Справа № 640/33933/21
Суддя: Сіпака Андрій Васильович
Дата ухвалення: 2025-05-30 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
РІШЕННЯ

30 травня 2025 року Справа № 640/33933/21 провадження № ЗП/280/726/25 м.Запоріжжя

Запорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Сіпаки А.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Кіровоградській області (вул. Полтавська. 38, м. Кропивницький, Кіровоградська область, ) до Державної аудиторської служби України (вул. Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070, ) про визнання протиправним та скасування висновку,

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку Державної аудиторської служби України UA-2021-03-01-0005142-b від 08.11.2021.

В обґрунтування позовних вимог зазначено, що в оскаржуваному висновку зазначено, що у п. 6 розділу ІІІ тендерної документації замовник установив вимогу щодо надання учасником-переможцем торгів протягом десяти днів з дня оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу повідомлення про намір укласти договір на узгодження замовнику пакет документів щодо договірної ціни у друкованому вигляді. Тобто відповідач вважає, що замовник установив у тендерній документації вимогу щодо надання документів для укладання договору у паперовому вигляді, чим порушив вимоги ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі». Позивач з таким висновком не згоден, тому що у пункті 6 розділу 3 Тендерної документації надання пакету документів для складання договірної ціни передбачалося вже на стадії укладення договору із переможцем процедури закупівлі, а не на стадії самої закупівлі, як передбачено частиною 8 статті 12 Закону України «Про публічні закупівлі». Частина 8 статті 12 Закону забороняє замовникам вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, яка подана учасниками під час проведення процедури закупівлі / спрощеної закупівлі. Фактично, ні учасник-переможець, ні інші учасники процедури закупівлі UA-2021-03-01-0005142-b, витребуваний пунктом 6 розділу 3 Тендерної документації пакет документів, для складання договірної ціни під час проведення процедури закупівлі на веб- порталі Уповноваженого органу, не подавали. Окрім того, зазначає, що зазначивши у висновку про необхідність "усунути порушення законодавства в сфері публічних закупівель", відповідач не конкретизував яких саме заходів має вжити позивач, не визначив спосіб усунення виявлених під час моніторингу порушень, що свідчить про його нечіткість та невизначеність. Просить позов задовольнити.

Ухвалою судді Окружного адміністративного суду міста Києва (суддя Шевченко Н.М.) від 26.11.2021 відкрито провадження в адміністративній справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Відповідачем 16 грудня 2021 року подано відзив на позовну заяву, в якому зазначено, що усі документи які подаються учасником та переможцем процедури закупівлі повинні подаватися через електронну систему закупівель. В порушення вимог частини восьмої статті 12 Закону № 922 Замовник установив у тендерній документації вимогу щодо надання документів для укладання договору у паперовому вигляді. Також вказує, що визначений в оскаржуваному висновку захід щодо усунення порушень шляхом недопущення таких порушень у подальшому спрямований на попередження і запобігання можливим порушенням законодавства у сфері закупівель надалі відповідно до мети моніторингу закупівлі. Вважає прийнятий висновок правомірним та просить у задоволенні позову відмовити.

Позивачем 10.01.2022 подано до суду відповідь на відзив, де вказано, що відповідач обгрунтовує свою позицію шляхом посилання на ч. 8 ст. 12 Закону № 922, однак не звертає увагу на те, що ця норма забороняє замовникам вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, яка подана учасниками під час проведення процедури закупівлі. Відповідач у відзиві не навів жодного доказу, що витребуваний п. 6 розділу ІІІ Тендерної документації пакет документів для складання договірної ціни був поданий учасниками під час проведення процедури закупівлі. Просить позов задовольнити.

Законом України від 13.12.2022 № 2825-IX Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано.

З урахуванням пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2825-IX, Порядку передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, затвердженого наказом Державної судової адміністрації України від 16.09.2024 № 399, справу №640/33072/20 передано на розгляд до Запорізького окружного адміністративного суду.

26.03.2025 справа №640/34355/21 надійшла до Запорізького окружного адміністративного суду, після повторного автоматизованого розподілу справи між суддями, проведеного в порядку Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), справу передано на розгляд судді Запорізького окружного адміністративного суду Сіпаці Андрію Васильовичу.

Ухвалою судді Запорізького окружного адміністративного суду від 31.03.2025 прийнято адміністративну справу до провадження.

15.04.2025 представником позивача подано додаткові пояснення по справі та наведено аргументи, аналогічні, викладеним у позові та відповіді на відзив.

На підставі наданих сторонами письмових доказів судом встановлено такі обставини.

З матеріалів справи встановлено, що відповідачем було проведено моніторинг процедури закупівлі замовника Служби автомобільних доріг у Кіровоградській області щодо предмету закупівлі: Реконструкція мосту на км 52 + 692 автомобільної дороги загального користування державного значення М-04 Знам`янка-Луганськ-Ізварине (на м. Волгоград через мм. Дніпро, Донецьк), 70557623 UAH, 45220000-5, ДК021, 1, роботи.

08.11.2021р. складено висновок про результати моніторингу процедури закупівлі-03-01-005142- b (далі Висновок), згідно якого встановлено порушення вимог ч. 8 ст. 12 Закону України «Про публічні закупівлі». За результатом аналізу питання дотримання замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, своєчасності надання роз`яснень щодо тендерної документації, розгляду тендерних пропозицій, своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця порушень не установлено.

З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері закупівель, керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», відповідачем зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом недопущення таких порушень в подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач, вважаючи висновок відповідача від 08.11.2021 протиправним, звернувся до суду з вимогами про його скасування.

Згідно із преамбулою Закону України "Про публічні закупівлі" ( далі Закон №922-VIII) цей Закон визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад.

Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Статтею 8 Закону №922-VIII (в редакції на час виникнення спірних відносин) визначався порядок здійснення моніторингу публічних закупівель.

Згідно із ч.6 ст.8 Закону № 922-VIII за результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

Частиною 7 статті 8 Закону № 922-VIII передбачалося, що у висновку обов`язково зазначаються:

1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі;

2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість;

3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі;

5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.

Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Згідно із ч.11 ст.8 Закону № 922-VIII, якщо замовник не усунув визначене у висновку порушення, що призвело до невиконання ним вимог, передбачених цим Законом, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю після закінчення строку на оскарження до суду, визначеного у частині десятій цієї статті, за результатами моніторингу вчиняє дії щодо притягнення до адміністративної відповідальності за порушення законодавства у сфері публічних закупівель. Номер протоколу зазначається в електронній системі закупівель наступного робочого дня з дня складання протоколу, а також зазначаються дата та номер відкриття провадження у справі протягом наступного робочого дня з дня отримання інформації про відкриття такого провадження.

Із аналізу наведених норм права можливо дійти висновку про те, що висновок про результати моніторингу закупівлі є рішенням, яке приймається (затверджується) за результатами фінансового моніторингу закупівлі та яке породжує певні права у органу державного фінансового контролю та обов`язки у суб`єкта контролю. Тобто, за своєю правовою природою висновок за результатом моніторингу є правовим актом індивідуальної дії, який є обов`язковим для виконання.

При цьому, висновок органу державного фінансового контролю, у разі виявлення порушень, повинен містити у собі зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Щодо порушень, виявлених відповідачем за результатом проведеного моніторингу.

Відповідно до ч.8 ст.12 Закону №922- VIII подання інформації під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі здійснюється в електронному вигляді через електронну систему закупівель. Замовникам забороняється вимагати від учасників подання у паперовому вигляді інформації, поданої ними під час проведення процедури закупівлі/спрощеної закупівлі.

Відповідачем встановлено, що замовником /позивачем/, на порушення вимог ч. 8 ст.12 Закону, вимагалось від переможця надання, відповідно до п.6 розд. ІІІ тендерної документації, документів в друкованому вигляді.

Статтею 22 Закону №922-VIII визначено перелік інформації, яку повинна містити тендерна документація. Зокрема, частиною третьою цієї статті встановлено, що тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Встановлена частиною 8 статті 12 Закону України "Про публічні закупівлі" вимога про заборону вимагати від учасника, під час проведення процедури закупівлі в електронному вигляді, подання у паперовому вигляді інформації, стосується виключно періоду проведення процедури закупівлі та її учасників.

Натомість, включена до тендерної документації вимога позивача про необхідність надання замовнику документів у паперовому вигляді стосується переможця тендеру та процедури укладення договору уже за наслідком проведеної процедури закупівлі.

Відтак, суд зазначає, що позивач не позбавлений права встановлювати додаткові вимоги для переможця торгів, які він вважає за необхідне включити до тендерної документації. Спірний висновок про результати моніторингу процедури закупівлі в частині виявленого порушення є необґрунтованим.

Стосовно зобов`язання здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом недопущення таких порушень в подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів суд зазначає наступне.

Розглядаючи питання правомірності зобов`язальної частини Висновку, суд ураховує, що у постановах від 30.11.2023 у справі №160/20791/22 та у справі №160/20811/22 Верховний Суд вже вирішував питання щодо правомірності зобов`язальної частини висновку, згідно з якою замовника процедури закупівлі було зобов`язано вжити заходів, направлених на недопущення встановлених порушень у подальшому.

Верховний Суд у цих постановах вказав, що висновок про результати моніторингу процедури закупівлі повинен обов`язково містити зобов`язання щодо усунення виявлених порушень (порушення) законодавства у сфері публічних закупівель. Зобов`язальна частина висновку може включати як заходи, направлені на виправлення виявлених порушень та приведення процедури закупівлі у відповідність до встановлених правил та стандартів, так і рекомендації, спрямовані на запобігання вчинення таких порушень у подальшому. Між тим, Суд зауважив, що спосіб, у який замовник повинен усунути виявлені порушення не визначений ні Законом №922-VIII, ні Порядком заповнення форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі, затвердженого Наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 №552№552.

Виходячи з цього Верховний Суд виснував, що орган державного фінансового контролю має певну свободу розсуду щодо визначення способу усунення виявлених порушень. Попри це, Верховний Суд наголосив, що визначаючи спосіб усунення порушень, з метою попередження вчинення замовником нового порушення вимог законодавства, контролюючий орган повинен чітко зазначити конкретний захід (варіант поведінки), який слід вжити замовнику для їх усунення.

Згідно з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 30.03.2023 у справі №420/11945/21, застосований органом державного фінансового контролю спосіб усунення виявлених порушень «здійснити заходи щодо недопущення виявлених порушень у подальшому», є превентивним заходом, що не вимагає розірвання договірних відносин. Така вимога відповідача скерована на дотримання в подальшому вказаних правових норм під час проведення закупівель.

Аналогічні висновки викладені у постанові Верховного Суду від 12.09.2024 у справі №320/2335/23.

З огляду на наведене, суд вважає помилковими доводи позивача про те, що зобов`язальна частина Висновку не відповідає вимогам чинного законодавства.

Зобов`язавши позивача здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку, зокрема, шляхом недопущення таких порушень в подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів, відповідач не допустив порушення законодавства.

З урахуванням вищевикладеного позовні вимоги Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування Висновку Державної аудиторської служби України UA-2021-03-01-0005142-b від 08.11.2021 є законними, обґрунтованими і підлягають задоволенню.

Частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Відповідно до статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

На переконання суду, відповідачем не доведено правомірності вчинених дій, з урахуванням вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог та системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позову.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки позовні вимоги задоволено, на користь позивача належить стягнути сплачений ним судовий збір за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України.

Згідно з положеннями абзацу 6 пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №2825-IX, судом апеляційної інстанції щодо всіх справ, підсудних окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, та переданих на розгляд та вирішення іншим окружним адміністративним судам України відповідно до цього Закону, є Шостий апеляційний адміністративний суд.

Керуючись ст.ст. 2, 5, 72, 77, 139, 241, 243-246, 255, 263, 295 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Позовну заяву Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Кіровоградській області (вул. Полтавська. 38, м. Кропивницький, Кіровоградська область, ) до Державної аудиторської служби України (вул. Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070, ) про визнання протиправним та скасування висновку задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати Висновок Державної аудиторської служби України UA-2021-03-01-0005142-b від 08.11.2021.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної аудиторської служби України (вул. Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070, ) на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Кіровоградській області (вул. Полтавська. 38, м. Кропивницький, Кіровоградська область, ) судові витрати зі сплати судового збору у розмірі 2270 грн. (дві тисячі двісті сімдесят гривень 00 копійок).

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 30.05.2025.

Суддя А.В. Сіпака