Справа № 420/22856/23
Суддя: Скрипченко В.О.
Дата ухвалення: 2025-05-21 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/22856/23

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,

суддів Коваля М.П. та Осіпова Ю.В.,

за участю секретаря судового засідання Цандура М.Р.,

представників апелянта/відповідача Грішина О.В., позивача ОСОБА_1 ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі апеляційну скаргу Національного університету "Одеська політехніка" на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року (суддя Бутенко А.В., м. Одеса, повний текст рішення складений 07.12.2023) по справі за адміністративним позовом Заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС України в Одеській області до Національного університету "Одеська політехніка" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В:

1 вересня 2023 року заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області звернувся до адміністративного суду з позовом до Національного університету "Одеська політехніка", у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність НУ "Одеська політехніка" щодо невжиття заходів з приведення в належний для експлуатації технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту-протирадіаційного укриття №56944, розташованої по вул. Генуезька, 22 у м. Одесі;

- зобов`язати НУ "Одеська політехніка" вжити заходів з метою приведення в належний технічний стан та готовність для використання за цільовим призначенням захисної споруди цивільного захисту-протирадіаційного укриття №56944, розташованої по вул. Генуезька, 22 у м. Одесі.

20.09.2023 до суду від представника Національного університету "Одеська політехніка" надійшли клопотання про закриття провадження по справі та клопотання про залишення позовної заяви без розгляду.

В обґрунтування заявленого закриття провадження представник відповідача зазначав, що Національний університет "Одеська політехніка" не є суб`єктом владних повноважень, не наділений повноваженнями щодо виконання публічно-владних управлінських функцій, в тому чисті йому не делеговані повноваження у сфері, яка регулюється Законами України, що направлені на забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права. Таким чином, Національний університет "Одеська політехніка" не є юридичною особою та згідно з ч. 1 ст. 43, ч. 4 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути відповідачем.

В обґрунтування залишення позовної заяви без розгляду представник відповідача зазначив, що Акт, на підставі якого висуваються позовні вимоги, був складений у 2015 році. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області було обізнано про такий Акт, і мало усі можливості звернутися до адміністративного суду, скласти протокол відповідно до КУпАП та здійснити інші дії в межах строку позовної давності.

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року у задоволенні клопотань представника Національного університету "Одеська політехніка" про закриття провадження по справі та залишення позовної заяви без розгляду відмовлено.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року адміністративний позов задоволено повністю.

Не погоджуючись з ухваленим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин справи, порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати ухвалу від 02.10.2023 в частині відмови застосувати сплив строку позовної давності, а також скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити у повному обсязі.

На думку апелянта Національний університет "Одеська політехніка" не є суб`єктом владних повноважень, не наділений повноваженнями щодо виконання публічно- владні управлінські функції, в тому числі йому не делеговані повноваження у сфері, яка регулюється Законами України, що направлені на забезпечення готовності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, єдиної державної системи цивільного захисту об`єктів критичної інфраструктури до виконання завдань цивільного захисту в особливий період, зокрема у воєнний час, з урахуванням норм міжнародного гуманітарного права. Враховуючи предмет та підстави позову, Національний університет "Одеська політехніка" є неналежним відповідачем, а тому, відповідно до ст. 48 КАС України, суд має право замінити первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Також апелянт вважає, що даний спір повинен бути розглянутий за іншими правилами.

Щодо суті спору апелянт, посилаючись на те, що фінансується з державного бюджету та погоджує видатки у МОН України, висловив думку про необхідність залучити до справи у якості щонайменше третьої особи МОН України, а може і у якості співвідповідача.

При цьому апелянт зазначив, що позовні вимоги щодо вжиття заходів з відновлення повинні бути зазначені у Приписі, який складає Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області за результатами проведеної перевірки захисної споруди. Відповідно до Кодексу цивільного захисту, у даному випадку, саме Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області має визначити перелік заходів та строки для їх усунення. За результатами проведеної перевірки у 2015 р. припис не був складений, тому не має чіткого змісту позовних вимог.

Посилаючись на те, що перевірка була проведена у 2015 році, апелянт вважає, що адміністративний позов прокурором поданий поза строком звернення до адміністративного суду, передбаченим процесуальним законом.

Приморська окружна прокуратура міста Одеси надіслала до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, у якому зазначено про законність та обґрунтованість оскаржуваного судового рішення, просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Справа розглянута судом першої інстанції за правилами загального позовного провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, відзиву на апеляційну скаргу, пояснення на неї учасників процесу, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів і вимог апеляційної скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, згідно з паспортом сховища (протирадіаційного укриття) №56944 за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 22, власником сховища є Національна академія при президентові України.

10.03.2015 року фахівцями Приморського РВ ГУ ДСНС України в Одеській області проведено перевірку стану готовності, експлуатації і використання протирадіаційного укриття №56944.

За результатами перевірки складено акт комплексної перевірки захисної споруди цивільного захисту протирадіаційне укриття №56944, у висновку якого зазначено, що протирадіаційне укриття №56944 за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 22 оцінюється як "обмежено готове" до укриття населення для захисту від звичайних засобів ураження.

29.06.2023 року до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесені відомості про вчинення кримінального правопорушення за номером № 0000043 стосовно дотримання суб`єктом законодавства України у сфері цивільного захисту населення, встановлені порушення щодо утримання захисних споруд цивільного захисту на території приморського району м. Одеси для придатності населення, та невжиття заходів реагування з боку невстановлених посадових осіб органів державного контролю, що виразилися у неналежному виконанні своїх посадових обов`язків через несумлінне ставлення до них.

04.07.2023 року прокурором Приморської окружної прокуратури м. Одеси здійснено огляд протирадіаційного укриття №56944 за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 22. Проведеним оглядом встановлено, що водопостачання та водовідведення відсутнє, освітлення частково забезпечено, система очищення та фільтрації повітря наявна, проте перебуває у несправному стані. За інформацією ДСНС протирадіаційне укриття не приведено у готовність та до експлуатації не придатне.

04.07.2023 року за результатами оперативного огляду протирадіаційного укриття щодо можливості його використання для укриття населення складено акт, у висновках якого зазначено, що укриття не придатне для укриття населення.

05.07.2023 року Приморська окружна прокуратура міста Одеси, у зв`язку з необхідністю вирішення питання наявності підстав для представництва в суді інтересів держави, звернулася до т.в.о. начальника Головного управління ДСНС України в Одеській області із запитом щодо надання інформації та наступних документів: щодо фактичного стану готовності захисних споруд цивільного захисту на дату надання відповіді; за наявності, щодо власника та балансоутримувача вищевказаних захисних споруд, долучивши засвідчені належним чином копії відповідних правовстановлюючих документів; щодо заходів реагування з метою усунення вказаних порушень (проведення перевірок, зазначивши дату останньої перевірки та вжиті, за наявності, балансоутримувачем заходи задля приведення споруди у відповідний стан), складання актів про виявлені порушень, тощо), долучивши засвідчені належним чином копії відповідних документів; щодо інших вжитих заходів, або такі, що плануються для приведення захисних споруд до стану готовності з метою їх використання за призначенням, у т.ч, в судовому порядку; у випадку, якщо такі заходи не вживались, зазначити причини; облікові документи (технічний паспорт, облікову картки захисної споруди або інші документи).

Листом від 12.07.2023 року т.в.о. начальника Головного управління ДСНС України в Одеській області повідомив, що Головне управління не зверталося до суду щодо застосування заходів реагування стосовно захисних споруд цивільного захисту та надано документи.

05.07.2023 року Приморська окружна прокуратура міста Одеси, у зв`язку з необхідністю вирішення питання наявності підстав для представництва в суді інтересів держави, звернулася до Департаменту освіти і науки Одеської обласної військової (державної) адміністрації із запитом щодо надання інформації про власника та балансоутримувача захисної споруди, зокрема, протирадіаційного укриття № 56944 за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 22.

Відповідно до листа Департаменту освіти і науки Одеської обласної військової адміністрації від 07.07.2023 року, Національний університет "Одеська політехніка" перебуває у підпорядкуванні та сфері управління Міністерства освіти та науки України. Балансоутримувачем є державний заклад освіти.

05.07.2023 року Приморська окружна прокуратура міста Одеси звернулася до Одеського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України із запитом щодо надання інформації про власника та балансоутримувача захисної споруди, зокрема, протирадіаційного укриття № 56944 за адресою: м. Одеса, вул. Генуезька, 22.

Листом від 10.07.2023 року Міністерство освіти і науки України повідомило, що захисні споруди перебувають на балансі університету та надало відповідні документи.

Так, відповідно до наказу від 15.05.2023 року Міністерства освіти і науки України № 559, закріплено за Національним університетом "Одеська політехніка" на праві господарського відання нерухоме державне майно, зокрема, учбовий корпус (інвентарний номер 141479) за адресою м. Одеса, вул. Генуезька, 22, в якому розташоване протирадіаційне укриття №56944.

Посилаючись на те, що загальний стан об`єкта та приміщень не придатний для використання, заступник керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Ухвалюючи рішення про задоволення позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення сховища №56944, що перебуває на балансі Національного університету "Одеська політехніка" до стану готовності, суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.

Надаючи правову оцінку законності і обґрунтованості рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів зазначає наступне.

Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.

Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує у скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).

Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру". статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов`язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.

Водночас суд повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.

У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" та Кодекс цивільного захисту України.

Колегія суддів зазначає, що подібне питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди досліджував Верховний Суд. Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини третьої статті 341 КАС України Верховний Суд уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.

У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №240/28363/23, так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов`язального характеру щодо суб`єкта, на якого покладено обов`язок належного утримання захисної споруди.

Відносини, пов`язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов`язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Частиною п`ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

Законом України від 21 квітня 2022 року №2228-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту" із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 "Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки".

Цим же Законом Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 (Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту), згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.

У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).

З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності", яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів "адміністративного суду щодо" доповнено словами "допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності"), а також щодо", а після слів "здоров`ю людей" - словами "з інших підстав, визначених законом".

Водночас на час звернення прокуратури до суду у липні 2023 року положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Підпунктом 48 пункту 4 Положення №1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов`язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).

Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.

На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затверженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.

За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138, балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі Закон №877-V).

Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).

Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб`єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.

Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб`єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.

Колегія суддів констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Одеській області не може бути позивачем у цій справі, у зв`язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Також у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого, зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

За висновком Верховного Суду №520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

За таких обставин Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.

Також аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23 та у справі №400/10777/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23 та від 31 січня 2025 року у справі №520/16687/23.

За приписами частини п`ятої статті 242 КАС України та частини шостої статті 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Виходячи з наведеного, колегія суддів констатує відсутність у прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Одеській області з указаними позовними вимогами, оскільки цей спір у такому суб`єктному складі не вирішуються в судовому порядку.

Варто зауважити, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод або законних інтересів фізичних або юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання.

Суб`єкт владних повноважень, який звертається до суду, повинен обґрунтувати підстави звернення та зазначити їх у позовній заяві. Відсутність цих відомостей свідчить про невідповідність позовної заяви вимогам закону.

У разі встановлення судом відповідних правових підстав, прямо визначених у Конституції або законах України, для звернення до суду суд може відкрити провадження в адміністративній справі за позовом суб`єкта владних повноважень і вирішувати її по суті.

Судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України.

Таку правову позицію викладено в постановах Верховного Суду від 22 серпня 2018 року у справі №818/1735/17, від 07 вересня 2018 року у справі №824/2473/15-а, від 24 вересня 2018 року у справі №813/562/15, від 06 червня 2019 року у справі №814/2764/16, від 23 квітня 2020 року у справі №820/6416/16, від 18 листопада 2022 року у справі №813/2243/17, від 01 лютого 2022 року у справі №480/4055/18 та від 30 травня 2023 року у справі №813/4992/17, від 10 вересня 2024 року №560/177/23 та від 24 лютого 2025 року у справі №420/28679/23.

Частиною першою статті 319 КАС України встановлено, що судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з порушенням норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.

Відтак, апеляційна скарга відповідача підлягає частковому задоволенню.

Керуючись статтями 238, 292, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національного університету "Одеська політехніка" задовольнити частково.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2023 року скасувати, а провадження у справі №420/22856/23 за адміністративним позовом Заступника керівника Приморської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС України в Одеській області до Національного університету "Одеська політехніка" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення апеляційного суду, або з дня вручення учаснику справи повного судового рішення.

Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко

Суддя М.П.Коваль

Суддя Ю.В.Осіпов

Повне судове рішення складено 23 травня 2025 року.