Справа № 640/7922/20
Суддя: Жук А.В.
Дата ухвалення: 2025-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2025 року

м. Київ

справа № 640/7922/20

провадження № К/990/30361/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Жука А.В.,

суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.,

розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державного концерну «Укроборонпром» (правонаступник - Акціонерне товариство «Українська оборонна промисловість») на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року (у складі головуючого судді - Келеберди В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року (у складі колегії суддів: головуючого судді - Кучми А.Ю., суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В.) у справі №160/8059/21,

ВСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Державний концерн «Укроборонпром» (далі - позивач, Концерн, ДК «Укроборонпром») звернувся до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок Держаудитслужби про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2020-02-12-002850-b від 19.03.2020 (оприлюднений в електронній системі закупівель 19.03.2020) (далі - Висновок).

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем не враховано особливостей правового статусу Концерну та підприємств-учасників Концерну, а положення Закону України «Про публічні закупівлі» не поширюються на дані правовідносини та не підлягають застосуванню, оскільки закупівля №UA-2020-02-12-002850-b не є закупівлею у розумінні зазначеного Закону, виходячи з того, що процедура відбору надавача послуг проводилася в інтересах окремих підприємств учасників, які входять до складу Концерну та закупівля яких також не підпадає під дію Закону, тобто на виконання законодавчо передбаченої функції Концерну з централізації діяльності підприємств-учасників за їх дорученням; за результатами відповідної процедури, як вказує позивач, ДК «Укроборонпром» не купуватиме товари, роботи та послуги і, відповідно, не укладатиме договір закупівлі, а тому виступає у даному випадку в якості Організатора, а не Замовника у розумінні Закону України «Про публічні закупівлі» (далі - Закон №922-VIII; в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносинах), тоді як договори укладатимуться окремими підприємствами - учасниками Концерну самостійно.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2022, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

4. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зазначені відповідачем у спірному Висновку порушення норм чинного законодавства доведені та підтвердженими належними та допустимими доказами.

5. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що ДК «Укроборонпром» відповідає ознакам, що ставляться нормами Закону №922-VIII до замовника, отже, вважали обґрунтованим висновок відповідача про те, що позивач оголосив закупівлю, вартість якої перевищує межі установлені в абзаці 3 статті 2 Закону №922-VIII, без застосування однієї з визначених статтею 12 Закону №922-VIII процедур, чим порушив вимоги частини сьомої статті 2 Закону №922-VIII.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень) на неї

6. Не погодившись із прийнятими у справі судовими рішеннями, ДК «Укроборонпром» звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2022 у справі №640/7922/20, та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

7. Підставою касаційного оскарження у даній справі скаржник зазначає пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, що виникають при проведенні конкурсу господарським об`єднанням (концерном, асоціацією, корпорацією, тощо) не у власних інтересах, а в інтересах своїх учасників, та яким безпосередньо не купуватимуться та не укладатимуться договори про закупівлю товарів, робіт та/або послуг, з огляду на вимоги пункту 9 частини першої статті 1, абзацу третього статті 2, статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі».

8. Скаржник зазначає, що спірний конкурс оголошувався для обрання надавача послуг з актуальної оцінки пенсійних та довгострокових соціальних зобов`язань та пов`язаних з ним витрат для 11 підприємств-учасників Концерну, на виконання своїх статутних повноважень, з метою забезпечення максимальної економії витрачання публічних коштів підприємства оборонної промисловості та ефективності при відборі постачальників; зазначене зумовлено тим, що концерн, як господарське об`єднання, здійснює свою діяльність з централізацією функцій, зокрема, у фінансовій діяльності учасників та наділений повноваженнями представляти інтереси учасників у відносинах, зокрема, з іншими підприємствами та організаціями.

9. Позивач звертає увагу, що факт непридбання та неукладення договорів, які б передбачали оплату товарів, робіт та/або послуг (далі - ТРП), вказує на те, що частина сьома статті 2 Закону №922-VIII не підлягала застосуванню до спірних правовідносин; підприємства-учасники Концерну також не є замовниками в розумінні Закону №922-VIII; за результатами відповідної процедури обрання постачальника Концерн не купуватиме ТРП, і відповідно не укладатиме договір закупівлі, а виступає у даному випадку як організатор, а не замовник в розумінні Закону №922-VIII, тоді як договори укладатимуться окремими підприємствами - учасниками Концерну самостійно; ДК «Укроборонпром» не має статусу централізованої закупівельної організації. Позивач також вважає, що Електронна система закупівель «ProZorro» може використовуватися для організації відбору постачальників в інтересах «незамовників».

10. На переконання позивача, формальне відображення в електронній системі закупівлі, що Концерн є замовником, було продиктоване суто технічними налаштування системи, і тому саме по собі не створює юридичних наслідків та не зумовлює автоматичного виникнення у позивача статусу замовника у відповідному конкурсі.

11. Позивач також зазначає, що суди попередніх інстанцій не застосували частину першу статті 7-1, пункти 11, 20 частини першої статті 1 Закону №922-VIII та зробили помилковий висновок про наявність повноважень у Держаудитслужби здійснювати аналіз придбання, попри той факт, що Концерн не придбавав товари, роботи, послуги тощо.

12. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги позивача. Відповідач вважає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили обставини справи, надали належну оцінку дослідженим доказам та ухвалили судові рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ

13. Касаційна скарга позивача до Верховного Суду надійшла 03.11.2022.

14. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03.11.2022 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Жук А.В., судді: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М..

15. Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2022 відкрито касаційне провадження за скаргою ДК «Укроборонпром» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.05.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.10.2022 у справі №160/8059/21.

16. Ухвалою Верховного Суду від 28.05.2025 задоволено клопотання Акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість» про заміну сторони її правонаступником. Замінено позивача ДК «Укроборонпром» його правонаступником - Акціонерне товариство «Українська оборонна промисловість». Справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.

ІІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

17. Судом першої інстанції встановлено, що Держаудитслужбою відповідно до частини другої статті 7-1 Закону №922-VIII, пункту 9 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.06.2016 №43, здійснено моніторинг процедури закупівлі в частині дотримання ДК «Укроборонпром» законодавства у сфері публічних закупівель №UA-2020-02-12-002850-b від 19.03.2020 (послуги з актуарної оцінки пенсійних та довгострокових соціальних зобов`язань та пов`язаних з ним витрат для підприємств ДК «Укроборонпром»)

18. Зазначений моніторинг розпочато на підставі наказу Держаудитслужби від 02.03.2020 №53 «Про початок моніторингу закупівель». Підставою для прийняття рішення про початок моніторингу стало повідомлення в засобах масової інформації, що містили відомості про наявність ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель відповідно до пункту 3 частини другої статті 7-1 Закону №922-VIII.

19. За результатами аналізу питання дотримання позивачем законодавства у сфері державних закупівель при закупівлі послуг установлені порушення частини сьомої статті 2 Закону №922-VIII, про що зафіксовано у Висновку.

20. Зокрема, у Висновку зазначено, що Концерн оголосив закупівлю, вартість якої перевищує межі установлені в абзаці третьому статті 2 Закону №922-VIII, без застосування однієї з визначених статтею 12 Закону процедур, чим порушив вимоги частини сьомої статті 2 Закону №922-VIII. Також позивача зобов`язано здійснити відповідно до законодавства заходи щодо усунення виявлених порушень, зокрема, шляхом здійснення закупівлі у відповідності до Закону №922-VIII та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель документи, що свідчать про вжиття таких заходів, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ ТА ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

22. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

23. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

24. Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження та правильність застосування сулами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів зазначає, що після подання касаційної скарги, Верховний Суд надав висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносин.

25. Так, у постанові від 22.02.2023 у справі №640/7924/20 Верховний Суд виснував, що пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII установлені критерії, які законодавець визначив, як ознаки для визначення статусу замовника для підприємств, що здійснюють закупівлі і, які зобов`язані дотримуватися процедур, установлених цим Законом. Указані норми мають імперативний характер, і не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів, що містять виключно норми щодо внесення змін до цього Закону та/або до Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», про що також додатково указано у частині другій статті 2 Закону №922-VIII. Виключення з цих правил щодо осіб, які мають право провести закупівлю поза межами цього закону визначені частинами третьою, четвертою та шостою статті 2 Закону №922-VIII. Таким чином, оцінюючи дії господарського об`єднання, яке провело закупівлю поза межами процедури, установленої Законом №922-VIII, насамперед необхідно виходити з оцінки правового статусу та повноважень цього об`єднання (що визначається законом або статутом), нормативно-правових актів, що визначають особливості окремих видів закупівель та замовників на предмет поширення на них виключень, установлених частинами третьою, четвертою та шостою статті 2 Закону №922-VIII. В усіх інших випадках, господарські об`єднання беруть участь в організації закупівель за правилами та на умовах, визначених Законом №922-VIII, що є обов`язковими для усіх учасників торгів без винятку. Водночас, заборона, установлена частиною сьомою статті 2 Закону №922-VIII стосується випадків щодо умисного поділу предмету закупівлі на частини безпосередньо замовником, з метою уникнення ним проведення процедури відкритих торгів і не поширюється на підприємства, що є учасниками господарських об`єднань і самостійно беруть участь у таких торгах.

26. Виключенням з цього правила додатково є приписи пункту 1 частини четвертої статті 2 Закону №922-VIII щодо афільованих підприємств, що є учасниками такого об`єднання, якщо інше передбачено законом або статутом.

27. Так, організаційна-правова форма концерну, як господарського об`єднання, використовується у разі необхідності реалізації самостійними суб`єктами господарювання певних спільних економічних інтересів в окремій сфері шляхом об`єднання ресурсних можливостей таких підприємств через централізоване управління та контроль. Реалізація такої мети здійснюється внаслідок консолідації самостійних підприємств-учасників шляхом поєднання їхньої виробничої, науково-технічної, комерційної діяльності та централізації управлінських, координаційних функцій тощо. Особливістю такого об`єднання є те, що підприємства-учасники повністю зберігають свої права юридичної особи, залишаються самостійними суб`єктами у господарських правовідносинах та мають власне майно. Водночас формування майна концерну здійснюється за рахунок основних фондів і оборотних коштів, переданих членами об`єднання на його баланс згідно з договором чи статутом, та майна, набутого об`єднанням у результаті господарської діяльності. З урахуванням цього розмежовується також і відповідальність об`єднання і його членів як суб`єктів права, так як об`єднання не відповідає за зобов`язаннями своїх членів, а останні не відповідають за зобов`язаннями об`єднання і один одного.

28. Наведене означає, що функції та цілі, задля досягнення яких такий концерн був створений, не надають йому права підміняти підприємства-учасники у фінансово-господарських правовідносинах, в яких вони можуть (і зобов`язані) виступати як самостійні суб`єкти господарювання.

29. Так, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 29.10 2010 №1221 «Про утворення Державного концерну «Укроборонпром» ДК «Укроборонпром» було утворене з метою підвищення ефективності функціонування підприємств оборонно-промислового комплексу і, відповідно до приписів частини першої статті 3 Закону України «Про особливості управління об`єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі», може здійснювати управління об`єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі. Саме ці повноваження є делегованими повноваженнями держави у сфері ефективного управління об`єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі.

30. Згідно із положеннями пунктів 5, 6 Статуту, юридичний статус ДК «Укроборонпром» визначено, як самостійна юридична особа, що діє на принципах повної господарської самостійності та самоокупності, що несе відповідальність за результати своєї господарської діяльності та виконання зобов`язань, права якого визначені пунктом 12 цього Статуту.

31. Поряд з цим, статус та права учасників ДК «Укроборонпром» визначені пунктами 13, 14 цього Статуту, із змісту яких вбачається, що учасники концерну зберігають господарську самостійність, із урахуванням обмежень, передбачених законодавством та цим Статутом. Ураховуючи те, що положення Статуту не передбачає обмежень для підприємств-учасників щодо їхньої участі у сфері публічних закупівель і пункт 12 Статуту також не надає ДК «Укроборонпром» такі повноваження, позивач не мав права організовувати в інтересах своїх учасників в електронній системі закупівель «Prozorro» конкурси щодо придбання окремих груп ТРП поза межами процедури, визначеної Законом №922-VIII.

32. За таких обставин, Верховний Суд у постанові від 22.02.2023 у справі №640/7924/20 дійшов висновку що ДК «Укроборонпром» відповідає критеріям замовника, установленим пунктом 9 частини першої статті 1 Закону №922-VIII, а тому він має пільги лише щодо підприємств, що є його учасниками і відповідають критеріям, які законодавець визначив для афілійованих підприємства, оскільки в силу положень пункту 24 Статуту ДК «Укроборонпром» має функції контролю щодо цих суб`єктів господарювання.

33. Колегія суддів також відхиляє аргументи заявника щодо формальності у нього статусу замовника у зв`язку з тим, що ДК «Укроборонпром» не мав іншої можливості зареєструватися в електронній системі закупівель «Prozorro». Умови реєстрації у цій системі та положення Закону №922-VIII саме і визначають статус учасників торгів, які бажають провести закупівлю через цю систему і які, зокрема, самостійно обирають статус, в якому вони будуть брати участь у цих торгах (аналогічний висновок викладено у згаданій вище постанові Верховного Суду у справі №640/7924/20).

34. Інші мотиви та аргументи позивача зводяться до тлумачення законодавства у сфері публічних закупівель та переоцінки доказів і не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

35. Указані вище висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, враховуються під час розгляду справи на підставі частини третьої статті 341 КАС України.

36. Отже, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Висновок Держаудитслужби є правомірним та не підлягав скасуванню, а позивач є замовником в розумінні приписів Закону №922-VIII в спірних правовідносинах.

37. Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

38. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду (частина п`ята статті 242 КАС України).

39. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

40. Враховуючи наведене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права під час ухвалення оскаржуваних судових рішень.

41. А тому, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

42. Колегія суддів вважає, що Судом надано відповідь на всі доводи, які можуть вплинути на правильне вирішення справи на цій стадії судового розгляду.

43. Судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359, КАС України, Верховний Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державного концерну «Укроборонпром» залишити без задоволення.

2. Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 травня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 жовтня 2022 року у справі №640/7922/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко

Н.М. Мартинюк

Судді Верховного Суду