Справа № 440/14216/23
Суддя: Кривенда Олег Вікторович
Дата ухвалення: 2025-05-14 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 травня 2025 року

м. Київ

Справа № 440/14216/23

Провадження № 11-67заі24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Кривенди О. В.

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області на рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 березня 2024 року (судді Стародуб О. П., Єзеров А. А., Коваленко Н. В., Берназюк Я. О., Кравчук В. М.) у зразковій справі № 440/14216/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії та

ВСТАНОВИЛА:

Стислий виклад вимог позову та їх обґрунтування

1. У вересні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області (далі - ГУ ПФУ), у якому просив:

- визнати протиправними дії ГУ ПФУ щодо виплати ОСОБА_1 щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік як особі з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи в меншому розмірі, ніж передбачено статтею 13 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 3551-XII);

- зобов`язати ГУ ПФУ здійснити позивачу перерахунок та виплату щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закон № 3551-XII у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, з урахуванням попередньо виплаченої суми такої допомоги.

2. На обґрунтування пред`явленого позову ОСОБА_1 зазначив, що він є особою з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи та має право на пільги, запроваджені Законом № 3551-XII. У серпні 2023 року відповідач виплатив ОСОБА_1 разову грошову допомогу до Дня Незалежності України в розмірі, передбаченому постановою Кабінету Міністрів України від 21 липня 2023 року № 754 «Деякі питання соціального захисту ветеранів війни та жертв нацистських переслідувань» (далі - Постанова № 754),

а саме - 2 900 грн.

3. 08 серпня 2023 року позивач звернувся до ГУ ПФУ із заявою про нарахування і виплату йому щорічної разової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закону № 3551-XII у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком. Листом від 23 серпня 2023 року № 18291-18385/Ш-02/8-1600/23 відповідач повідомив йому про те, що разова грошова допомога до Дня Незалежності України виплачена йому в розмірах, передбачених чинним законодавством.

4. На переконання позивача, такі дії відповідача є протиправними і такими, що порушують право його, ОСОБА_1 , на соціальний захист, оскільки така допомога мала бути виплачена йому в розмірі, визначеному статтею 13 Закону № 3551-XII у редакції Закону України від 25 грудня 1998 року № 367-ХІV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (далі - Закон № 367-ХІV), тобто не менше восьми мінімальних пенсій за віком.

5. Позивач також звернув увагу на те, що Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020

(справа № 1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення

пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення

статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону № 3551-XII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, з огляду на наявні фінансові ресурси державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

6. Верховний Суд у рішенні від 29 вересня 2020 року у справі № 440/2722/20 дійшов висновку про те, що у зв`язку з прийняттям Конституційним Судом України Рішення від 27 лютого 2020 року у справі № 1-247/2018(3393/18) та визнанням таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону № 3551-XII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, з огляду на наявні фінансові ресурси державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування,

стаття 13 Закону № 3551-XII діяла та мала застосовуватися у редакції Закону № 367-ХІV.

7. Отже, позивач вважає, що розмір щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи у 2023 році становить 16 744 грн (8 * 2 093 грн). Відповідно недоплачена частина щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України за 2023 рік склала 13 844 грн, що вказує на порушення відповідачем його права на отримання відповідної допомоги в належному розмірі.

Рух позовної заяви та короткий зміст рішення суду першої інстанції

8. 02 жовтня 2023 року Полтавський окружний адміністративний суд ухвалою відкрив провадження у справі.

9. 14 листопада 2023 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в порядку статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) надійшло подання судді Полтавського окружного адміністративного суду про розгляд Верховним Судом цієї типової справи як зразкової.

10. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 листопада 2023 року відкрив провадження у зразковій адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ ПФУ про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії.

11. Рішенням від 05 березня 2024 року, ухваленим за результатами розгляду зразкової справи, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду задовольнив позов ОСОБА_1 . Суд визнав протиправними дії ГУ ПФУ щодо виплати позивачу щорічної разової грошової допомоги за 2023 рік як особі з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи в меншому розмірі, ніж вісім мінімальних пенсій за віком. Суд першої інстанції також зобов`язав відповідача здійснити перерахунок та виплату щорічної разової грошової допомоги ОСОБА_1 як особі з інвалідністю внаслідок війни другої групи за 2023 рік відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, з урахуванням попередньо виплаченої суми такої допомоги.

12. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду задовольнив позов ОСОБА_1 з огляду на такі міркування:

- вже в період дії воєнного стану в Україні Конституційний Суд України у правовідносинах щодо соціального захисту сформував та розвинув юридичну позицію, суть якої полягає в тому, що Держава Україна без рівноцінної заміни чи компенсації в односторонньому порядку, незалежно від її фінансових можливостей не може відмовитися від зобов`язання щодо додаткових гарантій соціального захисту осіб, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, осіб, які збройно захищають суверенітет, територіальну цілісність та недоторканність України під час агресії Російської Федерації проти України, розпочатої в лютому 2014 року, а також осіб, які виконали свій обов`язок перед державою щодо захисту її суверенітету і територіальної цілісності;

- протягом усього часу дії правил статті 13 Закону № 3551-XII, якими передбачено розміри грошової допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни, спостерігалися тенденції до зменшення її розміру шляхом передачі повноважень з визначення її розміру Кабінету Міністрів України. Попри це внаслідок ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 до 14 квітня 2023 року продовжувала діяти частина п`ята статті 13 Закону № 3551-XII, якою було передбачено: «Щорічно

до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах: інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком;

II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком».

З огляду на законодавчо встановлений розмір мінімальної пенсії станом на початок 2023 року розмір щорічної допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни, зокрема особам з інвалідністю II групи,

становив 16 744 грн;

- Законом України від 20 березня 2023 року № 2983-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань» (далі - Закон № 2983-IX), який набрав чинності 15 квітня 2023 року, частину 5 статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції такого змісту: «Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову № 754, якою затвердив Порядок здійснення у 2023 році разової грошової виплати до Дня Незалежності України, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» (далі - Порядок № 754).

Відповідно до пункту 3 Порядку № 754 грошова допомога до 24 серпня

2023 року виплачується особам з інвалідністю внаслідок війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 14 років) в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, визнаним особами з інвалідністю від загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин ІІ групи - 2 900 грн;

- порівняння зазначених редакцій частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII та Порядку № 754 демонструє очевидну різницю в розмірах щорічної разової грошової допомоги, водночас не на користь допомоги, запровадженої Законом № 2983-IX та Порядком № 754, яка за розміром є значно меншою від тієї допомоги, яку отримували особи з інвалідністю внаслідок війни до внесення змін до Закону № 3551-XII;

- у ситуації позивача, який є особою з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи, у результаті внесення Законом № 2983-IX змін до частини п`ятої

статті 13 Закону № 3551-XII та передачі повноважень з визначення розміру допомоги Кабінету Міністрів України щорічну разову грошову допомогу в розмірі 16 744 грн замінено на щорічну разову грошову допомогу у розмірі 2 900 грн.

13. Суд першої інстанції визначив, що за правовою природою передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII виплата є щорічною разовою грошовою допомогою, і приурочення її виплати до різних святкових дат, зміна порядку її виплати не змінюють її сенсу саме як грошової допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни. Отже, запроваджену Законом № 2983-ІХ разову грошову виплату до Дня Незалежності України за її правовою природою не потрібно вважати новим видом соціального забезпечення для осіб з інвалідністю внаслідок війни. Водночас зміна розміру допомоги у зазначений спосіб звужує досягнутий високий рівень соціального захисту осіб з інвалідністю внаслідок війни, тож не може вважатися рівноцінною заміною, як це передбачає стаття 2 Закону № 3551-XII, що, своєю чергою, суперечить також статтям 17, 22 Конституції України.

14. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зробив висновок, що скасування визначення розміру спірної допомоги законом та делегування повноважень з його визначення Кабінету Міністрів України також не може вважатися рівноцінною заміною раніше встановлених пільг у розумінні статті 2 Закону № 3551-XII і підтверджує звуження змісту та обсягу існуючих соціальних прав й невідповідність із цих підстав правил Закону № 2983-IX приписам статті 22 Конституції України.

15. Отже, колегія суддів дійшла висновку, що пункт 2 частини першої Закону № 2983-IX, яким правила частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції, не підлягають застосуванню під час вирішення цієї справи як такий, що суперечить Конституції України.

16. Натомість, застосовуючи приписи статті 22 Конституції України як норми прямої дії у сукупності з наведеними рішеннями Конституційного Суду України, з урахуванням правил статті 2 Закону № 3551-XII, суд першої інстанції зробив висновок, що спірну допомогу потрібно продовжувати виплачувати в розмірі, який було передбачено до прийняття

Закону № 2983-IX.

17. Зважаючи на такі висновки, суд вирішив звернутися до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності пункту 2 частини першої Закону № 2983-IX, яким частину п`яту статті 13 Закону №3551-XII викладено в новій редакції.

18. Суд першої інстанції зазначив, що це рішення суду є зразковим для типових справ, предметом спору в яких є оскарження дій пенсійних органів щодо виплати особам з інвалідністю внаслідок війни (ветеранам війни) передбаченої частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII щорічної разової грошової допомоги за 2023 рік у розмірі меншому ніж для: інвалідів I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком.

19. Суд також зазначив, що на інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі, може впливати подальша зміна законодавства, що регулює спірні правовідносини, а також рішення Конституційного Суду України щодо конституційності пункту 2 частини першої Закону № 2983-IX.

Стислий виклад змісту апеляційної скарги

20. ГУ ПФУ, не погодившись із рішенням суду першої інстанції, подало апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначило, що це рішення постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи.

21. ГУ ПФУ вважає помилковими висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що запроваджена Законом № 2983-IX щорічна разова грошова виплата до Дня Незалежності України є тотожною щорічній разовій грошовій допомозі до 5 травня, що була передбачена статтею 13 Закону № 3551-XII (в редакції, що діяла до внесення змін Законом № 2983-IX), а також про неодмінність застосування Закону № 3551-XII у нечинній редакції, що діяла до внесення змін Законом № 2983-IX.

22. На думку відповідача, запровадження Законом № 2983-IX грошової виплати до Дня Незалежності України є новим видом соціальної виплати, про що свідчить порядок її законодавчого закріплення, а саме спосіб включення зазначеної норми до Закону № 3551-XII - шляхом повного виключення із Закону частини п`ятої статті 13, якою була передбачена виплата щорічно до 5 травня інвалідам війни разова грошова допомога, і викладення її в новій редакції (фактично створення нової норми), а не шляхом зміни існуючої норми. Законодавець запровадив новий вид соціальної виплати, якого не було раніше, не лише приурочивши його виплату до іншої святкової дати, а й встановивши інший порядок та розмір виплати такої допомоги.

23. Відповідач вважає, що суд, не враховуючи положення Закону № 2983-IX, які наразі не визнані неконституційними, зобов`язав ГУ ПФУ здійснити позивачу перерахунок та виплату щорічної разової грошової допомоги за 2023 рік відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII, тобто суд поклав на відповідача зобов`язання виконувати неіснуючу норму Закону № 3551-XII, що не ґрунтується на нормах чинного законодавства та порушує принцип юридичної визначеності.

24. ГУ ПФУ також зазначило, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов помилкового висновку, що запровадження щорічної разової виплати до Дня Незалежності України, розмір і порядок обчислення якої було делеговано уряду, є звуженням існуючих соціальних прав позивача, оскільки запроваджена щорічна разова виплата до Дня Незалежності України є додатковою пільгою, розмір якої встановлений з урахуванням справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами, значного погіршення фінансово-економічної ситуації в умовах воєнного стану, перерозподілу видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства.

25. Відповідач зауважив, що суд першої інстанції вказує на обов`язок застосування нечинних положень Закону № 3551-XII. Одночасно суд фактично заперечує право уряду реалізовувати повноваження, визначені

статтями 96, 116 Конституції України, Бюджетним кодексом України - в частині бюджетних повноважень, а також Законом № 3551-XII, що не відповідає

статтям 6, 19, 95, 116 Конституції України, та заперечує правомірність застосування чинної Постанови № 745, яка з огляду на

статтю 177 Конституції України є обов`язковою до виконання. Отже, суд вирішив питання про права та обов`язки Кабінету Міністрів України, який не був залучений до участі у справі.

26. Посилаючись на частину третю статті 28 Закону України від 09 липня 2003 року № 1058-IV «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» (далі - Закон № 1058-IV), скаржник указує, що такий показник, як мінімальний розмір пенсії за віком, не може використовуватися як базова розрахункова величина для визначення розмірів інших виплат.

27. ГУ ПФУ також звернуло увагу, що за даними паспорта бюджетної програми 2501150 на 2023 рік, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 18 травня 2023 року № 123-Н (із змінами, внесеними наказом Міністерства соціальної політики України від 02 серпня 2023 року № 269-Н), оприлюдненого на веб-сайті Міністерства соціальної політики України (https://www.msp.gov.ua/news/22632.html), право на щорічну разову грошову виплату до Дня Незалежності України мають понад 946,2 тис. осіб, а загальна сума видатків, розрахована від 10, 8 та 7 розмірів прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, сягає понад 17,878 млрд грн. Отже, виплата щорічної разової грошової виплати до Дня Незалежності України в розмірах, визначених на виконання судових рішень, може бути здійснена за наявності відповідного цільового фінансування з Державного бюджету України. Відповідно скаржник вважає, що суд в оскаржуваному рішенні не врахував, що винятково законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків

(стаття 95 Конституції України). Водночас відповідач не наділений відповідними повноваженнями, а кошти Пенсійного фонду України відповідно до статей 72, 73 Закону № 1058-IV не включаються до складу Державного бюджету України, їх використання на цілі, не передбачені цим Законом, забороняється. До того ж, оскаржуване рішення не передбачає джерел покриття незапланованих видатків, які зумовлені ним, а також не містить мотивів суду щодо його впливу на збалансованість бюджету України.

28. Відповідач вважає, що оскаржуване рішення постановлене без врахування справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, зокрема, без врахування того, що кошти державного бюджету спрямовуються першочергово на забезпечення відсічі збройній агресії російської федерації проти України, а фінансування соціальних та інших зобов`язань держави має бути реальним і здійснюватися відповідно до її фінансово-економічних можливостей, з урахуванням умов воєнного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України.

29. До того ж, ГУ ПФУ висловило заперечення проти ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 04 березня 2023 року про відмову в залученні Міністерства соціальної політики України як третьої особи до участі в цій справі, указавши, що виплата разової грошової виплати до Дня Незалежності України може бути здійснена лише відповідно до вимог, визначених законодавством, та після перерахування бюджетних коштів Пенсійному фонду України від Міністерства соціальної політики України як головного розпорядника коштів, тож ухвалу постановлено з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а отже така підлягає скасуванню.

30. На підставі викладеного скаржник просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 березня 2024 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову ОСОБА_1 . Відповідач також просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 04 березня 2024 року та залучити Міністерство соціальної політики України до участі у зразковій справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги

31. На час розгляду справи відзиву на апеляційну скаргу ГУ ПФУ не надходило.

Рух апеляційної скарги

32. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 10, 11, 25 квітня

2024 року відкрила апеляційні провадження за апеляційними скаргами ГУ ПФУ, Міністерства фінансів України, Міністерства соціальної політики України, Кабінету Міністрів України на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 березня2024 року, а ухвалою від 29 травня 2024 року призначила зразкову справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження на підставі пункту 3 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки суд першої інстанції розглянув справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, в апеляційних скаргах викладено вимоги, доводи і міркування щодо фактичних обставин та правового обґрунтування позицій сторін, а характер спірних правовідносин та предмет доказування у цій справі не вимагають участі сторін у судовому засіданні.

33. Ухвалою від 29 травня 2024 року Велика Палата Верховного Суду призначила зразкову справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи.

34. Ухвалою від 26 вересня 2024 року Велика Палата Верховного Суду закрила апеляційне провадження за апеляційними скаргами Міністерства фінансів України, Кабінету Міністрів України, Міністерства соціальної політики України в цій зразковій справі.

35. Ухвалою від 20 лютого 2025 року Велика Палата Верховного Суду відмовила у задоволенні клопотань ГУ ПФУ в Полтавській області та Міністерства соціальної політики України про залучення цього Міністерства до участі у справі як третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача у цій зразковій справі.

36. Ухвалою від 14 травня 2025 року Велика Палата Верховного Суду відмовила у задоволенні заяви ОСОБА_2 про залучення його як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача у цій зразковій справі.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції

37. Відповідно до посвідчення серії № НОМЕР_1 ОСОБА_1 є особою з інвалідністю ІІ групи і має право на пільги, передбачені законодавством України для ветеранів війни - осіб з інвалідністю внаслідок війни.

38. Позивачу призначена пенсія відповідно до Закону № 3551-XII, що підтверджується протоколом за пенсійною справою від 13 квітня 2018 року № (Міноборони).

39. У серпні 2023 року позивачу виплачена разова грошова допомога до Дня Незалежності України за 2023 рік у розмірі 2 900 грн відповідно до Постанови № 754.

40. Не погодившись із розміром виплаченої разової грошової допомоги, 08 серпня 2023 року ОСОБА_1 звернувся до відповідача із заявою, в якій просив нарахувати та виплатити йому щорічну разову грошову допомогу до Дня Незалежності України за 2023 рік відповідно до статті 13 Закону № 3551-XII у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком і здійснити виплату суми недоплаченої частини разової грошової допомоги до Дня Незалежності України у 2023 році, з урахуванням раніше виплаченого.

41. Листом від 23 серпня 2023 року відповідач повідомив позивача про те, що виплата разової грошової допомоги до Дня Незалежності України здійснена в розмірах, передбачених чинним законодавством у серпні поточного року.

42. Не погодившись із цією відмовою відповідача щодо невиплати щорічної разової грошової допомоги до Дня Незалежності України

за 2023 рік у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, позивач звернувся до суду із цим позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права й акти та їх застосування. Оцінка висновків суду та аргументів учасників справи

Щодо історії запровадження спірної допомоги

43. Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» (Закон № 3551-XII) визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.

44. Відповідно до статті 2 Закону № 3551-XII законодавство України про статус ветеранів війни та їх соціальні гарантії складається з цього Закону та інших актів законодавства України. Права та пільги для ветеранів війни і членів їх сімей, встановлені раніше законодавством України і законодавством колишнього Союзу РСР, не можуть бути скасовані без їх рівноцінної заміни. Нормативні акти органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені цим Законом, є недійсними.

45. Ветеранами війни є особи, які брали участь у захисті Батьківщини чи в бойових діях на території інших держав. До ветеранів війни належать: учасники бойових дій, особи з інвалідністю внаслідок війни, учасники війни (стаття 4 Закону № 3551-XII).

46. До осіб з інвалідністю внаслідок війни належать, зокрема, особи з числа військовослужбовців діючої армії та флоту, партизанів, підпільників, працівників, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, одержаних під час захисту Батьківщини (частина перша статті 7 Закону № 3551-XII).

47. За змістом пункту 1 частини другої статті 7 Закону № 3551-XII до осіб з інвалідністю внаслідок війни належать також особи з інвалідністю з числа військовослужбовців, осіб вільнонайманого складу, які стали особами з інвалідністю внаслідок поранення, контузії, каліцтва або захворювання, одержаних під час захисту Батьківщини, виконання інших обов`язків військової служби, пов`язаних з перебуванням на фронті в інші періоди, з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, ядерних аварій, ядерних випробувань, з участю у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї, іншим ураженням ядерними матеріалами.

48. Перелік пільг особам з інвалідністю внаслідок війни передбачений

статтею 13 Закону № 3551-XII (пункти 1-28), зокрема, однією із таких пільг є надання особам з інвалідністю внаслідок війни щорічної разової грошової виплати.

49. Така грошова виплата була запроваджена з 01 січня 1999 року шляхом внесення змін до Закону № 3551-XII Законом від 25 грудня

1998 року № 367-XIV «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»: статтю 13 доповнено частиною четвертою такого змісту: «Щорічно до 5 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком».

50. Надалі зазначена норма зазнавала неодноразових змін та була предметом конституційного контролю в Конституційному Суді України.

51. Статтею 29 Закону України від 19 грудня 2006 року № 489-V «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (далі - Закон № 489-V), зокрема, установлено, що у 2007 році виплата щорічної разової допомоги відповідно до законів України № 3551- XII та від 23 березня 2000 року № 1584-III «Про жертви нацистських переслідувань» (далі - Закон № 1584-III) здійснюється у таких розмірах: інвалідам I групи - 450 гривень, інвалідам II групи

- 360 гривень, інвалідам III групи - 300 гривень.

52. Рішенням Конституційного Суду України від 09 липня 2007 року

№ 6-рп/2007, зокрема, статтю 29 розділу IV Закону № 489-V визнано такою, що не відповідає Конституції України з тих мотивів, що Верховна Рада України не є повноважною під час прийняття закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або у будь-який спосіб змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин та не може скасовувати чи змінювати обсяг прав і обов`язків, пільг, компенсацій і гарантій, передбачених іншими законами України.

Законом України від 28 грудня 2007 року № 107-VI «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України»

(Закон № 107-VI) положення статті 13 Закону № 3551-ХІІ щодо грошової допомоги інвалідам війни викладено в такій редакції: «Щорічно до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах, які визначаються Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

53. Рішенням Конституційного Суду України від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 зазначені положення Закону № 107-VI щодо внесення змін до статті 13 Закону № 3551-ХІІ визнані неконституційними з тих мотивів, що внесення до законодавчих актів змін і доповнень та визнання законів такими, що втратили чинність, призвело до фактичного скасування чи звуження змісту і обсягу існуючих прав і свобод людини і громадянина.

54. Законом України від 28 грудня 2014 року № 79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» розділ VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26, яким передбачено, що окремі положення ряду законів України, в тому числі Закону № 3551-ХІІ, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, з огляду на наявні фінансові ресурси державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

55. Внаслідок таких змін протягом 2014-2022 років Кабінет Міністрів України ухвалював постанови, якими визначались фіксовані розміри щорічної разової допомоги до 5 травня, яка підлягала виплаті, зокрема, особам з інвалідністю внаслідок війни.

56. Окремі з таких постанов були предметом судового оскарження і рішеннями судів у справах № 640/9677/20 та № 440/4157/21 були визнані протиправними та нечинними.

57. Рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року

№ 3-р/2020 (справа № 1-247/2018(3393/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення

пункту 26 розділу VI Прикінцевих та перехідних положень Бюджетного кодексу України в частині, яка передбачала, що норми і положення статей 12, 13, 14, 15 та 16 Закону № 3551-ХІІ застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.

58. Законом України № 2983-IX, який набрав чинності 15 квітня

2023 року, частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII, попередня редакція якої була такою: «Щорічно до 5 травня особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова допомога у розмірах, які визначаються Кабінетом Міністрів України в межах бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України», викладено в новій редакції такого змісту:

«Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

59. Ця норма неконституційною не визнавалася та є чинною на момент розгляду цієї зразкової справи.

Щодо правової природи разової грошової виплати до Дня Незалежності України

60. Державне соціальне забезпечення - це організаційно-правова форма соціального забезпечення певних груп населення за рахунок бюджетних коштів у випадках і на умовах, передбачених законодавством.

61. Складовими державного соціального забезпечення є: 1) державне пенсійне забезпечення; 2) державна соціальна допомога; 3) державне соціальне обслуговування; 4) заходи соціальної підтримки.

62. Соціальна допомога - це періодичні, одноразові виплати за рахунок бюджетних коштів певному колу осіб з метою надання соціальної підтримки у випадках та на умовах, передбачених відповідними нормативно-правовими актами.

63. Тобто соціальна допомога не є видом пенсії, вона виплачується громадянам у будь-якому віці залежно від їхньої соціальної потреби та матеріального стану.

64. Щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни, передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII, є однією із складових державної соціальної допомоги.

65. Порівнюючи редакції частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ до внесення змін Законом № 2983-ІХ та після цього, можна простежити, що як разова грошова виплата до Дня Незалежності України, так і разова грошова допомога до 5 травня є щорічними; мають разовий характер; поширюються на певне коло осіб (осіб з інвалідністю внаслідок війни). Зазначені соціальні допомоги виплачуються щорічно особам з інвалідністю внаслідок війни за рахунок коштів Державного бюджету України та є обов`язковими для виплати відповідному колу осіб.

66. Отже, запроваджена Законом № 2983-ІХ разова грошова виплата до Дня Незалежності України за своїм змістом та ознаками (щорічна періодичність; разовий характер; обов`язковість виплати; коло осіб, на яких поширюється) є аналогічною разовій грошовій допомозі до 5 травня, що виплачувалася особам з інвалідністю внаслідок війни до внесення Законом № 2983-ІХ відповідних змін до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ.

67. Водночас частина п`ята статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції

Закону № 2983-ІХ була змінена, зокрема через заміну дати, до якої приурочена така грошова виплата.

68. За змістом пояснювальної записки до проєкту Закону № 2983-ІХ метою прийняття проєкту акта є вшанування мужності та героїзму захисників незалежності і територіальної цілісності України, сприяння подальшому зміцненню патріотичного духу у суспільстві, а також засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів, запропоновано у законах України № 3551-ХІІ та

№ 1584-III замінити дату та вид виплати разової грошової допомоги ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань.

69. Велика Палата Верховного Суду вважає, що приурочення зазначеної виплати до іншої дати з мотивів проведення декомунізації, про що чітко викладено в пояснювальній записці, не змінює і не може змінювати її природи саме як грошової допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни, оскільки мета виплати такої соціальної допомоги не змінилася - надання матеріальної підтримки особам з інвалідністю внаслідок війни, вшанування мужності та героїзму захисників незалежності і територіальної цілісності України, сприяння подальшому зміцненню патріотичного духу у суспільстві.

70. Оскільки фрагмент цієї статті «у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України» не є новелою у механізмі правового регулювання застосування згаданої виплати для ветеранів війни, тому є підстави для висновку, що разова грошова виплата до Дня Незалежності України не є зміненою (за умовами та підставами виплати) щорічною разовою грошовою допомогою до 5 травня. Такий правовий результат досягнуто шляхом безпосереднього внесення змін до спеціального Закону № 3551-ХІІ, а не через внесення змін у бюджетне законодавство та надання відповідних повноважень Кабінету Міністрів України з метою подальшого ухвалення ним рішення щодо визначення розмірів соціальних гарантій.

71. Враховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що за правовою природою грошову виплату до Дня Незалежності України не можна вважати новим видом соціального забезпечення для осіб з інвалідністю внаслідок війни, оскільки вона, хоча і відрізняється за назвою, порядком визначення розміру виплати, втім по суті є щорічною разовою грошовою допомогою певним суб`єктам - особам з інвалідністю внаслідок війни, а приурочення її виплати до іншої дати і зміна порядку визначення її розміру не змінюють її природи саме як одного з видів соціальної допомоги - періодичної, одноразової виплати (допомоги) за рахунок бюджетних коштів певному колу осіб.

Застосовні приписи Конституції України та висновки Конституційного Суду України

72. У Конституції України встановлено, що Україна є демократичною, соціальною, правовою державою (стаття 1); людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; держава відповідає перед людиною за свою діяльність; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3); держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (частина четверта статті 13).

73. Ці приписи визначають, зокрема, соціальну орієнтованість держави, що є важливою конституційною гарантією соціальних прав людини в Україні.

74. Основними завданнями соціальної держави є створення умов для реалізації соціальних, культурних та економічних прав людини, сприяння самостійності і відповідальності кожної особи за свої дії, надання соціальної допомоги тим громадянам, які з незалежних від них обставин не можуть забезпечити достатній рівень життя для себе і своєї сім`ї (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року № 3-рп/2012).

75. Держава зобов`язана створити ефективну систему соціального захисту різних категорій осіб, яка сприяла б узгодженню рівня їхнього життя з реалізацією права на достатній життєвий рівень для них та їхніх сімей шляхом надання відповідного соціального забезпечення; заходи соціального захисту мають втілювати ідеї соціальної солідарності та справедливості, бути спрямовані на охорону і захист особи у разі настання можливих соціальних ризиків (абзац четвертий

підпункту 2.3 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року № 5-р/2018).

76. Конституційний Суд України в абзаці третьому підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення від 01 червня 2016 року № 2-рп/2016 вказав, що обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися винятково Конституцієюі законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов`язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права.

77. Конституційний Суд України у рішеннях сформував практику стосовно запровадження, шляхом прийняття законів, нових механізмів перерозподілу Державного бюджету України та використання бюджету Пенсійного фонду України у соціальній сфері, спрямованих на досягнення розумного балансу між інтересами окремих осіб, суспільства та держави.

78. Так, у Рішенні від 08 жовтня 2008 року № 20-рп/2008 (пункт 5) Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг встановлюються державою з урахуванням її фінансових можливостей. Конституційний Суд України, вирішуючи це питання, врахував зміст актів міжнародного права, зокрема статтю 22 Загальної декларації прав людини про те, що розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави, тобто кожна людина як член суспільства має право на соціальне забезпечення, здійснення потрібних для підтримання її гідності, вільного розвитку її особи прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва, проте відповідно до структури і ресурсів кожної держави.

79. У Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 (пункт 2.1) Конституційний Суд України зазначив, що розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім`ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.

80. Конституційний Суд України у Рішенні від 25 січня 2012 року

№ 3-рп/2012 визначив, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України, з огляду на фінансові можливості держави, яка зобов`язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. Водночас рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості. В цьому Рішенні Конституційний Суд України спирається на Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 року, який встановлює загальний обов`язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів (пункт 1 статті 2).

81. Підсумовуючи висновки, сформульовані Конституційним Судом України в наведених рішеннях, можна узагальнити, що держава, базуючись на існуючих фінансово-економічних можливостях, має право вирішувати соціальні питання на власний розсуд. Тож в разі значного погіршення фінансово-економічної ситуації, виникнення умов воєнного або надзвичайного стану, необхідності забезпечення національної безпеки України, модернізації системи соціального захисту тощо держава може здійснити відповідний перерозподіл своїх видатків з метою збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства. Проте, держава не може вдаватися до обмежень, що порушують сутність конституційних соціальних прав осіб, яка безпосередньо пов`язана з обов`язком держави за будь-яких обставин забезпечувати достатні умови життя, що відповідають людській гідності. Одним з основних принципів, який застосовується державою для реалізації конституційного права на соціальний захист, є принцип збалансованості та пропорційності між фінансовими можливостями держави, які визначаються передусім внутрішнім законодавством держави, що враховує, зокрема, зовнішні та внутрішні економічні й політичні чинники.

82. Згідно зі статтею 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом. Це право гарантується загальнообов`язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення; створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.

83. У статті 46 Конституції України соціальний захист пов`язано, зокрема, «з неможливістю мати заробіток (трудовий дохід), його втратою чи недостатнім рівнем життєвого забезпечення громадянина і непрацездатних членів його сім`ї» (абзац третій пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 квітня 2009 року

№ 9-рп/2009).

84. До того ж, Конституційний Суд України звертав увагу, що право громадян на соціальний захист є комплексним, його зміст визначають як Конституція, так і закони України; згідно із частиною першою

статті 46 Конституції України складовими права громадян на соціальний захист є право на забезпечення їх у разі: 1) повної, часткової або тимчасової втрати працездатності; 2) втрати годувальника; 3) безробіття з незалежних від них обставин; 4) старості; 5) в інших випадках, передбачених законом; складові конституційного права громадян на соціальний захист, зазначені у пунктах 1-4 цього абзацу, не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першій статті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів, тому вона може змінити, скасувати або поновити їх під час формування соціальної політики держави за умови дотримання конституційних норм та принципів (абзаци другий, четвертий пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 7 листопада 2018 року

№ 9-р/2018).

85. Зі змісту статті 46 Основного Закону України випливає, що держава зобов`язана здійснювати соціальний захист насамперед тих осіб, які не можуть самостійно себе забезпечити шляхом реалізації права на працю та/або позбавлені засобів існування. Водночас соціальна орієнтованість держави та принцип соціальної солідарності не можуть замінити особисту відповідальність людини за власну долю та добробут своєї сім`ї. Державна система соціального захисту має заохочувати і не повинна стримувати прагнення особи покращити умови життя для себе і своєї сім`ї

(пункт 6 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 07 листопада 2018 року № 9-р/2018).

86. Конституційний Суд України в абзаці другому пункту 4 та абзаці першому підпункту 4.2.2 пункту 4 мотивувальної частини Рішення

від 06 квітня 2022 року № 1- рп(ІІ)/2022 вказав, що у питанні отримання одноразової грошової допомоги законодавець хоч і має широкий обсяг дискреційних повноважень, однак це не виключає оцінки законодавчого регулювання на предмет відповідності Конституції України.

Зміст припису частини першої статті 46 Основного Закону України не гарантує встановлення законодавцем одноразової грошової допомоги для зазначеної категорії осіб та, відповідно, її розміру, оскільки ці питання належать до обсягу дискреції Верховної Ради України під час реалізації бланкетного конституційного припису («та в інших випадках, передбачених законом»).

87. Одноразова грошова допомога є юридичним засобом соціального захисту , що надається державою у зв`язку із втратою ними працездатності, проте приписи частини першої статті 46 Конституції України не гарантують виплати одноразової грошової допомоги (абзац другий підпункту 2.5 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 22 жовтня 2020 року № 12- р/2020).

88. Відповідно до частини п`ятої статті 17 Конституції України держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

89. Частину п`яту статті 17 Конституції України викладено так, що реалізація права на соціальний захист осіб, які перебувають на службі у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей потребує якісного і ефективного законодавчого регулювання та запровадження механізмів забезпечення їх державної підтримки.

90. Таке законодавче регулювання здійснює в межах конституційних повноважень Верховна Рада України, яка, маючи можливість діяти на власний розсуд, визначає обсяг соціального захисту військовослужбовців, втілюючи зміст відповідних конституційних принципів з метою забезпечення справедливого механізму відшкодування за заподіяння шкоди їх здоров`ю чи навіть життю, але не порушуючи самої сутності конституційного права на соціальний захист, особливо в разі втрати такими особами працездатності.

91. Держава здійснює регулювання змісту та обсягу соціальних прав, встановлюючи обмеження щодо їх реалізації не лише в Конституції, а й у законах України. Законодавчі обмеження не можуть порушувати сутнісний зміст цих прав.

92. Винятково законами України визначаються основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення (пункт 6 частини першої статті 92 Конституції України).

93. Верховна Рада України під час формування соціальної політики держави відповідно до пункту 6частини першої статті 92 Конституції України у законах самостійно визначає, зокрема, основи соціального захисту, та може збільшувати, зменшувати або перерозподіляти соціальні виплати й допомогу з урахуванням принципів пропорційності та соціальної справедливості.

94. На виконання конституційного обов`язку, приписів частини п`ятої статті 17 Конституції України Верховна Рада України в Законі № 3551-ХІІ визначила правовий статус ветеранів війни як особливої окремої категорії громадян, обсяг їх соціального захисту та гарантій, зокрема передбачила пільги особам з інвалідністю внаслідок війни (стаття 13).

95. 20 березня 2023 року Верховна Рада України прийняла

Закон № 2983-IX (набрав чинності 15 квітня 2023 року), яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551- XII викладено в такій редакції: «Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

96. У цій справі основним питанням є можливість Держави України в умовах воєнного стану вносити зміни до спеціального законодавства про соціальний захист та гарантії ветеранів війни як особливої окремої категорії громадян, зокрема, шляхом визначення (зменшення) розміру щорічної разової грошової виплати до Дня Незалежності України.

97. Відповідно до статті 64 Конституції України в умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 цієї Конституції.

98. Правовідносини щодо соціального захисту громадян регулюються

статтею 46 Конституції України, що не передбачена частиною другою

статті 64 Конституції України.

99. Відповідно право соціального захисту, гарантоване

статтею 46 Конституції України, може бути обмежено в умовах воєнного або надзвичайного стану.

100. Спеціальним нормативним актом, який визначає зміст правового режиму воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб, є Закон України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII).

101. Окремі особливості тимчасового обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у зв`язку з введенням воєнного стану визначені статтею 6 Закону № 389-VIII, пунктом 5 частини першої якої передбачено, що в указі Президента України про введення воєнного стану зазначається вичерпний перелік конституційних прав і свобод людини і громадянина, які тимчасово обмежуються у зв`язку з введенням воєнного стану із зазначенням строку дії цих обмежень, а також тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.

102. Воєнний стан в Україні запроваджено Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 № 2102-IX «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», пунктом 3 якого визначено, що у зв`язку із введенням в Україні воєнного стану тимчасово, на період дії правового режиму воєнного стану, можуть обмежуватися конституційні права і свободи людини і громадянина, передбачені статтями 30-34, 38, 39, 41-44, 53 Конституції України, а також вводитися тимчасові обмеження прав і законних інтересів юридичних осіб в межах та обсязі, що потрібні для забезпечення можливості запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного стану, які передбачені частиною першою статті 8 Закону № 389-VIII.

103. Отже, Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» не передбачено обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, визначених статтею 46 Конституції України, яка включає право громадян на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, та яка застосовується у поєднанні із статтею 17 Конституції України, якою визначаються гарантії соціального захисту для особливої категорії осіб, які захищали та захищають Батьківщину.

104. Водночас Велика Палата Верховного Суду зазначає, що тимчасове обмеження окремих соціальних пільг (допомог) особам, які захищали Батьківщину, її суверенітет і територіальну цілісність та набули статусу ветеранів війни, а також членам їх сімей, у разі запровадження режиму воєнного стану, за умови додержання вимог пункту 5 частини першої статті 6 Закону № 389-VIII, може відбуватися за умови внесення змін до спеціального Закону № 3551-ХІІ, який регулює відносини забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць.

105. Приписами статті 46 Конституції України встановлено, що такі складові конституційного права громадян на соціальний захист, як забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності (1); втрати годувальника (2); безробіття з незалежних від них обставин (3); старості (4), не можуть бути скасовані законом; водночас інші складові елементи права на соціальний захист, не конкретизовані в частині першійстатті 46 Основного Закону України або в інших його статтях, визначає Верховна Рада України шляхом ухвалення законів.

106. Передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII щорічна разова грошова виплата не є основним грошовим забезпеченням, а є додатковою соціальною пільгою (виплатою), яка має разовий характер, є щорічною та поширюється на певне коло осіб.

107. Тобто зазначена разова грошова виплата не належить до складових конституційного права громадян на соціальний захист, визначених у

пунктах 1-4 частини першої статті 46 Конституції України, які не можуть бути скасовані законом, а тому Верховна Рада України як єдиний законодавчий орган влади в Україні, з огляду на існуючі фінансово-економічні можливості,шляхом ухвалення законів може змінити умови та порядок виплати такої соціальної пільги за умови дотримання конституційних норм та принципів.

108. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-ХІІ щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни є видом державної допомоги в загальній системі соціального захисту населення. Така виплата має допоміжний та стимулюючий характер і надається з метою забезпечення створення належних умов для життєзабезпечення ветеранів війни, захисту їхніх інтересів відповідно до соціальної політики держави в цій сфері.

109. Велика Палата Верховного Суду вважає, що оскільки нарахування разової грошової виплати особам з інвалідністю внаслідок війни встановлено законом і конкретно не визначено в Конституції України як складова права на соціальний захист, гарантованого її статтею 46, тому Верховна Рада України має певну свободу дій щодо законодавчого регулювання порядку надання цього виду державної допомоги.

110. Так, Верховна Рада України може встановлювати, модернізувати або поновлювати зазначений вид державної допомоги, змінювати її розмір, механізми її нарахування та надання, оскільки така допомога не закріплена в Конституції України, а визначається у законах відповідно до соціальної політики держави.

111. Державі належить зосередити увагу на визначенні постійних ефективних гарантій соціального захисту, зокрема й для осіб, які постраждали від війни. Такі гарантії повинні мати економічне обґрунтування, що забезпечить їх постійний, а не тимчасовий характер.

112. Верховна Рада України у встановленому законом порядку та в межах її власних повноважень внесла зміни до спеціального Закону № 3551-ХІІ, який регулює відносини забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць, а тому до спірних правовідносин підлягають застосуванню саме правила частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983-ІХ як спеціального закону, який прийнятий в умовах запровадження в Україні воєнного стану з метою реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів, недопущення втрат Державного бюджету України, забезпечення соціальної підтримки громадян з огляду на фінансові можливості держави.

113. Велика Палата Верховного Суду враховує, що Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 13 червня 2023 року у справі

№ 560/8064/22 у правовідносинах, які виникли після запровадження в Україні воєнного стану, сформував висновок щодо розміру у 2022 році щорічної разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої

Законом № 3551-ХІІ, згідно з яким під час визначення розміру щорічної допомоги до 5 травня у 2022 році не можуть бути застосовані нормативно-правові акти органів державної влади (Бюджетний кодекс України та постанова Кабінету Міністрів України від 07 травня 2022 року № 540 «Деякі питання виплати у 2022 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань»), які обмежують права і пільги ветеранів війни, передбачені Законом № 3551-ХІІ, оскільки вони є такими, що суперечать статті 17 Основного Закону України та спеціальному законодавству, яке регулює забезпечення державою соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць України шляхом надання їм пільг і гарантій соціального захисту відповідно до законодавства, які є пріоритетними й мають безумовний характер.

Верховний Суд у постанові від 13 червня 2023 року зазначив, що Держава в особі Верховної Ради України бюджетним законодавством в умовах воєнного стану надала можливість Кабінету Міністрів України змінити (звузити) обсяги та розміри щорічної разової грошової допомоги

до 5 травня. На час виникнення спірних відносин у справі, яка розглядається, також діє стаття 13 Закону № 3551-ХІІ (пільги особам з інвалідністю внаслідок війни) у редакції Закону № 367-XIV. Отож на момент виникнення спірних правовідносин одночасно чинними є норми

Порядку № 540 та правила статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції

Закону № 367-XIV, які по-різному визначають розміри щорічної разової грошової допомоги до 5 травня у 2022 році, а тому з урахуванням ієрархії нормативно-правових актів застосуванню підлягають саме приписи вказаного Закону № 3551-ХІІ, який має вищу юридичну силу.

114. Водночас після ухвалення зазначеного судового рішення відбулася зміна законодавства шляхом внесення Верховною Радою України змін до спеціального Закону № 3551-ХІІ та викладення норми статті 13 цього Закону в редакції Закону № 2983-IX (набрав чинності 15 квітня 2023 року).

115. Отже, з 15 квітня 2023 року по-іншому врегульована процедура здійснення виплати особам з інвалідністю внаслідок війни, передбаченої статтею 13 Закону № 3551-ХІІ, шляхом внесення змін до спеціального законодавства, яке регулює відносини забезпечення соціального захисту ветеранів війни та членів їх сімей, членів сімей загиблих (померлих) ветеранів війни, членів сімей загиблих (померлих) Захисників та Захисниць, а не шляхом внесення змін до бюджетного законодавства з подальшим ухваленням Кабінетом Міністрів України рішення щодо визначення розмірів соціальних гарантій.

116. Велика Палата Верховного Суду враховує Рішення Конституційного Суду України від 06 квітня 2022 року № 1-р(II)/2022 у справі за конституційною скаргою ОСОБА_2 щодо відповідності

Конституції України (конституційності) пункту 4 статті 16-3 Закону України

від 20 грудня 1991 року № 2011-ХІІ «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей», відповідно до якого: «Якщо протягом двох років військовослужбовцю, військовозобов`язаному або резервісту після первинного встановлення інвалідності або ступеня втрати працездатності без встановлення інвалідності під час повторного огляду буде встановлено вищу групу інвалідності або більший відсоток втрати працездатності, що дає їм право на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі, виплата провадиться з урахуванням раніше виплаченої суми. У разі зміни групи інвалідності, її причини або ступеня втрати працездатності понад дворічний термін після первинного встановлення інвалідності виплата одноразової грошової допомоги у зв`язку із змінами, що відбулися, не здійснюється».

117. У цій справі Конституційний Суд України перевіряв на відповідність Конституції України правила Закону № 2011-ХІІ щодо обмеження реалізації прав військовослужбовців (військовозобов`язаних, резервістів), яким встановлено інвалідність (ступінь втрати працездатності), на отримання одноразової грошової допомоги в більшому розмірі дворічним строком.

118. За результатами розгляду цієї справи Конституційний Суд України зробив висновок, що встановлені оспорюваними приписами Закону обмеження права на одноразову грошову допомогу не відповідають вимогам домірності.

119. У таких висновках Конституційний Суд України керувався тим, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу домірності (пропорційності) між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави; додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права(стаття 1, частина перша статті 8 Основного Закону України) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та домірності з урахуванням обов`язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України (абзаци сьомий, восьмий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011).

Співвідношення між поставленою метою та засобами її досягнення має відповідати вимогам принципу домірності, який забезпечує справедливий баланс між вимогами захисту загального інтересу та потребою забезпечити індивідуальні права особи, відповідно до якого цілі обмежень прав людини мають бути істотними, а засоби їх досягнення - обґрунтованими та мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежено.

120. У справі, яка переглядається в апеляційному порядку, Велика Палата Верховного Суду, визначаючи, чи відповідали внесені законодавцем зміни до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII принципу домірності (пропорційності), базує свої висновки на встановлених Європейським судом з прав людини (далі - ЄСПЛ) критеріях щодо втручання у право на мирне володіння майном.

Застосовні висновки ЄСПЛ

121. Стаття 1 Протоколу № 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) складається з трьох окремих правил: «перше правило, викладене в першому реченні першого пункту, має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге правило, що міститься в другому реченні першого пункту, охоплює позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третє правило, викладене в другому пункті, визнає, що Договірні держави мають право, серед іншого, контролювати використання майна відповідно до загальних інтересів. Втім ці три правила не є «окремими» в тому сенсі, що вони не пов`язані між собою. Друге і третє правила стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном і тому повинні тлумачитися у контексті загального принципу, викладеного у першому правилі» (див., наприклад, рішення у справі Jahn and Others v. Germany [GC], nos. 46720/99, 72203/01 and 72552/01, § 78, ECHR 2005?VI).

122. Якщо має місце втручання органу державної влади в мирне володіння майном, воно має бути законним і переслідувати легітимну мету «в інтересах суспільства». Будь-яке втручання також має бути розумно пропорційним меті, якої прагнуть досягти. Іншими словами, має бути досягнутий «справедливий баланс» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основних прав особи. Необхідний баланс не буде досягнутий, якщо відповідна особа або особи були змушені нести індивідуальний і надмірний тягар (див., серед багатьох інших джерел, рішення у справі Former King of Greece and Others v. Greece [GC], no. 25701/94, §§ 79 і 82, ECHR 2000-XII).

123. Що стосується виплат із соціального забезпечення, стаття 1 Протоколу № 1 не обмежує свободу Договірної Держави вирішувати, чи запроваджувати будь-яку форму системи соціального забезпечення або обирати вид і розмір виплат, що надаються в рамках будь-якої такої системи. Однак, якщо Договірна Держава має чинне законодавство, що передбачає виплату соціальної допомоги як права - незалежно від того, обумовлена вона попередньою сплатою внесків чи ні, - це законодавство повинно розглядатися як таке, що створює майновий інтерес, який підпадає під дію статті 1 Протоколу № 1, для осіб, які відповідають його вимогам (див. рішення у справі Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, п. 54, ECHR 2005-X); важливість цього інтересу також має бути відображена шляхом визнання статті 1 Протоколу № 1 застосовною (див. рішення у справі Moskal v. Poland, no. 10373/05, п. 39, від 15 вересня 2009 року).

124. Стаття 1 Протоколу № 1 не гарантує як таке право на будь-яку соціальну допомогу в конкретному розмірі (див., наприклад, рішення у справі Aunola v. Finland (dec.), no. 30517/96, 15 березня 2001 року). «Вимога» може становити «володіння» у розумінні статті 1 Протоколу № 1, тільки якщо вона є достатньою мірою встановленою для того, щоб її можна було примусово виконати (див. Stran Greek Refineries and Stratis Andreadis v. Greece, 9 грудня 1994 року, § 59, серія A, № 301-B). Отже, зменшення або припинення достатньо встановленої виплати може становити втручання у володіння (див. рішення у справі Khoniakina v. Georgia, no. 17767/08, § 72, від 19 червня 2012 року).

125. Рішення про прийняття законів про соціальне страхування та пенсійне забезпечення з метою збалансування державних видатків та пенсійних виплат передбачає розгляд різних політичних, економічних та соціальних питань, думки щодо яких у демократичному суспільстві можуть обґрунтовано різнитися. З огляду на те, що національні органи влади повинні мати широку свободу розсуду в питаннях загальної соціальної та економічної політики (зокрема й у сфері пенсійного забезпечення), інтереси соціальної справедливості та економічного добробуту можуть на законних підставах спонукати їх коригувати, обмежувати або навіть зменшувати розмір пенсій, які зазвичай виплачуються відповідним категоріям населення (див., наприклад, рішення у справах Yavas and Others v. Turkey,

§ 39-51, і Valkov and Others, § 92).

126. Будь-яке втручання органу державної влади у мирне володіння майном може бути виправданим лише тоді, коли воно слугує законному суспільному (або загальному) інтересу (див. рішення у справі Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, §§ 147-48, ECHR 2004?V, and Hutten-Czapska v. Poland [GC], no. 35014/97, §§ 163-164, ECHR 2006-VIII). У зв`язку з цим Конвенція зазвичай надає державі широку свободу розсуду, коли йдеться про загальні заходи економічної та соціальної політики. Завдяки своєму безпосередньому знанню суспільства та його потреб національні органи влади в принципі мають більше можливостей, ніж міжнародний суддя, вирішувати, що є «в інтересах суспільства» з соціальних чи економічних міркувань, і Суд, як правило, поважає політичний вибір законодавчого органу, якщо тільки він не є «явно необґрунтованим» (див. рішення у справі National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society and Yorkshire Building Society v. the United Kingdom, 23 жовтня 1997, § 80, Reports of Judgments and Decisions 1997-VII, та Stec and Others v. the United Kingdom [GC], nos. 65731/01 and 65900/01, § 52, ECHR 2006-VI). Ця межа є ще ширшою, коли питання стосується оцінки пріоритетів щодо розподілу обмежених державних ресурсів (див. рішення у справах Pentiacova and Others v. Moldova (dec.), no. 14462/03, ECHR 2005-I; Huc v. Romania and Germany (dec.), no. 7269/05, § 64, 1 грудня 2009; and Koufakis and Adedy v. Greece (dec.), nos. 57665/12 and 57657/12, § 31, 7 травня 2013).

127. Проте, свобода розсуду, якою користуються Держави в цих конкретних сферах, не є безмежною. Суд повинен переконатися, що було досягнуто «справедливого балансу» між вимогами загального інтересу суспільства та вимогами захисту основоположних прав особи. Зокрема, Суд повинен з`ясувати, чи не була внаслідок втручання Держави відповідна особа змушена нести непропорційний і надмірний тягар (див. Hutten-Czapska, згадане вище, § 167; Koufakis and Adedy, згадане вище, § 42). Повне позбавлення виплат, що призводить до втрати засобів до існування, в принципі, становитиме порушення права власності, встановлення розумного та пропорційного скорочення виплат таким не буде (див. рішення у справі Jankovic v. Croatia (dec.), no. 43440/98, ECHR 2000-X; Schwengel v. Germany (dec.), no. 52442/99, 2 березня 2000; Lakicevic and Others v. Montenegro and Serbia, nos. 27458/06, 37205/06, 37207/06 and 33604/07, §§ 62-63, 13 грудня 2011; Apostolakis v. Greece, no. 39574/07, §§ 41-42, 22 жовтня 2009 ; Kjartan Asmundsson, цит. в цій справі, § 45; Valkov and Others, цит. в цій справі, § 97; Maggio and Others v. Italy, nos. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 and 56001/08, § 63, 31 травня 2011; та Frimu and 4 other applications v. Romania (dec.), no. 45312/11, §§ 42- 48, 7 лютого 2012).

128. Враховуючи усталену практику ЄСПЛ, Велика Палата Верховного Суду зауважує, що вимога позивача як особи з інвалідністю внаслідок війни на отримання одноразової грошової виплати підпадає під дію

статті 1 Протоколу № 1 і може вважатися «володінням» у розумінні цього правила. У справі, рішення в якій переглядається, питання полягає в тому, чи може твердження позивача про те, що він мав право на отримання такої виплати в більшому розмірі, становити втручання у мирне володіння майном у значенні цього положення, і якщо так, то чи було таке втручання законним і чи переслідувало легітимну мету «в інтересах суспільства», а також чи було воно пропорційним меті, якої прагнули досягти.

129. Так, зменшення соціальної виплати позивачу на підставі відповідних законодавчих змін не становить «позбавлення майна» у розумінні

статті 1 Протоколу № 1, а його потрібно розглядати як втручання у право позивача на мирне володіння майном у розумінні статті 1 Протоколу № 1, яке має бути виправданим.

130. У вирішенні питання, чи було таке втручання законним, Велика Палата Верховного Суду базується на таких міркуваннях.

131. До повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів; винятково законами України визначаються основи соціального захисту (статті 85, 92 Конституції України).

132. Верховна Рада України як демократично обраний Парламент відповідно до приписів Конституції України уповноважена здійснювати законодавчу функцію, зокрема й у питаннях визначення розміру соціальних виплат за рахунок коштів державного бюджету.

133. У межах повноважень Верховна Рада України 20 березня 2023 року прийняла Закон України № 2983-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо разової грошової виплати ветеранам війни та жертвам нацистських переслідувань», який набрав чинності 15 квітня 2023 року, яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції такого змісту:

«Щороку до Дня Незалежності України особам з інвалідністю внаслідок війни виплачується разова грошова виплата у порядку та розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України в межах відповідних бюджетних призначень, встановлених законом про Державний бюджет України».

134. Отже, встановлюючи порядок призначення разової грошової виплати особам з інвалідністю внаслідок війни, Верховна Рада України діяла в межах її власних дискреційних повноважень.

135. Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України право встановлювати порядок та визначати розмір разової грошової виплати особам з інвалідністю внаслідок війни, яка здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що узгоджується з повноваженнями уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.

136. У зв`язку з наведеним Велика Палата Верховного Суду вважає, що втручання держави у право позивача на мирне володіння своїм майном - щорічною разовою грошовою виплатою (шляхом визначення Кабінетом Міністрів України у 2023 році її у меншому розмірі, ніж раніше) відповідає критерію законності.

137. Наступним критерієм, який підлягає встановленню Великою Палатою Верховного Суду, є те, чи переслідувало втручання у право позивача на мирне володіння своїм майном легітимну мету «в інтересах суспільства».

138. Загальновідомим є факт, що починаючи з 24 лютого 2022 року Україна перебуває у стані повномасштабної війни внаслідок збройної агресії російської федерації.

139. Відповідно до статті 17 Конституції України захист суверенітету і територіальної цілісності України є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу; оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладаються на Збройні Сили України; держава забезпечує соціальний захист громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей.

140. Головну роль в обороні України відіграють Збройні Сили України та інші військові формування, які своєю мужньою боротьбою здійснюють ефективний захист Української держави та Українського народу.

141. В умовах воєнного стану держава зобов`язана мобілізувати всі доступні їй ресурси для посилення своєї обороноздатності та відсічі збройній агресії російської федерації проти України. Тому всебічна підтримка військовослужбовців Збройних Сил України та інших військових формувань, які беруть участь у захисті Батьківщини та в бойових діях, є найвищим державним інтересом і однією з найбільш захищених конституційних цінностей України.

142. Отже, в умовах війни пріоритетним є спрямування обмежених фінансових ресурсів держави на фінансування Збройних Сил України та інших військових формувань, які безпосередньо беруть участь у бойових діях (членів їхніх сімей), а відповідно, на захист суверенітету і територіальної цілісності України, а не на інші цілі, що може вплинути на збалансованість державного бюджету.

143. За таких обставин зменшення розміру одноразової грошової виплати, передбаченої частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII, викликане об`єктивними причинами, а саме: прагненням збалансувати державний бюджет з метою належного фінансування Збройних Сил України та інших військових формувань, які своїми безпосередніми діями здійснюють захист суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності України.

144. З урахуванням наведеного бракує підстав вважати, що держава не дотримала справедливого балансу між суспільними та індивідуальними інтересами в контексті обмеження праві позивача на мирне володіння своїм майном.

145. Водночас, встановлюючи, чи не змушений був позивач нести надмірний індивідуальний тягар внаслідок такого обмеження, Велика Палата Верховного Суду враховує, що грошова виплата, передбачена частиною п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII, не є основним джерелом існування позивача, а є додатковою соціальною гарантією; позивач не довів, що зменшення розміру такої виплати поставило його під загрозу нестачі коштів для існування або що його умови життя погіршилися настільки, що він ризикував опинитися нижче встановленого прожиткового рівня. Отже, позивач не змушений був нести надмірний індивідуальний тягар і втручання у його право на мирне володіння майном не порушило суті його соціальних прав.

146. Велика Палата Верховного Суду, врахувавши усталену практику ЄСПЛ, яка є обов`язковою для застосування національним судом, дійшла висновку, що в цій справі не встановлено підстав вважати, що дії держави щодо зменшення розміру додаткових гарантії соціального захисту осіб, на яких поширюється дія Закону № 3551-XII, призвели до позбавлення таких осіб свого майна в розумінні статті 1 Протоколу № 1.

Щодо можливості Верховної Ради України надавати Кабінету Міністрів України дискреційні повноваження у сфері реалізації соціальної політики

147. Відповідно до Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються винятково законами України (пункт 6 частини першої статті 92); Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116).

148. Невід`ємною складовою здійснення правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення є визначення правового механізму та державних органів, на які покладається обов`язок виконання соціальної політики держави у цій сфері. Одним з таких органів є Кабінет Міністрів України, який згідно з пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» забезпечує проведення державної соціальної політики, соціальний захист громадян та вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення.

149. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади, до яких належить і Пенсійний фонд України.

150. За змістом Положення про Пенсійний фонд України, бюджет Пенсійного фонду України затверджує уряд України.

151. Отже, Кабінет Міністрів України є органом, який забезпечує проведення державної політики у соціальній сфері, а Пенсійний фонд України - органом, який реалізує таку політику, зокрема, за рахунок коштів Державного бюджету України.

152. 21 липня 2023 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову № 754 «Деякі питання соціального захисту ветеранів війни та жертв нацистських переслідувань».

153. Цією постановою, зокрема, затверджено Порядок здійснення у 2023 році разової грошової виплати до Дня Незалежності України, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» (Порядок № 754).

154. Відповідно до пункту 3 цього Порядку грошова допомога виплачується до 24 серпня 2023 року в такому розмірі:

1) особам з інвалідністю внаслідок війни та колишнім малолітнім (яким на момент ув`язнення не виповнилося 14 років) в`язням концентраційних таборів, гетто, інших місць примусового тримання, визнаним особами з інвалідністю від загального захворювання, трудового каліцтва та з інших причин: I групи - 3100 гривень; II групи - 2900 гривень; III групи - 2700 гривень.

155. Як зазначалося Великою Палатою Верховного Суду, шляхом прийняття закону Верховна Рада України делегувала Кабінету Міністрів України право встановлювати порядок та визначати розмір разової грошової виплати особам з інвалідністю внаслідок війни, яка здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, що узгоджується з повноваженнями уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України.

156. Велика Палата Верховного Суду, аналізуючи наявність відповідних повноважень Кабінету Міністрів України, зважає також на те, що зміни в правовому регулюванні відбулися в умовах повномасштабного вторгнення, і делегування цих повноважень органу виконавчої влади забезпечує потрібну у цей період гнучкість, беручи до уваги надмірний фінансовий тягар на державу, який виник у зв`язку з необхідністю відсічі зовнішній агресії.

157. Згідно з висновками Конституційного Суду України, наведеними в Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011, Верховна Рада України, доповнивши пунктом 4 розділ VII «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2011 рік», визначила Кабінет Міністрів України державним органом, який має забезпечувати реалізацію встановлених законами України соціальних прав громадян, тобто надала право Кабінету Міністрів України визначати порядок та розміри соціальних виплат, з огляду на наявний фінансовий ресурс бюджету Пенсійного фонду України, що узгоджується з функціями уряду України, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України (абзац 10 підпункту 2.2 пункту 2).

158. Надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.

Отже, в аспекті конституційного подання положення частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116 Конституції України потрібно розуміти так, що повноваження Кабінету Міністрів України щодо розробки проєкту закону про Державний бюджет України та забезпечення виконання відповідного закону пов`язані з його функціями, зокрема й щодо реалізації політики у сфері соціального захисту та в інших сферах. Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України (абзаци 7, 8 пункту 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 25 січня 2012 року

№ 3-рп/2012).

159. У Рішенні від 02 березня 1999 року № 2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України звернув увагу на те, що здійснення загалом політики соціального захисту не належить до виняткових повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади.

160. Політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення проведення якої на підставі пункту 3 статті 116 Конституції України здійснюється Кабінетом Міністрів України.

161. Отже, Кабінет Міністрів України може регулювати порядок та розміри соціальних виплат та допомоги на підставі наданого йому Верховною Радою України права встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги.

Щодо застосування до спірних правовідносин приписів статті 22 Конституції України як норм прямої дії

162. Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

163. Пряма дія норм Конституції Україниозначає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти застосовуються лише у частині, що не суперечить Конституції України (абзац другий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 8 вересня 2016 року № 6-рп/2016).

164. Суд безпосередньо застосовує Конституцію України у разі, зокрема, коли закон, який прийнятий після введення в дію Конституції України, суперечить їй. Якщо зі змісту конституційної норми випливає неодмінність додаткової регламентації її положень законом, суд під час розгляду справи повинен застосовувати тільки той закон, який ґрунтується на Конституції України та не суперечить їй.

165. У статті 22 Конституції України врегульовано, що права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

166. Отже, за своїм змістом положення частини другої

статті 22 Конституції України передбачають, з одного боку, обов`язок держави гарантувати конституційні права і свободи, а з іншого, - утримуватися від прийняття будь-яких актів, які призводили б до скасування конституційних прав і свобод. З огляду на приписи частини другої статті 8 Конституції України норма частини другої її статті 22 має враховуватися під час прийняття законів та інших нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання відповідних суспільних відносин.

167. У Рішенні від 22 травня 2018 року № 5-р/2018 Конституційний Суд України розвинув та конкретизував сформульовані ним раніше правові висновки щодо змісту названих положень, зазначивши таке:

«Оскільки стаття 22 міститься у розділі II «Права, свободи та обов`язки людини і громадянина» Конституції України і в ній сформульовано загальну вимогу щодо законодавчого регулювання існуючих прав і свобод, то положення частини третьої цієї статті потрібно інтерпретувати у взаємозв`язку з положеннями частин першої, другої статті 22, частини першої статті 64, частини першої статті 157 Основного Закону України та розуміти як такі, що поширюються на всі існуючі

права і свободи людини, гарантовані Конституцією України» (абзац сьомий

підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини);

«Відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України винятково законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення» (абзац дев`ятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини);

«Положення частини третьої статті 22 Конституції України потрібно розуміти так, що під час ухвалення нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності» (абзац десятий підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).

168. Велика Палата Верховного Суду враховує юридичні позиції Конституційного Суду України, викладені в зазначеному Рішенні, та зробила висновок, що адресатом частини другої статті 22 Конституції України є саме орган законодавчої влади.

169. Як зазначено в пункті 106 цієї постанови, передбачена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-ХІІ щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни має допоміжний та стимулюючий характер і надається з метою забезпечення створення належних умов для життєзабезпечення ветеранів війни, захисту їхніх інтересів відповідно до соціальної політики держави у цій сфері. Виплата цієї державної допомоги встановлена законом і конкретно не визначена у Конституції України як складова права на соціальний захист, гарантованого її статтею 46.

170. Тож встановлена частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-ХІІ щорічна разова грошова виплата є додатковою державною пільгою особам з інвалідністю внаслідок війни, у зв`язку із чим Велика Палата Верховного Суду вважає, що право саме на зазначену виплату не охоплюється поняттям «основоположні права і свободи людини» (Розділ ІІ Конституції України).

171. Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни не передбачена в Конституції України, тому на неї не поширюються й визначені статтею 22 Основного Закону України гарантії щодо заборони скасування чи звуження змісту та обсягу прав, передбачених, зокрема, у її статті 46.

Висновки по суті справи

172. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, задовольняючи позов ОСОБА_1 , базувався на тому, що пункт 2 частини першої Закону № 2983-IX, яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції, не підлягає застосуванню під час вирішення цієї справи як такий, що суперечить Конституції України, а спірну допомогу потрібно продовжувати виплачувати в розмірі, який було передбачено до прийняття Закону № 2983-IX.

Внаслідок внесених Законом № 2983-IX змін до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-XII та делегування повноважень з визначення розміру допомоги Кабінету Міністрів України, щорічну разову грошову допомогу в розмірі 16 744 грн замінено на щорічну разову грошову допомогу в розмірі 2 900 грн, що в розумінні статті 2 Закону № 3551-XII не може вважатися рівноцінною заміною раніше встановлених пільг та підтверджує звуження змісту та обсягу існуючих соціальних прав, що суперечить

статті 22 Конституції України.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зробив висновок про неодмінність застосування правил статті 7 КАС України (якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії), оскільки, на переконання суду, пункт 2 частини першої Закону № 2983-ІХ суперечить Конституції України.

173. Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими такі висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

174. Розглядаючи цю зразкову справу, Верховний Суд як суд першої інстанції належно не встановив правової природи щорічної грошової виплати, передбаченої частиною п`ятою статті 13 Закону № 3551-XII, яка є додатковою державною допомогою, має допоміжний та стимулюючий характер і не є основним джерелом для існування громадян.

175. Верховна Рада України у встановленому законом порядку та в межах своїх повноважень внесла зміни до спеціального Закону № 3551-ХІІ, законодавчо врегулювавши порядок надання щорічної разової грошової виплати особам з інвалідністю внаслідок війни, а тому до спірних правовідносин підлягають застосуванню саме правила статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983- ІХяк спеціального закону.

176. Верховний Суд як суд першої інстанції, ухвалюючи рішення в цій справі, зробив помилковий висновок, що пункт 2 частини першої Закону № 2983-ІХ, яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції, не підлягає застосуванню під час вирішення цієї справи як такий, що суперечить Конституції України.

177. Суд першої інстанції під час ухвалення оскаржуваного рішення не врахував, що в разі викладення норми закону в новій редакції, попередня її редакція втрачає чинність з дня набрання чинності новою редакцією цієї норми.

178. Тож норма частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції Закону № 367- XIV діяла до набрання чинності «новою» нормою частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983-ІХ, а саме

до 15 квітня 2023 року - дня, наступного за днем опублікування Закону № 2983-ІХ. Із зазначеної дати змінилося законодавче регулювання спірних правовідносин, зокрема в частині визначення порядку та розміру виплат разової грошової допомоги до Дня Незалежності України.

179. Верховний Суд, не врахувавши положення Закону № 2983-ІХ, які є чинними та не визнані неконституційними, помилково зобов`язав відповідача здійснити позивачу перерахунок та виплату щорічної разової грошової допомоги за 2023 рік у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком відповідно до частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції Закону № 367-XIV, яка є нечинною. Тобто суд поклав на відповідача зобов`язання виконувати нечинну норму Закону № 3551-ХІІ, що не ґрунтується на нормах законодавства та порушує принцип юридичної визначеності.

180. Застосовуючи в цій справі приписи частини четвертої

статті 7 КАС України, Верховний Суд не врахував, що зазначена процесуальна норма зобов`язує суд застосувати саме норми Конституції України як норми прямої дії, якщо суд вважає, що чинна норма закону суперечить Конституції України.

181. Верховний Суд, посилаючись на приписи статті 22 Конституції України, застосував приписи частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції Закону № 367-XIV, яка не є чинною. Тобто Верховний Суд, вважаючи, що пункт 2 частини першої Закону № 2983-ІХ, яким частину п`яту статті 13 Закону № 3551-XII викладено в новій редакції, суперечить Конституції України, не застосував норму Конституції України, як того вимагає частина четверта статті 7 КАС України, а застосував норму, яка на момент виникнення спірних правовідносин та момент розгляду цієї справи втратила чинність.

182. Наведене підтверджує порушення судом норм процесуального права, а саме частини четвертої статті 7 КАС України, оскільки наведені норми процесуального права не дозволяють застосовувати норму закону, яка втратила чинність, а так само застосовувати будь-яку іншу норму права, крім припису Конституції України як норми прямої дії.

183. Здійснивши позивачу грошову виплату в розмірі 2 900 грн, ГУ ПФУ застосувало правила частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ в редакції Закону № 2983-ІХ, яка є чинною як на момент виникнення спірних правовідносин, так і на час вирішення справи, неконституційною не визнавалася, що підтверджує те, що ГУ ПФУ діяло на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначених законом.

184. З огляду на те, що чинне законодавство України не передбачає виплату позивачу разової грошової допомоги до Дня Незалежності України в розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про задоволення позову постановлене з неправильним застосуванням норми матеріального права і порушенні норм процесуального права, а тому підлягає скасуванню.

185. Аналізуючи наведені вище норми законів № 3551-ХІІ й № 2983-ІХ, приписи Конституції України, а також зміст спірних правовідносин, Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, що стаття 22 Конституції України, яка за своїм змістом адресована органу законодавчої влади, у цій справі не є застосовною, оскільки щорічна разова грошова виплата особам з інвалідністю внаслідок війни безпосередньо не передбачена в Конституції України та визначається спеціальним законом, а тому на неї не поширюються й визначені статтею 22Конституції України гарантії щодо заборони скасування чи звуження змісту та обсягу прав.

186. Суд першої інстанції допустив порушення процесуальної норми частини четвертої статті 7 КАС України, помилково застосувавши до спірних правовідносин частину п`яту статті 13 Закону № 355-ХІІ у редакції Закону № 367-XIV, яка не є чинною.

187. Згідно із частиною третьою статті 291 КАС України правові висновки Великої Палати Верховного Суду в цій зразковій справі мають враховуватися судами під час ухвалення рішення в типовій справі, яка відповідає ознакам та обставинам, викладеним у цій постанові.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

188. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

189. Згідно з пунктами 3 та 4 частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

190. Ураховуючи те, що під час вирішення справи суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про скасування оскаржуваного рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 березня 2024 року з ухваленням нового рішення - про відмову в задоволенні позову.

Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 317, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області задовольнити.

Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 05 березня 2024 року скасувати та ухвалити нове.

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Полтавській області про визнання дій протиправними і зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. В. Кривенда
Судді: О. О. Банасько С. Ю. Мартєв
О. Л. Булейко К. М. Пільков
Ю. Л. Власов С. О. Погрібний
І. А. Воробйова О. В. Ступак
М. І. Гриців І. В. Ткач
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
С. І. Кравченко Н. В. Шевцова
М. В. Мазур
Постанову на підставі частини третьої статті 321 КАС України оформила суддя Ступак О. В.