Справа № 460/14370/24
Суддя: О.О. Максимчук
Дата ухвалення: 2025-05-05 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
У Х В А Л А
про закриття провадження у справі
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Максимчука О.О., з участю секретаря судового засідання Свінтозельської К.І. та представників учасників справи:
позивача Сотрути Т.В.
представника позивачів Сотрути Т.В. та ППО ВПМПУ КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» адвоката Кота С.І,
представника позивача ППО ВПМПУ КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» - Петровчук Л.М.,
представника відповідача Рівненської обласної ради Строкової О.В.,
представника відповідача Міністерства охорони здоров`я України Кислицької Ю.О.,
представника третьої особи КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» - Шемчук Ю.Р.,
представника третьої особи Департаменту цивільного захисту та охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації - Самчука О.М.,
представника третьої особи Кабінету Міністрів України Вороновської М.А.,
представника третьої особи Держаної установи «Інститут судової психіатрії Міністерства охорони здоров`я України» - Сандуляка П.І.
розглянувши за правилами загального позовного провадження у підготовчому засіданні клопотання представника відповідача Рівненської обласної ради Строкової Оксани Василівни про закриття провадження в адміністративній справі за позовом Первинної профспілкової організації ВПМПУ Комунального підприємства «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» Рівненської обласної ради та ОСОБА_1 до Рівненської обласної ради та Міністерства охорони здоров`я України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка», Департамент цивільного захисту та охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації, Кабінет Міністрів України, Держана установа «Інститут судової психіатрії Міністерства охорони здоров`я України», Рівненська обласна державна адміністрація, про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинення певних дій,
На розгляді у Рівненському окружному адміністративному суді (далі суд) перебуває адміністративна справа за позовом Первинної профспілкової організації ВПМПУ Комунального підприємства «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» Рівненської обласної ради (далі - позивач-1 або ППО ВПМПУ КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка») і Сотрути Тетяни Василівни (далі - позивач-2) до Рівненської обласної ради (далі - відповідач-1) і Міністерства охорони здоров`я України (далі - відповідач-2 або МОЗ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка» Рівненської обласної ради (далі - третя особа-1 або КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка»), Департамент цивільного захисту та охорони здоров`я Рівненської обласної державної адміністрації (далі третя особа-2 або Департамент), Кабінет Міністрів України (далі третя особа-3 або КМУ), Держана установа «Інститут судової психіатрії Міністерства охорони здоров`я України» (далі третя особа-4 або Інститут), Рівненська обласна державна адміністрація (далі третя особа-5 або Рівненська ОДА), про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинення певних дій.
У своїй позовній заяві позивачі просять суд визнати протиправним та скасувати рішення Рівненської обласної ради від 28 червня 2024 року №947 «Про передачу цілісного майнового комплексу комунального підприємства "Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка" Рівненської обласної ради у державну власність».
21.03.2025 від представника відповідача Рівненської обласної ради надійшло клопотання про закриття провадження у справі. Клопотання обґрунтоване тим, що правовідносини, які склалися між сторонами у цій справі, виникли з приводу передачі/прийняття майна з комунальної у державну власність - майнові відносини. При цьому Рівненська обласна рада як орган місцевого самоврядування, який уповноважений здійснювати правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області, зокрема щодо передачі об`єктів з комунальної у державну власність, у цих правовідносинах діяла не як суб`єкт владних повноважень, а як власник майна від імені територіальних громад сіл, селищ, міст Рівненської області. З огляду на викладене Рівненська обласна рада вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим, оскільки оскаржуване рішення обласною радою приймалось як власником майна та стосувалось правомочності щодо володіння, користування та розпорядження ним. При цьому у даному випадку обласна рада не здійснювала управлінських функцій. Такий спір має приватноправовий характер, а тому справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
В судовому засіданні 05.05.2025 представник відповідача-1 підтримав своє клопотання про закриття провадження у справі та наполягав на його задоволенні з підстав, наведених у вказаному клопотанні., а представник позивачів та представник позивача-1 заперечували проти його задоволення з підстав, наведених у письмових запереченнях представника позивачів, тоді як присутні в судовому засіданні представники третіх осіб при вирішенні такого клопотання покладались на розсуд суду.
Заслухавши думку уповноважених представників учасників справи та дослідивши наявні у матеріалах справи копії документів, суд дійшов до висновку про те, що клопотання представника відповідача-1 про закриття провадження у справі підлягає задоволенню, а провадження у справі підлягає закриттю на підставі приписів пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, зважаючи на таке.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Згідно з вимогами частини 1 статті 18 Закону України від 02.06.2016 №1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 4 КАС України також передбачено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - це спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
Пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, органом військового управління, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією з сторін є суб`єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб`єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов`язкові до виконання іншими учасниками правовідносин (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 травня 2018 року у справі № 925/378/17).
Приписами статті 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Стаття 143 Конституції України передбачає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.
Частиною 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі Закон №280/97-ВР) визначено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.
Відповідно до статті 142 Конституції України та частини 3 статті 16 Закону №280/97-ВР матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради (частина 5 статті 16 Закону №280/97-ВР).
Приписами пункту 32 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання надання згоди на передачу об`єктів з державної власності у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст та прийняття рішень про передачу об`єктів права спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, що перебувають в управлінні районних, обласних рад, у державну власність, а також щодо придбання об`єктів державної власності.
Згідно зі статтею 60 Закону №280/97-ВР районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об`єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку (частина 6 статті 60 Закону №280/97-ВР).
Оспорюваним рішенням від 28 червня 2024 року №947 «Про передачу цілісного майнового комплексу комунального підприємства "Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка" Рівненської обласної ради у державну власність» Рівненська обласна рада (відповідач-1) вирішила:
2. Після прийняття відповідним уповноваженим органом рішення щодо прийняття у державну власність цілісного майнового комплексу комунального підприємства "Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка" Рівненської обласної ради доручити голові Рівненської обласної ради подати кандидатури до складу комісії з приймання-передачі цілісного майнового комплексу.
3. Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію обласної ради з економічних питань та комунальної власності.
Зі змісту вказаного рішення відповідача-1 також вбачається, що воно прийняте враховуючи звернення Міністерства охорони здоров`я України лист Рівненської обласної військової адміністрації та рекомендації постійної комісії обласної ради з питань охорони здоров`я, материнства та дитинства, керуючись Законом України «Про передачу об`єктів державної та комунальної власності» і приписами статтей 43, 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», за погодженням з постійними комісіями та президією обласної ради.
При цьому, зазначене оспорюване рішення відповідача-1 не містить у собі будь-яких приписів або положень владно-управлінського характеру щодо позивачів ОСОБА_1 та/або ППО ВПМПУ КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка», тобто встановлених щодо цих осіб приписів, правил поведінки, їх прав або обов`язків чи наданих вказівок, обов`язкових до виконання ними.
Водночас, зі змісту позовної заяви вбачається, що підставою для позовних вимог про визнання протиправним і скасування такого рішення відповідача-1 позивачами вказано наявність стверджуваної ними загрози заподіяння таким рішенням шкоди для належних позивачам та іншим особам правам та інтересам, які за своєю правовою суттю та природою є приватноправовими, оскільки стосуються трудових прав трудового колективу КП «Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка», майнових прав та інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст області, а також інтересів пацієнтів лікарні щодо непогіршення умов надання медичних послуг, тощо.
З урахуванням наведеного та вказаних вище приписів Конституції України та Закону №280/97-ВР суд дійшов до висновку про те, що приймаючи оспорюване рішення відповідач-1 діяв не як суб`єкт владних управлінських функцій щодо позивачів, а як уповноважений на те Законом орган місцевого самоврядування, який від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснює управління (розпорядження) майном, яке є об`єктом їхньої спільної власності - цілісним майновим комплексом комунального підприємства "Обласна психіатрична лікарня с. Орлівка" Рівненської обласної разом із земельними ділянками.
З урахуванням наведеного суд дійшов до висновку про те, що відповідач-1 у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник юридичної особи - комунального закладу охорони здоров`я, а тому оспорюване рішення в цьому випадку не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника), комунальної установи, необхідним для здійснення передачі права власності на цілісний майновий комплекс такої комунальної установи у державну власність.
Подібний підхід до вирішення питання про юрисдикцію спору продемонстровано й у постанові Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №813/1232/18, де зазначено, що селищна рада, розпоряджаючись майном територіальної громади, реалізовувала організаційно-господарську діяльність, а тому оспорювані рішення за таких обставин не є рішеннями суб`єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, а є рішеннями власника (засновника), якими такий власник (засновник) реалізує своє право на ліквідацію/створення комунальної установи.
За висновками Верховного Суду, що наведена у постанові від 29.09.2022 у справі №260/583/20 спір у відносинах, які виникли щодо діяльності відповідної ради з розпорядження майном територіальної громади містить ознаки приватноправового спору з майнових відносин.
При цьому, в постанові від 10.09.2019 у справі №921/36/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що спори, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи, є корпоративними у розумінні пункту 3 частини першої статті 20 Господарського процесуального кодексу України незалежно від того, чи є позивач акціонером (учасником) юридичної особи, і мають розглядатися за правилами цього Кодексу.
Спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства. Аналогічні висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі № 813/1232/18, від 09.09.2020 року у справі №260/91/19 та у постанові Верховного Суду від 22.10.2020 №694/1174/16-а.
Беручи до уваги висновки щодо застосування норм права, наведені у вищевказаних постановах касаційного суду, а також враховуючи правові позиції, викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 10.09.2019 у справі №921/36/18, від 20.09.2018 у справі №813/6286/15 та від 06.02.2019 у справі №462/2646/17, Верховний Суд у постанові від 20.04.2022 у справі №580/5325/21 також дійшов висновку про те, що в разі реалізації радою як засновником повноважень щодо ліквідації, реорганізації чи перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності територіальної громади виникає господарсько-правовий спір.
З урахуванням наведеного суд констатує, що оскаржуване рішення Рівненської обласної ради прийнято в межах її повноважень та водночас є розпорядчим документом щодо управління спільною власністю від імені територіальних громад сіл, селищ, міст області, і передбачає індивідуалізовані приписи стосовно передачі цілісного майнового комплексу конкретної юридичної особи у державну власність, що після реалізації вичерпують свою дію.
У підготовчому засіданні 05.05.2025 з участю уповноважених представників учасників справи суд проголосив вступну та резолютивну частини цієї ухвали.
Керуючись приписами 42, 46, 48, 238, 239, 240, 243, 248, 256, 294 КАС України, суд
Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення судом.

Ухвала може бути оскаржена. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення (ухвали).

Повний текст ухвали складений і підписаний судом 02.06.2025.

Суддя Олександр МАКСИМЧУК