Справа № 520/7775/25
Суддя: Подобайло З.Г.
Дата ухвалення: 2025-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 травня 2025 р. Справа № 520/7775/25
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Подобайло З.Г.,

Суддів: Чалого І.С. , Ральченка І.М. ,

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.04.2025, головуючий суддя І інстанції: Лук`яненко М.О., повний текст складено 07.04.25 по справі № 520/7775/25

за позовом ОСОБА_1

до Височанської селищної ради

про визнання нечинними рішень

ВСТАНОВИВ:

Позивач, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Височанської селищної ради, в якому просить суд визнати нечинними прийняті рішення на XLIX сесії Височанської селищної ради VIII скликання від 20.12.2024 :

- Про внесення змін та доповнень до Програми управління комунальною власністю Височанської селищної ради на 2024 рік;

- Про внесення змін та доповнень до Програми соціальноекономічного та культурного розвитку Височанської селищної ради на 2024 рік;

- Про внесення змін до рішення XXXV сесії Височанської селищної ради VIII скликання від 18.12.2023 «Про бюджет Височанської селищної територіальної громади на 2024 рік» та додатків до нього (зі змінами) );

- Про внесення змін до Програми оздоровлення та відпочинку обдарованих дітей та дітей пільгових категорій Височанської селищної ради на 2025 - 2027 роки та затвердження її у новій редакції;

- Про внесення доповнень до Положення про цільовий фонд соціально-економічного розвитку території Височанської селищної ради на 2024 рік та затвердження його у новій редакції;

- Про внесення доповнень до Положення про цільовий фонд соціально-економічного розвитку території Височанської селищної ради на 2025 рік та затвердження його у новій редакції;

- Про здійснення попередньої оплати товарів, робіт і послуг, що закуповуються за бюджетні кошти в 2025 році;

- Про затвердження нормативу на 2025 рік відрахування комунальними підприємствами Височанської селищної ради частини прибутку (доходу), що підлягає сплаті до загального фонду місцевого бюджету за результатами щоквартальної фінансово-господарської діяльності;

- Про надання послуг виконавчими структурами Височанської селищної ради в 2025 році;

- Про визначення умов оплати праці Височанського селищного голови;

- Про бюджет Височанської селищної територіальної громади на 2025 рік );

- Про внесення змін до Програми розвитку фізичної культури і спорту Височанської селищної ради на 2022 - 2025 роки;

- Про внесення змін до Програми розвитку позашкільної освіти Височанської селищної ради на 2025-2027 роки та затвердження її у новій редакції;

- Про встановлення вартості харчування в закладах освіти Височанської селищної ради на 2025 рік;

- Про затвердження Порядку функціонування та утримання місць поховань на території Височанської селищної територіальної громади;

- Про внесення змін до комплексної Програми соціального захисту населення Височанської територіальної громади на 2023-2025 роки та затвердження її у новій редакції.

- Про затвердження Порядку відшкодування за харчування учасників спортивних заходів за рахунок бюджету Височанської селищної ради та Грошової норми витрат на відшкодування за харчування учасників спортивних заходів за рахунок бюджету Височанської селищної ради на 2025 рік.

Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 07.04.2025, у зв`язку з порушенням правил об`єднання позовних вимог, адміністративний позов повернуто позивачу.

Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.04.2025 та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що всі заявлені позивачем вимоги підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства Харківським окружним адміністративним судом. Вказує, що суд першої інстанції повинен був відкрити провадження на підставі положень п. 6 ч. 2 ст. 172 КАС України або запропонувати вирішити питання про роз`єднання позовних вимог або самостійно вирішити це питання. Посилається на те, що суд першої інстанції надумав формальні обставини для недопуску позивача до правосуддя, застосувавши при цьому норму права ст. 172 КАС України, в особистому розумінні.

Відзив на апеляційну скаргу від відповідача не надходив, що не перешкоджає перегляду ухвали суду першої інстанції.

Згідно ч.ч. 1, 2 ст. 312 КАС України, апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

Апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 3, 6, 7, 11, 14, 26 частини першої статті 294 цього Кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження).

Відповідно п. 3 ч. 1 ст. 294 КАС України, окремо від рішення суду можуть бути оскаржені в апеляційному порядку ухвали суду першої інстанції щодо повернення заяви позивачеві (заявникові).

Згідно з ч. 4 ст. 243 КАС України, судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції виходив з того, що одна частина заявлених позивачем позовних вимог стосується оскарження індивідуальних актів, а інша частина стосується оскарження позивачем рішень органу місцевого самоврядування, які мають ознаки нормативно-правових актів, оскільки в них закріплено обов`язкове правило поведінки загального характеру для невизначеного кола осіб. Суд зазначив, що оскарження нормативно-правових та індивідуальних актів вимагає різних процесуальних підходів і регулюється різними нормами КАС України. Враховуючи ці особливості, позовні вимоги щодо оскарження нормативно-правових та індивідуальних актів не можуть розглядатися в одному провадженні, оскільки це ускладнює процес і порушує встановлені законодавством процедури. Також це обумовлено різними правовими природами цих актів та особливостями процесу їхнього оскарження, які визначені КАС України.

Колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції про повернення позовної заяви, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частиною 3 статті 124 Конституції України встановлено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

За приписами частини 1 статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

З урахуванням вимог частини 5 статті 160 КАС України в позовній заяві зазначаються: зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів (пункт 4); виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини (пункт 5).

Згідно з частиною 1 статті 172 КАС України в одній позовній заяві може бути об`єднано декілька вимог, пов`язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Право позивача заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов`язані між собою, передбачено також частиною 1 статті 21 КАС України.

Зі змісту вищенаведених процесуальних норм вбачається, що об`єднання в одній позовній заяві декількох вимог допускається за умови пов`язаності їх між собою підставами виникнення або поданими доказами, а також основних і похідних вимог.

Під підставами позову слід розуміти обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги. Обставинами можуть бути лише юридичні факти матеріально-правового характеру, тобто такі факти, які тягнуть певні правові наслідки: виникнення, зміну чи припинення правовідносин. Юридичні факти матеріально-правового характеру, які визначені як підстави позову, свідчать про те, що існують правовідносини і що внаслідок певних дій ці відносини стали спірними.

Предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення. Характер позовної вимоги визначається характером спірних правовідносин, з якого випливає вимога позивача.

Таким чином, у випадку пред`явлення позивачем в одній позовній заяві кількох вимог, що становлять предмет адміністративного позову, вказані вимоги мають виникати з однакових юридичних фактів, тобто мати єдині підстави позову, оскільки в протилежному випадку виникають різні адміністративні позови, які підлягають розгляду в окремих самостійних провадженнях.

В свою чергу, похідна позовна вимога - вимога, задоволення якої залежить від задоволення іншої позовної вимоги (основної вимоги) (пункт 23 частини першої статті 4 КАС України).

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 17.06.2021 у справі № 640/27758/20.

Зі змісту позовних вимог встановлено, що позивач оскаржує прийняті відповідачем рішення на XLIX сесії Височанської селищної ради VIII скликання від 21.12.2024 у зв`язку з порушенням відповідачем норм законодавства, а саме не оприлюднення проектів нормативно правових актів.

Як вбачається з матеріалів справи, частина заявлених ОСОБА_1 позовних вимог стосується оскарження індивідуальних актів, а інша - рішень органу місцевого самоврядування, які мають ознаки нормативно-правових актів, оскільки в них закріплено обов`язкове правило поведінки загального характеру для невизначеного кола осіб.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів, зокрема, органів місцевого самоврядування, визначені статтею 264 КАС України.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо, зокрема, законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

За змістом частин 2 та 3 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Згідно із частиною 4 статті 264 КАС України у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

В силу частини 8 статті 264 КАС України адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.

Згідно із частиною 1 статті 265 КАС України резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили.

Таким чином, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена чітка процедура, дотримання якої є обов`язковим.

Водночас згідно з частиною 1, частиною 5 статті 12 КАС України адміністративне судочинство здійснюється за правилами, передбаченими цим Кодексом, у порядку позовного провадження (загального або спрощеного).

Умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.

Відповідно до частини 4 статті 12 КАС України виключно за правилами загального позовного провадження розглядаються справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об`єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п`ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 5) щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років"; 6) щодо оскарження індивідуальних актів Національного банку України, Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, Міністерства фінансів України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу.

Згідно з пунктом 10 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження.

Колегія суддів вважає, що у розумінні вищенаведених норм права індивідуальні акти Височанської селищної ради не є нормативно-правовими актами, правомірність яких має бути обов`язково розглянута за правилами загального позовного провадження та може вирішуватись судом з урахуванням приписів статей 12, 257-262 КАС України.

З огляду на вказане, оскільки оскаржувані позивачем рішення Височанської селищної ради не є тотожними за своїм змістом, різні за своєю природою (індивідуальні акти та нормативно-правові акти), отже, їх оскарження повинно здійснюватися в порядку різного спрощеного та загального провадження, які мають особливості та врегульовані нетотожними нормами КАС України, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції про те, що позовні вимоги щодо оскарження нормативно-правових та індивідуальних актів не можуть розглядатися в одному провадженні, оскільки це ускладнює процес і порушує встановлені законодавством процедури.

Пунктом 6 частини 4 статті 169 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об`єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).

За змістом частини шостої статті 172 КАС України суд вправі за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.

Отже, визначальною умовою для роз`єднання позовних вимог є та обставина, що таке роз`єднання сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.

Зазначений припис спрямований на те, щоб суб`єкт правовідносин міг з дотриманням принципів адміністративного судочинства і конкретних обставин скористатися правом на судовий захист.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку про те, що суд вправі з власної ініціативи до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог у самостійне провадження для забезпечення виконання завдань адміністративного судочинства, тобто, зокрема, для своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Проте таке роз`єднання можливе лише у тому випадку, якщо кожна з виділених вимог може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднав позовні вимоги.

Указаному кореспондує припис абзацу другого частини шостої статті 172 КАС України, згідно з яким розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, здійснює суддя, який прийняв рішення про роз`єднання позовних вимог.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 420/3956/20 від 30.09.2020.

Колегія суддів звертає увагу, що зі змісту позовних вимог позивача не вбачається підстав, передбачених частинами 4 та 5 статті 172 КАС України. Вищезазначені підстави стосовно заборони об`єднання позовних вимог є вичерпними та розширеному тлумаченню не підлягають.

Оскільки позивач об`єднав у позовній заяві вимоги, кожна з яких може бути предметом розгляду у тому суді, який роз`єднає позовні вимоги (Харківський окружний адміністративний суд) висновок про необхідність повернення позовної заяви є передчасним та таким, що суперечить завданням адміністративного судочинства, визначеним статтею 2 КАС України.

Колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції не скористався процесуальним правом, передбаченим частиною 6 статті 172 КАС України, відповідно до якого суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз`єднати позовні вимоги, виділивши одну або декілька об`єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства.

Твердження суду щодо не можливості роз`єднати позовні вимоги, виділивши їх у самостійні провадження на стадії відкриття провадження у справі не вказує на порушення позивачем правил об`єднання позовних вимог та не позбавляє суд вирішити таке питання до початку розгляду справи по суті.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини», суди застосовують Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та практику Європейського Суду з прав людини (далі ЄСПЛ) як джерела права.

Згідно з практикою ЄСПЛ, реалізуючи положення Конвенції, необхідно уникати занадто формального ставлення до передбачених законом вимог, так як доступ до правосуддя повинен бути не лише фактичним, але і реальним. Надмірний формалізм при вирішенні питання щодо прийняття позовної заяви або скарги - є порушенням права на справедливий судовий захист.

Крім того, ЄСПЛ за результатами розгляду справи «Brumarescu v. Romania» зазначив, що відповідно до його прецедентної практики право на справедливий судовий розгляд, гарантований статтею 6 параграфа 1 Конвенції, повинно тлумачитися у світлі преамбули цієї Конвенції, яка проголошує верховенство права як елемент спільної спадщини держав-учасниць.

Важливим елементом верховенства права є гарантія справедливого судочинства.

Так, у справі «Bellet v. France» ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним з аспектів якого є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання в її права.

Відповідно до статті 13 Конвенції, кожен, чиї права і свободи, визначені в Конвенції, порушено, повинен отримати ефективний засіб правового захисту у національному органі, незважаючи на те, що порушення вчинено особами, які діють в офіційній якості.

Суд повинен дотримуватися принципу верховенства права, одним з елементів якого є доступ до суду, який відповідно до статті 6 КАС України застосовується адміністративними судами з урахуванням судової практики ЄСПЛ.

Відповідно до статті 320 КАС України неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, є підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Приписами статті 353 КАС України визначено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на вищевикладене та те, що суд першої інстанції не скористався процесуальним правом, передбаченим частиною 6 статті 172 КАС України, що в свою чергу, позбавило позивача права на судовий захист, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 07.04.205 у справі № 520/7775/25 підлягає скасуванню з направленням справи на продовження розгляду для вирішення питання про роз`єднання позовних вимог.

Керуючись ч. 4 ст. 229, ч. 4 ст. 241, ст. ст. 243, 250, 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 326-329, 353 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу задовольнити.

Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 07.04.2025 по справі № 520/7775/25 скасувати.

Справу № 520/7775/25 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Височанської селищної ради про визнання нечинними рішень - направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду..

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя (підпис)З.Г. Подобайло
Судді(підпис) (підпис) І.С. Чалий І.М. Ральченко