадян» регулює питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права вносити в органи державної влади, об`єднання громадян відповідно до їх статуту пропозиції про поліпшення їх діяльності, викривати недоліки в роботі, оскаржувати дії посадових осіб, державних і громадських органів. Закон забезпечує громадянам України можливості для участі в управлінні державними і громадськими справами, для впливу на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, для відстоювання своїх прав і законних інтересів та відновлення їх у разі порушення.

Згідно зі статтею 1 цього Закону громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, медіа, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги. Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб (стаття 3 Закону).

Зміст заяви ОСОБА_1 , поданої на ім`я міського голови міста Новомосковськ, за своєю правовою природою є зверненням громадян, а не заявою, поданою відповідно до статті 38 Закону України «Про адміністративну процедуру», адже звернення обумовлене незгодою з роботою служби діловодства УСЗН НМР, яка виразилась у порушенні ч. 1 ст. 11 ЗУ «Про електронні документи та електронний документообіг», внаслідок чого заявник просив провести службове розслідування за вказаним фактом.

В свою чергу відповідач розглянув звернення ОСОБА_1 , повідомивши, що не знайшов підстав для проведення службової перевірки, про що зазначено у листі за вих. ЗВГ № 65/0/12-25 від 22.01.2025.

При цьому суд апеляційної інстанції вважає таку відповідь повною та обґрунтованою, адже матеріали справи не містять звернень позивача, на які відповідач не направив підтвердження надходження авторові повідомлення в електронній формі від адресата про одержання електронного документа автора.

Зі змісту позовної заяви теж не вбачається, що позивач у зверненнях (на які не отримав докази надсилання підтвердження надходження авторові повідомлення в електронній формі від адресата) ініціював надати відповідачу докази отримання його звернень, тоді як аналіз статті 11 Закону України «Про електронні документи та електронний документообіг» дає можливість дійти висновку, що адресат не зобов`язаний направляти повідомлення про одержання електронного документа авторові, водночас, якщо автор і адресат у письмовій формі попередньо не домовилися про інше, електронний документ вважається відправленим автором та одержаним адресатом за їх місцезнаходженням.

Враховуючи сукупність наведених обставин, суд апеляційної інстанції доходить висновку, що правові підстави для задоволення позову ОСОБА_1 відсутні.

Рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню як таке, що ухвалене з неправильним застосуванням норм матеріального права.

Керуючись ст.ст. 243, 317, 322 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Самарівської міської ради задовольнити.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 лютого 2025 року в адміністративній справі № 160/1884/25 скасувати.

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з 03 червня 2025 року та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повної постанови у випадках, передбачених статтею 328 КАС України.

Повна постанова складена 03 червня 2025 року.

Головуючий - суддя О.В. Головко

суддя А.В. Суховаров

суддя Т.І. Ясенова