Справа № 826/3451/17
Суддя: Г.П. КАЗАНЧУК
Дата ухвалення: 2025-05-27 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
УХВАЛА

про заміну сторони правонаступником

27 травня 2025 року м. Кропивницький Справа № 826/3451/17

провадження № 2-іс/340/61/25

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої-судді Казанчук Г.П., при секретарі судового засідання Бакшеєвій М.В.

за участю позивача ОСОБА_1

представника Кабінету Міністрів України Кобилат Н.М.

розглядаючи у підготовчому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Президента України, Верховну Раду України і Кабінет Міністрів України про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язати вчинити дії, -

УСТАНОВИВ:

У провадженні суду перебуває адміністративна справа № 826/3451/17 (провадження № 2-іс/340/61/25) за позовною заявою ОСОБА_1 до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань, третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Президента України, Верховну Раду України і Кабінет Міністрів України, відповідно до якої, з урахуванням уточнення позивних вимог, просить суд:

- визнати незаконним та скасувати Рішення Конкурсної комісії про недопущення ОСОБА_1 до участі у наступних етапах конкурсу на посаду Голови Державного бюро розслідувань за результатами проведених співбесід, ухвалене Конкурсною комісією на засіданні 05 грудня 2016 року (згідно з протоколом засідання Конкурсної комісії від 05 грудня 2016 року № 30);

- покласти на Конкурсну комісію (відповідача) обов`язок відшкодувати понесені позивачем судові витрати.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04.04.2025 року адміністративну справу №826/3451/17 прийнято до провадження суддею Казанчук Г.П.

Також ухвалою від 04.04.2025 суддя залишила без руху позовну заяву та встановила десятиденний строк для усунення її недоліків. Недоліки позовної заяви усунуто.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 05.05.2025 року розгляд справи вирішено розпочати спочатку. Залучено до участі в даній справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Президента України, Верховну Раду України і Кабінет Міністрів України. Розгляд справи провести за правилами загального позовного провадження. Призначене підготовче засідання на 27 травня 2025 року об 10 год 00 хв.

У підготовче судове засідання з`явився лише позивач.

При здійсненні судом перевірки вручення/повідомлення відповідача про розгляд цієї справи, судом встановлено його фактичну відсутність у правовій площині, як суб`єкта владних повноважень.

У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Комісії з проведення конкурсу на зайняття посад директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань (далі відповідач, Конкурсна комісія), треті особи: ОСОБА_2 (далі третя особа - 1, ОСОБА_2 ), ОСОБА_3 (далі третя особа 2, ОСОБА_3 ), Верховна Рада України (далі третя особа 3, ВРУ), Кабінет Міністрів України (далі третя особа 4, КМУ), Президент України (далі третя особа - 5).

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 12.01.2021 касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.08.2018 в справі № 826/3451/17 скасовано; адміністративну справу №826/3451/17 направлено на новий розгляд до Окружного адміністративного суду міста Києва.

Ухвалою від 20.01.2021 суддя Окружного адміністративного суду міста Києва прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/3451/17 та ухвалено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами.

Тобто, з часу виникнення правовідносин, які є предметом даного спору минуло більше 8 років.

Відповідачем у даній справі є Комісія з проведення конкурсу на зайняття посад директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань.

За змістом положень статті 11 Закону України «Про державне бюро розслідувань» від 12 листопада 2015 року № 794-VIII (у редакції чинній станом на день виникнення спірних правовідносин) Директор Державного бюро розслідувань призначається на посаду Президентом України за поданням Прем`єр-міністра України відповідно до подання комісії з проведення конкурсу (далі - Конкурсна комісія) на зайняття посади Директора Державного бюро розслідувань.

Організацію та проведення конкурсу здійснює Конкурсна комісія відповідно до цього Закону.

До складу Конкурсної комісії входять:

1) три особи, визначені Президентом України;

2) три особи, визначені Верховною Радою України за поданням комітету Верховної Ради України, до предмета відання якого належать організація та діяльність органів досудового розслідування;

3) три особи, визначені Кабінетом Міністрів України.

Указом Президента України від 27.02.2016 року №69/2016 визначений для включення до складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора ДБР (а.с.18).

Постановою Верховної Ради України від 29.03.2016 року №1041-VIII визначений склад комісії з проведення конкурсу на посади Директора Державного бюро розслідування (а.с.16).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29.02.2016 №125-р ''Про затвердження складу комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань'' затверджений склад комісії з проведення конкурсу (а.с.20-22).

Розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 №150-р, від 30.03.2016 року №245-р та від 01.06.2016 №496-р внесені зміни до складу комісії з проведення конкурсу (а.с.23-28).

Отже, формування складу Конкурсної комісії є компетенцією Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Протоколом засідання Конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора ДБР, першого заступника та заступника Директора ДБР, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату ДБР, працівників підрозділів внутрішнього контролю ДБР №6 від 25.04.2016 (в редакції, затверджений згідно із Протоколом засідання Конкурсної комісії №30 від 05.12.206) затверджений Регламент Конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора ДБР, першого заступника та заступника Директора ДБР, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату ДБР, працівників підрозділів внутрішнього контролю ДБР (надалі Регламент, а.с.51-65).

У пунктах 14.9 і 14.10 Регламенту визначено, що рішення про внесення подання про призначення відібраного кандидата на відповідну посаду в ДБР Прем`єр-міністру або Директору ДБР передається Прем`єр-міністру України або Директору ДБР Головою Конкурсної комісії.

Інформація про кандидатів, відібраних Конкурсною комісією для призначення на відповідні посади в ДБР, оприлюднюється на офіційному веб-сайті Кабінету Міністрів України.

Отже, фактично останньою стадією діяльності Конкурсної комісії є вищевикладені дії. При цьому, жодним нормативно-правовим документів не визначено про окреме рішення щодо припинення повноважень такої комісії.

Натомість, згідно правових актів суб`єктів визначення членів Конкурсної комісії, дія визначених членів припинення шляхом прийняття рішень про втрату чинність правових актів, якими були затверджений персональний склад членів.

Тобто, наразі є ситуація, коли через сплив часу (більше 8 років) відповідач як суб`єкт владних повноважень у правовій площині не існує. Відсутні також і нормативно-правові норми, які б визначали наявність правонаступників Конкурсної комісії.

Згідно з частиною 3 статті 48 КАС України якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Статтею 55 КАС України визначено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Наведені норми КАС України не містять можливості залучення правонаступником особи, яка по суті не є суб`єктом відповідальності за рішення Конкурсної комісії.

У разі, якщо суб`єкт, який мав владні повноваження, перестає існувати без правонаступників, то відповідачем у справі може стати держава Україна або суб`єкт, якому були делеговані відповідні повноваження. Якщо ж правонаступників немає та не було делегування, адміністративний суд має право прийняти рішення про закінчення провадження. Водночас, на переконання суду, вибуття суб`єкта владних повноважень у зв`язку із його припиненням не може бути підставою для відмови особі у судовому захисті. При цьому, у будь якому спорі має бути особа, яка відповідатиме, у разі встановлення судом, за порушене право позивача.

Якщо суб`єкт владних повноважень припинив існування, а права та обов`язки не перейшли до іншого суб`єкта (правонаступник), то на переконання суду, відповідачем у справі може бути держава Україна в особі органів, які фактично утворили Конкурсну комісію.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 8 грудня 2021 року по справі № 9901/348/19 висловила позицію стосовно публічного правонаступництва органів державної влади.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому.

При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу.

Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Велика Палата насамперед звернула увагу, що відповідачем в адміністративній справі згідно з частиною четвертою статті 46 КАС України є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Відповідно до визначення, закріпленого у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З наведеного випливає, що статус суб`єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи, а й їх посадові та службові особи й інші суб`єкти, перелік яких не є вичерпним. Головною їх ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції і приймати в межах їх реалізації рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов`язків юридичних та фізичних осіб.

У зв`язку із вибуттям Конкурсної комісії у спірних правовідносинах та зважаючи на те, що на Президента України, Верховну Раду України та Кабінету Міністрів України законодавством покладено обов`язок щодо визначення переліку, складу і порядку роботи конкурсної комісії, керуючись засадами адміністративного судочинства, суд вирішив за можливе замінити відповідача у цій справі Комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань на його процесуальним правонаступником - Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України та Президента України.

Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.

Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов`язків одного суб`єкта права іншому. При цьому обов`язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов`язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.

У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов`язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постановах від 13 березня 2019 року (справа № 524/4478/17) та від 20 лютого 2019 року (справа № 826/16659/15).

Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Аналогічну правову позицію висловив Верховний Суд у постанові від 12 червня 2018 року у справі № 2а-23895/09/1270.

У такому разі також відбувається вибуття суб`єкта владних повноважень із публічних правовідносин.

Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.

При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва:

фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.

Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.

Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.

При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.

У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.

Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.

Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 13 січня 2011 року у справі ''Чуйкіна проти України'' (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу.

У цій справі суд також зазначив, що ''інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих''.

Повторюючись, суд зазначає, що ані положеннями закон Закону України ''Про державне бюро розслідувань'', ані Регламентом про Конкурсну комісію та інших нормативно-правових актів не визначено орган, який можна було б вважати правонаступником Комісії з проведення конкурсу на зайняття посад Директора Державного бюро розслідувань, його заступників, директорів територіальних органів та керівників підрозділів центрального апарату Державного бюро розслідувань у спірних відносинах з питань добору кандидатів на посаду керівників Державного бюро розслідування у доборі 2016 року.

Беззаперечним є те, що прогалина у законодавстві не може бути підставою для припинення провадження у даній справі, оскільки позивач не отримає реалізацію свого права щодо можливості судового захисту, гарантованого статтею 55 Конституції України.

Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та Президент України є суб`єктами, які законом наділені повноваженнями на створення Конкурсної комісії, тобто прийняття рішень у результаті проходження добору кандидатів на керівні посади ДБР, фактично здійснюють вказані суб`єкти шляхом обрання персоніфікованого складу членів Конкурсної комісії.

З огляду на наведені законодавчі положення суд, здійснюючи процесуальне правонаступництво у справі, посилається на рішення ЄСПЛ у справі ''Чуйкіна проти України'' (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04), в якому констатовано, що ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу, проте мав би з`ясувати обсяг компетенції Генерального прокурора щодо ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. Але суд обмежився лише констатацією факту, що на час розгляду цієї справи відповідна кадрова комісія не була створена, а обов`язок створення такої покладено на Генерального прокурора, а отже, останній і є належним відповідачем у справі.

У зв`язку із вищезазначеним, суд вирішив залучити до розгляду даної справи в якості відповідачів Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України та Президента України.

З огляду на те, що вказані суб`єкти вже є стороною у даній справі, а відтак відсутня процесуальна необхідність у направленні копій матеріалів позову залученим відповідачам.

Керуючись статтями 2, 4, 42, 46, 48, 52, 180, 248 КАС України, суд, -

УХВАЛИВ:

Залучити до участі у даній справі в якості відповідачів - Верховну Раду України, Кабінет Міністрів України та Президента України.

Встановити відповідачам п`ятнадцятиденний строк з дня вручення даної ухвали для подання до суду відзиву на позовну заяву, який повинен відповідати вимогам статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, і всі письмові та електронні докази (які можливо доставити до суду), висновки експертів і заяви свідків, що підтверджують заперечення проти позову.

Встановити позивачу п`ятиденний строк з дня отримання (вручення) відзиву для подання до суду відповіді на відзив, копія якої одночасно з поданням до суду повинна бути надіслана (вручена) іншим учасникам у справі.

Встановити відповідачам п`ятиденний строк з дня отримання (вручення) відповіді на відзив для подання заперечення, копія якого одночасно з поданням до суду повинна бути надіслана (вручена) іншим учасникам у справі.

Повідомити учасників справи про наявність у суді технічної можливості для проведення судового засідання в режимі відеоконференції.

Учасники справи можуть отримати інформацію по справі на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет за веб-адресою: https://court.gov.ua/fair/sud1170/.

Оголосити перерву у підготовчому судовому засіданні до 10 годин 00 хвилин 19 червня 2025 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.

Ухвала суду окремо не оскаржується, заперечення на неї можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Г.П. КАЗАНЧУК