Справа № 400/9675/23
Суддя: Коваленко Н.В.
Дата ухвалення: 2025-05-22 00:00:00+03
Юрисдикція: administrative

справа № 400/9675/23
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Коваленко Н.В.
за наслідками розгляду адміністративної справи № 400/9675/23 за позовом Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю «Вознесенська торгово-промислова компанія» про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
1. Державна служба геології та надр України звернулась до суду з позовом до ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» (далі також відповідач, Товариство), у якому просила припинити право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28 листопада 2006 року № 4120.
2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року, позовні вимоги ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» задоволено.
Припинено право користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 28 листопада 2006 року № 4120, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю «Вознесенська торгово-промислова компанія».
3. Вказані рішення оскаржені у касаційному порядку до Верховного Суду ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія».
4. За результатом розгляду касаційної скарги Верховний Суд 21 травня 2025 року ухвалив постанову, якою рішення судів попередніх інстанцій скасував, а в задоволенні позову відмовив.
5. Відповідно до статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України усі питання, що виникають під час колегіального розгляду адміністративної справи, вирішуються більшістю голосів суддів. При прийнятті рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання судового рішення. Головуючий у судовому засіданні голосує останнім. Суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються особи, які беруть участь у справі, без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
6. Отже, Кодекс адміністративного судочинства України передбачає можливість викладення окремої думки виключно за наслідками розгляду справи.
7. З постановою Верховного Суду від 21 травня 2025 року у справі № 400/9675/23 та її мотивами я в цілому погоджуюся, однак вважаю за необхідне викласти свою окрему думку.
8. Звертаючись до суду з цим позовом, Держгеонадра покликались на те, що відповідач є власником спеціального дозволу на користування надрами. Водночас, кінцевим бенефіціарним власником ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» є ОСОБА_1 , який є громадянином російської федерації. Позивач відзначав, що користувачами надр не можуть бути юридичні особи, у яких істотну участь мають або є кінцевими бенефіціарними власниками фізичні особи - громадяни та (або) резиденти держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором.
9. Положення про те, що користувачами надр не можуть бути, зокрема юридичні особи, у яких істотну участь мають або є кінцевими бенефіціарними власниками фізичні особи - громадяни та (або) резиденти держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором, містяться у пункті 2 частини третьої статті 13 Кодексу України про надра у редакції зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами» від 01 грудня 2022 року № 2805-IX, який набрав чинності 28 березня 2023 року.
10. До набрання чинності Законом України від 01 грудня 2022 року № 2805-IX стаття 13 Кодексу України про надра містила лише дві частини й не забороняла користування надрами, зокрема іноземцям. Більше того, частина перша зазначеної статті прямо вказувала, що користувачами надр можуть бути, у тому числі, іноземці, іноземні юридичні особи.
11. Отже, після 28 березня 2023 року й станом на момент звернення Державної служби геології та надр України до суду з позовом у справі, яка розглядалась (19 липня 2023 року), у національному законодавстві існувала пряма заборона на надання надр у користування юридичним особам, у яких істотну участь мають або є кінцевими бенефіціарними власниками фізичні особи - громадяни та (або) резиденти держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором.
12. З урахуванням вищевказаного, після 28 березня 2023 року в Україні забороняється надання надр у користування юридичним особам, у яких кінцевими бенефіціарними власниками є фізичні особи - громадяни російської федерації.
13. Питання, пов`язані, зокрема, з анулюванням спеціальних дозволів на користування надрами, станом на момент виникнення спірних у справі № 400/9675/23 правовідносин та на дату звернення Держгеонадра до суду з позовом, регулював Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
14. Цей Порядок втратив чинність 26 липня 2023 року, однак позов у справі № 400/9675/23 поданий 19 липня 2023 року (це підтверджується відбитком поштового штемпеля на конверті та датою підпису позовної заяви). Тобто такий Порядок є застосовним до спірних у цій справі правовідносин, покликанням на норми якого обґрунтовані підстави позову.
15. Абзац третій пункту 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами встановлює, що користувачами надр можуть бути особи, визначені статтею 13 Кодексу України про надра (далі - надрокористувачі).
16. Оскільки стаття 13 Кодексу України про надра у редакції, чинній станом на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, до якої відсилає абзац третій пункту 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, забороняє користування надрами, у тому числі юридичним особам, у яких кінцевими бенефіціарними власниками є фізичні особи - громадяни російської федерації, то з цього констатується, що обидва вказані акти законодавства містять зазначену заборону.
17. З такої регламентації суспільних відносин у сфері користування надрами констатується, що після 28 березня 2023 року вищевказані юридичні особи втратили право на отримання в Україні спеціальних дозволів на користування надрами, оскільки вже не належать до переліку надрокористувачів, яким такий дозвіл може бути виданий, а ті юридичні особи, на яких поширюється дія частини третьої статті 13 Кодексу України про надра і які вже раніше отримали зазначені дозволи, фактично втратили правовий статус надрокористувачів та, відповідно, усі пов`язані з ним права та обов`язки, у тому числі ті, що передбачені пунктами 1, 2 частини першої статті 24 цього ж Кодексу, а саме: 1) здійснювати на наданій їм ділянці надр геологічне вивчення, комплексну розробку родовищ корисних копалин та інші роботи згідно з умовами спеціального дозволу або угоди про розподіл продукції; 2) розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу.
18. У зв`язку з цим надане до 28 березня 2023 року юридичним особам, у яких кінцевими бенефіціарними власниками є фізичні особи - громадяни російської федерації, право користування надрами на підставі відповідних спеціальних дозволів на користування надрами припинилось в силу закону у зв`язку з втратою ними статусу надрокористувачів та усіх пов`язаних із цим статусом прав, обов`язків та гарантій.
19. Однак, за приписами частини четвертої статті 24 Кодексу України про надра, права та обов`язки користувача надр виникають з дня, наступного за днем внесення інформації про спеціальний дозвіл на користування надрами до Державного реєстру спеціальних дозволів на користування надрами, якщо в такому спеціальному дозволі на користування надрами не передбачено більш пізній строк, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено самою угодою, та діють до завершення строку дії спеціального дозволу на користування надрами або до набрання законної сили рішенням суду про дострокове припинення прав на користування надрами (анулювання спеціального дозволу на користування надрами) з підстав, встановлених цим Кодексом.
20. Юридичний аналіз таких положень законодавства засвідчує, що виключення юридичних осіб, у яких кінцевими бенефіціарними власниками є фізичні особи - громадяни російської федерації, з числа суб`єктів, які можуть бути користувачами надр в Україні, а також втрата ними у зв`язку з цим усіх правомочностей надрокористувача, є фактичною підставою для припинення права таких юридичних осіб на користування надрами, адже за законом, таке право припиняється достроково лише у спосіб анулювання спеціального дозволу на користування надрами у судовому порядку, після набрання законної сили рішенням суду про дострокове припинення прав на користування надрами, з підстав, встановлених Кодексом України про надра.
21. Юридичною ж підставою, з якою стаття 24 Кодексу України про надра пов`язує можливість дострокового припинення прав та обов`язків користувача надр, є набрання законної сили рішенням суду про дострокове припинення прав на користування надрами (анулювання спеціального дозволу на користування надрами) з підстав, встановлених цим Кодексом. Іншого правового регулювання способу припинення права на користування надрами закон, який урегульовує спірні у цій справі правовідносини, не містить.
22. Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами не формує власних правових механізмів щодо анулювання спеціальних дозволів на користування надрами й у цьому питанні відсилає до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», відповідно до якого, за приписами абзацу четвертого пункту 1 вказаного Порядку, здійснюється анулювання дозволу.
23. Відповідно до абзаців п`ятого - восьмого частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав:
1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації;
2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення.
Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
24. Так, частина двадцята статті 16 Кодексу України про надра встановлює, що внесення змін до спеціального дозволу на користування надрами, продовження строку його дії, зупинення, анулювання та поновлення його дії здійснюються відповідним дозвільним органом у порядку, встановленому цим Кодексом.
25. Перелік підстав для анулювання спеціального дозволу на користування надрами наведений у частині другій статті 26 Кодексу України про надра, а за нормами частини третьої цієї ж статті, спеціальний дозвіл на користування надрами анулюється з підстав, визначених пунктами 1, 3, 8 і 9 частини другої цієї статті, відповідним дозвільним органом, а з підстав, визначених пунктами 2, 4-7 і 10 частини другої цієї статті - виключно судом.
26. Зміст вищевикладених норм законодавства засвідчує, що Держгеонадра мають право на звернення до суду з позовом щодо анулювання спеціального дозволу на користування надрами, однак виключно у випадках, передбачених абзацами п`ятим - восьмим частини сьомої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» та пунктами 2, 4-7 і 10 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, серед яких відсутній такий випадок як виявлення (установлення) факту користування надрами юридичною особою, у якій кінцевим бенефіціарним власником є фізична особа - громадянин російської федерації.
27. У постанові П`ятого апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2024 року у справі № 400/9675/23 з`ясовані та відображені у мотивувальні частині вказаного судового рішення обставини про те, що за відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань кінцевим бенефіціарним власником ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» є ОСОБА_1 , який є громадянином російської федерації.
28. Проте, з огляду на вищевказаний перелік виключних випадків, у яких Держгеонадра має право звертатись до суду з позовом про анулювання спеціального дозволу на користування надрами, а також з урахуванням фактичних обставин справи, що розглядається, права на звернення до суду з цим конкретним позовом у вказаного органу не виникло, оскільки прямо законом не передбачене.
29. Це корелюється з положеннями частини другої статті 19 Конституції України, якою встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Верховний Суд неодноразово аналізував вказану норму Основного Закону України, зокрема, у постанові від 07 листопада 2024 року у справі № 990/184/24 (пункти 58, 59) Велика Палата Верховного Суду зазначала, що вжите законодавцем формулювання «у спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
31. Тобто діяльність органів державної влади здійснюється відповідно до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб`єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, що забезпечує введення владних функцій у законні рамки.
32. Зазначені правила поведінки, оформлені у нормах права, поширюються й на спірні у цій справі правовідносини в частині процедури реалізації наявних у Держгеонадра повноважень, зокрема й в частині права на звернення до суду.
33. Так, частиною четвертою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено право суб`єктів владних повноважень звернутися до адміністративного суду, однак виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
34. З такими приписами процесуального та матеріального закону перекликаються норми пункту 5 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, за змістом яких юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
35. У постанові Верховного Суду від 07 вересня 2018 року у справі № 824/2473/15-а зазначено, що з урахуванням специфіки адміністративного судочинства законодавець жорстко обмежив право суб`єктів владних повноважень звертатися до суду з адміністративним позовом, перерахувавши такі випадки, та зробив винятки про можливість звернення саме з адміністративним позовом у разі прямої вказівки на це у спеціальному законі.
36. У цій же постанові Верховного Суду зазначено, що широко тлумачити вказані винятки як можливість будь-якого суб`єкта владних повноважень звертатися до адміністративного суду з позовом до фізичної чи юридичної особи в разі, якщо спеціальним законом їм надано право на звернення до суду, не можна, оскільки це спотворює природу і завдання адміністративної юстиції.
37. Також підкреслено, що звернення до суду є способом реалізації компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб`єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб`єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
38. Тому констатовано, що до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.
39. Судами попередніх інстанцій встановлено, що кінцевим бенефіціарним власником ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія», якій виданий спеціальний дозвіл на користування надрами в Україні, є ОСОБА_1 , який є громадянином Російської Федерації, Верховний Суд зазначає таке.
40. Загальновідомим є той факт, що 20 лютого 2014 року, росія почала збройну агресію проти України, здійснивши спроби анексії і тимчасової окупації Автономної Республіки Крим і міста Севастополя.
41. Указане підтверджується, зокрема постановою Верховної Ради України від 21 квітня 2015 року № 337-VIII «Про Заяву Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків», якою схвалено текст Заяви Верховної Ради України «Про відсіч збройній агресії російської федерації та подолання її наслідків».
42. 24 лютого 2022 року розпочала повномасштабне збройне вторгнення російської федерації в Україну, про що наголошено, зокрема у постанові Верховної Ради України від 19 листопада 2024 року № 4058-IX.
43. Починаючи з 27 січня 2015 року росія офіційно визнана державою-агресором, про що свідчить постанова Верховної Ради України від 27 січня 2015 року № 129-VIII.
44. Встановлені у справі № 400/9675/23 та підтверджені доказами обставини щодо підконтрольності ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» фізичній особі - громадянину російської федерації ОСОБА_1 , а отже причетності вказаного Товариства до російського капіталу, створюють пряму загрозу національній безпеці національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
45. Пряма підпорядкованість ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» російському громадянинові, утворює загрозу виведення отриманого ним прибутку в Україні в росію, сплати з них податків ті інших обов`язкових платежів до російського бюджету, з якого ці кошти використовуються росією для продовження розпочатої нею збройної агресії та війни проти України, фінансування терористичних організацій «ДНР» та «ЛНР», окупації територій України, що, своєю чергою зумовлює наявність загроз життю та здоров`ю громадян, порушення прав і свобод людини і громадянина тощо.
46. Фінансування російської агресії починаючи з 2014 року за рахунок російського капіталу, з якого сплачуються податки до російського бюджету, є загальновідомим фактом, що сприяє продовженню збройної агресії російської федерації проти України, фінансуванню нею терористичної діяльності в Україні, що вже призвело до порушення територіальної цілісності України, прав і свобод її громадян, тимчасової окупації частини її суверенної території, численних людських жертв, реальних та потенційних загроз національним інтересам, безпеці і суверенітету.
47. З огляду на встановлений в Україні правовий статус надр та порядок їх використання, надання надр у користування юридичним особам фактично означає, що надра, хоча формально завжди і залишаються у володінні Українського народу, однак у зв`язку з отриманням спеціального дозволу на користування надрами у надрокористувача виникають права на видобуток надр у вигляді корисних копалин та на розпорядження ними на власний розсуд.
48. За визначенням понять, наведених у пункті 30 частини першої статті 1 Закону України від 06 грудня 2019 року № 361-IX «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення», кінцевий бенефіціарний власник - будь-яка фізична особа, яка здійснює вирішальний вплив (контроль) на діяльність клієнта та/або фізичну особу, від імені якої проводиться фінансова операція. Кінцевим бенефіціарним власником є: для юридичних осіб - будь-яка фізична особа, яка здійснює вирішальний вплив на діяльність юридичної особи (в тому числі через ланцюг контролю/володіння).
49. У світлі встановлених у справі № 400/9675/23 обставин та неведеного вище правового регулювання це означає, що громадянин російської федерації ОСОБА_1 як кінцевий бенефіціарний власник ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» на підставі отриманого вказаним Товариством спеціального дозволу на користування надрами фактично набув право на видобуток корисних копалин та розпорядження ними, отримання таким чином реального прибутку внаслідок провадження такої господарської діяльності на території України, має можливість виведення цих грошових коштів за межі України, зокрема на територію росії (прямим і непрямим способом), може витрачати їх на території росії, а відповідно й сплачувати податки до російського бюджету, з якого фінансується збройна агресія російської федерації проти України та терористична діяльність росії в Україні, що, своєю чергою, призводить до описаних вище вкрай негативних і трагічних наслідків для суверенітету, незалежності та територіальної цілісності України, завдає їй багатомільярдних збитків у всіх галузях народного господарства та сферах економіки, підриває її обороноздатність, порушує права та інтереси України у сферах національної безпеки і оборони, завдає непоправної шкоди правам та свободам фізичних осіб - усіх громадян України та людей, які перебувають на її території (права на життя та здоров`я, безпечне для життя і здоров`я довкілля та багатьом іншим правам), правам та охоронюваним законом інтересам юридичних осіб, загальним інтересам держави та усього народу України.
50. Сам факт наявності у ТОВ «Вознесенська торгово-промислова компанія» діючого спеціального дозволу на користування надрами та статусу надрокористувача і відповідних, пов`язаних із цим, прав та обов`язків суперечить нормам статті 13 Кодексу України про надра, яка починаючи з 28 березня 2023 року забороняє в Україні користування надрами юридичними особами, у яких кінцевими бенефіціарними власниками є фізичні особи - громадяни російської федерації.
51. Очевидно, що вищезазначене порушує не тільки відповідні норми законодавства, а й інтереси держави у спірних правовідносинах, які виникли у сфері надрокористування.
52. Функції держави у таких правовідносинах здійснює Держгеонадра, однак такий орган не наділений повноваженнями щодо звернення до суду з таким позовом, який був поданий у справі № 400/9675/23.
53. У такому випадку, в силу приписів статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 5, 19 та 53 Кодексу адміністративного судочинства України, права на звернення до суду з таким позовом набуває прокурор.
54. З огляду на це, вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли вищевказаним порушенням законодавства, а також захист інтересів держави у спірних у цій справі правовідносинах належить до повноважень прокуратури, діяльність якої, відповідно до частини першої статті 8 Закону України «Про прокуратуру», організовує та координує Офіс Генерального прокурора.
55. За правилами частин першої, четвертої - шостої статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб`єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону.
В окремій ухвалі суд має зазначити закон чи інший нормативно-правовий акт (у тому числі його статтю, пункт тощо), вимоги яких порушено, і в чому саме полягає порушення.
З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.
Окрему ухвалу може бути винесено судом першої інстанції, судами апеляційної чи касаційної інстанцій.
56. Зважаючи на те, що під час розгляду справи № 400/9675/23 в касаційному порядку, встановлені порушення вимог Конституції та законів України, детальний опис яких наведений вище, вважаю, що колегія суддів мала постановити у такому випадку окрему ухвалу в порядку статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України й направити її до Офісу Генерального прокурора для вжиття у межах наданих йому повноважень передбачених законодавством заходів, спрямованих на усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону, виявленому під час розгляду цієї справи.
Суддя Н.В. Коваленко